1.

De Europese Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat de Tsjechische Republiek,

2.

In deze conclusie zal ik uiteenzetten waarom dit beroep wegens niet-nakoming volgens mij gegrond is.

3.

De overwegingen 1, 2 en 12 van richtlijn 2006/126 luiden als volgt:

[...]

4.

Artikel 1 van deze richtlijn, met het opschrift „Model van het rijbewijs”, bepaalt in lid 1:

„De lidstaten stellen het nationale rijbewijs op volgens het in bijlage I weergegeven Europees model en overeenkomstig deze richtlijn. In het embleem op bladzijde 1 van het Europees model van het rijbewijs staat het onderscheidingsteken van de lidstaat die het rijbewijs afgeeft.”

5.

Artikel 4, leden 1 en 4, van deze richtlijn, met als opschrift „Categorieën, definities en minimumleeftijden”, luidt als volgt:

„1.   Met het in artikel 1 bedoelde rijbewijs mogen gemotoriseerde voertuigen van de hierna omschreven categorieën worden bestuurd. Het mag worden afgegeven vanaf de per categorie vastgestelde minimumleeftijd. Onder ‚gemotoriseerd voertuig’ wordt verstaan elk zichzelf over de weg voortbewegend wegvoertuig, anders dan een voertuig dat op rails wordt voortbewogen.

[...]

4.   Motorvoertuigen:

[...]

[...]

[...]

[...]

[...]”

6.

Artikel 7, lid 1, onder a), van richtlijn 2006/126, „Afgifte, geldigheid en verlenging”, luidt:

„1.   De afgifte van het rijbewijs is aan de volgende voorwaarden onderworpen:

7.

Artikel 16 van deze richtlijn, met als opschrift „Omzetting”, bepaalt:

„1.   De lidstaten dienen uiterlijk 19 januari 2011 de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen en bekend te maken die nodig zijn om aan artikel 1, lid 1, artikel 3, artikel 4, leden 1, 2 en 3, en lid 4, onder b) tot en met k), [...] te voldoen. Zij delen de Commissie de tekst van die bepalingen onverwijld mede.

2.   Zij passen die bepalingen toe vanaf 19 januari 2013.

[...]”

8.

§ 80a, lid 1, onder g), h) en i), van Zákon č. 361/2000 Sb. o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (wet nr. 361/2000 inzake het wegverkeer en tot wijziging van enkele andere wetten), zoals laatstelijk gewijzigd ( 4 ), bepaalt:

„1)   In de categorie

[...]

9.

Op 11 juli 2014 heeft de Commissie de Tsjechische Republiek een aanmaningsbrief gestuurd, waarin zij deze lidstaat erop heeft gewezen dat bepaalde nationale wettelijke regels, inzonderheid de definities van de categorieën rijbewijzen C1, C en D1, niet in overeenstemming waren met richtlijn 2006/126.

10.

Nadat zij de argumenten van de Tsjechische Republiek in het antwoord van 8 oktober 2014 had onderzocht, heeft de Commissie op 27 februari 2015 een met redenen omkleed advies uitgebracht. Daarnaast heeft zij de Tsjechische Republiek verzocht de nodige maatregelen te nemen om binnen een termijn van twee maanden na ontvangst ervan aan dit met redenen omklede advies te voldoen. Deze termijn is op verzoek van de Tsjechische Republiek verlengd tot 27 mei 2015.

11.

Bij schrijven van 22 mei 2015 heeft de Tsjechische Republiek op het met redenen omklede advies geantwoord dat zij, wat de definitie van voertuigen van de categorieën C, C1 en D1 betreft, om elk risico van misverstanden te voorkomen en te zorgen voor een grotere rechtszekerheid, bereid is in de geldende juridische bepalingen deelwijzigingen aan te brengen die beantwoorden aan de vereisten van de Commissie.

12.

Bij gebreke van mededeling over de eventuele vaststelling van de aldus in het vooruitzicht gestelde wijzigingen en aangezien de verweten niet-nakoming op de datum van verstrijken van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn hoe dan ook voortduurde, heeft de Commissie het onderhavige beroep bij het Hof aanhangig gemaakt.

13.

Ter ondersteuning van haar beroep voert de Commissie twee middelen aan.

14.

Met haar eerste middel voert zij aan dat de voertuigen van de categorieën C1 en C in de definities van artikel 4, lid 4, van richtlijn 2006/126 uitdrukkelijk zijn onderscheiden van die van de categorieën D1 en D en dat in het Tsjechische recht de voorwaarde „motorvoertuigen niet behorende tot de categorieën D1 of D” niet is overgenomen. Deze omissie heeft tot gevolg dat de houder van een rijbewijs categorie C1 of C in die lidstaat bevoegd is een voertuig te besturen dat is gebouwd voor het vervoer van ten hoogste acht personen, ongeacht of het is ontworpen voor het vervoer van passagiers of goederen, terwijl deze richtlijn een rijbewijs categorie D1 of D voorschrijft als het voertuig is ontworpen en gebouwd voor het vervoer van passagiers.

15.

De Commissie licht de gevolgen van een dergelijke omissie toe aan de hand van het voorbeeld van minibussen met een hoge graad van comfort of bijzondere gepantserde auto’s ontworpen voor het vervoer van passagiers. Vanwege hun technische kenmerken (niet meer dan acht passagiers, massa van meer dan 3500 kg en lengte van minder dan of gelijk aan 8 m) zouden zij bestuurd kunnen worden door de houder van een rijbewijs categorie C1, terwijl voor het vervoer van personen een rijbewijs categorie D1 voorgeschreven zou moeten zijn.

16.

Met haar tweede middel stelt de Commissie dat de categorie D1 in artikel 4, lid 4, onder h), van richtlijn 2006/126 is gedefinieerd als een categorie waaronder motorvoertuigen vallen die zijn „ontworpen en gebouwd voor het vervoer van ten hoogste 16 personen, de bestuurder niet meegerekend”, maar in het Tsjechisch recht een aanvullende voorwaarde is gesteld door een minimumaantal van acht personen voor te schrijven, hetgeen in strijd is met artikel 4, lid 4, onder h), van deze richtlijn.

17.

Ter ondersteuning van deze twee middelen legt de Commissie uit dat categorie C van oudsher motorvoertuigen omvat die zijn bestemd voor het vervoer van goederen en categorie D motorvoertuigen bestemd voor het vervoer van passagiers. Dat belet echter niet dat motorvoertuigen van categorie C ook passagiers kunnen vervoeren. Het gaat dan vooral om het vervoer van de ploeg voor het hanteren van de lading van het voertuig.

18.

Aangezien bepaalde technische kenmerken van de categorieën C en C1 identiek zijn aan die van de categorieën D1 en D, onderstreept de Commissie dat voertuigen ontworpen voor het vervoer van personen aan die laatste categorieën moeten worden voorbehouden.

19.

De Commissie beroept zich op de ontstaansgeschiedenis van de Unieregelgeving betreffende het rijbewijs. Zij voert het volgende aan:

20.

De Commissie vermeldt nog dat de definitie van de categorieën in richtlijn 2006/126 licht gewijzigd is. De wetgever van de Unie heeft het toegestane maximumaantal passagiers toegevoegd dat in de motorvoertuigen van de categorieën C en C1 mag worden vervoerd. Dat aantal komt overeen met de ploeg die kan worden vervoerd hoofdzakelijk met het oog op het hanteren van de lading. De uitdrukking „goederenvervoer” komt niet letterlijk voor in de bepalingen waarin de C-categorieën worden gedefinieerd. Uit bijlage II, „Minimumeisen voor rijexamens”, blijkt echter dat voertuigen van de C-categorieën hoofdzakelijk zijn bestemd voor het vervoer van goederen en voertuigen van de D-categorieën voor het vervoer van passagiers. Bovendien is bij richtlijn 2006/126 het minimumaantal van acht passagiers voor motorvoertuigen van categorie D1 ingetrokken. Deze categorie wordt nu enkel afgebakend door het maximumaantal passagiers, dat niet hoger kan zijn dan zestien, en de maximumlengte van het voertuig, namelijk 8 meter.

21.

