W niniejszym wniosku przedstawiono szereg środków służących zapewnieniu skuteczniejszego zapobiegania handlowi ludźmi i zwalczania tego procederu oraz lepszej ochrony ofiar w kontekście ram prawnych obowiązujących w Unii, a mianowicie dyrektywy 2011/36/UE 1 („dyrektywa w sprawie zwalczania handlu ludźmi”). Dyrektywa w sprawie zwalczania handlu ludźmi zapewnia nadrzędne ramy UE w zakresie zapobiegania handlowi ludźmi i zwalczania tego procederu poprzez ustanowienie minimalnych reguł dotyczących określania przestępstw i kar dotyczących handlu ludźmi oraz wprowadzenie przepisów w celu lepszego zapobiegania takim przestępstwom i lepszej ochrony ich ofiar, przy uwzględnieniu kwestii związanych z płcią 2 . W dyrektywie przewidziano unijne wspólne reguły dotyczące: (i) kryminalizacji, ścigania i oskarżania w odniesieniu do handlu ludźmi, w tym określania przestępstw, sankcji i kar; (ii) pomocy i wsparcia dla ofiar handlu ludźmi oraz ich ochrony oraz (iii) zapobiegania handlowi ludźmi 3 .

Przyjęcie dyrektywy w sprawie zwalczania handlu ludźmi w kwietniu 2011 r. było kluczowym krokiem w kierunku zwiększenia starań UE w zakresie zapobiegania handlowi ludźmi i zwalczania tego procederu oraz ochrony jego ofiar. Był to istotny krok w kierunku harmonizacji odpowiednich przepisów we wszystkich państwach członkowskich. Jednak od 2011 r. pojawiło się kilka nowych wyzwań, a niektóre zyskały na znaczeniu. Zostały one uwzględnione w niniejszym wniosku dotyczącym ukierunkowanej zmiany dyrektywy.

Prawidłowa i pełna transpozycja oraz pełne wdrożenie dyrektywy pozostają dla Komisji priorytetem. Po przyjęciu sprawozdania z transpozycji 4 Komisja kontynuowała współpracę z państwami członkowskimi i zobowiązała się do wykorzystania uprawnień przyznanych jej na mocy Traktatów w celu zapewnienia pełnej transpozycji dyrektywy oraz wdrożenia jej przepisów. Dzięki zastosowaniu międzydyscyplinarnego i kompleksowego podejścia Komisja przyjęła Strategię UE w zakresie zwalczania handlu ludźmi na lata 2021–2025 5 , w której określono szczegółowe działania mające na celu skuteczniejsze wdrożenie odpowiednich przepisów dyrektywy 2011/36/UE. Stanowi ona zdecydowaną reakcję polityczną w zakresie zwalczania handlu ludźmi – od działań prewencyjnych poprzez ochronę ofiar po ściganie i skazywanie handlarzy ludźmi.

Formy wykorzystywania zmieniły się od 2011 r. Wykorzystanie seksualne i wyzysk pracowników niezmiennie stanowią główne cele handlu ludźmi. Handel ludźmi do celów wykorzystywania seksualnego jest niezmiennie najbardziej rozpowszechnioną formą wykorzystywania w UE, której ofiarą pada ponad połowa wszystkich ofiar handlu ludźmi i która dotyka głównie kobiety i dziewczęta 6 . Drugą najbardziej rozpowszechnioną formą handlu ludźmi w UE jest handel w celu wyzysku pracowników – liczba ofiar tej formy wykorzystania gwałtownie rośnie, a w ciągu ostatnich pięciu lat prawie się podwoiła 7 . Z czasem jednak coraz powszechniejszy stawał się handel ludźmi do innych celów, zarówno jeśli chodzi o formy wykorzystywania uwzględnione już w dyrektywie w sprawie zwalczania handlu ludźmi (żebractwo, wyzyskiwanie działalności przestępczej i usuwanie organów), jak i formy, które nie zostały w niej wyraźnie wymienione (w tym przymusowe małżeństwo i nielegalna adopcja). Ogólny odsetek ofiar wykorzystywanych w innych celach wynosi ponad 10 % wszystkich ofiar. Niniejszy wniosek służy rozszerzeniu niewyczerpującego wykazu form wyzysku wyraźnie wymienionych w dyrektywie w celu uwzględnienia przymusowego małżeństwa i nielegalnej adopcji, aby zagwarantować, że krajowe systemy prawne będą obejmowały coraz większą liczbę celów handlu ludźmi.

Sposoby działania handlarzy ludźmi, którzy często są członkami zorganizowanych grup przestępczych, również uległy zmianie, co przełożyło się na wzrost zagrożenia handlem ludźmi. Postęp technologiczny umożliwia handlarzom ludźmi zdalne werbowanie ofiar, reklamowanie ich usług oraz ich wykorzystywanie, a także rozpowszechnianie na szeroką skalę materiałów związanych z wykorzystywaniem w internecie. Te same środki technologiczne utrudniają wykrywanie przestępstw, identyfikację sprawców oraz śledzenie pieniędzy wykorzystanych do popełnienia przestępstw i zysków pochodzących z tych przestępstw. Niniejszy wniosek ma na celu uwzględnienie wyzwań związanych z rosnącą cyfryzacją handlu ludźmi oraz wzmocnienie instrumentów prawa karnego służących zwalczaniu przestępstw popełnianych z wykorzystaniem technologii. W szczególności w ostatnich latach właściwe zainteresowane strony, w tym agencje UE, organy ścigania i organy sądowe, organizacje międzynarodowe i organizacje społeczeństwa obywatelskiego, podkreślały zaniepokojenie z powodu rosnącej liczby przestępstw dotyczących handlu ludźmi popełnianych lub ułatwianych za pomocą technologii informacyjno-komunikacyjnych.

Obowiązujący obecnie nieobowiązkowy system kar nakładanych na osoby prawne, jak również zakres jego transpozycji i stosowania w państwach członkowskich, nie odpowiada w wystarczającym stopniu celom dyrektywy w sprawie zwalczania handlu ludźmi. Niniejszy wniosek ma na celu wzmocnienie reakcji wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych na przestępstwa dotyczące handlu ludźmi popełnione na korzyść osób prawnych, przy jednoczesnym zapewnieniu skuteczności, proporcjonalności i odstraszającego charakteru kar, poprzez zastąpienie nieobowiązkowego systemu kar dwoma różnymi systemami obowiązkowymi, które mają zastosowanie w przypadku przestępstw standardowych i przestępstw kwalifikowanych.

Przyjęcie dyrektywy w sprawie zwalczania handlu ludźmi w 2011 r. nastąpiło przed przyjęciem ram prawnych UE dotyczących zabezpieczania i konfiskaty. W związku z tym Komisja proponuje zaktualizowanie odniesienia do śledzenia, zabezpieczania i konfiskaty korzyści oraz zarządzania nimi poprzez wprowadzenie wyraźnego odniesienia do przepisów UE regulujących te kwestie.

Nadal istnieje możliwość znacznej poprawy w zakresie praktyk państw członkowskich dotyczących wczesnej identyfikacji i ukierunkowanej pomocy, zarówno na poziomie krajowym, jak i transgranicznym. W szczególności nie wszystkie państwa członkowskie posiadają krajowy mechanizm ukierunkowanej pomocy, a struktura i funkcjonowanie takich mechanizmów znacznie się różnią w poszczególnych państwach członkowskich. Celem niniejszego wniosku jest zapewnienie, aby wszystkie państwa członkowskie ustanowiły w drodze przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych krajowe mechanizmy ukierunkowanej pomocy z myślą o usprawnieniu funkcjonowania właściwych instytucji krajowych oraz dalszej harmonizacji ich struktur i praktyk w zakresie kierowania ofiar do odpowiednich systemów pomocy i wsparcia. Będzie to również pierwszy krok w kierunku ustanowienia europejskiego mechanizmu ukierunkowanej pomocy.

Z informacji zgromadzonych podczas przeprowadzonych niedawno badań i konsultacji z udziałem odpowiednich zainteresowanych stron wynika, że popyt, który sprzyja handlowi ludźmi, nie zmniejszył się pomimo licznych działań w zakresie edukacji, szkoleń i zwiększania świadomości oraz transpozycji art. 18 ust. 4 dyrektywy w sprawie zwalczania handlu ludźmi w wielu państwach członkowskich. Pomimo wszelkich starań ze strony wielu zainteresowanych stron popyt na usługi seksualne oraz tanią siłę roboczą i tanie produkty wciąż się utrzymuje. To z kolei napędza handel ludźmi do celów wykorzystywania seksualnego i wyzysku pracowników. W ramach niniejszego wniosku dąży się do dalszej harmonizacji przepisów w państwach członkowskich w celu ograniczenia tego popytu. We wniosku uznano również, że prawo karne stanowi jedynie element strategii reagowania mającej na celu zmniejszenie popytu i powinny mu nadal towarzyszyć działania w zakresie edukacji, szkoleń i zwiększania świadomości, zgodnie z dyrektywą w sprawie zwalczania handlu ludźmi.

Handel ludźmi jest przestępstwem złożonym. Aby właściwie podejść do tego problemu, kluczowe jest korzystanie ze spójnych i wiarygodnych danych. Podobnie jak w innych obszarach przestępczości szacuje się, że znaczna część przypadków handlu ludźmi nie jest zgłaszana. Jest to jeden z czynników utrudniających uzyskanie pełnej wiedzy na temat zakresu zjawiska handlu ludźmi w UE. Ponadto istnieją istotne luki w gromadzonych danych dotyczących zgłoszonych przypadków, a statystyki zbierane przez Komisję są publikowane ze znacznym opóźnieniem po zakończeniu okresu sprawozdawczego. Niniejszy wniosek ma na celu zobowiązanie państw członkowskich do corocznego gromadzenia i przekazywania Komisji danych dotyczących handlu ludźmi oraz zapewnienie dalszej harmonizacji procesu gromadzenia danych pod kątem poprawy ich jakości i przyspieszenia publikacji sprawozdań zawierających odpowiednie dane.

Dyrektywę w sprawie zwalczania handlu ludźmi przyjęto 15 kwietnia 2011 r. Od tego czasu nie wprowadzono do niej żadnych zmian ani nie poddano jej przeglądowi. W strategii w zakresie unii bezpieczeństwa 8 z lipca 2020 r. zwrócono uwagę na wyzwania związane z wykrywaniem przypadków handlu ludźmi oraz ściganiem i skazywaniem sprawców oraz zapowiedziano nowe kompleksowe podejście do zwalczania tego przestępstwa. W Strategii UE w zakresie zwalczania handlu ludźmi na lata 2021–2025 podkreślono, że pełna transpozycja oraz pełne wdrożenie dyrektywy w sprawie zwalczania handlu ludźmi pozostają dla Komisji priorytetem. Wezwano w niej do przeprowadzenia oceny wdrożenia dyrektywy oraz, w razie potrzeby, w oparciu o wyniki tej oceny, do jej zmiany. 

Środki legislacyjne określone w niniejszym wniosku oraz środki o charakterze nielegislacyjnym, które będą mu towarzyszyć, są w pełni zgodne z priorytetami strategii: ograniczenie popytu, który sprzyja handlowi ludźmi; udaremnienie działalności przestępczej w celu powstrzymania wykorzystywania ofiar; ochrona i wspieranie ofiar, zwłaszcza kobiet i dzieci, i wzmocnienie ich pozycji; oraz uwzględnienie międzynarodowego wymiaru tego przestępstwa. Proponowane zmiany dotyczą wybranych kwestii. Mają one na celu zwiększenie skuteczności ram dotyczących zapobiegania handlowi ludźmi i zwalczania tego procederu oraz ochrony ofiar tego przestępstwa i zostały opracowane w sposób spójny, aby stanowiły ich uzupełnienie.

We wniosku określono przepisy, które zostały opracowane na podstawie doświadczeń państw członkowskich w zakresie transpozycji i wdrażania dyrektywy w sprawie zwalczania handlu ludźmi. Uwzględniono w nim zmiany, jakie zaszły od 2011 r., oraz najnowsze tendencje zaobserwowane w dziedzinie zwalczania handlu ludźmi, z uwzględnieniem propozycji dotyczących usprawnień opracowanych przez szerokie grono zainteresowanych stron. W związku z tym niniejszy wniosek zapewnia ramy, które powinny pozwolić państwom członkowskim na uaktualnienie swoich systemów prawnych i lepsze przygotowanie ich na bieżące wyzwania.

We wniosku podsumowano ustalenia przedstawione przez Komisję w sprawozdaniach z postępów w dziedzinie zwalczania handlu ludźmi składanych co dwa lata zgodnie z art. 19 i 20 dyrektywy w sprawie zwalczania handlu ludźmi. Informacje w nim zawarte są wynikiem spotkań w ramach unijnej sieci krajowych sprawozdawców i równoważnych struktur ds. zjawiska handlu ludźmi oraz unijnej platformy społeczeństwa obywatelskiego przeciwko handlowi ludźmi, spotkań z przedstawicielami agencji UE, ewaluacji 9 i oceny skutków 10 dyrektywy w sprawie zwalczania handlu ludźmi oraz licznych konferencji, spotkań i wymian z odpowiednimi zainteresowanymi stronami. Proponowane zmiany uwzględniają również odpowiednie aktualne badania i sprawozdania opublikowane przez organizacje regionalne i międzynarodowe.

Wniosek ten jest wyrazem zobowiązania Komisji do ścisłego monitorowania prawidłowej i pełnej transpozycji dyrektywy w sprawie zwalczania handlu ludźmi oraz skuteczności krajowych przepisów transponujących tę dyrektywę. Komisja wykorzysta informacje przekazywane przez państwa członkowskie w trakcie transpozycji. W odniesieniu do nowych przepisów dotyczących świadomego korzystania z usług stanowiących formę wyzysku Komisja będzie monitorować transpozycję i wpływ przepisów krajowych. W terminie [pięć lat po upływie terminu transpozycji] Komisja przedłoży Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie oceniające, w jakim stopniu państwa członkowskie przyjęły środki niezbędne do zapewnienia zgodności z nowymi przepisami, a także wpływ tych środków.

Niniejszy wniosek jest w pełni zgodny z Protokołem z 2000 r. o zapobieganiu, zwalczaniu oraz karaniu za handel ludźmi, w szczególności kobietami i dziećmi, uzupełniającym Konwencję Narodów Zjednoczonych przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej, której Unia Europejska i wszystkie jej państwa członkowskie są stronami.

Z oceny dyrektywy w sprawie zwalczania handlu ludźmi wynika, że ten instrument prawny jest spójny z odpowiednimi instrumentami legislacyjnymi UE. Proponowane zmiany są również zgodne z celami polityki realizowanej przez Unię, a w szczególności z:

W drodze niniejszego wniosku zmienia się dyrektywę w sprawie zwalczania handlu ludźmi. Opiera się on zatem na art. 82 ust. 2 i art. 83 ust. 1 TFUE, które stanowią podstawę prawną zmienianego aktu prawnego.

Zgodnie z zasadami pomocniczości i proporcjonalności określonymi w art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej cele niniejszego wniosku nie mogą być w wystarczającym stopniu osiągnięte przez państwa członkowskie, natomiast mogą zostać skuteczniej osiągnięte na szczeblu Unii. Zgodnie z art. 83 ust. 1 TFUE i obowiązującymi przepisami dyrektywy w sprawie zwalczania handlu ludźmi państwa członkowskie mają prawo do przyjęcia lub utrzymania środków bardziej rygorystycznych niż środki określone w prawie Unii.

Obowiązujące ramy prawne dotyczące zapobiegania handlowi ludźmi i zwalczania tego procederu oraz ochrony ofiar zostały ustanowione na szczeblu Unii, najpierw decyzją ramową Rady 2002/629/WSiSW 17 , a następnie dyrektywą w sprawie zwalczania handlu ludźmi. Państwa członkowskie nie mogą samodzielnie poprawić obecnych ram. W kontekście oceny skutków niniejszego wniosku przeprowadzono szczegółową kontrolę przestrzegania zasady pomocniczości. Transgraniczny wymiar handlu ludźmi dotyczy narodowości ofiar i sposobów działania siatek przestępczych, których członkowie dopuszczają się tego przestępstwa. Z danych zebranych w kontekście oceny wynika, że 43 % ofiar w UE było obywatelami państwa trzeciego, którzy często padają ofiarą handlu ludźmi. O wymiarze transgranicznym świadczy również rosnąca liczba operacji i tzw. dni działania wspieranych przez Europol oraz wzrost o ponad 50 % od 2015 r. liczby spraw dotyczących handlu ludźmi zarejestrowanych przez Eurojust. Różne elementy przestępstw dotyczących handlu ludźmi mogą występować w różnych państwach członkowskich lub krajach trzecich. W celu usprawnienia działań w zakresie reagowania na działalność przestępczą transgraniczne egzekwowanie przepisów i działania w zakresie współpracy sądowej wymagają harmonizacji odpowiednich przepisów krajowych i systematycznej wymiany dobrych praktyk. W związku z tym współpraca transnarodowa w coraz większym stopniu opiera się na wspólnych przepisach UE dotyczących różnych obszarów przestępczości, które powinny w dalszym ciągu obejmować handel ludźmi.

Coraz większy wpływ internetowego wymiaru tego przestępstwa również uzasadnia podjęcie działań na szczeblu Unii. Internet, media społecznościowe i platformy internetowe dają handlarzom ludźmi możliwość werbowania, kontrolowania, transportowania i wykorzystywania ofiar, przenoszenia zysków i docierania do użytkowników na całym świecie, bez konieczności przekraczania granic, ale też pozostając ukrytym za ekranem. Działania na poziomie Unii umożliwiają organom ścigania państw członkowskich skuteczniejsze ściganie przestępstw popełnianych z wykorzystaniem technologii i oskarżanie sprawców tych przestępstw poprzez wymianę informacji oraz dzielenie się najlepszymi praktykami, w tym w zakresie gromadzenia dowodów cyfrowych i prowadzenia dochodzeń finansowych.

Proponowane zmiany ograniczają się do tego, co jest niezbędne do wzmocnienia ram UE dotyczących zapobiegania handlowi ludźmi i zwalczania tego procederu oraz ochrony ofiar. Zmiany te nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tych celów. Podstawę wniosku stanowią już obowiązujące przepisy, które są zgodne z zasadą proporcjonalności. Szczegółowy opis alternatywnych środków, które mogły zostać wprowadzone w celu osiągnięcia celów niniejszego wniosku, przedstawiono w ocenie skutków towarzyszącej niniejszemu wnioskowi.

Aby uwzględnić formy wykorzystywania, które obecnie nie są wyraźnie wymienione w dyrektywie w sprawie zwalczania handlu ludźmi, proponuje się wyraźne włączenie do niej przymusowego małżeństwa i nielegalnej adopcji. Proponowane włączenie tych form wykorzystywania, o których wspomniano w motywach dyrektywy, uznaje się za proporcjonalną reakcję na wzrost odsetka przypadków handlu ludźmi do celów innych niż wykorzystywanie seksualne i wyzysk pracowników.

Internetowy wymiar tego przestępstwa jest już w sposób dorozumiany uwzględniony w obecnych przepisach dyrektywy w sprawie zwalczania handlu ludźmi, w których nie wprowadzono rozróżnienia między przestępstwami popełnianymi w internecie i poza nim. Proponuje się dodanie jednoznacznego zapisu, że czyny umyślne oraz środki i cel przestępstw dotyczących handlu ludźmi powinny obejmować czyny popełnione za pomocą technologii informacyjno-komunikacyjnych. Zmiana ta ma na celu wzmocnienie instrumentów prawa karnego służących przeciwdziałaniu jednej z najpoważniejszych zmian w krajobrazie zagrożeń w tej dziedzinie przestępczości od czasu przyjęcia dyrektywy. Wysokość sankcji pozostanie taka sama jak w przypadku standardowych przestępstw, chociaż państwa członkowskie mogą wprowadzić bardziej rygorystyczny system.

W odniesieniu do kar wobec osób prawnych proponuje się ustanowienie obowiązkowego systemu kar za standardowe przestępstwa, obejmującego kary nawet takie, jak pozbawienie prawa do korzystania ze świadczeń publicznych, pomocy lub dotacji oraz czasowe lub stałe zamknięcie zakładów wykorzystywanych do popełnienia przestępstwa. Kary te wchodzą w zakres systemu nieobowiązkowego przewidzianego w obowiązującej dyrektywie w sprawie zwalczania handlu ludźmi. W odniesieniu do przestępstw, w przypadku których występują okoliczności obciążające określone w art. 4 ust. 2, ustanowiono kolejny obowiązkowy system kar, obejmujący czasowy lub stały zakaz prowadzenia działalności gospodarczej; umieszczenie pod nadzorem sądowym oraz likwidację sądową. Kary te wchodziły również w zakres nieobowiązkowego systemu kar wobec osób prawnych przewidzianego w obowiązującej dyrektywie w sprawie zwalczania handlu ludźmi. Środki te pozwalają na wzmocnienie reakcji wymiaru sprawiedliwości na przestępstwa dotyczące handlu ludźmi popełniane przez osoby prawne, a jednocześnie na przyjęcie proporcjonalnego podejścia do kar, które opiera się na obowiązkowej transpozycji wszystkich środków, ale zakłada, że w przypadku przestępstw kwalifikowanych stosowane są surowsze kary niż te przewidziane za przestępstwa standardowe.

Formalne ustanowienie krajowego mechanizmu ukierunkowanej pomocy poprzez krajowe przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne uważa się za minimalny środek służący poprawie zapewniania ukierunkowanej pomocy zidentyfikowanym ofiarom, ponieważ opiera się on na istniejącym już obowiązku wynikającym z art. 11 ust. 4 dyrektywy w sprawie zwalczania handlu ludźmi, w którym wymaga się, aby państwa członkowskie ustanowiły odpowiednie mechanizmy służące wczesnej identyfikacji ofiar i udzielaniu im wsparcia i pomocy, we współpracy z właściwymi organizacjami pomocowymi. Sformalizowanie mechanizmów ukierunkowanej pomocy ma na celu usprawnienie wczesnej identyfikacji ofiar i zapewnienie szybkiego kierowania ich do służb pomocy i wsparcia. Aby zwiększyć skuteczność tego środka, państwa członkowskie są zobowiązane do wyznaczenia krajowych punktów kontaktowych odpowiedzialnych za określenie właściwych służb i koordynację kierowania ofiar na szczeblu krajowym i unijnym.

Zmiana, w ramach której za przestępstwo uznaje się korzystanie z usług stanowiących formę wyzysku ze świadomością, że dana osoba jest ofiarą przestępstwa handlu ludźmi (tj. świadome korzystanie z usług stanowiących formę wyzysku), jest proporcjonalnym środkiem legislacyjnym mającym na celu skuteczniejsze zapobieganie handlowi ludźmi i zwalczanie tego procederu poprzez osłabienie popytu, zgodnie z celami dyrektywy w sprawie zwalczania handlu ludźmi. Państwa członkowskie mogą nadal przyjmować bardziej rygorystyczne podejście do korzystania z usług stanowiących formę wyzysku, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że środki ograniczania popytu nie sprowadzają się do instrumentów prawa karnego, ale obejmują środki o charakterze nielegislacyjnym zgodnie z dyrektywą w sprawie zwalczania handlu ludźmi, tj. kształcenie, szkolenia, kampanie informacyjne i uświadamiające, programy badawcze i edukacyjne.

Wymóg corocznego gromadzenia danych jest minimalnym środkiem mającym na celu usprawnienie procesu zbierania informacji i statystyk na poziomie krajowym i unijnym. Środek ten przyczyniłby się do skrócenia okresów sprawozdawczych z dwóch lat do jednego roku i pozwoliłby zapewnić ściślejsze monitorowanie, które nie byłoby zakłócane przez przerwę między końcem okresu gromadzenia danych a publikacją sprawozdania (obecnie dwa lata). Minimalne kategorie gromadzonych danych uwzględnione w zmianie odpowiadają kategoriom danych, które Komisja obecnie gromadzi co dwa lata.

Przedmiotowy wniosek dotyczy zmiany dyrektywy w sprawie zwalczania handlu ludźmi, a zatem jest to dyrektywa.

Nie można zastosować żadnych innych środków, ani legislacyjnych, ani operacyjnych, aby osiągnąć cel tego wniosku, jakim jest usprawnienie istniejących ram umożliwiających zapobieganie handlowi ludźmi i zwalczanie tego procederu oraz ochronę ofiar tego przestępstwa.

Komisja przeprowadziła ocenę dyrektywy w sprawie zwalczania handlu ludźmi, która stanowiła jedno z kluczowych działań przewidzianych w Strategii UE w zakresie zwalczania handlu ludźmi na lata 2021–2025 18 . Podstawę oceny stanowiły dane za okres 2013–2020 zgromadzone przez Eurostat, sprawozdanie z transpozycji dyrektywy w sprawie zwalczania handlu ludźmi na poziomie krajowym oraz jej wdrożenia w państwach członkowskich, otwarte konsultacje publiczne, wymiana informacji z agencjami UE, państwami członkowskimi i innymi zainteresowanymi stronami, a także sprawozdania i dokumenty opublikowane lub przedłożone przez organizacje międzynarodowe i regionalne.

Z oceny wynika, że dyrektywa w sprawie zwalczania handlu ludźmi jest skuteczna w zapobieganiu handlowi ludźmi i zwalczaniu tego procederu oraz we zwiększaniu ochrony ofiar tego przestępstwa. Stwierdzono również, że dyrektywa jest skuteczna pod względem wynikających z niej korzyści w stosunku do kosztów związanych z jej przyjęciem, transpozycją i wdrożeniem. Uznano, że jest ona spójna ze wszystkimi odpowiednimi działaniami na poziomie UE i międzynarodowym. W ocenie podkreślono unijną wartość dodaną dyrektywy w kontekście usprawnienia współpracy transgranicznej, w tym z agencjami UE. Cele dyrektywy nadal są aktualne. Należy jednak uwzględnić szereg wyzwań i zmian.

W ocenie zwrócono uwagę, że od czasu przyjęcia dyrektywy zaszło kilka zmian, które miały istotny wpływ na sytuację w zakresie handlu ludźmi. Postęp technologiczny i rozwój mediów społecznościowych zapewniły handlarzom ludźmi nowe możliwości werbowania ofiar w internecie, zdalnego kontrolowania ich i docierania do szerokiego grona użytkowników poprzez rozpowszechnianie na szeroką skalę materiałów związanych z wykorzystywaniem. Pogorszenie koniunktury gospodarczej spowodowane pandemią COVID-19 i kryzysem energetycznym może przyczynić się do zwiększenia popytu na tanią siłę roboczą i usługi seksualne, co z kolei sprzyja wyzyskowi pracowników i wykorzystywaniu seksualnemu. Wojny, zwłaszcza agresja militarna Rosji na Ukrainę, stwarzają większe możliwości wykorzystywania przez handlarzy ludźmi trudnej sytuacji osób, zwłaszcza kobiet i dzieci uciekających z kraju.

Z uwagi na te nowe wydarzenia w ocenie wskazano obszary wymagające poprawy ram prawnych. Obejmują one uwzględnienie form wykorzystywania, które nie zostały wyraźnie wymienione w dyrektywie w sprawie zwalczania handlu ludźmi, uwzględnienie internetowego wymiaru tego przestępstwa, zwiększenie reakcji wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych na przestępstwa popełniane przez osoby prawne, skuteczniejsze ograniczanie popytu, a także zapewnienie wczesnej identyfikacji ofiar oraz usprawnienie procesu gromadzenia danych.

Komisja starała się zapewnić szeroki udział zainteresowanych stron w całym cyklu politycznym tej inicjatywy poprzez szereg ukierunkowanych konsultacji (kontakty dwustronne, spotkania z zainteresowanymi stronami, konsultacje pisemne). Przeprowadzono konsultacje z państwami członkowskimi i przedstawicielami ich organów publicznych, w tym w kontekście unijnej sieci krajowych sprawozdawców i równoważnych struktur ds. zjawiska handlu ludźmi; przedstawicielami Parlamentu Europejskiego; przedstawicielami agencji UE, w szczególności Agencji Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Ścigania (Europol), Agencji Unii Europejskiej ds. Współpracy Wymiarów Sprawiedliwości w Sprawach Karnych (Eurojust), Agencji Unii Europejskiej ds. Szkolenia w Dziedzinie Ścigania (CEPOL), Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej (FRA), Agencji Unii Europejskiej ds. Azylu (EUAA), Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex), Europejskiego Instytutu ds. Równości Kobiet i Mężczyzn (EIGE) oraz Europejskiego Urzędu ds. Pracy (ELA); przedstawicielami właściwych organizacji regionalnych i międzynarodowych działających w obszarze zwalczania handlu ludźmi; przedstawicielami organizacji społeczeństwa obywatelskiego działających w obszarze zwalczania handlu ludźmi, w tym w ramach unijnej platformy społeczeństwa obywatelskiego przeciwko handlowi ludźmi.

Komisja przeprowadziła również konsultacje publiczne w celu zebrania informacji, dowodów i opinii dotyczących kwestii związanych z wdrażaniem i oceną dyrektywy w sprawie zwalczania handlu ludźmi. Dane zebrano za pomocą kwestionariusza dotyczącego oceny dyrektywy w sprawie zwalczania handlu ludźmi oraz jej ewentualnej zmiany. Otrzymano 124 odpowiedzi oraz 75 samodzielnych opinii.

Niniejszy wniosek opiera się na dowodach zebranych w ramach wspomnianej oceny oraz oceny skutków, w tym konsultacji z właściwymi organami państw członkowskich oraz ekspertami w dziedzinie handlu ludźmi. W konsultacjach uczestniczyli krajowi sprawozdawcy i przedstawiciele równoważnych struktur, organy ścigania i organy sądowe, krajowe organy odpowiedzialne za usługi społeczne, agencje UE, organizacje międzynarodowe, organizacje społeczeństwa obywatelskiego, stowarzyszenia pracodawców oraz eksperci, w tym przedstawiciele środowiska akademickiego.

We wniosku uwzględniono odpowiednie wymiany oraz wyniki badań przeprowadzonych przez organizacje regionalne i międzynarodowe, jak również organizacje pozarządowe działające w obszarze zwalczania handlu ludźmi, o których mowa w uzasadnieniu 20 .

Ocena skutków towarzysząca niniejszemu wnioskowi opiera się na wynikach oceny przeprowadzonej przez Komisję. Rozważono w niej następujące warianty:

W ocenie skutków stwierdzono, że trzeci wariant, czyli połączenie środków legislacyjnych i środków o charakterze nielegislacyjnym, byłby bardziej skuteczny pod względem wzmocnienia obecnych ram niż środki należące tylko do jednego rodzaju.

W celu wzmocnienia reakcji wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych na przypadki handlu ludźmi, w tym w kontekście transgranicznym, określono trzy środki legislacyjne: (i) wyraźne uwzględnienie w dyrektywie wymiaru internetowego; (ii) uwzględnienie w wykazie form wykorzystywania wyraźnego odniesienia do przymusowego małżeństwa i nielegalnej adopcji; (iii) wprowadzenie dwóch obowiązkowych systemów kar dla osób prawnych – jednego przewidującego kary za przestępstwa standardowe, a drugiego za przestępstwa kwalifikowane. Określono również środki o charakterze nielegislacyjnym: (i) wspieranie współpracy między Komisją a przedsiębiorstwami internetowymi w ramach Forum UE ds. Internetu oraz (ii) utworzenie grupy dyskusyjnej składającej się z wyspecjalizowanych prokuratorów i ukierunkowanej na walkę z handlem ludźmi.

W odniesieniu do zapewnienia, aby ofiary handlu ludźmi otrzymywały odpowiednie środki pomocy, wsparcia i ochrony, wskazany środek legislacyjny ma na celu zobowiązanie państw członkowskich do formalnego ustanowienia krajowych mechanizmów ukierunkowanej pomocy oraz utworzenia krajowych punktów kontaktowych zajmujących się kierowaniem ofiar do odpowiednich służb pomocy, wsparcia i ochrony. Środkowi temu towarzyszy środek o charakterze nielegislacyjnym, tj. opracowanie wytycznych w zakresie minimalnych wymogów dotyczących krajowych mechanizmów ukierunkowanej pomocy.

W kontekście ograniczenia popytu na usługi, które sprzyjają wszelkim formom wykorzystywania, wskazany środek legislacyjny dotyczy uznania za przestępstwo korzystania z usług stanowiących formę wyzysku ze świadomością, że dana osoba jest ofiarą przestępstwa handlu ludźmi. Zgodnie z kompleksowym podejściem do ograniczania popytu środek ten zostanie uzupełniony środkiem o charakterze nielegislacyjnym polegającym na zorganizowaniu ogólnounijnej kampanii uświadamiającej mającej na celu osłabienie popytu, który sprzyja handlowi ludźmi.

W odniesieniu do celu horyzontalnego, jakim jest zapewnienie odpowiedniego zapobiegania handlowi ludźmi i wykrywania tego procederu oraz usprawnienie monitorowania tego zjawiska w UE, wskazany środek legislacyjny polega na wprowadzeniu wymogu corocznego gromadzenia danych na temat handlu ludźmi. Towarzyszą mu dwa środki o charakterze nielegislacyjnym: (i) opracowanie wytycznych dotyczących gromadzenia danych na temat handlu ludźmi w UE oraz (ii) utworzenie bazy wiedzy ogólnej i eksperckiej na temat zwalczania handlu ludźmi.

Przedstawiony powyżej wariant preferowany ma na celu zwiększenie zdolności państw członkowskich do skuteczniejszego zwalczania handlu ludźmi, w szczególności w odniesieniu do zagrożeń i tendencji, które pojawiły się lub rozwinęły od czasu przyjęcia dyrektywy w sprawie zwalczania handlu ludźmi. Oczekuje się, że wspólne i zharmonizowane przepisy uwzględnione w tej zmianie przyczynią się do wzmocnienia współpracy transgranicznej w zakresie ścigania i oskarżania oraz pomocy i wsparcia dla ofiar przestępstw dotyczących handlu ludźmi. Środki o charakterze nielegislacyjnym towarzyszące zmianom legislacyjnym mają na celu zapewnienie państwom członkowskim dalszego wsparcia we wdrażaniu dyrektywy oraz Strategii UE w zakresie zwalczania handlu ludźmi na lata 2021–2025.

Zgodnie z programem sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT) Komisji wszystkie inicjatywy mające na celu zmianę istniejących przepisów UE powinny przyczyniać się do uproszczenia i skuteczniejszego osiągnięcia określonych celów polityki (tj. przez ograniczenie niepotrzebnych kosztów regulacyjnych i obciążenia administracyjnego państw członkowskich). W ocenie skutków stwierdzono, że środki określone w proponowanej dyrektywie spowodowałyby ograniczone obciążenie, które zostałoby zrównoważone przez pozytywne skutki tych proponowanych środków.

Proponowane ukierunkowane zmiany do dyrektywy mają na celu zwiększenie zdolności państw członkowskich do skuteczniejszego zwalczania handlu ludźmi, w szczególności w odniesieniu do zagrożeń i tendencji, które pojawiły się i rozwinęły od czasu przyjęcia dyrektywy. Inicjatywa ta przyczyni się do dalszej harmonizacji sytuacji prawnej w zakresie zwalczania handlu ludźmi w państwach członkowskich. Oczekuje się, że nowe przepisy pozwolą wzmocnić współpracę transgraniczną w zakresie ścigania i oskarżania, a także udzielania pomocy i wsparcia ofiarom. 

Zgodnie z art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie Praw Podstawowych. W art. 5 Karty wyraźnie zakazuje się niewolnictwa, pracy przymusowej i handlu ludźmi.

Proponowane środki obejmują przepisy prawne umożliwiające odpowiednie reagowanie na zagrożenia związane z tym przestępstwem oraz zapewnianie ofiarom pomocy, wsparcia i ochrony. Wyraźne uwzględnienie kolejnych form wykorzystywania, przepisy dotyczące międzynarodowego wymiaru przestępstwa, system kar wobec osób prawnych oraz kryminalizacja świadomego korzystania z usług stanowiących formę wyzysku mają na celu skuteczniejsze zwalczanie handlu ludźmi. Przepisy te, a także formalne ustanowienie krajowych mechanizmów ukierunkowanej pomocy, mają na celu rozszerzenie zakresu ochrony w celu uwzględnienia ofiar handlu ludźmi. Ochrona ofiar ma wpływ na inne prawa podstawowe, takie jak prawo do ochrony godności osoby ludzkiej oraz do integralności, zakaz tortur i nieludzkiego lub poniżającego traktowania lub karania oraz prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego.

Przedstawione środki legislacyjne zostały należycie przeanalizowane i ocenione pozytywnie również w kontekście praw dziecka, zakazu pracy dzieci, praw osób z niepełnosprawnościami, prawa do azylu, ochrony przed wydaleniem, deportacją lub ekstradycją, zasady niedyskryminacji oraz równości płci.

Przepisy służące wprowadzeniu nowych przestępstw lub kar bądź zmieniające definicję przestępstwa zostały poddane szczegółowej analizie w kontekście prawa do skutecznego środka odwoławczego i rzetelnego procesu sądowego, zasady domniemania niewinności i prawa do obrony, zasady legalności oraz proporcjonalności kar do czynów zabronionych pod groźbą kary oraz zakazu ponownego sądzenia lub karania w postępowaniu karnym za ten sam czyn zabroniony pod groźbą kary.

Niniejszy wniosek nie ma wpływu na budżet Unii.

Zgodnie z art. 2 niniejszego wniosku państwa członkowskie są zobowiązane do wprowadzenia w życie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy najpóźniej do dnia [dwa lata po wejściu w życie dyrektywy] oraz do przekazania Komisji tekstu tych przepisów.

Komisja będzie monitorować i oceni wpływ niniejszego wniosku za pomocą mechanizmów funkcjonujących już na podstawie obowiązującej dyrektywy. Zadania sprawozdawców krajowych i cele równoważnych mechanizmów pozostałyby takie same jak te określone w art. 19 dyrektywy: ocena rezultatów działań służących zwalczaniu handlu ludźmi, w tym gromadzenie danych statystycznych w ścisłej współpracy z odpowiednimi organizacjami społeczeństwa obywatelskiego aktywnie działającymi w tym obszarze oraz przekazywanie sprawozdań Koordynatorowi ds. Zwalczania Handlu Ludźmi w kontekście sprawozdań sporządzanych przez Komisję co dwa lata dotyczących postępów w zwalczaniu handlu ludźmi. Zadania te obejmowałyby monitorowanie i ocenę skutków tej inicjatywy.

Komisja będzie nadal organizować odbywające się co dwa lata spotkania w ramach unijnej sieci sprawozdawców krajowych oraz unijnej platformy społeczeństwa obywatelskiego przeciwko handlowi ludźmi, a także spotkania z przedstawicielami agencji UE zajmujących się zwalczaniem handlu ludźmi. Wymiany te będą również stanowić ważny wkład w monitorowanie i ocenę.

W niniejszym wniosku wprowadza się nową kategorię przestępstw, a mianowicie „przestępstwa dotyczące korzystania z usług stanowiących formę wyzysku ze świadomością, że dana osoba jest ofiarą przestępstwa handlu ludźmi”. Zgodnie z proponowanym art. 23 ust. 3 Komisja jest zobowiązana do przedstawienia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdania oceniającego, w jakim stopniu państwa członkowskie przyjęły środki niezbędne do zapewnienia zgodności z nowymi przepisami, oraz wpływ tych środków.

W celu zapewnienia prawidłowego wdrożenia tej dyrektywy niezbędny byłby dokument wyjaśniający, np. mający formę tabel korelacji, zgodnie z wymogiem określonym w wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-543/17. Akty prawne transponujące dyrektywę w sprawie zwalczania handlu ludźmi rzadko są ograniczone do jednego tekstu prawnego, ponieważ odnośne przepisy są często włączane do różnych instrumentów krajowych. Z tego powodu konieczne jest, aby państwa członkowskie przedłożyły Komisji dokument wyjaśniający, w którym przedstawią tekst przepisów przyjętych przy transpozycji niniejszej dyrektywy, sposób, w jaki przepisy te są powiązane z przepisami przyjętymi w celu transpozycji dyrektywy 2011/36/UE oraz z przepisami wynikającymi z innych odpowiednich polityk Unii, o których mowa w sekcji 1 niniejszego uzasadnienia.

Zmiany w dyrektywie w sprawie zwalczania handlu ludźmi dotyczą następujących kwestii:

Obecnie w art. 2 ust. 3 określono niewyczerpujący wykaz form wykorzystywania, który obejmuje wyzyskanie innych osób do prostytucji lub innych form wykorzystywania seksualnego, przymusową pracę lub służbę, w tym żebractwo, niewolnictwo lub praktyki podobne do niewolnictwa, zniewolenie, wyzyskiwanie do działalności przestępczej lub usunięcie organów.

Ze zgromadzonych danych wynika, że od czasu przyjęcia dyrektywy odnotowano stały wzrost przestępstw dotyczących handlu ludźmi popełnionych do celów innych niż wykorzystywanie seksualne i wyzysk pracowników, a ofiary tych przestępstw w 2020 r. stanowiły 11 % wszystkich ofiar w UE. Ponadto, mimo że wykaz zawarty w art. 2 ust. 3 jest niewyczerpujący, ponieważ obejmuje „minimalne” formy wykorzystywania, i mimo że w motywie 11 wyjaśniono, że definicja obejmuje także handel ludźmi w formie innych zachowań, takich jak nielegalna adopcja lub przymusowe małżeństwo, państwa członkowskie raczej ograniczały transpozycję tego przepisu i wymieniały jedynie formy wykorzystywania wyraźnie ujęte w art. 2 ust. 3.

Uwzględniając zgromadzone dane dotyczące celów handlu ludźmi innych niż wykorzystywanie seksualne i wyzysk pracowników, Komisja proponuje wyraźne włączenie przymusowego małżeństwa i nielegalnej adopcji do niewyczerpującego wykazu form wykorzystywania zawartego w art. 2 ust. 3. Pozwoli to lepiej przygotować systemy prawne państw członkowskich, a także ich organy ścigania i organy sądowe do skutecznego zwalczania handlu ludźmi do celów tych dwóch form wykorzystywania.

Elementy przestępstw dotyczących handlu ludźmi określone w dyrektywie obejmują czyny umyślne i środki wymienione w art. 2 ust. 1, a także formy wykorzystywania wymienione w art. 2 ust. 3. W obowiązujących przepisach nie zostało określone, czy elementy te mają być realizowane w internecie czy poza nim, aby mogły być uznane za przestępstwo i podlegać karze.

Wszystkie zainteresowane strony, w tym organy ścigania, organizacje międzynarodowe i organizacje społeczeństwa obywatelskiego, są głęboko zaniepokojone rosnącą liczbą przestępstw popełnianych lub ułatwianych za pomocą technologii informacyjno-komunikacyjnych. Technologie te ułatwiają popełnianie czynów umyślnych (werbowanie, organizowanie lub prowadzenie transportu, przekazywanie, przechowywanie lub przyjmowanie osób, w tym wymiana lub przekazanie kontroli nad ofiarami), stosowanie przynajmniej niektórych środków (przymus, oszustwo, podstęp, nadużycie władzy lub wykorzystanie sytuacji bezbronności, lub też wręczenie lub przyjęcie płatności lub korzyści w celu uzyskania zgody osoby sprawującej kontrolę nad inną osobą) lub niektóre formy wykorzystywania (w szczególności wykorzystywanie seksualne).

W związku z tym Komisja proponuje dodanie nowego art. 2a, w którym wyraźnie stwierdza się, że czyny umyślne i środki, o których mowa w art. 2 ust. 1, a także wyzysk określony w art. 2 ust. 3 obejmują czyny popełnione za pomocą technologii informacyjno-komunikacyjnych. Zapewni to uwzględnienie internetowego wymiaru przestępstwa w odniesieniu do każdego elementu przestępstw dotyczących handlu ludźmi.

Obecnie art. 6 dyrektywy stanowi, że państwa członkowskie wprowadzają środki konieczne do zapewnienia, by osoba prawna ponosząca odpowiedzialność za przestępstwa dotyczące handlu ludźmi podlegała skutecznym, proporcjonalnym i odstraszającym karom, obejmującym grzywny karne lub kary pieniężne nie mające charakteru karnego. W art. 6 dodano, że takie kary mogą obejmować pięć środków, których transpozycja przez państwa członkowskie jest nieobowiązkowa: a) pozbawienie prawa do korzystania ze świadczeń publicznych lub pomocy; b) czasowy lub stały zakaz prowadzenia działalności gospodarczej; c) umieszczenie pod nadzorem sądowym d) likwidacja sądowa; e) czasowe lub stałe zamknięcie zakładów wykorzystywanych do popełnienia przestępstwa.

Z oceny transpozycji tego artykułu wynika, że chociaż wszystkie państwa członkowskie wprowadziły grzywny karne lub kary pieniężne nie mające charakteru karnego (zgodnie z obowiązkową częścią przepisu), to zaledwie nieznaczna część z nich transponowała wszystkie środki nieobowiązkowe, większość państw członkowskich transponowała tylko niektóre z nich, a kilka państw członkowskich nie transponowało żadnego. Komisja uważa, że wzmocnienie działań przeciwko osobom prawnym, w interesie których popełniane są przestępstwa dotyczące handlu ludźmi, ma zasadnicze znaczenie. Przyjęcie systemu obowiązkowego wzmacnia aspekt reakcji w zakresie wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych. Jednocześnie konieczne jest przyjęcie proporcjonalnego podejścia zgodnie z obowiązującym art. 6.

Komisja proponuje zatem zmianę art. 6 poprzez określenie, że zamiast wykazu kar nieobowiązkowych, skuteczne, proporcjonalne i odstraszające kary obejmują, w stosownych przypadkach, pozbawienie prawa do korzystania ze świadczeń publicznych, pomocy i dotacji oraz czasowe lub stałe zamknięcie zakładów wykorzystywanych do popełnienia przestępstwa. Jest to system, który ma zastosowanie, gdy osoby prawne są pociągane do odpowiedzialności za popełnienie standardowego przestępstwa dotyczącego handlu ludźmi. Dodanie dotacji uzupełnia i rozszerza obecny nieobowiązkowy wykaz kar, aby unikać sytuacji, w której osoby prawne skazane za przestępstwa dotyczące handlu ludźmi otrzymują takie formy pomocy publicznej.

Dodaje się ust. 2 dotyczący przypadków, w których osoby prawne ponoszą odpowiedzialność za popełnienie przestępstwa kwalifikowanego, w związku z którym wystąpiła którakolwiek z okoliczności określonych w art. 4 ust. 2. W takich przypadkach kary wobec osób prawnych, w stosownych przypadkach, obejmują: czasowy lub stały zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, umieszczenie pod nadzorem sądowym i likwidację sądową.

Poprzez to podejście Komisja dąży do nadania systemom kar wobec osób prawnych charakteru obowiązkowego, aby wzmocnić reakcję wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych wobec osób prawnych zamieszanych w przestępstwa dotyczące handlu ludźmi. W ramach tego podejścia stosuje się te same środki, które w obowiązującym art. 7 mają charakter nieobowiązkowy. Podejście to zapewnia proporcjonalność, ponieważ przewiduje dwie surowe kary za przestępstwa standardowe i trzy surowsze kary za przestępstwa typu kwalifikowanego. Dodanie wyrażenia „w stosownych przypadkach” dla obu systemów kar zapewnia poszanowanie zasady proporcjonalności i swobody decyzyjnej organów sądowych państw członkowskich.

Obecnie w art. 11 ust. 4 wymaga się, aby państwa członkowskie przyjęły środki niezbędne do ustanowienia odpowiednich mechanizmów mających na celu wczesną identyfikację ofiar, udzielenie im pomocy i wsparcia, we współpracy z właściwymi organizacjami udzielającymi wsparcia. Mechanizmy te są również nazywane mechanizmami ukierunkowanej pomocy.

W 2020 r. Komisja poinformowała, że prawie wszystkie państwa członkowskie ustanowiły takie formalne lub nieformalne mechanizmy 23 . Na poziomie krajowym mają one bardzo różne formy. Różnice w strukturze i praktykach mogą utrudniać lub spowalniać kierowanie ofiar do odpowiednich służb ochrony, pomocy i wsparcia, zwłaszcza w kontekście transgranicznym, gdy ofiary są identyfikowane w państwie innym niż to, w którym były wykorzystywane, lub gdy są wykorzystywane w więcej niż jednym państwie. Komisja proponuje, aby państwa członkowskie formalnie ustanowiły krajowe mechanizmy ukierunkowanej pomocy poprzez przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne oraz aby wyznaczyły krajowe punkty kontaktowe ds. kierowania ofiar. W tym celu wymóg ten został uwzględniony poprzez zmianę art. 11 ust. 4.

Oczekuje się, że niniejszy wniosek przyczyni się do dalszego usprawnienia praktyk w zakresie krajowych mechanizmów ukierunkowanej pomocy, co pozwoli na usprawnienie procesu zapewniania ofiarom ukierunkowanej pomocy w sprawach transgranicznych. Uzupełnieniem tego będzie opracowanie wytycznych w zakresie minimalnych wymogów dotyczących krajowych mechanizmów ukierunkowanej pomocy, co przyczyni się do dalszej harmonizacji ich struktury i praktyk. Zmiana art. 11 ust. 4 jest również pierwszym krokiem w kierunku ustanowienia europejskiego mechanizmu ukierunkowanej pomocy zgodnie ze Strategią UE w zakresie zwalczania handlu ludźmi na lata 2021–2025.

Obecnie w art. 18 ust. 4 określono wymóg, aby państwa członkowskie dokonywały analizy potrzeby uznania za przestępstwo czynów polegających na korzystaniu z usług stanowiących formę wyzysku ze świadomością, że dana osoba jest ofiarą przestępstwa handlu ludźmi. Jest to przepis nieobowiązkowy, którego państwa członkowskie nie miały obowiązku transponować.

Chociaż podejście to zapewniło państwom członkowskim elastyczność, zakres transpozycji tego przepisu jest bardzo zróżnicowany: od całkowitego braku transpozycji do transpozycji ograniczonej do niektórych form wykorzystywania oraz od pełnej transpozycji do przyjęcia bardziej rygorystycznych środków. Taki brak harmonizacji może mieć wpływ na współpracę transgraniczną między państwami członkowskimi, które przyjmują różne podejścia. Ponadto w ocenie skutków stwierdzono, że działania mające na celu ograniczenie popytu mogą obejmować postęp w zakresie reakcji wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych. Oczekuje się, że skoncentrowanie się na kwestii popytu spowoduje zmniejszenie liczby spraw i ofiar dzięki uwzględnieniu obszarów, które sprzyjają wszelkim formom wykorzystywania. Z oceny dyrektywy wynika, że 19 państw członkowskich przyjęło przepisy uznające za przestępstwo świadome korzystanie z usług świadczonych przez ofiary handlu ludźmi do celów wszelkich form wykorzystywania 24 albo przepisy uznające za przestępstwo bezpośrednio lub pośrednio świadome korzystanie z usług wymuszanych od ofiar wykorzystania seksualnego 25 . 

Komisja proponuje zobowiązanie państw członkowskich do uznania za przestępstwo czynów polegających na korzystaniu z usług stanowiących formę wyzysku ze świadomością, że dana osoba jest ofiarą przestępstwa handlu ludźmi. W tym celu uchyla się art. 18 ust. 4 i dodaje się nowy art. 18a o takim samym brzmieniu jak obecny art. 18 ust. 4, ale bez zapisu umożliwiającego państwom członkowskim „dokonanie analizy potrzeby” uznania wspomnianych czynów za przestępstwo.

Oczekuje się, że ta zmiana legislacyjna przyczyni się do dalszej harmonizacji reakcji wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych na ograniczanie popytu, w tym poprzez zobowiązanie państw członkowskich do stosowania nowych przepisów do wszystkich form wykorzystywania, a także pozytywnie wpłynie na współpracę w sprawach transgranicznych.

W ust. 2 dodawanego artykułu zobowiązuje się państwa członkowskie do przyjęcia środków niezbędnych do zapewnienia, aby przestępstwa polegające na świadomym korzystaniu z usług stanowiących formę wyzysku podlegały skutecznym, proporcjonalnym i odstraszającym sankcjom i karom.

W proponowanym art. 23 ust. 3 wprowadza się wymóg, aby Komisja przedstawiła Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie oceniające, w jakim stopniu państwa członkowskie przyjęły środki niezbędne do zapewnienia zgodności z nowymi przepisami dotyczącymi świadomego korzystania z usług stanowiących formę wyzysku, oraz wpływ tych środków. Komisja przedstawia to sprawozdanie [przed upływem pięciu lat od terminu transpozycji]. Zapewni to odpowiednią ocenę i sprawozdawczość w zakresie środków zaproponowanych przez Komisję po upływie odpowiedniego okresu, który umożliwi analizę transpozycji i wpływu nowych przepisów.

Obecnie art. 19 stanowi, że sprawozdawcy krajowi i równoważne mechanizmy wykonują zadania obejmujące gromadzenie danych statystycznych i składanie sprawozdań w kontekście przygotowywanego przez Komisję Europejską co dwa lata sprawozdania z postępów w dziedzinie zwalczania handlu ludźmi. Gromadzenie danych na poziomie UE prowadzone jest co dwa lata zgodnie z art. 19 i 20.

Z oceny dyrektywy wynika jednak, że nadal istnieją istotne luki w gromadzonych danych, zwłaszcza dotyczących wskaźników w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych oraz przestępstw związanych z korzystaniem z usług stanowiących formę wyzysku, a także, że odpowiednie statystyki są często publikowane znacznie po zakończeniu okresu sprawozdawczego (zwykle po około dwóch latach).

W związku z tym Komisja proponuje wprowadzenie wymogu, aby państwa członkowskie co roku gromadziły i przekazywały Komisji dane na temat handlu ludźmi, w nowym art. 19a, w którym określono wskaźniki służące do gromadzenia takich danych. W jego pierwszym ustępie określono zobowiązanie państw członkowskich do gromadzenia danych w celu monitorowania skuteczności ich systemów służących zwalczaniu przestępstw dotyczących handlu ludźmi. W ust. 2 określono minimalny zestaw wskaźników, które powinny wchodzić w zakres tego obowiązku (liczba zarejestrowanych ofiar; liczba osób podejrzanych, ściganych i skazanych za przestępstwa, o których mowa w art. 2 i w proponowanym art. 18a oraz poziom dezagregacji.

W ust. 3 określono, że państwa członkowskie przekazują Komisji co roku do dnia 1 lipca dane statystyczne, o których mowa w ust. 2, dotyczące poprzedniego roku w standardowym formacie przygotowanym przez Komisję. Aby zapewnić szybsze udostępnianie statystyk, art. 19a powinien zacząć obowiązywać w dniu wejścia w życie dyrektywy zmieniającej.