—

w imieniu gouvernement de la Communauté française (rządu Wspólnoty francuskiej) przez J. Sambona oraz P. Reyniersa, avocats,

—

w imieniu gouvernement wallon (rządu walońskiego) przez M. Uyttendaelego, J.M. Bricmonta oraz J. Sautoisa, avocats,

—

w imieniu gouvernement flamand (rządu flamandzkiego) przez B. Staelensa oraz H. Gilliamsa, advocaten,

—

w imieniu rządu niderlandzkiego przez H.G. Sevenster oraz P. van Ginnekena, działających w charakterze pełnomocników,

—

w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez V. Kreuschitza oraz J.P. Keppennego, działających w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 18 WE, 39 WE i art. 43 WE, jak również rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, w brzmieniu zmienionym i uaktualnionym rozporządzeniem Rady (WE) nr 118/97 z dnia 2 grudnia 1996 r. (Dz.U. 1997, L 28, s. 1, zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 307/1999 z dnia 8 lutego 1999 r., Dz.U. L 38, s. 1, zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1408/71”).

2

Wniosek ten przedstawiony został w związku ze sporem kilku podmiotów wchodzących w skład federacji tworzącej Królestwo Belgii. Spór, w którym udział biorą, z jednej strony, rząd Wspólnoty francuskiej i rząd waloński, a z drugiej rząd flamandzki, dotyczy warunków objęcia systemem ubezpieczenia opiekuńczego ustanowionego przez Wspólnotę flamandzką dla osób o ograniczonej samodzielności z tytułu poważnej i długotrwałej niesprawności.

3

Podmiotowy zakres stosowania rozporządzenia nr 1408/71 zdefiniowany jest w jego art. 2 ust. 1, który stanowi:

„Niniejsze rozporządzenie stosuje się do pracowników najemnych lub do osób prowadzących działalność na własny rachunek, lub do studentów, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku państw członkowskich i są obywatelami jednego z państw członkowskich lub są bezpaństwowcami lub uchodźcami, zamieszkałymi na terytorium jednego z państw członkowskich, jak i do członków ich rodzin i do osób pozostałych przy życiu”.

4

Jeżeli chodzi o zakres przedmiotowy, to zdefiniowany on został w jego art. 4 w następujący sposób:

„1.   Niniejsze rozporządzenie stosuje się do wszystkich ustawodawstw odnoszących się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą:

[…]

2.   Niniejsze rozporządzenie stosuje się do powszechnych i specjalnych systemów zabezpieczenia społecznego, składkowych i nieskładkowych, jak również do systemów dotyczących obowiązków pracodawcy lub armatora, w zakresie świadczeń określonych w ust. 1.

[…]

2b.   Niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do ustawodawstwa państwa członkowskiego dotycząc[ego] specjalnych świadczeń nieskładkowych określonych w załączniku II sekcja III, któr[ego] ważność jest ograniczona do części terytorium tego państwa.

[…]”

5

Artykuł 3 rozporządzenia nr 1408/71, zatytułowany „Zasada równego traktowania”, stanowi:

„1.   Z zastrzeżeniem przepisów szczególnych, zawartych w niniejszym rozporządzeniu, osoby zamieszkujące na terytorium jednego z państw członkowskich, do których stosują się przepisy niniejszego rozporządzenia, podlegają obowiązkom i korzystają z praw wynikających z ustawodawstwa każdego państwa członkowskiego na tych samych warunkach, co obywatele tego państwa”.

6

Wreszcie art. 13 tego rozporządzenia określa właściwe ustawodawstwo w dziedzinie zabezpieczenia społecznego dla pracowników migrujących. Stanowi on, co następuje:

„1.   Z zastrzeżeniem art. 14c i 14f osoby, do których stosuje się niniejsze rozporządzenie, podlegają ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Ustawodawstwo określa się zgodnie z przepisami niniejszego tytułu.

2.   Z zastrzeżeniem przepisów art. 14–17:

[…]”

7

Dekretem parlamentu flamandzkiego z dnia 30 marca 1999 r. w sprawie systemu ubezpieczenia opiekuńczego (Decreet houdende de organisatie van de zorgverzekering, Moniteur belge z dnia 28 maja 1999 r., s. 19 149, zwanego dalej „dekretem z dnia 30 marca 1999 r.”). Wspólnota flamandzka ustanowiła system ubezpieczenia opiekuńczego mającego na celu poprawę stanu zdrowia i warunków życia osób o ograniczonej samodzielności wskutek poważnej i długotrwałej niesprawności. System ten uprawnia do przejęcia przez ubezpieczyciela, pod pewnymi warunkami i do pewnej maksymalnej kwoty, określonych kosztów spowodowanych koniecznością sprawowania opieki z powodu stanu zdrowia, jak np. wydatków na pomoc w miejscu zamieszkania lub zakupu wyposażenia albo koniecznych dla ubezpieczonego rzeczy.

8

Dekret z dnia 30 marca 1999 r. zmieniany był kilkakrotnie, w szczególności w celu uwzględnienia zastrzeżeń podnoszonych przez Komisję Wspólnot Europejskich, które spowodowały wszczęcie w 2002 r. postępowania w sprawie uchybień zobowiązaniom państwa członkowskiego. Komisja zakwestionowała zasadniczo zgodność z rozporządzeniem nr 1408/71 wymogu posiadania miejsca zamieszkania w regionie niderlandzkojęzycznym czy też w dwujęzycznym regionie stołecznym Brukseli, od którego uzależnione było objęcie tymże systemem ubezpieczenia opiekuńczego i opłata składek z nim związanych.