De Tsjechische Republiek meent dat het beroep van de Commissie ongegrond is en verzoekt het Hof het te verwerpen. Zij stelt dat de door haar gekozen methode uitmondt in een passende en begrijpelijke omzetting van de betrokken bepalingen en het door richtlijn 2006/126 nagestreefde doel waarborgt.

22.

De Tsjechische Republiek overweegt ten eerste dat zij overeenkomstig het recht van de Unie niet gehouden was de bepalingen van deze richtlijn letterlijk om te zetten en zij ervoor kon kiezen de objectieve criteria te verduidelijken aan de hand waarvan de verschillende categorieën voertuigen worden onderscheiden, mits het verwachte resultaat wordt bereikt.

23.

Ten tweede overweegt zij dat de wetgever van de Unie de voertuigcategorieën in artikel 4, lid 4, van deze richtlijn heeft gedefinieerd door overlappende technische kenmerken, zonder verwijzing naar het vervoer van goederen en personen, zodat het aan de lidstaten is overgelaten om deze categorieën te onderscheiden, zoals naar voren komt uit de bewoordingen „motorvoertuigen niet behorende tot de categorieën D1 of D”. De Tsjechische Republiek heeft derhalve op nationaal niveau de voertuigcategorieën C1, C en D1 afgebakend op een manier die precies en begrijpelijk is, in de praktijk geen aanleiding biedt tot geschillen en voldoet aan het door de Unie vastgestelde doel om de voertuigcategorieën te onderscheiden aan de hand van het vervoerde object. ( 8 ) Aldus rechtvaardigt zij de keuze om categorie D1 af te bakenen aan de hand van het aantal passagiers dat kan worden vervoerd (minimaal acht).

24.

De Tsjechische Republiek onderstreept namelijk dat de verscheidenheid aan afbakeningscriteria, zoals de massa van het voertuig (categorieën C en C1), de lengte van het voertuig (categorie D1) of het maximum- of minimumaantal vervoerde passagiers (C, C1, D, D1) leidt tot overlappingen die misverstanden of verwarring wekken, aangezien een en hetzelfde voertuig onder verschillende categorieën kan vallen.

25.

Zij verklaart tevens dat de motorvoertuigcategorie D1 bij gebreke van onderscheid (motorvoertuigen met een maximumlengte van 8 m die ten hoogste 16 personen kunnen vervoeren) de facto de categorieën C1 en C absorbeert. Daarnaast zou kunnen worden afgeleid dat voor het besturen van een vrachtwagen van minder dan 8 meter lengte een rijbewijs categorie D1 nodig is en enkel als hij langer is dan 8 meter een rijbewijs van categorie C1.

26.

In dupliek merkt de Tsjechische Republiek op dat de rechtvaardiging die de Commissie geeft, namelijk dat voertuigen van de categorieën C „hoofdzakelijk bestemd zijn voor het vervoer van goederen” en voertuigen van de categorieën D „hoofdzakelijk bestemd zijn voor het vervoer van passagiers” ( 9 ), fundamenteel onzeker is en bij de praktische toepassing zal leiden tot geschillen. Volgens de Tsjechische Republiek houdt de term „hoofdzakelijk” een mogelijkheid in om van de regel af te wijken, temeer daar de strikte indeling van de voertuigen volgens het ene of andere criterium niet altijd mogelijk is en de manier waarop de voertuigen hoofdzakelijk worden gebruikt, in de loop der tijd kan veranderen.

27.

De Tsjechische Republiek bestrijdt ook de stelling van de Commissie dat de omzetting in Tsjechisch recht leidt tot een onaanvaardbare beperking van de definitie van voertuigcategorie D1. De Commissie stelt volgens haar ten onrechte dat minibussen met een hoge graad van comfort of bijzondere gepantserde voertuigen die naast de chauffeur maximaal acht passagiers kunnen vervoeren, volgens richtlijn 2006/126 onder de voertuigcategorie D1 vallen.

28.

Volgens de Tsjechische Republiek is voertuigcategorie D1 een deelverzameling van de voertuigcategorie D, zoals blijkt uit de benaming ervan en de ontstaansgeschiedenis van de definitie van de voertuigcategorieën op het niveau van de Europese Unie. Het gaat om een „lichtere” versie van de categorie D en dus om een bepaald deel van de voertuigen van categorie D waarvoor, gezien hun kenmerken, een lichtere versie van het rijbewijs categorie D volstaat. Aangezien de drempel voor het aantal personen dat mag worden vervoerd in de definitie van categorie D is opgenomen ( 10 ), moet deze in categorie D1 worden overgenomen. Daaronder kunnen voertuigen enkel in categorie C of eventueel C1 vallen.

29.

De discussie gaat over de inhoud van de bepalingen van richtlijn 2006/126 waarin de twee voornaamste categorieën voertuigen (C, D) en hun subcategorieën (C1, D1) worden gedefinieerd en, in wezen, over hun doel, dat niet met zoveel woorden voorkomt in artikel 4, lid 4, onder d), f), h) en j), van die tekst, namelijk een onderscheid maken tussen voertuigen voor personen en andere voertuigen.

30.

In het voetspoor van de Commissie lijkt het me zinvol in te gaan op de zin en de strekking van de uitsluiting van de categorieën D en D1 – het eerste onderscheidende criterium van de categorieën C en C1 – door die weer in haar context te plaatsen ( 11 ) en de doelstellingen in herinnering te brengen die worden nagestreefd door de regeling waarvan zij deel uitmaakt ( 12 ).

31.

De bepalingen van richtlijn 2006/126 zijn voortgekomen uit de herschikking van richtlijn 91/439, die was gemotiveerd doordat die laatste richtlijn al meerdere malen was aangepast.

32.

Bij richtlijn 91/439 was richtlijn 80/1263 ingetrokken, waarbij een Europees rijbewijs was ingevoerd ter waarborging van de onderlinge erkenning door de lidstaten van nationale rijbewijzen en het inwisselen van rijbewijzen door houders die hun domicilie of hun plaats van arbeid van een lidstaat naar een andere overbrengen.

33.

In die richtlijn had de Europese wetgever verschillende categorieën niet-getrokken voertuigen gedefinieerd en aangeduid met letters van A tot en met D, die aan de hand van verschillende criteria van elkaar werden onderscheiden.

34.

In artikel 3, lid 1, van deze richtlijn waren in oplopende volgorde opgenomen: voertuigen met twee of drie wielen (categorie A), vervolgens motorvoertuigen, met uitzondering van die in categorie A, met een maximaal toegestane massa (3500 kg) en een beperkt aantal plaatsen (ten hoogste acht, buiten die van de bestuurder), die onder categorie B vallen.

35.

De andere voertuigen werden van deze categorie onderscheiden aan de hand van de volgende kenmerken:

36.

Het model rijbewijs in bijlage I bij richtlijn 80/1263 bevatte de bewoordingen van deze bepalingen.

37.

Bijlage II bij deze richtlijn, „Minimumeisen voor rijexamens”, behelsde geen bijzondere voorwaarden voor het theoretisch examen waarmee verschil kon worden gemaakt tussen de rijbewijzen voor voertuigcategorieën C of D.

38.

Vanaf 1 juli 1996, de datum van toepassing van richtlijn 91/439, heeft de wetgever ervoor gekozen de categorieën C en D op een andere manier te onderscheiden, en daarmee had hij een precieze bedoeling.

39.

Zoals naar voren komt uit de derde, de vierde en de vijfde overweging vormde deze richtlijn een tweede fase, na die van 1980, waarin de categorieën en subcategorieën voertuigen en de minimumvoorwaarden voor de afgifte van het rijbewijs werden geharmoniseerd en werd herhaald dat de gemeenschappelijke bepalingen dwingend van aard zijn. ( 13 ) Onder die omstandigheden zijn de subcategorieën C1 en D1 in artikel 3, lid 2, van deze richtlijn ontstaan.

40.

Het onderscheid tussen voertuigen van categorie C of D, dat in richtlijn 80/1263 werd gerechtvaardigd door het vervoer van goederen en passagiers, kwam in de tekst van richtlijn 91/439 niet meer in dezelfde termen voor. Categorie D was voorbehouden aan „motorvoertuigen bestemd voor personenvervoer” en categorie C, net als subcategorie C1, werd negatief gedefinieerd als: „andere motorvoertuigen dan die van categorie D”.

41.

Niettemin is dit onderscheid voor het eerst naar voren gekomen in het model voor het rijbewijs dat in bijlage I bij deze richtlijn was opgenomen. Naast de C waren twee pictogrammen van vrachtwagens afgebeeld. De code C1 stond naast de kleinere van de twee. Naast de D waren twee pictogrammen van een bus afgebeeld, die naast D1 was echter korter.

42.

In bijlage II bij deze richtlijn waren de eisen opgesomd voor het besturen van voertuigen, met specifieke voorschriften voor elke categorie voertuigen, waaronder C en D, met een aparte lijst voor categorie D:

„5.5. Categorie D

De bestuurders van voertuigen van deze categorie dienen blijk te geven van kennis van:

43.

Uit de keuze van de bewoordingen van de nieuwe bepalingen in richtlijn 91/439 blijkt duidelijk dat de wetgever de specifieke categorie voor voertuigen uitsluitend „bestemd voor personenvervoer” (anders gezegd categorie D) wenste te behouden.

44.

Categorie C wordt sindsdien immers negatief gedefinieerd, door ze af te zetten tegen categorie D en niet tegen categorie B ( 14 ) (aan de hand van de massa van de bedoelde voertuigen). Er werd ook rekening gehouden met de noodzaak om voertuigen van categorie C niet te beperken tot enkel vervoer van goederen. Voor voertuigen die uitsluitend waren ontworpen voor het vervoer van personen was een specifieke categorie (D) nog steeds gerechtvaardigd.

45.

Dezelfde criteria werden aangelegd voor de definitie van de categorieën C1 en D1, namelijk voertuigen met dezelfde functie maar kleiner (gevallen waarin de massa of het aantal passagiers beperkt is). De massa van het voertuig was doorslaggevend in de categorieën ( 15 ) C en C1, maar voor de categorieën D en D1 ging het om het aantal passagiers, respectievelijk meer dan acht ( 16 ) of meer dan acht maar niet meer dan zestien.

46.

Bij richtlijn 2006/126 zijn de verschillende categorieën nauwgezetter afgebakend ( 17 ), zonder evenwel het voornaamste criterium van categorie D, voorbehouden voor het vervoer van personen, aan te passen.

47.

De uitsluiting van categorie D in de definitie van de categorieën C en C1 is aangehouden en de categorie D1 is daaraan toegevoegd. Het rijbewijsmodel bevat dezelfde pictogrammen als beschreven in punt 41 van deze conclusie. ( 18 ) Bovendien stemmen de specificaties in bijlage II erbij ( 19 ), waarnaar ook de Tsjechische regering in haar verweerschrift verwijst ( 20 ), overeen.

48.

De doelstelling van de richtlijn is gegeven in overweging 12 ervan: „De definities van de categorieën dienen een betere afspiegeling te zijn van de technische kenmerken van de betrokken voertuigen en van de voor het besturen van de voertuigen noodzakelijke vaardigheden.”

49.

Met betrekking tot de minimumeisen voor rijexamens en het theoretisch examen illustreren de specifieke bepalingen van richtlijn 2006/126 voor de categorieën C en D en hun subcategorieën wederom het onderscheid gebaseerd op het voornaamste voorwerp van het vervoer:

[...]

4.2. Verplichte toetsing van de algemene kennis van de volgende aanvullende voorschriften die betrekking hebben op de categorieën C, CE, D en DE en de volgende zaken betreffen:

[...]

50.

Hetzelfde geldt voor het examen inzake rijvaardigheid en rijgedrag:

51.

Volgens dezelfde logica wordt daarnaast met betrekking tot de te testen rijvaardigheid en het rijgedrag voor de categorieën C en D en hun subcategorieën nader bepaald:

[...]

[...]

8.2. Bijzondere verrichtingen in verband met de verkeersveiligheid [...]

52.

Bij lezing van de bepalingen van richtlijn 2006/126, als geheel genomen, lijdt het geen twijfel dat de definities van de categorieën voertuigen draaien om de afbakening van het vervoer van personen; dat is sinds 1980 niet veranderd. Dat is een duidelijk en precies criterium, dat de uitsluiting van de categorieën D1 of D in de definitie van de categorieën C en C1 rechtvaardigt. Hoewel kan worden gediscussieerd over de verkorte formulering ( 22 ), is er volgens mij geen plaats voor misverstanden.

53.

Er kan derhalve geen verwarring ontstaan door de keuze van de wetgever van de Unie om als laatste criterium voor vrachtwagens (categorieën C of C1) het maximumaantal personen aan te geven dat daarmee mag worden vervoerd.

54.

Door deze keuze wordt evenmin de strekking afgezwakt van de bewoordingen „anders dan die van de categorieën D of D1”, die aan het begin van artikel 4, lid 4, onder d) of f), van deze richtlijn zijn toegevoegd, volgens hetzelfde procedé als in artikel 3 van richtlijn 91/439. Het belang ervan kan namelijk worden afgeleid uit het vereiste dat de bestuurder van een voertuig van deze categorie moet aantonen dat hij beschikt over kennis over het vervoer van passagiers, hun comfort en hun veiligheid.

55.

Vanwege de dwingende noodzaak om de veiligheid van personen in het verkeer te waarborgen ( 23 ), en dat op een eenvormige manier binnen de Unie, meen ik, zoals de Commissie ter onderbouwing van haar beroep terecht heeft gesteld, dat de duidelijke en precieze bepalingen van deze richtlijn letterlijk overgenomen zouden moeten worden. ( 24 ) Bovendien kan door de bepalingen letterlijk over te nemen in dit bijzondere geval worden voldaan aan een andere kerndoelstelling, die al sinds de Eerste richtlijn (80/1263) wordt nagestreefd, namelijk het vrije verkeer en de vrijheid van vestiging van personen vergemakkelijken door harmonisatie van de regels voor het rijbewijs.

56.

Derhalve kan niet worden toegelaten dat de keuze van andere criteria uitmondt in een resultaat dat strijdig is met het door richtlijn 2006/126 beoogde resultaat, te weten dat het uitsluitende vervoer van personen kan worden verzorgd door bestuurders, bevoegd voor het besturen van voertuigen van categorie C of C1, die hoofdzakelijk kennis hebben moeten aantonen over de ontvangst, het vervoer en de aflevering van goederen, laden, vastzetten van lading en lossen ervan.

57.

Het voorbeeld van de Commissie illustreert perfect wat de gevolgen zijn van de keuze van de Tsjechische wetgever om een drempel van minimaal acht personen vast te stellen voor categorie D1 ( 25 ): een minibus met een lengte van minder dan acht meter die dient voor het vervoer van minder dan acht personen valt onder categorie C of C1, hoewel de noodzakelijke vereisten verband houden met het vervoer van personen.

58.

Het betoog van de Tsjechische regering, waarin de bijzondere aard van het voertuig – namelijk dat het niet dient voor het vervoer van goederen – niet in aanmerking is genomen, is derhalve niet overtuigend. De omstandigheid dat alle technische kenmerken van de voertuigen die in richtlijn 2006/126 zijn vastgesteld, door elkaar lopen, is evenmin een deugdelijk argument, want deze kenmerken corresponderen met het gebruik waarvoor de voertuigen zijn bestemd. Categorie C, die vanouds is voorbehouden aan vrachtwagens, wordt aldus in de tweede plaats gedefinieerd aan de hand van de massa van het voertuig, terwijl het aantal passagiers gelijk is aan dat van voertuigen van categorie B. Categorie D wordt uitsluitend gedefinieerd aan de hand van een minimumaantal passagiers en subcategorie D1 wordt onderscheiden aan de hand van het maximumaantal te vervoeren personen en de lengte van het daarvoor gebouwde voertuig.

59.

Gelet op een en ander ben ik van mening dat de Tsjechische Republiek, door voertuigen van de categorieën D en D1 niet uit te sluiten van de categorieën C en C1 en door aan categorie D1 een drempel van acht passagiers toe te voegen, de krachtens artikel 4, lid 1, en artikel 4, lid 4, onder d), f) en h), van richtlijn 2006/126 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

60.

Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Tsjechische Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in de kosten.

61.

In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt: