52006DC0044

[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 8.2.2006

KOM(2006)44 wersja ostateczna

KOMUNIKAT KOMISJI DO RADY, PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW

w sprawie konsultacji dotyczących działań na szczeblu UE, mających na celu aktywną integrację osób najbardziej oddalonych od rynku pracy

Cel komunikatu

Podczas szczytu w marcu 2005 r. Rada Europejska postanowiła wznowić strategię lizbońską poprzez ponowne skoncentrowanie się na wzroście gospodarczym i zatrudnieniu, co ma na celu poprawę sytuacji w obszarze spójności społecznej. Choć Europejska Strategia Zatrudnienia odgrywa zasadniczą rolę w realizacji celów strategii lizbońskiej w obszarze zatrudnienia, większa spójność społeczna jest również elementem kluczowym dla powodzenia strategii lizbońskiej. Jednocześnie powodzenie Europejskiej Strategii Zatrudnienia jest niezbędne dla osiągnięcia większej spójności społecznej[1].

Walka z ubóstwem i wykluczeniem społecznym jest kwestią o zasadnicznym znaczeniu dla Unii Europejskiej i państw członkowskich. W momencie uruchomienia strategii lizbońskiej w marcu 2000 r. Rada zwróciła się do państw członkowskich i Komisji Europejskiej o podjęcie działań, które w zdecydowany sposób przyczyniłyby się do wyeliminowania problemu ubóstwa do 2010 r. Państwa członkowskie wykazały duże zaangażowanie polityczne; zarówno na szczeblu UE, jak i na poziomie krajowym podjęto liczne działania. Jednak zwalczanie ubóstwa oraz integracja osób wyłączonych z rynku pracy pozostaje dla rozszerzonej Unii Europejskiej rzeczywistym wyzwaniem. Realizacja celów zrewidowanej strategii lizbońskiej będzie niemożliwa w sytuacji dalszego marnowania znacznej części naszego najcenniejszego zasobu: kapitału ludzkiego.

Większość państw członkowskich prowadzi zakrojoną na szeroką skalę politykę pomocy społecznej; realizowane są działania aktywizacyjne, mające spowodować powrót na rynek pracy osób wykluczonych. Istnieje jednak nadal znaczna, stała grupa osób, które mają niewielkie perspektywy znalezienia pracy i są z tego powodu w wysokim stopniu zagrożone ubóstwem i wykluczeniem społecznym. Dla osób znajdujących się najdalej od rynku pracy często jedynym sposobem uniknięcia skrajnego ubóstwa są systemy zapewniania minimalnych dochodów (MD); spełniając jednak tę niezbędną funkcję, systemy MD muszą również promować włączanie do rynku pracy osób zdolnych do pracy. Głównym wyzwaniem jest zatem zagwarantowanie, że polityka ochrony socjalnej skutecznie przyczynia się do mobilizacji osób zdolnych do pracy, spełniając jednocześnie szerszy cel zapewnienia godnego poziomu życia osobom, które znajdują się i pozostaną poza rynkiem pracy.

Cel niniejszego komunikatu jest więc dwojaki:

- Po pierwsze przegląd postępów osiągniętych w kontekście rozszerzonej Unii w kierunku ułatwienia dostępu do rynku pracy osobom wykluczonym z niego (część 1).

- Po drugie rozpoczęcie na podstawie tego przeglądu publicznych konsultacji na temat możliwych kierunków działań na szczeblu UE, mających na celu aktywne włączanie w rynek pracy osób najbardziej od niego oddalonych (część 2). Podstawą tych konsultacji jest artykuł 138 traktatu WE.

Wypełniając powyższe cele, niniejszy komunikat stanowi odpowiedź na nową agendę społeczną na lata 2005-2010, w której potwierdzono, że Komisja wystąpi z inicjatywą wspólnotową dotyczącą systemów dochodów minimalnych oraz integracji osób wyłączonych z rynku pracy, po wypełnieniu wymaganych procedur oceny wpływu. W komunikacie odniesiono się również do problemów regularnie poruszanych przez Parlament Europejski w kontekście przeglądu realizacji strategii lizbońskiej.

1. ZWALCZANIE UBÓSTWA I WYKLUCZENIA Z RYNKU PRACY: CIąGłE WYZWANIE DLA UNII

1.1. Działania na szczeblu państw członkowskich

W państwach członkowskich UE stworzono skomplikowane systemy ochrony socjalnej w celu zapewnienia zabezpieczenia przed zagrożeniami socjalnymi w postaci choroby i bezrobocia oraz w celu zapobiegania ubóstwu i wykluczeniu społecznemu i zwalczania tych zjawisk. Zgodnie z ogólną zmianą polityki na poziomie UE w latach dziewięćdziesiątych w kierunku rozwiązań sprzyjających aktywności, systemy wspierania dochodów w coraz większym stopniu zaczęły uwzględniać kryteria aktywacji, co miało służyć minimalizacji czynników zniechęcających do podejmowania płatnego zatrudnienia oraz unikaniu pułapek ubóstwa[2]. W konsekwencji poprawie uległa spójność między systemami wspierania dochodów a polityką aktywizacji. W wielu państwach członkowskich warunkiem uzyskania prawa do świadczeń uczyniono aktywne poszukiwanie pracy, dyspozycyjność lub udział w szkoleniach. W niektórych przypadkach przybiera to formę indywidualnej umowy, określającej obowiązki, jakie osoba otrzymująca świadczenia musi spełnić w zakresie udziału w uzgodnionej sekwencji działań mających na celu powrót do pracy zawodowej. W coraz większej liczbie krajów udoskonalane są formy zachęt finansowych w celu stworzenia silnej motywacji do podjęcia pracy. Na przykład pracownikom na nisko płatnych stanowiskach zaoferowano odliczenia od podatków jako dodatek do dochodu uzależniony od wykonywania płatnej pracy, natomiast jednorazowe pozbawienie świadczeń przy określonej wartości progowej zastąpiono ich stopniowym wycofywaniem, aby nie zniechęcać osób do wykonywania pracy. Stworzono i wdrożono również specjalne środki ułatwiające dostęp do podstawowych usług i towarów, takich jak opieka zdrowotna, opieka nad dziećmi, godne warunki mieszkaniowe, a nawet żywność (w najbardziej skrajnych przypadkach trudności materialnych), aby ułatwić osobom w trudnej sytuacji włączenie się w główny nurt życia społeczeństwa.

W tym celu państwa członkowskie UE wprowadziły w wielu wypadkach różne systemy MD w celu wyrównania dysproporcji pomiędzy dochodami osób i rodzin (uzyskiwanymi z pracy zarobkowej lub innych świadczeń socjalnych) a gwarantowanym minimum. Można wskazać pewne wspólne cechy tych systemów:

- zapewniają one zaspokojenie podstawowych potrzeb zgodnych z minimalnym standardem życia, zapewniając pomoc beneficjentom i osobom będącym na ich utrzymaniu w sytuacji braku innych źródeł wsparcia finansowego;

- mają one charakter nieskładkowy i są finansowane z podatków;

- w większości wypadków nie mają one określonych granic czasowych, choć w założeniu mają charakter tymczasowy;

- od osób zdolnych do pracy wymagają one gotowości do jej podjęcia;

- są one uzależnione od wysokości dochodów i do pewnego stopnia zależą od uznania władz;

- uprawnienie do ich otrzymania zależy od wieku oraz zamieszkiwania na danym terenie przez ustalony minimalny okres;

- świadczenia są przeważnie uzależnione od sytuacji materialnej rodziny i często są łączone z innymi świadczeniami społecznymi (pomoc mieszkaniowa, ogrzewanie, zasiłki na dzieci).

Systemy MD mieszczące się w tych wspólnych ramach mają bardzo różny charakter w różnych państwach członkowskich UE. Różnią się one pod względem poziomu świadczeń, stopnia decentralizacji systemu ich zapewniania, stopnia uznaniowości w interpretacji zasad prawnych, kryteriów zamieszkiwania oraz równowagi pomiędzy podejściem uniwersalnym a podziałem na kategorie społeczne. Różnią się one również znacznie między sobą stopniem, do jakiego podstawowe środki wspierania dochodów są powiązane z innymi elementami polityki, np. polityką rynku pracy i dostępem do usług. Tym niemniej wszystkie one spełniają – z różnym powodzeniem – kluczową rolę w funkcjonowaniu społeczeństwa, a także rynku pracy.

Należy jasno podkreślić dobre działanie systemów ochrony socjalnej: bez nich ryzyko ubóstwa osiągnęłoby, zarówno w większości państw członkowskich, jak i w Unii jako całości, poziomy niemożliwe do opanowania. Według tymczasowych danych[3], w państwach członkowskich UE-25 odsetek osób zagrożonych ubóstwem wynosiłby w 2003 r. 25%, czyli o 9 punktów procentowych więcej, niż rzeczywisty poziom zagrożenia ubóstwem, gdyby nie zostały wprowadzone transfery socjalne[4] (z wyłączeniem rent i emerytur). Ogólna sytuacja pod względem ubóstwa i dostępu do pracy w przypadku najbardziej narażonych osób jest jednak nadal bardzo niepokojąca. W 2003 r. 16 % ludności UE-25 (ok. 72 mln ludzi) żyło w zagrożeniu ubóstwem finansowym[5]. Dane te wyraźnie świadczą o tym, jak trudny jest postęp w walce z ubóstwem i wykluczeniem: w istocie od czasu rozpoczęcia badań w 1997 r. ponad połowa ludności narażonej na ubóstwo żyła stale (tj. w ciągu trzech z ostatnich czterech lat) w sytuacji niskiego relatywnego dochodu[6]. Osiąganie dochodu niższego od umownego progu nie jest ani koniecznym, ani wystarczającym warunkiem, aby w przypadku danej osoby mówić o ubóstwie, natomiast relatywne ubóstwo oznacza ograniczony dostęp do towarów i usług uznanych za niezbędne dla pełnego uczestnictwa w danym społeczeństwie. Ryzyko spadku poniżej progu zagrożenia ubóstwem jest wyższe w przypadku osób bezrobotnych, nieaktywnych, samotnych rodziców, osób niepełnosprawnych i przewlekle chorych. Istnieje zatem nieokreślona liczba osób, które mogą być poważnie dotknięte niedostatkiem i wykluczeniem społecznym w różnych formach, a konkretnie bezdomnością, uzależnieniem od narkotyków, alkoholizmem, brakiem dostępu do podstawowej opieki zdrowotnej oraz analfabetyzmem; w niektórych przypadkach dyskryminacja etniczna i życie w obszarach charakteryzujących się pod wieloma względami trudną sytuacją powodują jeszcze większe nasilenie tych problemów. W 2003 r. w krajach UE-25 liczba osób, które mogły być uznawane za wykluczone z rynku pracy, wynosiła ok. 31,7 mln, co stanowiło 8,5 % ludności w wieku produkcyjnym (od 15 do 64 lat). Liczba ta obejmuje zarówno osoby bezrobotne, jak i nieaktywne zawodowo, które albo zniechęciły się po wielu nieudanych próbach znalezienia pracy w przeszłości, albo też były chętne do podjęcia pracy, ale nie mogły jej znaleźć z rozmaitych powodów: niepełnosprawności lub przewlekłej choroby, braku podstawowych umiejętności, dyskryminacji i/lub obowiązków rodzinnych.

1.2. Działanie na szczeblu Wspólnoty

W 1992 r. Rada przyjęła dwa zalecenia ustanawiające jako wspólny cel zagwarantowanie minimalnego poziomu zasobów oraz określające zasady i wytyczne co do sposobu osiągnięcia tego celu[7]. W sprawozdaniu Komisji z 1999 r.[8] stwierdzono, że zalecenia te zachęciły państwa członkowskie do debaty na temat roli i rozwoju schematów MD oraz pomogły w ustaleniu struktury tej debaty, sprzyjały zbieżności tego rodzaju systemów w różnych państwach członkowskich oraz zapewniły podstawę do bardziej systematycznej współpracy w ramach UE w zakresie zwalczania wykluczenia społecznego i ubóstwa.

W 2000 r. na szczycie w Nicei Rada Europejska przyjęła wspólne cele na rzecz wdrożenia wspólnej metody koordynacji w dziedzinie integracji społecznej, obejmujące cele określone w wyżej wymienionych rozporządzeniach. W pierwszym wspólnym sprawozdaniu, przyjętym w marcu 2002 r., stwierdzono, że w trzynastu z piętnastu państw członkowskich stworzono powszechną politykę pomocy społecznej, mającą zapewnić minimalny dochód wszystkim osobom legalnie przebywającym na ich terenie. W drugim wspólnym sprawozdaniu z marca 2004 r., przyjętym wraz ze sprawozdaniem na temat integracji społecznej, zawierającym analizę krajowych planów działania 10 nowych państw członkowskich[9], podkreślono istnotność zminimalizowania środków zniechęcających do podejmowania pracy, zawartych w systemach MD[10]; odnotowano również reformy mające na celu przegląd zasad uzyskiwania uprawnień oraz wprowadzenie zindywidualizowanych dróg powrotu na rynek pracy. Z drugiej strony niektóre państwa członkowskie podnosiły lub utrzymywały realną wartość poziomów MD poprzez ustalanie poziomów docelowych lub stosowanie pewnych form indeksacji ze względu na to, że często stwierdzano, że poziom świadczeń jest dość niski lub że świadczenia nie obejmują istotnych grup społeczeństwa, nie posiadających alternatywnego dochodu.

W wyniku rewizji strategii lizbońskiej oraz ponownego skoncentrowania się w jej ramach na zatrudnieniu i wzroście gospodarczym uzgodniono, że wspólna metoda koordynacji w obszarze integracji społecznej i ochrony socjalnej będzie nadal stosowana, a w szczególności stanie się częścią procesu sprawozdawczości w ramach strategii lizbońskiej. Nowe wytyczne w dziedzinie zatrudnienia[11] – stanowiące część zintegrowanego zestawu wytycznych na lata 2005-2008 – poruszają problem integracji osób najbardziej oddalonych od rynku pracy, zachęcając państwa członkowskie do wprowadzania zachęt do podjęcia pracy w uzupełnieniu środków zapobiegawczych i czynnych dotyczących rynku pracy, co ma obejmować wczesną identyfikację potrzeb, pomoc w szukaniu pracy oraz poradnictwo i szkolenia jako część spersonalizowanych planów działania, a także do zapewniania usług społecznych koniecznych dla wspierania włączania w rynek pracy osób w trudnej sytuacji oraz do działania na rzecz spójności społecznej i terytorialnej oraz eliminowania ubóstwa (Zintegrowana wytyczna nr 19). Wspomniana wytyczna proponuje również ciągłe prowadzenie przeglądów systemów podatkowych oraz systemów świadczeń, z uwzględnieniem zarządzania i warunkowości świadczeń oraz obniżania wysokich marginalnych stawek podatkowych, co ma doprowadzić do opłacalności pracy i zapewnienia odpowiednich poziomów ochrony socjalnej.

Europejski Fundusz Społeczny oraz inicjatywa wspólnotowa EQUAL zachęcają państwa członkowskie do zmiany polityki w kierunku sprzyjającym większej aktywności oraz wspierają państwa członkowskie w tych działaniach, zapewniając na lata 2000-2006 budżet w wysokości ok. 60 mld EUR, z czego 9 mld EUR jest przeznaczone na spójność społeczną. W kolejnym okresie tworzenia programów EFS będzie nadal promował działania mające na celu wdrażanie osób w trudnej sytuacji do pracy zawodowej, natomiast zasady EQUAL będą włączane w główny obszar EFS.

1.3. Osiągnięcia i kolejne wyzwania

Pomimo różnorodności systemów zabezpieczenia społecznego, wszystkie kraje europejskie stoją przed wyzwaniem odpowiedniego dostosowania polityki w celu zwiększenia efektywności gospodarki. Integracja na rynku pracy jest zasadniczym celem, ponieważ dla wielu osób zatrudnienie jest głównym sposobem zabezpieczenia się przed wykluczeniem społecznym oraz jedynym środkiem opłacalnym w dłuższej perspektywie czasowej. Jednak aby integracja naprawdę się powiodła, zatrudnienie musi się opłacać zarówno pracownikom, jak i przedsiębiorcom. Skuteczna polityka zmierzająca do opłacalności pracy musi zapewnić właściwą równowagę w ramach „trójkąta wyzwań” – zwiększania zachęt do pracy, łagodzenia ubóstwa i unikania nadmiernych kosztów budżetowych[12].

Należy jednak również pamiętać, że systemy ochrony socjalnej, poza wspieraniem dochodów, szczególnie w czasie recesji, mogą również przyczyniać się do poprawy funkcjonowania rynków pracy (i rzeczywiście spełniają tę funkcję, o ile są właściwie opracowane i wdrożone): efektywna sieć zabezpieczenia społecznego pozwala na wprowadzenie większej elastyczności w umowach o pracę oraz umożliwia skuteczniejsze poszukiwanie pracy. Brak systemu opieki społecznej lub jego ograniczanie może doprowadzić do utraty skuteczności przydziału środków.

Polityka ochrony socjalnej wymaga rozważnego zaplanowania, ponieważ kiedy różne aspekty ochrony socjalnej nie uzupełniają się nawzajem, wówczas zastępują się nawzajem, co może wywoływać niezamierzone skutki. Ponieważ wielorakie trudności powodują wykluczenie pod wieloma względami, w praktyce brak polityki sprzyjającej integracji może powodować jeszcze większe utraty skuteczności, co w największym stopniu dotyka najsłabszych członków społeczeństwa. Nie istnieje recepta, którą można by w niezmienionej formie zastosować we wszystkich krajach – kompromisy są nieuniknione. Świadczenia uzależnione od dochodów mogą mieć niekorzystny wpływ na podaż pracy i choć świadczenia pracownicze mogą ograniczyć to ryzyko, to jednak zależą one od dostępności niskopłatnej pracy, co nie jest regułą. Świadczenia powszechne wpływają na dochód, ale same w sobie nie mają zniekształcającego wpływu, jeśli chodzi o decyzję o podjęcie pracy. Ostatecznie jednak dla niektórych osób podjęcie pracy nie będzie opłacalnym rozwiązaniem.

W istocie, choć względy związane z finansami publicznymi będą zawsze miały kluczowe znaczenie w podejmowaniu decyzji o realizacji lub wzmocnieniu danego systemu pomocy społecznej, to należy pamiętać, że brak systemów wspierania dochodów lub MD bądź ich niedostateczne działanie będzie musiało być zrekompensowane w obliczu prawdopodobnego zwiększenia zapotrzebowania na inne programy społeczne (np. zasiłki rodzinne), które będą musiały ponieść część ciężaru łagodzenia ubóstwa, a także część kosztów społecznych i gospodarczych wynikających z rosnących problemów zdrowotnych i przestępczości[13].

Porównania pomiędzy państwami członkowskimi wskazują, że określone schematy i zasady świadczenia usług opieki społecznej, szczególnie w przypadku systemów MD, mają bardzo istotne znaczenie przy ustalaniu ich skuteczności. Istnienie przepisów prawnych nie wystarcza dla zapewnienia, że wszystkie osoby w trudnej sytuacji otrzymują świadczenia, do których są uprawnione – szczególnie w przypadku środków zapewniających ochronę minimalnych dochodów i wsparcie włączania do rynku pracy. Skuteczność systemów MD jest kwestią wymagającą szczególnej uwagi, ponieważ znaczny procent osób objętych takimi systemami może w istocie nie czerpać z nich korzyści, bądź w wyniku nieodbierania świadczeń, do których osoby te są uprawnione, bądź z innych powodów (niezachowanie zgodności z zasadami uzyskiwania uprawnień, błędne obliczenie kwot, opóźnienia w płatnościach, sankcje i zawieszenie, potrącenia ze świadczeń na poczet bezpośredniej spłaty długów)[14]. Istnieje również ryzyko, że z powodu słabej orientacji systemu zasiłki w ramach pomocy społecznej mogą być wypłacane osobom, które nie są w trudnej sytuacji. Oszustwa i nadużycia powodują tym poważniejsze zaniepokojenie w organach odpowiedzialnych za zapewnianie świadczeń i uzasadniają zwiększoną koncentrację na mechanizmach zapobiegania, weryfikacji, wykrywania, monitoringu i kontroli. Dbałość o te elementy jest od pewnego czasu istotnym czynnikiem prowadzącym do większej decentralizacji w zapewnianiu świadczeń.

Jeśli chodzi o cel przywrócenia osób najbardziej wrażliwych na rynek pracy, dowody nie są spójne, ale dają ogólne wrażenie, że postęp jest możliwy i wiele można się nauczyć na podstawie dobrych praktyk. Jeśli rozpatrywać rolę instrumentów MD, badania wykazują, że ich interakcja z odpowiednio opracowaną polityką aktywizacji może przynieść dobre wyniki w obszarze zatrudnienia, że szkolenie zawodowe w prywatnych firmach lub aktywizacja o charakterze zbliżonym do normalnej pracy jest podejściem najbardziej obiecującym oraz że największe szanse osiągnięcia korzyści mają osoby młode oraz osoby w mniejszym stopniu doświadczające problemów społecznych. Korzyści ze środków aktywizujących powinny być mierzone nie tylko w kategoriach natychmiastowych efektów w dziedzinie zatrudnienia. Środki te mogą również stanowić pomoc w mobilizowaniu ludzi do walki z izolacją społeczną, rozwijania poczucia własnej wartości oraz bardziej pozytywnego stosunku do pracy i społeczeństwa. Z drugiej strony mniejszą uwagę zwrócono na odpowiedni dostęp do usług socjalnych, stanowiący podstawowy warunek gotowości do pracy.

Podsumowując – dowody wskazują, że uzasadniona jest spójna polityka łącząca trzy elementy: (i) łączność z rynkiem pracy poprzez możliwości zdobycia pracy lub szkolenie zawodowe; (ii) wsparcie dochodu na poziomie wystarczającym do godnego życia; oraz (iii) lepszy dostęp do usług mogących wyeliminować pewne przeszkody napotykane przez niektóre osoby i rodziny w miarę włączania się w główny nurt społeczeństwa, a przez to wspierających ich powrót do zatrudnienia (np. poprzez doradztwo, opiekę zdrowotną, opiekę nad dziećmi, uczenie się przez całe życie w celu wyeliminowania niedostatków edukacyjnych, szkolenie komputerowe mające pomóc przyszłym pracownikom, w tym osobom niepełnosprawnym, w korzystaniu z nowych technologii oraz bardziej elastycznych uregulowań w pracy, a także poprzez rehabilitację psychologiczną i społeczną). Takie podejście można nazwać aktywnym włączaniem . W celu wsparcia polityki w tej dziedzinie oraz stworzenia warunków do skutecznego osiągania postępów w ograniczaniu ubóstwa i wykluczenia konieczne jest, aby wszystkie te trzy główne filary były ze sobą połączone. Bez czynnego wsparcia włączania w rynek pracy istnieje ryzyko, że systemy MD spowodują unieruchomienie osób z nich korzystających w ubóstwie i długoterminowej zależności od opieki społecznej. Bez odpowiedniego wsparcia dochodów istnieje ryzyko, że polityka lub programy rynku pracy sprzyjające aktywności nie będą w stanie skutecznie zapobiec rozprzestrzenianiu się ubóstwa oraz zniechęcić ludzi do poszukiwania natychmiastowych źródeł utrzymania nieodpowiednimi metodami. Bez środków wsparcia socjalnego istnieje ryzyko, że zasady aktywizacji będą stosowane ślepo, a przez to nieefektywnie, bez odpowiedniego uwzględnienia szczególnych potrzeb osób w trudnej sytuacji (samotnych matek, koczowników i Romów, osób o złym stanie zdrowia lub dotkniętych zaburzeniami psychicznymi). Wreszcie koniecznym warunkiem wiarygodności takich polityk i uzyskania dla nich poparcia opinii publicznej niezbędne jest, aby miały one rozważnie ustalony budżet, nie zagrażały średnioterminowej równowadze finansowej oraz wykazywały długoterminową efektywność kosztową.

2. MOżLIWE UKIERUNKOWANIE DALSZYCH DZIAłAń NA SZCZEBLU UE

2.1. Cel

Państwa członkowskie, przy aktywnym wsparciu ze strony Unii Europejskiej wyrażonym poprzez zalecenia Rady, otwartą metodę koordynacji na temat integracji społecznej, Europejską Strategię Zatrudnienia i Europejski Fundusz Społeczny, dokonały postępów zarówno w rozszerzaniu podstawowych mechanizmów pomocy, jak i w promowaniu dostępu najbardziej wrażliwych osób do rynku pracy. Tym niemniej utrzymująca się wysoka liczba osób zagrożonych ubóstwem i wykluczonych z rynku pracy stanowi dla celu spójności społecznej, zawartego w traktacie o UE, wyzwanie, którego nie można unikać. Ponadto jest kwestią wielkiej wagi, aby osoby pozostające poza szeregami siły roboczej, w tym osoby długoterminowo bezrobotne, weszły lub powróciły na rynek pracy i pomogły w osiągnięciu założonego przez Unię docelowego zatrudnienia na poziomie 70 %. Dlatego też, pomimo różnic w sytuacji i politykach pomiędzy krajami UE, działanie na szczeblu europejskim, np. w formie wspólnych zasad, podstawowych wymogów lub innych środków wzmacniania zaleceń z 1992 r., mogłoby wspomóc wysiłki państw członkowskich poprzez dostarczenie wytycznych oraz wspólnych ram analitycznych, pozwalających na porównanie i ocenę poszczególnych osiągnięć i instrumentów polityki.

2.2. Konsultacje

Zgodnie z art. 138 traktatu WE, w którym określono warunki przedstawiania propozycji w dziedzinie polityki społecznej, celem niniejszego komunikatu jest rozpoczęcie konsultacji z partnerami społecznymi na szczeblu Wspólnoty na temat kierunków działań przedstawionych w pkt 2.3. Zważywszy na temat konsultacji, obejmą one organy władz publicznych na wszystkich poziomach, ze względu na ich zasadniczą odpowiedzialność za opracowywanie i finansowanie polityki mającej na celu integrację osób wyłączonych oraz zarządzanie tą polityką; konsultacje obejmą również organizacje obywatelskie dbające o interesy osób, których dotyczą te systemy, i/lub świadczące dodatkowe usługi tym osobom.Komunikat ten jest jednocześnie kierowany do Parlamentu Europejskiego, Rady, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów.

2.3. Kierunki działań

W celu wyznaczenia możliwych kierunków działań prowadzonych w przyszłości na szczeblu europejskim, wspierających polityki krajowe promujące skuteczniejszą integrację osób wykluczonych z rynku pracy, Komisja zwraca się do partnerów społecznych, władz publicznych i innych uczestników społeczeństwa obywatelskiego do wyrażenia opinii na temat następujących kwestii:

1. Z uwagi na stojące przed państwami członkowskimi wyzwanie uregulowania kwestii integracji społecznej, a zwłaszcza integracji osób najbardziej oddalonych od rynku pracy, czy potrzebne jest dalsze działanie na szczeblu UE, a jeśli tak, to jakie są najbardziej użyteczne sposoby, w jakie UE mogłaby uzupełniać i wspierać działania prowadzone na szczeblu krajowym?

2. W jaki sposób Unia powinna rozwijać wspólne podstawy uzgodnione w zaleceniu z 1992 r. w celu promowania praw i dostępu do usług koniecznych dla integracji osób wykluczonych, uwzględniając odpowiednie innowacje w politykach w tej dziedzinie?

3. Czy jest uzasadnienie dla działania na szczeblu UE, na podstawie art. 137 ust. 1 lit. h)? Czy w tym kontekście aspekty dotyczące aktywizacji i dostępu do rynku pracy mogłyby być przedmiotem negocjacji pomiędzy partnerami społecznymi?

2.4. Kolejne kroki

Niniejszy komunikat stanowi pierwszy krok procesu konsultacji. W zakresie dotyczącym partnerów społecznych UE rozpoczyna on proces konsultacji, o którym mowa w art. 138 ust. 2 traktatu WE. Partnerzy społeczni proszeni są o przedstawienie swoich opinii na temat kwestii określonych w pkt 2.3. W celu zaangażowania innych zainteresowanych instytucji i organizacji na szczeblu UE oraz na szczeblu krajowym, niniejszy komunikat zostanie opublikowany na stronach internetowych Dyrekcji Generalnej ds. Zatrudnienia i Spraw Społecznych (http://europa.eu.int/comm/employment_social/consultation_en.html). Wszystkie zainteresowane strony mogą przesyłać komentarze lub sugestie za pośrednictwem poczty elektronicznej wyłącznie na poniższy adres: empl-active-inclusion@cec.eu.int. Komentarze powinny dotrzeć do nas najpóźniej do dnia [data przyjęcia + 10 tygodni]. Komisja przeprowadzi szczegółową analizę otrzymanych opinii i opublikuje swoje wnioski, na podstawie których może rozpocząć drugą fazę procesu konsultacji, o której mowaw art. 138 ust. 3.

[1] Zob. „Wytyczne dla polityk zatrudnienia państw członkowskich (2005-2008)”,Dz.U. 205 z 6.8.2005, str. 21.

[2] We wspomnianej zmianie polityki zasadniczą rolę odegrała Europejska Strategia Zatrudnienia. W następstwie rewizji strategii lizbońskiej i przyjęcia zintegrowanych wytycznych wzywa się obecnie państwa członkowskie do wdrożenia pełnego zakresu środków w celu „zapewnienia istnienia rynków pracy sprzyjających integracji, zwiększenia atrakcyjności miejsc pracy oraz zapewnienia, by stała się ona opłacalna dla osób poszukujących pracy, w tym osób upośledzonych społecznie oraz nieaktywnych” (wytyczna 19).

[3] Z powodu braku danych porównywalnych za 2003 r. dla krajów stanowiących ponad 75% ludności UE-25, Eurostat nie publikuje obecnie tych statystyk dla UE-25. Sugerowane wartości odsetka osób zagrożonych ubóstwem przed i po transferach (odpowiednio 25% i 16%) są jednak zbliżone do wartości za ostatni rok, dla którego są obecnie obliczane i publikowane dane (2001) – odpowiednio 24% i 15%. Zgodnie ze statystykami demograficznymi, średnia liczba ludności UE-25 wynosiła 452,5 mln, co daje szacunkową liczbę 68 mln osób zagrożonych.

[4] W tym wszystkie formy pomocy socjalnej, zasiłki rodzinne i zasiłki dla bezrobotnych, ale z wyłączeniem rent i emerytur.

[5] Odsetek ludności żyjący w gospodarstwach domowych o wyrównanym dochodzie poniżej 60 % mediany krajowej. Z uwagi na umowny charakter podanego progu, wskaźnik ten określa się zwykle jako miarę zagrożenia ubóstwem .

[6] Ostatnim rokiem, dla którego istnieją obecnie porównywalne dane dla UE-15 (a nie UE-25) jest rok 2000, kiedy odsetek ten wynosił 9%.

[7] Odpowiednio – zalecenie 92/442/EWG z dnia 27 lipca 1992 r. i 92/441/EWG zdnia 24 czerwca 1992 r.

[8] COM(1998)774 z dnia 25 stycznia 1999 r.

[9] Komisja Europejska (2005): „Sprawozdanie na temat integracji społecznej – 2005 r. Analiza krajowych planów działania w dziedzinie integracji społecznej (2004-2006), przedstawionych przez 10 nowych państw członkowskich.” Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Równości Szans, Luksemburg, luty, 193 str.

[10] We Wspólnym sprawozdaniu z 2004 r. podkreślono również zadanie „powiązania systemów zwiększania dochodów z polityką poprawy możliwości dostępu do rynku pracy oraz ograniczania zjawiska długoterminowego pozostawania na cudzym utrzymaniu. Zalecono również rozważne opracowywanie polityki podatkowej, wspierania dochodów oraz płac minimalnych w celu zapewnienia, że praca przynosi dochody wystarczające do wydostania się ze strefy ubóstwa (str. 36).

[11] Zob. „Wytyczne dla polityk zatrudnienia państw członkowskich (2005-2008)”,Dz.U. 205 z 6.8.2005, str. 21.

[12] Zob. COM(2003)842 z dnia 30 grudnia 2003 r.

[13] Didier Fouarge . "The costs of non-social policy", DG EMPL, 2003.

[14] W badaniu przeprowadzonym niedawno w 13 państwach członkowskich UE na podstawie danych o dochodach za lata 1993-1997 stwierdzono, że od 2 do 13 % ludności tych krajów żyło w którymś momencie poniżej krajowego poziomu minimalnego gwarantowanego (w większym lub mniejszym stopniu) dochodu. (Zob. Nicaise, I. et al. : (2004) Gaps, traps and springboards in European minimum income systems . HIVA (Katholieke Universiteit Leuven) i CRSP (Loughborough University),134 str.).