9

Kryterium posiadania miejsca zamieszkania zostało zatem zmienione przez dekret parlamentu flamandzkiego z dnia 30 kwietnia 2004 r. zmieniającego dekret z dnia 30 marca 1999 r. w sprawie systemu ubezpieczenia opiekuńczego (Decreet van de Vlaamse Gemeenschap houdende wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering, Moniteur belge z dnia 9 czerwca 2004 r., s. 43 593, zwany dalej „dekretem z dnia 30 kwietnia 2004 r.”). Dekret ten, z mocą wsteczną od dnia 1 października 2001 r., przede wszystkim rozszerzył podmiotowy zakres stosowania systemu ubezpieczenia opiekuńczego na osoby pracujące na terytorium wyżej wymienionych regionów i mające miejsce zamieszkania w państwie członkowskim innym niż Królestwo Belgii. Wykluczał on także z tego zakresu osoby mające miejsce zamieszkania w tych regionach, lecz podlegające systemowi zabezpieczenia społecznego innego państwa członkowskiego. Wskutek przyjęcia tych poprawek Komisja postanowiła w dniu 4 kwietnia 2006 r. umorzyć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

10

Artykuł 4 dekretu z dnia 30 marca 1999 r., zmienionego dekretem z dnia 30 kwietnia 2004 r., definiuje w następujący sposób kategorie osób objętych obowiązkowym lub dobrowolnym ubezpieczeniem opiekuńczym:

„§ 1.   Każdy, kto zamieszkuje w regionie niderlandzkojęzycznym, objęty jest systemem ubezpieczenia opiekuńczego ustanowionym przez niniejszy dekret.

[…]

§ 2.   Każdy, kto zamieszkuje w dwujęzycznym regionie stołecznym Brukseli, może dobrowolnie zostać objęty systemem ubezpieczenia opiekuńczego ustanowionego przez niniejszy dekret.

§ 2a.   Wszystkie osoby, o których mowa w § 1 i § 2, do których zastosowanie znajduje, na podstawie przepisów rozporządzenia […] nr 1408/71 określających prawo właściwe, system zabezpieczenia społecznego innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub innego państwa będącego stroną Europejskiego Obszaru Gospodarczego, nie są objęte zakresem stosowania niniejszego dekretu.

§ 2b.   Każdy, kto nie ma miejsca zamieszkania na terytorium Belgii i do kogo, na podstawie przepisów rozporządzenia […] nr 1408/71 określających prawo właściwe, ze względu na zatrudnienie w regionie niderlandzkojęzycznym zastosowanie znajduje belgijski system zabezpieczenia społecznego, objęty jest systemem ubezpieczenia opiekuńczego ustanowionym przez niniejszy dekret. Przepisy dekretu dotyczące osób, o których mowa w § 1, stosuje się odpowiednio.

Każdy, kto nie posiada w Belgii miejsca zamieszkania i do kogo, na podstawie przepisów rozporządzenia […] nr 1408/71 określających prawo właściwe, ze względu na zatrudnienie w dwujęzycznym regionie stołecznym Brukseli zastosowanie znajduje belgijski system zabezpieczenia społecznego, może przystąpić do systemu ubezpieczenia opiekuńczego ustanowionego przez niniejszy dekret. Przepisy dekretu dotyczące osób, o których mowa w § 2, stosuje się odpowiednio”.

11

Artykuł 5 dekretu z dnia 30 marca 1999 r., zmieniony ostatnio dekretem parlamentu flamandzkiego z dnia 25 listopada 2005 r. zmieniającym dekret z dnia 30 marca 1999 r. w sprawie systemu ubezpieczenia opiekuńczego (Decreet van de Vlaamse Gemeenschap houdende wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering, Moniteur belge z dnia 12 stycznia 2006 r., s. 2153), który również z mocą wsteczną od dnia 1 października 2001 r. ustanawia warunki, pod jakimi następuje przejęcie kosztów przez system ubezpieczenia opiekuńczego, stanowi:

„Zwrot kosztów pomocy i usług o charakterze pozamedycznym dokonywany jest z systemu ubezpieczenia opiekuńczego po spełnieniu przez osobę korzystającą z tych świadczeń następujących warunków:

[…]

12

Niniejsza sprawa ma swój początek w trzeciej skardze wniesionej przez rządy będące skarżącymi w postępowaniu przed sądem krajowym o stwierdzenie nieważności dekretu z dnia 30 marca 1999 r., jako że dwie pierwsze skargi zostały odpowiednio częściowo i w całości oddalone przez Cour d’arbitrage. W tych wcześniejszych sprawach Cour d’arbitrage stwierdził w szczególności, w swym wyroku nr 33/2001 z dnia 13 marca 2001 r., że system ubezpieczenia opiekuńczego ustanowiony wyżej wspomnianym dekretem stanowi „pomoc dla osób”, dziedzinę wchodzącą w zakres kompetencji Wspólnot na podstawie art. 128 ust. 1 belgijskiej konstytucji, i stąd nie wkraczała ona na obszar kompetencji wyłącznych państwa federalnego w dziedzinie zabezpieczenia społecznego.

13

Z postanowienia odsyłającego wynika, że spór w postępowaniu przed sądem krajowym dotyczy konkretnie art. 4 dekretu z dnia 30 marca 1999 r. w wersji wynikającej z dekretu z dnia 30 kwietnia 2004 r. (zwany dalej „zmienionym dekretem z dnia 30 marca 1999 r.”). W swoich skargach, wniesionych w dniu 10 grudnia 2004 r. do sądu krajowego, skarżące rządy podniosły w szczególności naruszenie rozporządzenia nr 1408/71 i różnych postanowień traktatu WE, wskazując, że wykluczenie z tego systemu osób, które — mimo iż pracują w regionie niderlandzkojęzycznym lub w dwujęzycznym regionie stołecznym Brukseli — mają miejsce zamieszkania na terytorium kraju, lecz poza terytorium tych dwóch regionów, stanowi ich zdaniem ograniczenie będące przeszkodą dla swobodnego przepływu osób.

14

W tych okolicznościach Cour d’arbitrage postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:

15

W pierwszym pytaniu sąd krajowy pyta w istocie, czy świadczenia z takiego systemu, jak ubezpieczenie opiekuńcze ustanowionego przez dekret z dnia 30 marca 1999 r., objęte są zakresem stosowania rozporządzenia nr 1408/71.

16

Aby udzielić odpowiedzi na to pytanie, należy przypomnieć, że stosownie do utrwalonego orzecznictwa rozróżnienie między świadczeniami, do których rozporządzenie nr 1408/71 nie ma zastosowania, a świadczeniami, do których ma ono zastosowanie, dotyczy zasadniczo elementów konstytutywnych każdego świadczenia, w szczególności jego celu i warunków przyznania, a nie okoliczności, czy dane świadczenie uznane jest bądź nie za świadczenie zabezpieczenia społecznego przez ustawodawstwo krajowe (zob. w szczególności wyrok z dnia 27 marca 1985 r. w sprawie 249/83 Hoeckx, Rec. s. 973, pkt 11; z dnia 10 marca 1993 r. w sprawie C-111/91 Komisja przeciwko Luksemburgowi, Rec. s. I-817, pkt 28; z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie C-332/05 Celozzi, Zb.Orz. s. I-563, pkt 16).

17

W związku z tym Trybunał wypowiadał się wielokrotnie, że świadczenie można uznać za świadczenie zabezpieczenia społecznego, o ile, po pierwsze, świadczenie przyznawane jest uprawnionym w oderwaniu od jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny ich osobistych potrzeb, na podstawie prawnie określonej sytuacji oraz, po drugie, jeżeli odnosi się ono do jednego z rodzajów ryzyka enumeratywnie wyliczonych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Hoeckx, pkt 12–14; w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi, pkt 29; w sprawie Celozzi, pkt 17).

18

W sprawie przed sądem krajowym, jak wynika z całości uwag przedstawionych Trybunałowi, bezsporne jest, że system taki, jak system ubezpieczenia opiekuńczego ustanowiony dekretem z dnia 30 marca 1999 r., spełnia te warunki.

19

Z jednej strony bowiem z przepisów tego dekretu wynika, iż system taki uprawnia, w obiektywny sposób i w oparciu o prawnie określoną sytuację, do przejęcia przez kasy ubezpieczenia opiekuńczego kosztów poniesionych z tytułu świadczenia pomocy i usług pozamedycznych przez każdą osobę o ograniczonej samodzielności spowodowanej długotrwałą i poważną niesprawnością.

20

Z drugiej strony Trybunał orzekł już, że świadczenia zmierzające do poprawy stanu zdrowia i życia osób wymagających pomocy innych, takie jak te, o których mowa w sprawie przed sądem krajowym, mają zasadniczo na celu uzupełnienie świadczeń ubezpieczenia zdrowotnego i powinny z tego powodu być uznane za „świadczenia w razie choroby” w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1408/71 (zob. podobnie wyroki z dnia 5 marca 1998 r. w sprawie C-160/96 Molenaar, Rec. s. I-843, pkt 22–24; z dnia 8 marca 2001 r. w sprawie C-215/99 Jauch, Rec. s. I-1901, pkt 28 oraz z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie C-286/03 Hosse, Zb.Orz. s. I-1771, pkt 38).

21

Ponadto, na co zwraca uwagę rząd waloński, ubezpieczenie opiekuńcze nie może być wyłączone z zakresu stosowania rozporządzenia nr 1408/71 na podstawie jego art. 4 ust. 2b, który dotyczy różnych rodzajów świadczeń o charakterze nieskładkowym, o ile regulowane są one przepisami krajowymi mającymi zastosowanie tylko do części terytorium państwa członkowskiego.

22

Wbrew bowiem wymogom zakreślonym przez odstępstwo, o którym stanowi wyżej wymieniony art. 4 ust. 2b, system ubezpieczenia opiekuńczego ma charakter składkowy, ponieważ jest finansowany przynajmniej w części ze składek odprowadzanych przez ubezpieczonych i nie jest wymieniony w załączniku II sekcja III rozporządzenia nr 1408/71.

23

Wobec tego na pierwsze pytanie należy odpowiedzieć w ten sposób, że świadczenia z systemu takiego, jak system ubezpieczenia opiekuńczego ustanowionego przez zmieniony dekret z dnia 30 marca 1999 r., objęte są zakresem stosowania rozporządzenia nr 1408/71.

24

W pytaniach tych, które należy przeanalizować wspólnie, sąd krajowy pyta w istocie o to, czy art. 18 WE, 39 WE i 43 WE lub rozporządzenie nr 1408/71 należy interpretować w taki sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu podmiotu, wchodzącego w skład federacji tworzącej państwo członkowskie, ograniczającemu objęcie systemem, takim jak system ubezpieczenia opiekuńczego, o którym mowa w postępowaniu przed sądem krajowym, i skorzystanie ze świadczeń przez ten system przewidzianych do osób mających miejsce zamieszkania na terytorium podlegającym kompetencji tego podmiotu, a także do osób wykonujących działalność zawodową na tym terytorium i mających miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim, z wyłączeniem osób zatrudnionych na terytorium tego podmiotu, lecz mających miejsce zamieszkania na terytorium innego podmiotu wchodzącego w skład federacji tego samego państwa.

25

Rząd flamandzki podnosi przede wszystkim, że pytania te nie są ani użyteczne, ani niezbędne dla rozwiązania sporu w postępowaniu przed sądem krajowym i tym samym należy uznać je za niedopuszczalne.

26

Przed sądem krajowym bowiem skarżące rządy sprzeciwiać się miały wprowadzeniu w życie tego systemu ubezpieczenia opiekuńczego, kwestionując kompetencję Wspólnoty flamandzkiej w tej dziedzinie, choć wykładnia prawa wspólnotowego, którą popierają w drugim i trzecim pytaniu, prowadziłaby do odwrotnego rezultatu, tj. do rozszerzenia świadczeń ubezpieczenia opiekuńczego, o którym mowa, na osoby mające miejsce zamieszkania w regionie francuskojęzycznym.

27

Ponadto, według rządu flamandzkiego, Cour d’arbitrage już sam odpowiedział na te pytania w swym postanowieniu odsyłającym, uznając że system ubezpieczenia opiekuńczego, będący przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym, nie narusza wyłącznych kompetencji władz federalnych w kwestii unii ekonomicznej w Belgii, biorąc pod uwagę wysokość i ograniczone skutki świadczeń, o których mowa. Tymczasem z tych samych powodów system ten nie może, jego zdaniem, ograniczyć swobody przepływu osób w rozumieniu traktatu.

28

W związku z tym należy przypomnieć, że — jak wynika z utrwalonego orzecznictwa — w ramach współpracy między Trybunałem a sądami krajowymi, o której mowa w art. 234 WE, to wyłącznie do sądów krajowych rozpatrujących sprawę, które winny wziąć odpowiedzialność za wydane następnie orzeczenie sądowe, należy dokonanie oceny, z uwzględnieniem charakterystycznych elementów każdej sprawy, tak niezbędności orzeczenia prejudycjalnego dla wydania przez nie wyroku, jak i wagi pytań, które stawiają Trybunałowi. W rezultacie, gdy pytania te dotyczą wykładni prawa wspólnotowego, Trybunał jest w zasadzie zobowiązany do orzekania (zob. w szczególności wyroki z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie C-379/98 PreussenElektra, Rec. s. I-2099, pkt 38 oraz z dnia 22 maja 2003 r. w sprawie C-18/01 Korhonen i in., Rec. s. I-5321, pkt 19, a także z dnia 19 kwietnia 2007 r. w sprawie C-295/05 Asemfo, Zb.Orz. s. I-2999, pkt 30).

29

Wynika stąd, że domniemanie istotności związane z pytaniami prejudycjalnymi przedkładanymi przez sądy krajowe może zostać obalone jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy oczywiste jest, że wnioskowana wykładnia przepisów prawa wspólnotowego, o które chodzi w pytaniach, nie ma żadnego związku z realiami bądź przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym (zob. w szczególności wyroki z dnia 15 grudnia 1995 r. w sprawie C-415/93 Bosman, Rec. s. I-4921, pkt 61 oraz z dnia 7 września 1999 r. w sprawie C-355/97 Beck i Bergdorf, Rec. s. I-4977, pkt 22).

30

Tak jednak nie jest w postępowaniu przed sądem krajowym. Wystarczy bowiem stwierdzić, że z postanowienia odsyłającego jasno wynika, iż odpowiedź na pytania drugie i trzecie przedstawione przez Cour d’arbitrage są dlań użyteczne dla ustalenia, czy wymóg posiadania miejsca zamieszkania, jakiemu poddane jest objęcie systemem ubezpieczenia opiekuńczego narusza — jak twierdzą skarżące rządy w swych skargach przed sądem krajowym — określone postanowienia prawa wspólnotowego w dziedzinie swobodnego przepływu osób.

31

Należy zatem uznać drugie i trzecie pytanie prejudycjalne za dopuszczalne.

32

Tytułem wstępu należy zwrócić uwagę na to, że rząd flamandzki twierdzi, iż wyżej wymienione pytania dotyczą jedynie sytuacji czysto wewnętrznej, nie mającej żadnego związku z prawem wspólnotowym, tj. sytuacji wynikającej z niezastosowania zmienionego dekretu z dnia 30 marca 1999 r. do osób, które zarówno mają miejsce zamieszkania w Belgii, jak i prowadzą tam działalność zawodową.

33

W związku z tym należy przypomnieć, że, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, normy traktatu w dziedzinie swobodnego przepływu osób i akty wydane dla ich wykonania nie mogą mieć zastosowania do działań, które nie mają żadnego łącznika z jakąkolwiek sytuacją regulowaną przez prawo wspólnotowe, i których wszystkie elementy o zasadniczym znaczeniu zamykają się w obrębie jednego państwa członkowskiego (zob. w szczególności w odniesieniu do swobody przedsiębiorczości i swobodnego przepływu pracowników wyroki z dnia 8 grudnia 1987 r. w sprawie 20/87 Gauchard, Rec. s. 4879, pkt 12 i 13; a także z dnia 26 stycznia 1999 r. w sprawie C-18/95 Terhoeve, Rec. s. I-345, pkt 26 i przywołane tam orzecznictwo). To samo dotyczy postanowień rozporządzenia nr 1408/71 (zob. podobnie wyroki z dnia 22 września 1992 r. w sprawie C-153/91 Petit, Rec. s. I-4973, pkt 10 oraz z dnia 11 października 2001 r. w sprawach połączonych od C-95/99 do C-98/99 i C-180/99 Khalil i in., Rec. s. I-7413, pkt 70).

34

Za to, jak także stwierdził Trybunał, każdy obywatel wspólnotowy, niezależnie od miejsca zamieszkania oraz przynależności państwowej, który skorzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się oraz który prowadził działalność zawodową w państwie członkowskim innym niż państwo, w którym ma miejsce zamieszkania, objęty jest zakresem stosowania wyżej wymienionych postanowień (zob. podobnie w szczególności wyroki z dnia 23 lutego 1994 r. w sprawie C-419/92 Scholz, Rec. s. I-505, pkt 9; ww. wyrok w sprawie Terhoeve, pkt 27, a także z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie C-212/05 Hartmann, Zb.Orz. s. I-6303, pkt 17).

35

W tym konkretnym przypadku bezsporne jest, że pytania drugie i trzecie przedłożone przez sąd krajowy dotyczą wszystkich osób, niezależnie od tego, czy skorzystały czy też nie z jednej z podstawowych swobód gwarantowanych przez traktat, które prowadzą działalność zawodową w regionie niderlandzkojęzycznym lub w dwujęzycznym regionie stołecznym Brukseli, lecz które z powodu posiadania miejsca zamieszkania na części terytorium kraju położonej poza tymi dwoma regionami nie mogą być objęte systemem ubezpieczenia opiekuńczego, będącego przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym.

36

W tych okolicznościach należy dokonać rozróżnienia, w świetle zasad, o których mowa w pkt 32 i 33 niniejszego wyroku, dwóch rodzajów sytuacji.

37

Z jednej strony zastosowanie uregulowań, będących przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym, powoduje w szczególności wykluczenie z systemu ubezpieczenia opiekuńczego obywateli belgijskich prowadzących działalność zawodową na terytorium regionu niderlandzkojęzycznego lub na dwujęzycznym terytorium stołecznym Brukseli, lecz którzy mają miejsce zamieszkania w regionie francusko— lub niemieckojęzycznym i nigdy nie skorzystali ze swobody przemieszczania się wewnątrz Wspólnoty Europejskiej.

38

Stwierdzić jednak należy, że prawo wspólnotowe nie może mieć zastosowania do takich sytuacji o charakterze czysto wewnętrznym.

39

Stwierdzeniu temu nie można przeciwstawić, wbrew temu, co sugeruje rząd Wspólnoty francuskiej, zasady obywatelstwa Unii, o której stanowi art. 17 WE, obejmującej w szczególności, zgodnie z art. 18 WE, prawo każdego obywatela Unii do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich. Trybunał orzekł bowiem wielokrotnie, że celem obywatelstwa Unii, ustanowionego w art. 17 WE, nie jest rozszerzenie przedmiotowego zakresu stosowania traktatu na sytuacje wewnętrzne pozostające bez związku z prawem wspólnotowym (zob. podobnie wyroki z dnia 5 czerwca 1997 r. w sprawach połączonych C-64/96 i C-65/96 Uecker i Jacquet, Rec. s. I-3171, pkt 23; z dnia 2 października 2003 r. w sprawie C-148/02 Garcia Avello, Rec. s. I-11 613, pkt 26 oraz z dnia 12 lipca 2005 r. w sprawie C-403/03 Schempp, Zb.Orz. s. I-6421, pkt 20).

40

Należy jednak zauważyć, że wykładnia postanowień prawa wspólnotowego mogłaby być ewentualnie użyteczna dla sądu krajowego, także w odniesieniu do sytuacji uznanych za czysto wewnętrzne, gdyby prawo danego państwa członkowskiego nakazywało przyznanie każdemu obywatelowi krajowemu tych samych praw, jakie wynikałyby z prawa wspólnotowego dla obywatela innego państwa członkowskiego w sytuacji uznanej przez ten sąd za porównywalną (zob. podobnie postanowienie z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie C-250/03 Mauri, Zb.Orz. s. I-1267, pkt 21 oraz wyrok z dnia 30 marca 2006 r. w sprawie C-451/03 Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Zb.Orz. s. I-2941, pkt 29).

41

Z drugiej strony ustawodawstwo będące przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym może wykluczać z systemu ubezpieczenia opiekuńczego pracowników lub osoby prowadzące działalność na własny rachunek objęte zakresem stosowania prawa wspólnotowego, tj. zarówno obywateli państw członkowskich innych niż Królestwo Belgii prowadzących działalność zawodową w regionie niderlandzkojęzycznym lub w dwujęzycznym stołecznym regionie Brukseli, lecz zamieszkujących w innej części terytorium krajowego, jak i obywateli belgijskich, znajdujących się w takiej samej sytuacji, którzy skorzystali z prawa do swobodnego przemieszczania się.

42

Jeżeli chodzi o tę drugą kategorię pracowników, należy zatem zbadać, czy postanowienia prawa wspólnotowego, o wykładnię którego zwraca się sąd krajowy, stoją na przeszkodzie uregulowaniu tego rodzaju, jak to będące przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym, w zakresie, w jakim ma ono zastosowanie do obywateli państw członkowskich innych niż Królestwo Belgii lub obywateli belgijskich, którzy skorzystali ze swego prawa do swobodnego przemieszczania się w obrębie Wspólnoty Europejskiej.

43

W tej kwestii należy przypomnieć, że o ile państwa członkowskie zachowują kompetencje w zakresie organizacji swoich systemów zabezpieczenia społecznego, to mimo wszystko powinny one, w ramach wykonywania tychże kompetencji, przestrzegać prawa wspólnotowego, a w szczególności przepisów traktatu WE dotyczących swobodnego przepływu pracowników i swobody przedsiębiorczości (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Terhoeve, pkt 34 i 35, a także wyrok z dnia 23 listopada 2000 r. w sprawie C-135/99 Elsen, Rec. s. I-10 409, pkt 33).

44

Z utrwalonego orzecznictwa wynika także, że ogół przepisów traktatu dotyczących swobodnego przemieszczania się osób ma na celu ułatwienie obywatelom wspólnotowym prowadzenia działalności zawodowej wszelkiego rodzaju na całym terytorium Wspólnoty i stanowi przeszkodę dla stosowania przepisów, które mogłyby stawiać tych obywateli w niekorzystnym położeniu w przypadku, gdy chcieliby podjąć działalność ekonomiczną na terenie innego państwa członkowskiego (wyroki z dnia 7 lipca 1988 r. w sprawach połączonych 154/87 i 155/87 Wolf i in., Rec. s. 3897, pkt 13; ww. wyrok w sprawie Terhoeve, pkt 37 oraz z dnia 11 września 2007 r. w sprawie C-318/05, Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. I-6957, pkt 114). W tym kontekście obywatele państw członkowskich mają w szczególności prawo — wynikające bezpośrednio z traktatu — opuszczenia państwa, którego są obywatelami, i udania się do innego państwa członkowskiego oraz pobytu w nim w celu prowadzenia działalności ekonomicznej (zob. w szczególności ww. wyroki w sprawie Bosman, pkt 95 i Terhoeve, pkt 38).

45

W rezultacie art. 39 WE i 43 WE stoją na przeszkodzie jakiemukolwiek przepisowi krajowemu, który — nawet jeżeli jest stosowany bez dyskryminacji ze względu na przynależność państwową — może zakłócać lub czynić mniej atrakcyjnym korzystanie przez obywateli wspólnotowych z podstawowych swobód zagwarantowanych traktatem (zob. podobnie wyroki z dnia 31 marca 1993 r. w sprawie C-19/92 Kraus, Rec. s. I-1663, pkt 32; z dnia 9 września 2003 r. w sprawie C-285/01 Burbaud, Rec. s. I-8219, pkt 95 oraz z dnia 5 października 2004 r. w sprawie C-442/02 CaixaBank France, Zb.Orz. s. I-8961, pkt 11).

46

W świetle tych zasad za przeszkody uznano środki, których skutkiem była utrata przez pracowników — w związku ze skorzystaniem przez nich z ich prawa do swobodnego przemieszczania się — korzyści z zabezpieczenia społecznego, które zapewnia im ustawodawstwo państwa członkowskiego (zob. w szczególności wyrok z dnia 9 grudnia 1993 r. w sprawach połączonych C-45/92 i C-46/92 Lepore i Scamuffa, Rec. s. I-6497, pkt 21; z dnia 5 października 1994 r. w sprawie C-165/91 van Munster, Rec. s. I-4661, pkt 27, a także ww. wyrok w sprawie Hosse pkt 24).

47

Tymczasem uregulowanie tego rodzaju, jak to będące przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym, może wywoływać takie skutki ograniczające, ponieważ uzależnia ono objęcie systemem ubezpieczenia opiekuńczego od spełnienia warunku posiadania miejsca zamieszkania bądź na części terytorium krajowego, tj. w regionie niderlandzkojęzycznym lub dwujęzycznym stołecznym regionie Brukseli, bądź w innym państwie członkowskim.

48

W efekcie może to zniechęcać pracowników migrujących, prowadzących albo zamierzających prowadzić działalność zarobkową lub działalność na własny rachunek w jednym z tych regionów, do skorzystania ze swobody przemieszczania się i opuszczenia państwa członkowskiego, z którego pochodzą, by zamieszkać w Belgii, ze względu na to, że ich osiedlenie się na pewnych częściach terytorium belgijskiego oznaczałoby utratę możliwości skorzystania ze świadczeń, do których w innym razie mieliby prawo. Innymi słowy okoliczność, że pracownicy najemni lub osoby prowadzące działalność na własny rachunek, o których mowa, znajdują się w sytuacji, w której bądź tracą ubezpieczenie opiekuńcze, bądź ogranicza się ich wybór co do miejsca, w które mogą oni przenieść miejsce swego zamieszkania, może niemniej jednak stanowić przeszkodę w korzystaniu z praw ustanowionych w art. 38 WE i 43 WE.

49

Nie ma tu większego znaczenia, wbrew temu, co zasadniczo twierdzi rząd flamandzki, że rozróżnienie będące przedmiotem sporu oparte jest jedynie na kryterium posiadania miejsca zamieszkania na terytorium krajowym, a nie na jakimkolwiek wymogu obywatelstwa, wskutek czego dotyka ono w taki sam sposób pracowników najemnych, jak i osoby prowadzące działalność na własny rachunek mające miejsce zamieszkania w Belgii.

50

Aby bowiem dany przepis ograniczał swobodę przemieszczania się, nie jest konieczne, by był on oparty na wymogu obywatelstwa osób, których dotyczy, ani by jego skutkiem było uprzywilejowanie ogółu pracowników krajowych lub pogorszenie sytuacji samych tylko obywateli innych państw członkowskich z wyłączeniem pracowników krajowych (zob. podobnie wyroki z dnia 6 czerwca 2000 r. w sprawie C-281/98 Angonese, Rec. s. I-4139, pkt 41 oraz z dnia 16 stycznia 2003 r. w sprawie C-388/01 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I-721, pkt 14). Wystarczy, by — tak jak to jest w przypadku systemu ubezpieczenia opiekuńczego będącego przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym — przepis przewidujący określone korzyści uprzywilejowywał pewne kategorie osób prowadzących działalność zawodową w danym państwie członkowskim (zob. per analogiam, w dziedzinie swobodnego świadczenia usług, wyroki z dnia 25 lipca 1991 r. w sprawie C-353/89, Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. s. I-4069, pkt 25 oraz z dnia 13 grudnia 2007 r. w sprawie C-250/06 United Pan-Europe Communications Belgium i in., Zb.Orz. s. I-11135, pkt 37).

51

Ponadto, na co zwrócił uwagę rzecznik generalny w pkt 64–67 swej opinii, skutki ograniczające, wywołane przez uregulowanie będące przedmiotem sporu przed sądem krajowym, nie mogą zostać uznane za przypadkowe lub nazbyt pośrednie, by nie można go było postrzegać jako stanowiącego przeszkodę sprzeczną z art. 39 WE i 43 WE. W szczególności w odróżnieniu od wyroku z dnia 27 stycznia 2000 r. w sprawie C-190/98 Graf, Rec. s. I-493, na który powołał się rząd flamandzki w trakcie rozprawy, możliwość skorzystania ze świadczeń spornego ubezpieczenia opiekuńczego nie zależy od zdarzenia przyszłego i niepewnego dla pracownika najemnego lub osoby prowadzącej działalność na własny rachunek, lecz od okoliczności związanej z definicji ze skorzystaniem z prawa do swobodnego przemieszczania się, tj. od wyboru miejsca, w które następuje przeniesienie miejsca zamieszkania.

52

Podobnie, jeśli chodzi o argument rządu flamandzkiego, zgodnie z którym uregulowanie to może mieć najwyżej marginalny wpływ na swobodę przemieszczania się, biorąc pod uwagę ograniczoną wysokość świadczeń, o które chodzi i liczbę osób, których ono dotyczy, to wystarczy stwierdzić, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału normy traktatu odnoszące się do swobodnego przepływu towarów, osób, usług i kapitału stanowią przepisy fundamentalne dla Wspólnoty i że każda przeszkoda dla takiej swobody, nawet o niewielkim znaczeniu, jest zabroniona (zob. w szczególności wyroki z dnia 13 grudnia 1989 r. w sprawie C-49/89 Corsica Ferries France, Rec. s. 4441, pkt 8 oraz z dnia 15 lutego 2000 r. w sprawie C-169/98 Komisja przeciwko Francji, Rec. s. I-1049, pkt 46).

53

W każdym bądź razie nie można wykluczyć, w szczególności w świetle zjawiska jakim jest starzenie się społeczeństwa, że perspektywa możliwości skorzystania lub nie ze świadczeń pomocy innych osób, jakie oferuje system ubezpieczenia opiekuńczego będący przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym, brana jest pod uwagę przez dane osoby przy okazji korzystania ze swobody przemieszczania się.

54

Wynika stąd, że krajowe uregulowanie takie jak to, będące przedmiotem sporu przed sądem krajowym, stanowi przeszkodę dla swobodnego przepływu pracowników i dla swobody przedsiębiorczości, zakazaną co do zasady przez art. 39 WE i 43 WE.

55

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy krajowe mogące utrudniać wykonywanie podstawowych swobód zagwarantowanych w traktacie, lub do niego zniechęcać, mogą być dopuszczalne jedynie pod warunkiem, że służą one osiągnięciu celu leżącego w interesie ogólnym, są właściwe dla zapewnienia realizacji tego celu oraz nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla jego osiągnięcia (zob. w szczególności wyroki z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie C-9/02 de Lasteyrie du Saillant, Rec. s. I-2409, pkt 49 oraz z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie C-104/06 Komisja przeciwko Szwecji, Zb.Orz. s. I-671, pkt 25).

56

Jednakże ani akta przekazane Trybunałowi przez sąd krajowy, ani uwagi rządu flamandzkiego nie zawierają informacji pozwalających uzasadnić zastosowanie do osób prowadzących działalność zawodową w regionie niderlandzkojęzycznym lub w dwujęzycznym stołecznym regionie Brukseli wymogu posiadania miejsca zamieszkania bądź w jednym z tych dwóch regionów, bądź w innym państwie członkowskim dla objęcia ubezpieczeniem opiekuńczym będącym przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym.

57

W tej kwestii rząd flamandzki odnosi się tylko do wymogów związanych z rozdziałem władzy w ramach belgijskiej struktury federalnej, a w szczególności okoliczności, że Wspólnota flamandzka nie ma żadnej kompetencji w dziedzinie ubezpieczenia opiekuńczego w stosunku do osób mających miejsce zamieszkania na terytorium innych wspólnot językowych Królestwa Belgii.

58

Argumentacja taka nie może jednak zostać uwzględniona. Jak bowiem zwracają na to uwagę rzecznik generalny w pkt 101–103 swej opinii oraz Komisja, w świetle utrwalonego orzecznictwa władze państwa członkowskiego nie mogą powoływać się na przepisy, praktyki lub sytuacje w wewnętrznym porządku prawnym tego państwa dla uzasadnienia nieprzestrzegania zobowiązań wynikających z prawa wspólnotowego (zob. w szczególności wyroki z dnia 10 czerwca 2004 r. w sprawie C-87/02 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I-5975, pkt 38 oraz z dnia 2 października 2006 r. w sprawie C-102/06 Komisja przeciwko Austrii, pkt 9).

59

Należy zatem stwierdzić, że art. 39 WE i art. 43 WE stoją na przeszkodzie wymogowi posiadania miejsca zamieszkania, jaki przewiduje zmieniony dekret z dnia 30 marca 1999 r. W tych okolicznościach nie jest konieczne analizowanie ewentualnego naruszenia rozporządzenia nr 1408/71, a w szczególności jego art. 3 ust. 1 (zob. per analogiam ww. wyrok w sprawie Terhoeve, pkt 41). Nie ma także potrzeby orzekania w przedmiocie istnienia ograniczenia, które może być zakazane przez art. 18 WE, którego art. 39 WE i 43 WE stanowią szczególny wyraz w odniesieniu do swobodnego przepływu pracowników i swobody przedsiębiorczości.

60

W świetle powyższego na pytania drugie i trzecie należy odpowiedzieć, że art. 39 WE i 43 WE należy interpretować w ten sposób, iż stoją one na przeszkodzie uregulowaniu podmiotu wchodzącego w skład federacji tworzącej państwo członkowskie, takiemu jak uregulowanie dotyczące ubezpieczenia opiekuńczego ustanowione przez Wspólnotę flamandzką w zmienionym dekrecie z dnia 30 marca 1999 r., ograniczające objęcie systemem zabezpieczenia społecznego i skorzystanie ze świadczeń przez niego przewidzianych do osób, które bądź mają miejsce zamieszkania na terytorium podlegającym kompetencji tego podmiotu, bądź prowadzą działalność zawodową na tymże terytorium, zamieszkując jednocześnie w innym państwie członkowskim, w zakresie w jakim ograniczenie to dotyczy obywateli innych państw członkowskich lub obywateli tego państwa, którzy skorzystali z prawa do swobodnego przemieszczania się w obrębie Wspólnoty Europejskiej.

61

Pytanie czwarte dotyczy konsekwencji, które wiążą się ze stwierdzeniem przez sąd krajowy niezgodności uregulowania, będącego przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym, z prawem wspólnotowym, co skutkować będzie, zdaniem tego sądu, przywróceniem systemu obowiązującego przed przyjęciem dekretu z dnia 30 kwietnia 2004 r. W szczególności pyta on o to, czy art. 18 WE, 39 WE i 43 WE stoją na przeszkodzie systemowi ograniczającemu objęcie systemem ubezpieczenia opiekuńczego do samych tylko osób mających miejsce zamieszkania w regionie niderlandzkojęzycznym i w dwujęzycznym stołecznym regionie Brukseli.

62

W związku z tym wystarczy stwierdzić, że uwagi przedstawione w pkt 47–59 niniejszego wyroku w odpowiedzi na pytania drugie i trzecie znajdują tym bardziej zastosowanie do uregulowania zawierającego dodatkowe ograniczenie w stosunku do systemu obowiązującego wskutek przyjęcia dekretu z dnia 30 kwietnia 2004 r., jako że uregulowanie to wykluczało ze swego zakresu stosowania ogół osób prowadzących działalność zawodową w regionie niderlandzkojęzycznym lub w dwujęzycznym regionie stołecznym Brukseli, które miały miejsce zamieszkania poza tymi regionami, włączając w to osoby mające miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim.

63

Na pytanie czwarte należy zatem odpowiedzieć, że wykładni art. 39 WE i  43 WE należy interpretować w ten sposób, iż stoją one na przeszkodzie uregulowaniu podmiotu wchodzącego w skład federacji tworzącej państwo członkowskie ograniczającemu objęcie systemem zabezpieczenia społecznego i skorzystanie ze świadczeń przez niego przewidzianych tylko do osób, które mają miejsce zamieszkania na terytorium tego podmiotu, w zakresie w jakim ograniczenie to dotyczy obywateli innych państw członkowskich prowadzących działalność zawodową na terytorium tego podmiotu lub obywateli tego państwa, którzy skorzystali z prawa do swobodnego przemieszczania się w obrębie Wspólnoty Europejskiej.

64

Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny w stosunku do postępowania przed tym sądem, zatem do niego należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje: