1. 

De geleidelijke liberalisering van de interne markt voor postdiensten, die essentieel zijn voor de economische en sociale cohesie, heeft het voor ondernemingen van uiteenlopende aard mogelijk gemaakt deze diensten aan te bieden, naast de klassieke aanbieders aan wie zij traditioneel waren toevertrouwd. Deze nieuwe situatie leidt ertoe dat onder meer precies moet worden bepaald wanneer aanbieders van vervoers- en koeriersdiensten moeten worden geacht in wezen postdiensten te verrichten.

2. 

Als tegenwicht voor deze liberalisering moeten de lidstaten de gebruikers het recht garanderen om op het gehele grondgebied permanent toegang te hebben tot die diensten (met name de zogenoemde basisdiensten) en moeten deze van een bepaalde kwaliteit en betaalbaar zijn. Dat is wat wordt bedoeld met universele dienst. De consensus over de centrale kenmerken hiervan vertoont echter scheuren wanneer moet worden bepaald door wie en hoe deze dienst moet worden gefinancierd.

3. 

De Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Lazio, Italië) wenst, kort gezegd, te vernemen: a) of richtlijn 97/67/EG ( 2 ) van toepassing is op vervoers- en koeriersdiensten; b) indien dit het geval is, of de ondernemingen die deze diensten aanbieden hiervoor een vergunning nodig hebben, en c) of zij moeten bijdragen aan de financiering van de universele dienst in Italië.

4. 

Aan de oorsprong van het geschil liggen door vervoers- en koeriersbedrijven en verwante organisaties ingestelde beroepsprocedures tot nietigverklaring van een besluit en een regeling van de Autorità per le garanzie nelle Comunicazioni ( 3 ) alsook van een decreet van de Ministro dello Sviluppo Economico ( 4 ) inzake het stelsel voor de verlening van vergunningen voor het aanbieden van postdiensten aan het publiek. ( 5 )

5.

De overwegingen 22 en 23 luiden als volgt:

6.

Artikel 2 bepaalt:

„In deze richtlijn wordt verstaan onder:

7.

In punt 6 geeft artikel 2 de volgende definitie van postzendingen:

„postzending: geadresseerde zending in de definitieve vorm die een aanbieder van postdiensten verzorgt. Naast brievenpost worden bijvoorbeeld als postzending aangemerkt: boeken, catalogi, kranten, tijdschriften en postpakketten die goederen met of zonder handelswaarde bevatten”.

8.

Ingevolge artikel 2, punt 19, zijn „essentiële eisen”:

„niet-economische redenen van algemeen belang die een lidstaat ertoe kunnen bewegen voorwaarden inzake het aanbieden van postdiensten op te leggen. Deze redenen zijn het vertrouwelijke karakter van de brievenpost, de veiligheid van het functioneren van het netwerk op het gebied van het vervoer van gevaarlijke stoffen, de naleving van arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden en regelingen voor sociale zekerheid die in wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn vastgelegd en/of via collectieve onderhandelingen tussen de nationale partners zijn overeengekomen, in overeenstemming met het communautaire en het nationale recht, en, in gerechtvaardigde gevallen, de bescherming van gegevens, de bescherming van het milieu en de ruimtelijke ordening […]”.

9.

Artikel 7 bepaalt:

„1.   […] De lidstaten mogen het aanbieden van de universele dienst financieren op een of meer van de in de leden 2, 3 en 4 vermelde wijzen, of op een andere met het Verdrag verenigbare wijze.

[…]

3.   Wanneer een lidstaat vaststelt dat de universeledienstverplichtingen als vastgelegd in deze richtlijn voor de aanbieder(s) van de universele dienst nettokosten, berekend volgens de richtsnoeren van bijlage I, met zich brengen en een onredelijke financiële last inhouden, kan hij:

4.   Ingeval de nettokosten uit hoofde van lid 3, onder b), worden gedeeld, kunnen de lidstaten een compensatiefonds instellen dat door middel van bijdragen van aanbieders van diensten [en/of gebruikers] kan worden gefinancierd […]. De lidstaten kunnen het uit hoofde van artikel 9, lid 2, verlenen van machtigingen aan aanbieders van diensten onderwerpen aan de verplichting om financieel aan dit fonds bij te dragen of aan de universeledienstverplichtingen te voldoen. […]”

10.

Artikel 9 luidt:

„1.   Voor diensten die buiten de werkingssfeer van de universele dienst vallen, kunnen de lidstaten algemene machtigingen instellen, voor zover dit noodzakelijk is om de naleving van de essentiële eisen te waarborgen.

2.   Voor diensten die binnen de werkingssfeer van de universele dienst vallen, kunnen de lidstaten machtigingsprocedures instellen, met inbegrip van individuele vergunningen, voor zover dit noodzakelijk is om de naleving van de essentiële eisen te waarborgen en de universele dienstverlening te verzekeren.

Het verlenen van machtigingen kan:

[…]

[…]

Behalve in het geval van ondernemingen die overeenkomstig artikel 4 als aanbieders van de universele dienst zijn aangewezen, mag het verlenen van machtigingen niet:

11.

Overweging 17 hiervan luidt:

„Louter vervoer dient niet als postdienst te worden beschouwd. […]”

12.

Overweging 27 luidt:

„(27) Aanbieders van postdiensten kunnen ertoe worden verplicht bij te dragen tot de financiering van de universele dienst, wanneer voorzien is in een compensatiefonds. Om te bepalen welke ondernemingen ertoe kunnen worden verplicht om tot een compensatiefonds bij te dragen, dienen de lidstaten na te gaan of de door die ondernemingen aangeboden diensten uit het oogpunt van de gebruiker kunnen worden aangemerkt als diensten die onder de werkingssfeer van de universele dienst vallen, aangezien zij in voldoende mate uitwisselbaar zijn met de universele dienst, rekening houdend met de kenmerken van de diensten, inclusief aspecten die een meerwaarde verlenen, alsook met het beoogde gebruik en de prijsstelling. Deze diensten hoeven niet noodzakelijkerwijze alle kenmerken van de universele dienst te vertonen, zoals dagelijkse bestelling of volledige nationale dekking.”

13.

Richtlijn 97/67 is in Italiaans recht omgezet bij decreto legislativo (wetsdecreet) nr. 261 van 22 juli 1999. ( 7 ) De bij richtlijn 2008/6 ( 8 ) in die richtlijn aangebrachte wijzigingen zijn omgezet in nationaal recht bij decreto legislativo nr. 58 van 31 maart 2011. ( 9 )

14.

Artikel 6, leden 1 en 1 bis, van decreto legislativo nr. 261, zoals gewijzigd bij decreto legislativo nr. 58, schrijft voor:

„1   Voor het aanbieden van diensten aan het publiek die niet vallen onder de universele dienst, met inbegrip van de levering van privébrievenbussen voor de bestelling van post, is een algemene machtiging […] vereist.

1 bis   De afgifte van een algemene machtiging kan, ook voor de aanbieder van de universele dienst, gelet op de situatie van de markt en de organisatie van de postdiensten, worden onderworpen aan welomschreven universeledienstverplichtingen […] of aan verplichtingen financieel bij te dragen aan de in artikel 10 van dit decreet bedoelde kostendelingsregelingen. […]”

15.

Artikel 10, lid 2, van decreto legislativo nr. 261/1999 bepaalt:

„2. Houders van een individuele vergunning en van een algemene machtiging voor diensten ter vervanging van diensten die vallen onder de universele dienst zijn verplicht bij te dragen aan het in lid 1 bedoelde fonds tot een maximum van 10 % van hun bruto-inkomsten uit de activiteit waarvoor de vergunning is verleend.”

16.

De regeling voor vergunningen voor het aanbieden van postdiensten aan het publiek, die is vastgesteld door de AGCom ( 10 ) (hierna: „regeling voor vergunningen”), bepaalt in artikel 1, lid 1, onder g), i), en r), het volgende:

„1.   Voor de toepassing van deze regeling wordt verstaan onder:

[…]

[…]

[…]

17.

Ingevolge artikel 8, lid 4, van de regeling is „voor zuivere vervoersdiensten […] geen algemene machtiging vereist”.

18.

Op grond van artikel 11, lid 1, onder f), en artikel 15, lid 2, van de regeling voor vergunningen is de houder van een algemene machtiging verplicht bij te dragen aan het compensatiefonds ter dekking van de kosten van de universele dienst wanneer de voorwaarden van overweging 27 van richtlijn 2008/6 en artikel 10, lid 2, van decreto legislativo nr. 261/1999 zijn vervuld.

19.

Het decreet van de minister van Economische Ontwikkeling ( 11 ) bepaalt in artikel 9 dat houders van een individuele vergunning of een algemene vergunning moeten voldoen aan de eisen van artikel 11 van de regeling.

20.

Verzoeksters zijn ondernemingen en organisaties van ondernemingen die vervoers-, expeditie- en koeriersdiensten verrichten. ( 12 ) Hoewel zij stellen geen postdiensten aan te bieden, beschikken zij over de algemene machtiging bedoeld in artikel 6 van decreto legislativo nr. 261/1999, die zij wegens de vermeende onduidelijkheid van de Italiaanse regelgeving inzake die diensten uit voorzorg hadden aangevraagd.

21.

In 2015 hebben zij bij de verwijzende rechter een verzoek ingediend om nietigverklaring van besluit nr. 129/15 en van de regeling voor vergunningen. Zij betoogden dat hun vervoers-, expeditie- en transito-activiteiten alsook hun koeriersdiensten niet kunnen worden aangemerkt als postdiensten in de zin van artikel 2 van richtlijn 97/67 en artikel 1 van decreto legislativo nr. 261/1999. Zij bekritiseren de bestreden regelgeving ook omdat zij die ervaren als belastend, in strijd met het Unierecht en onevenredig aan de belangen die zij beoogt te beschermen en hun eigen activiteiten. In het bijzonder laken zij het feit dat een vergunning is vereist voor diensten die hiervan zouden moeten zijn vrijgesteld en hekelen zij de verplichting om bij te dragen aan het compensatiefonds voor de universele dienst.

22.

Na in de verwijzingsbeslissing zijn opvatting uiteen te hebben gezet (die in grote lijnen gunstig is voor verzoeksters), heeft de verwijzende rechter besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

23.

De verwijzingsbeslissing in zaak C‑259/16 is bij de griffie van het Hof ingekomen op 10 mei 2016 en die in zaak C‑260/16 de dag nadien, op 11 mei. Gezien de verknochtheid tussen beide zaken zijn zij gevoegd.

24.

Confetra e.a. ( 14 ), AICAI e.a. ( 15 ), UPS Italia, Poste Italiane SpA, de Italiaanse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Al deze partijen alsook de Franse regering hebben deelgenomen aan de mondelinge behandeling op 20 september 2017.

25.

In de vier prejudiciële vragen wordt de verenigbaarheid van het decreet met richtlijn 97/67 aan de orde gesteld. Die norm regelt echter niet zozeer de materiële als wel de procedurele aspecten van de verlening van vergunningen en machtigingen in de Italiaanse postbranche. De inhoudelijke aspecten worden in feite geregeld door de twee andere normen (namelijk decreto legislativo nr. 261/1999 en de regeling voor vergunningen).

26.

Hoe dan ook is die analyse vrijwel onmogelijk aangezien in de eerste en de tweede vraag geen specifiek artikel van het decreet is genoemd. De derde en de vierde vraag verwijzen naar artikel 9 ervan, maar het lijkt mij niet noodzakelijk dit artikel te onderzoeken aangezien het eenvoudigweg verwijst naar de verplichtingen van houders van algemene machtigingen, die zijn vastgelegd in artikel 11 van de regeling voor vergunningen. Ik zal mij dus concentreren op de overige nationale normen waarop de verwijzing betrekking heeft.

27.

Toen deze prejudiciële zaken in de fase van schriftelijke behandeling waren, heeft het Hof arrest gewezen in de zaak DHL Express (Austria) ( 16 ) waarbij het heeft beslist over de vraag of een onderneming die actief is op het gebied van koeriers- en expresdiensten, gelet op artikel 9, lid 2, van richtlijn 97/67, verplicht is bij te dragen aan de financiering van de nationale regelgevende instantie die verantwoordelijk is voor die branche. De gevolgen van dat arrest en van het arrest van 15 juni 2017, Ilves Jakelu ( 17 ), voor de onderhavige prejudiciële verwijzingen zijn ter terechtzitting besproken.

28.

Volgens Confetra verzet richtlijn 97/67 zich tegen een nationale wettelijke regeling volgens welke vervoers-, expeditie- en koeriersdiensten binnen de werkingssfeer van postdiensten vallen. Noch de juridische definitie noch de aard van deze diensten houdt verband met postdiensten. Met name vervoerders die zich bezighouden met het ophalen of bestellen van postzendingen, wat bijkomende taken naast hun hoofdactiviteit (het vervoer) zijn, vallen buiten die richtlijn.

29.

Confetra benadrukt de typische kenmerken van koeriersdiensten, zoals de flexibiliteit bij de behandeling van postpakketten, de individuele tariefstelling, de achterafbetaling, de levering van deur tot deur en andere vergelijkbare aspecten waardoor die diensten afwijken van de afhandeling van postzendingen in het kader van de universele dienst, ook al vormen zij daar een segment van. Confetra wordt in die mening ondersteund door AICAI e.a. en UPS.

30.

Volgens AICAI e.a. is het antwoord op de eerste vraag te vinden in het arrest Corbeau ( 18 ) en volgt uit overweging 18 van richtlijn 97/67 dat koeriersdiensten niet onder de universele postdienst vallen. Voorts stellen zij dat de definitie van artikel 2, lid 1, punt 1, van deze richtlijn vergelijkbaar is met die van de klassieke postdiensten, dat wil zeggen, standaarddiensten die zijn bestemd voor een algemene klantenkring. In die overweging wordt echter de fout gemaakt dat de typische kenmerken van een koeriersdienst worden gereduceerd tot een loutere postdienst met toegevoegde waarde.

31.

UPS merkt op dat postdiensten van algemeen economisch belang uitdrukkelijk zijn uitgesloten van de werkingssfeer van richtlijn 2006/123/EG betreffende diensten op de interne markt ( 19 ) op grond van artikel 1 juncto artikel 17, lid 1, onder a), daarvan. Bijgevolg zijn dergelijke postdiensten a contrario onderworpen aan richtlijn 97/67, terwijl de overige, waaronder de koeriersdiensten, onder richtlijn 2006/123 vallen. Zij wijst erop dat de beslissingspraktijk van de Commissie in het kader van de controle op concentraties bevestigt dat de markt voor standaardpakketten afwijkt van die voor exprespakketten. ( 20 ) De Commissie heeft namelijk gewezen op de beperkte aanwezigheid van traditionele aanbieders van standaardpostdiensten op de markt voor exprespost. ( 21 )

32.

Poste Italiane, de Italiaanse regering en de Commissie zijn het erover eens dat uit artikel 2, punten 1 en 1 bis, van richtlijn 97/67 juncto overweging 17 van richtlijn 2008/6 blijkt dat de definitie van postdiensten ziet op alle vervoersondernemingen die tevens een of andere van de voor postdiensten kenmerkende handelingen verrichten, zoals het ophalen, het sorteren of de distributie van postzendingen. Enkel gewone vervoersactiviteiten vallen buiten deze definitie. ( 22 ) Ondernemingen die koeriersdiensten aanbieden, kunnen hier niet van worden uitgesloten want zij verrichten ook een of meer handelingen die kenmerkend zijn voor postdiensten. ( 23 ) De voor exprespost kenmerkende prestaties met toegevoegde waarde veranderen niets aan het feit dat dergelijke diensten tot de postdiensten behoren.

33.

De Italiaanse regering wijst tevens op de te verwachten ontwikkeling van het afgeleide recht, die deze uitlegging staaft. Zo maakt het voorstel voor verordening nr. 2016/149 ( 24 ), anders dan de verwijzende rechter suggereert, geen onderscheid tussen „gewone” pakketten en „postpakketten”.

34.

In artikel 1, eerste streepje, van richtlijn 97/67 worden gemeenschappelijke regels vastgesteld inzake de voorwaarden voor het aanbieden van „postdiensten” die, overeenkomstig de – uitputtende – definitie ( 25 ) van artikel 2, punt 1, van die richtlijn, „het ophalen, het sorteren, het vervoeren en de distributie van postzendingen” omvatten. Wegens het belang ervan voor de beantwoording van de vraag geef ik het vervoer vanaf nu cursief weer.

35.

Het begrip „postzending” is geregeld in artikel 2, punt 6, van richtlijn 97/67. Een postzending bestaat in de zending aan een bepaalde geadresseerde in de definitieve vorm waarin deze door een aanbieder van postdiensten dient te worden vervoerd. Daarbij kan het uiteraard om brievenpost ( 26 ) gaan, maar ook om boeken, catalogi, kranten, tijdschriften en „postpakketten die goederen met of zonder handelswaarde bevatten”.

36.

Aangezien iedere onderneming die een of meer van de in artikel 2, punt 1, van richtlijn 97/67 opgesomde diensten verleent als aanbieder van postdiensten wordt beschouwd, kan uit een eerste lezing van de voorgaande bepalingen in hun onderlinge samenhang worden afgeleid dat het vervoer van postzendingen onder postdiensten valt. Het volstaat dan dat een onderneming het vervoer van die postzendingen verzorgt opdat zij onder richtlijn 97/67 valt, zonder dat zij daarnaast andere van de in artikel 2, punt 1, ervan genoemde activiteiten hoeft te verrichten.

37.

In het kader van de herziening van richtlijn 97/67 heet het in overweging 17, eerste volzin, van richtlijn 2008/6 evenwel dat louter vervoer niet als postdienst mag worden beschouwd. Hoewel deze verklaring niet terugkomt in de artikelen van de richtlijn ( 27 ) kan worden aangenomen dat zij beantwoordt aan het doel van de oorspronkelijke wetgever, voor wie het vervoer, losgekoppeld van de overige postdiensten, van het begin af aan buiten de werkingssfeer van richtlijn 97/67 viel.

38.

In het hoofdgeding betreft de eventuele kwalificatie als aanbieder van postdiensten twee categorieën ondernemingen: enerzijds die welke actief zijn in het vervoer en als transitobedrijf en anderzijds de aanbieders van koeriersdiensten. De regelgevende organen of agentschappen op het gebied van postdiensten hebben zelf gewezen op de moeilijkheid om de werkingssfeer van sectoroverschrijdende regels (zoals die welke het vervoer regelen) af te bakenen ten opzichte van de regels die gelden voor postdiensten, wanneer beide van toepassing zijn op die twee categorieën ondernemingen. ( 28 ) Ik behandel elk van beide afzonderlijk.

39.

De laatste jaren vertoont de postmarkt een duidelijke tendens tot diversificatie, voornamelijk als gevolg van de opmars van de elektronische handel. De traditionele ondernemingen in de postsector concurreren met ondernemingen op het gebied van logistiek en vervoer, en zelfs aanbieders van industrieel goederenvervoer worden pakketdistributiebedrijven. Hun klanten vragen niet meer alleen om klassieke goederenvervoersdiensten (van de fabriek naar de winkel), maar ook om de distributie van individuele pakketten. Er verschijnen nieuwe soorten bedrijven die niet helemaal voldoen aan het beeld van exploitanten van postdiensten, maar vergelijkbare diensten aanbieden die in de plaats daarvan zouden kunnen komen. ( 29 )

40.

Volgens de vervoers- en transitobedrijven moet richtlijn 97/67 in die zin worden uitgelegd dat zij er niet onder vallen. Zij stellen dat zij in het kader van het vervoer van poststukken eventuele andere taken (zoals het ophalen en de distributie van die zendingen) enkel verrichten als nevenactiviteit van hun hoofdbedrijf. Zij kunnen dus niet op een lijn worden gesteld met aanbieders van postdiensten. ( 30 )

41.

Om diverse redenen onderschrijf ik deze stelling niet.

42.

Ten eerste is, bij gebreke van andere aanwijzingen in de voorbereidende stukken van richtlijn 2008/6 ( 31 ), de meest logische uitlegging van de eerste volzin van overweging 17 ( 32 ) dat het gaat om een precisering van artikel 2, punten 1 en 6 (een bepaling die „verduidelijkt maar niet wijzigt”) ( 33 ), in die zin dat het aanbieden van een dienst die beperkt is tot het loutere vervoer van postzendingen, zonder dat andere activiteiten worden ontplooid die kenmerkend zijn voor de postdienst (het ophalen, het sorteren of de distributie), niet valt onder de regelgeving voor de postsector. ( 34 )

43.

Ten tweede zouden er nog meer uitleggingsproblemen ontstaan indien werd aangenomen dat dit ondersteunende karakter van activiteiten als het ophalen of de distributie van postzendingen vervoersondernemingen uitsluit van de werkingssfeer van richtlijn 97/67. In plaats van het eenvoudig te controleren objectieve gegeven of postzendingen zijn opgehaald, gesorteerd of gedistribueerd, zou, om de toepasselijke rechtsregeling te bepalen, per geval moeten worden beoordeeld hoe klein of groot het aandeel van de door die ondernemingen aangeboden „bijkomende” diensten ten opzichte van de hoofdactiviteit (vervoer) is.

44.

Mijns inziens is in richtlijn 97/67 niet het percentage van de „aanvullende” diensten ten opzichte van de vervoersactiviteiten belangrijk, maar het feit dat een exploitant eerstgenoemde samen met laatstgenoemde aanbiedt in het kader van de definitie van de postdiensten. ( 35 ) Nog los van het feit dat de door Confetra voorgestelde uitlegging tot rechtsonzekerheid zou leiden, is er in richtlijn 97/67 niets te ontdekken dat die uitlegging ondersteunt.

45.

Tot slot vindt de door mij bepleite uitlegging steun in het voorstel voor een verordening betreffende grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten ( 36 ), waarvan overweging 8 luidt: „In overeenstemming met de huidige praktijk en richtlijn [97/67][ ( 37 )] moet elke schakel van de postketen, d.w.z. ophaling, sortering en distributie, als pakketbezorgdienst […] worden beschouwd” en „louter vervoer dat niet in combinatie met een van die schakels wordt uitgevoerd, moet buiten het toepassingsgebied van de pakketbezorgdiensten vallen, aangezien in dat geval kan worden aangenomen dat die activiteit deel uitmaakt van de vervoerssector.” ( 38 )

46.

Het Hof heeft aanbieders van koeriersdiensten al bij minstens vier gelegenheden behandeld als aanbieders van postdiensten: i) door in het arrest Corbeau ( 39 ) te spreken van „specifieke” diensten; ii) door in het arrest DHL International ( 40 ) te verklaren dat het vereiste om zich te onderwerpen aan een externe procedure voor de behandeling van klachten als bedoeld in artikel 19 van richtlijn 97/67 op hen van toepassing was; iii) door in het arrest DHL Express (Austria) ( 41 ) artikel 9, lid 2, van die richtlijn in die zin uit te leggen dat zij op grond van een nationale wet evenals de andere postbedrijven kunnen worden verplicht de voor de postbranche verantwoordelijke regelgevende instantie te financieren, en iv) door in het arrest Ilves Jakelu ( 42 ) te verklaren dat het aanbieden van deze diensten afhankelijk kan worden gesteld van de afgifte van een algemene machtiging. Die arresten zouden onbegrijpelijk zijn als het Hof er niet van was uitgegaan dat koeriersdiensten onder postdiensten vallen.

47.

Ook al verschilt exprespost soms aanzienlijk van brievenbuspost, in essentie is eerstgenoemde wel degelijk een middel tot communicatie en uitwisseling van informatie, wat kenmerkende aspecten zijn van postdiensten. ( 43 ) Koeriersdiensten vormen daadwerkelijk een segment van de postmarkt dat wordt gekenmerkt door hoogwaardige diensten waarvoor de klanten naar behoren betalen. Verder zijn de definities van richtlijn 97/67, zoals die van „postdiensten” of „postzending” ( 44 ), ruim genoeg om deze specifieke diensten met een hoge toegevoegde waarde ( 45 ) eronder te laten vallen.

48.

Weliswaar staat het in laatste instantie aan de verwijzende rechter om zijn nationale wetgeving aan richtlijn 97/76 te toetsen in het licht van het door het Hof te wijzen arrest, maar op grond van deze premissen ben ik van mening dat de in de eerste vraag van de verwijzingsbeslissing genoemde bepalingen daarmee in overeenstemming zijn. Ten eerste heeft die rechter zelf bevestigd dat artikel 2, punten 1, 1 bis en 6, van richtlijn 97/67 letterlijk zijn omgezet in artikel 2, punten a) en f), van decreto legislativo nr. 261/1999. Verder sluiten artikel 1, lid 1, onder g), i) en r), en artikel 8, lid 4, van de regeling voor vergunningen aan bij de door mij voorgestelde uitlegging van post- en vervoersdiensten.

49.

Dat komt met name omdat die regeling (artikel 8, lid 4) geen algemene machtiging vereist voor zuivere vervoersdiensten. In artikel 1, lid 1, onder r), ervan wordt dat begrip omschreven als „het verrichten van vervoerswerkzaamheden onder uitsluiting van andere werkzaamheden die behoren tot de fasen van de postdiensten omschreven onder g)”, waarin wordt bepaald wat wordt verstaan onder „postdiensten”.

50.

Confetra voert aan dat het opleggen, aan ondernemingen die de universele dienst niet verlenen, van de verplichting om een algemene machtiging aan te vragen in artikel 9, lid 1, van richtlijn 97/67 is gekoppeld aan de noodzaak om de naleving van de in artikel 2, punt 19, genoemde essentiële eisen te waarborgen. Naar haar mening is de machtiging in Italië ingevoerd zonder dat de autoriteiten hebben beoordeeld of het noodzakelijk was op die eisen gebaseerde regulerende maatregelen te treffen. Bovendien acht zij de haar opgelegde verplichtingen onevenredig.

51.

AICAI e.a. en UPS delen deze kritiek. Zij voegen hieraan toe dat de postmarkt een hoge graad van mededinging kent en geen tekenen van zwakte vertoont die een beroep op redenen van algemeen belang (essentiële eisen) noodzakelijk maken waardoor het opleggen van voorwaarden wordt gerechtvaardigd. Dat artikel 1 van decreto legislativo nr. 261/1999 het ophalen, het sorteren, het vervoeren en de distributie van postzendingen als activiteiten van hoger algemeen belang aanmerkt, is geen rechtvaardiging voor een stelsel van verplichte machtigingen, want hiermee wordt afbreuk gedaan aan het nuttig effect van artikel 9, lid 1, van richtlijn 97/67. Bovendien zijn veel van de verplichtingen waarin dat decreto legislativo voorziet al opgenomen in andere sectorspecifieke regelingen.

52.

Volgens Poste Italiane is het Italiaanse stelsel verenigbaar met het Unierecht doordat richtlijn 97/67 de lidstaten een ruime beoordelingsmarge biedt om stelsels voor algemene machtigingen vast te stellen en niet-universele postdiensten aan te wijzen waarvoor een machtiging is vereist. Zij voert aan dat de nationale wetgever de noodzaak van regulerende maatregelen heeft beoordeeld in het licht van de essentiële eisen middels artikel 6 van decreto legislativo nr. 261/1999 en de kwalificatie als „diensten van hoger algemeen belang” in artikel 1 ervan. Aangaande de evenredigheid benadrukt zij dat het doel de arbeidsrechtelijke bepalingen te eerbiedigen, overeenkomstig artikel 2, punt 19, van richtlijn 97/67, rechtmatig is. Bovendien worden de fundamentele vrijheden door de verleningsprocedure zo min mogelijk beperkt, aangezien de aanbieder van postdiensten zijn activiteiten 45 dagen na indiening van de aanvraag kan starten.

53.

De Italiaanse regering deelt de mening van Poste Italiane over de ruime beoordelingsmarge van de lidstaten, met name gelet op de minimale harmonisatie die richtlijn 97/67 tot stand brengt. Daarom is de regelgevende bevoegdheid van de lidstaten niet beperkt tot de universele dienst, maar moeten de autoriteiten het algemeen belang in de gehele sector waarborgen. ( 46 )

54.

Volgens de Commissie is een stelsel als in casu aan de orde aanvaardbaar indien hiervoor rechtvaardiging wordt gevonden in een van de essentiële eisen van artikel 2, punt 19, van richtlijn 97/67, het stelsel evenredig is en voldoet aan de voorwaarden van artikel 9, lid 3, ervan.

55.

In beginsel kunnen lidstaten niet onder de universele dienst vallende postdiensten onderwerpen aan algemene machtigingen: artikel 9, lid 1, van richtlijn 97/67 laat in dat opzicht aan duidelijkheid niets te wensen over. ( 47 ) Voor zover postvervoerbedrijven ( 48 ) en koeriersbedrijven die diensten aanbieden is, zoals gezegd, het stelsel voor algemene machtigingen op hen van toepassing.

56.

Evenals Poste Italiane en de Italiaanse regering ben ik van mening dat artikel 9, lid 1, van richtlijn 97/67, gelezen in samenhang met de daaraan voorafgaande overweging 22, de nationale autoriteiten een zekere beoordelingsmarge biedt om: a) te beslissen of zij het stelsel van algemene machtigingen invoeren en, b) indien dat het geval is, de voorwaarden hiervan met inachtneming van de criteria van de richtlijn zelf vast te stellen.

57.

Uit hoofde van diezelfde bepaling is verlening van machtigingen enkel toelaatbaar voor zover zulks noodzakelijk is om de naleving van de essentiële eisen te waarborgen. Aangezien de beoordelingsmarge van de lidstaten afhangt van de nauwkeurigheid van de bepalingen van de richtlijn waaraan het nationale recht moet worden aangepast ( 49 ), wordt die marge hier aanzienlijk beperkt, want de essentiële eisen staan uitdrukkelijk en uitputtend ( 50 ) vermeld in artikel 2, punt 19, van richtlijn 97/67.

58.

Bijgevolg moet de lidstaat die besluit de toegang tot de postmarkt afhankelijk te stellen van een algemene machtiging, dit rechtvaardigen onder verwijzing naar een of meer van die eisen, die in werkelijkheid worden uitgedrukt als redenen van algemeen belang van uiteenlopende aard. ( 51 ) Het is daarbij niet noodzakelijk dat de lidstaat zich beroept op alle in deze bepaling genoemde niet-economische redenen van algemeen belang. Het volstaat dat hij als rechtvaardiging voor het stelsel van algemene machtigingen een of meerdere hiervan aanvoert.

59.

Decreto legislativo nr. 261/1999 heeft het ophalen, het sorteren, het vervoeren en de distributie van postzendingen als „activiteiten van hoger algemeen belang” aangemerkt. In het latere besluit nr. 129/15, dat wordt ingeleid door een toelichting die een uitgebreide analyse ter rechtvaardiging van de regeling voor vergunningen bevat ( 52 ), wordt toegelicht dat een openbare raadpleging is gehouden over onder meer de verplichting om de arbeidsvoorwaarden te eerbiedigen.

60.

De discussie draait om de vraag of de Italiaanse autoriteiten een correct gebruik hebben gemaakt van de hun bij richtlijn 97/67 verleende beoordelingsmarge waar zij de activiteiten van de aanbieders van postdiensten die niet onder de universele dienst vallen, hebben onderworpen aan een algemene machtiging.

61.

Richtlijn 97/67 verlangt geen gedetailleerde toelichting over de opportuniteit (die afhangt van de beoordelingscriteria van elke lidstaat afzonderlijk) om dit stelsel in te voeren, maar eist dat dit stelsel de criteria van artikel 9, lid 1, juncto artikel 2, punt 19, eerbiedigt. Met andere woorden, indien een lidstaat die diensten wenst te onderwerpen aan het machtigingenstelsel moet hij de invoering hiervan koppelen aan een van de redenen van algemeen belang van richtlijn 97/67.

62.

Zoals blijkt uit het dossier, noemt artikel 1, lid 2, onder u), van decreto legislativo nr. 261/1999, bij het definiëren van de „essentiële eisen” op grond waarvan de Italiaanse wetgever de activiteiten van ondernemingen als verzoeksters onderwerpt aan het stelsel van algemene machtigingen, een aantal van de eisen die in richtlijn 97/67 zijn vermeld (bijvoorbeeld, het waarborgen van het briefgeheim of de bescherming van persoonsgegevens).

63.

Die lijst bevat ook de naleving van de socialezekerheidsverplichtingen jegens de werknemers van de aanbieders van postdiensten, de arbeidswetgeving en de collectieve arbeidsovereenkomsten in de sector. Sporen van dit specifieke oogmerk zijn te vinden in wetteksten die dateren van na het decreto legislativo, wat Poste Italiane ( 53 ) de mogelijkheid geeft op te merken dat de Italiaanse wetgeving een van de redenen van algemeen belang ex artikel 2, punt 19, van richtlijn 97/67 in acht neemt („de naleving van arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden en regelingen voor sociale zekerheid die in wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn vastgelegd en/of via collectieve onderhandelingen […] [zijn overeengekomen]”). ( 54 )

64.

Nu het bestaan zelf van een algemene machtiging voor de in geding zijnde postdiensten aldus is gelegitimeerd, vraagt de verwijzende rechter of de Italiaanse autoriteiten die machtiging hebben onderworpen aan de naleving van buitensporige verplichtingen. In de verwijzingsbeslissingen is echter niet nauwkeurig ( 55 ) aangegeven welke verplichtingen (behoudens de verplichting inzake de financiering van de universele dienst ( 56 ), waarop ik verderop inga) concreet als extreem kunnen worden aangemerkt.

65.

Mijns inziens valt in de verplichtingen van artikel 11 van de regeling voor vergunningen geen onevenredigheid te bespeuren. De verplichtingen ten aanzien van de gebruikers, die genoemd zijn in lid 2 (zichtbaarheid van de onderscheidende tekens van de onderneming, publicatie van het handvest dienstverlening en naleving van de ter zake geldende algemene regels) lijken mij vrij vanzelfsprekend. Hetzelfde geldt voor de in lid 3 genoemde „informatieverplichtingen” (verstrekking aan de AGCom of het bevoegde ministerie van gegevens over de activiteiten en betreffende klachten, en kennisgeving van wijzigingen die zijn opgetreden nadat de machtiging is afgegeven).

66.

Artikel 11, lid 1, onder f), van die regeling bevat de verplichting waar het grootste deel van het debat over gaat; hieraan zal ik later aandacht besteden. De overige in dat lid vervatte verplichtingen acht ik niet onevenredig. Bepaalde daarvan [genoemd onder a) en b)] betreffen de aanstelling van en de regeling voor het personeel, dat geen relevante strafbare feiten mag hebben gepleegd, en de naleving van nationale normen en overeenkomsten op het gebied van arbeidsvoorwaarden. De overige [onder c), d) en e)] hebben betrekking op de relatie tussen de aanbieders en de autoriteiten; hieronder vallen de betaling van heffingen die verschuldigd zijn wegens door de autoriteiten uit te voeren verificatie- en controletaken, bijdragen in de kosten van de AGCom ende plicht eventuele wijzigingen in de oorspronkelijke vereisten te melden.

67.

Hoewel het uiteindelijk aan de verwijzende rechter staat deze beoordeling te maken, wijs ik er nogmaals op dat de genoemde verplichtingen mijns inziens passend en niet te zwaar zijn voor het verlenen van postdiensten in een context waarin vrijheid van ondernemerschap van de aanbieders wordt gecombineerd met de onderwerping aan minimumregels voor een ordelijke werking, onder toezicht van de hiermee belaste autoriteiten.

68.

Confetra ( 57 ) pleit voor een letterlijke uitlegging van artikel 9, leden 1 en 2, en artikel 7, lid 4, van richtlijn 97/67, waaruit zij afleidt dat de verplichting om bij te dragen aan het compensatiefonds voor de universele dienst enkel kan worden opgelegd aan aanbieders van die dienst (en dus niet aan verzoeksters). Het Unierecht verzet zich tegen een nationale regeling die voorziet in een automatische verplichting om bij te dragen aan dat fonds ongeacht de situatie van de belastingplichtigen of van de betrokken markt.

69.

AICAI e.a. en UPS delen de mening van Confetra. Zij voegen eraan toe dat uit grammaticaal, teleologisch, systematisch en historisch oogpunt de in artikel 9, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 97/67 bedoelde „machtigingen” geen betrekking hebben op de in lid 1 genoemde machtigingen, zodat de bijdrage aan het compensatiefonds enkel geldt voor aanbieders van de universele dienst. Volgens hen vindt die opvatting bevestiging in overweging 27 van richtlijn 2008/6.

70.

Volgens Poste Italiane en de Italiaanse regering, daarentegen, wordt artikel 3, lid 12, van decreto legislativo nr. 261/1999, betreffende de bijdrage aan het compensatiefonds voor de universele dienst door aanbieders van postdiensten die niet onder de universele dienst vallen, niet automatisch toegepast. Als voorwaarde geldt dat de AGCom de nettokosten en de onredelijkheid van de financiële last voor de aanbieder van die dienst vaststelt en dat wordt gekeken naar de wijze van financiering. Zij preciseren dat volgens artikel 11, lid 1, onder f), en artikel 15, lid 2, van de regeling voor vergunningen de bijdrage aan dat fonds per geval wordt beoordeeld en afhangt van de mate waarin de aangeboden diensten uitwisselbaar zijn met die van de universele dienst. De kenmerken hiervan ontwikkelen zich op basis van economische, technologische en sociale factoren.

71.

Zij wijzen erop dat artikel 9, lid 2, van richtlijn 97/67, ondanks de ongelukkige formulering ervan, verwijst naar machtigingen in algemene bewoordingen en niet beperkt is tot de in lid 1 genoemde machtigingen betreffende de universele dienst, hoewel de opeenvolging van beide leden die indruk kan wekken. Dit gezichtspunt vindt bevestiging in de grammaticale, systematische, logische en teleologische uitlegging van de bepaling.

72.

De Franse regering, die enkel ter zitting is verschenen om deze twee vragen te beantwoorden, stelt dat koeriersbedrijven op grond van hun specifieke kenmerken, de toegevoegde waarde van hun diensten, het gebruik dat de klanten hiervan maken en de tarifering, niet kunnen worden verplicht bij te dragen aan het compensatiefonds.

73.

De Commissie twijfelt aan de ontvankelijkheid van de vragen, die zij hypothetisch acht, omdat de AGCom tot op heden geen besluit heeft genomen waardoor deze ondernemingen verplicht zijn bij te dragen aan het compensatiefonds. Voor het overige deelt zij het standpunt van Poste Italiane en de Italiaanse regering over de mogelijkheid een bijdrage aan dat fonds te verlangen van ondernemingen die diensten verlenen die uitwisselbaar zijn met binnen het kader van de universele dienst verrichte diensten.

74.

Het bezwaar van de Commissie dat deze prejudiciële vragen hypothetisch zijn, noopt tot een onderzoek naar de ontvankelijkheid ervan.

75.

Ter terechtzitting is erop gewezen dat de AGCom nog niet heeft besloten een compensatiefonds voor de universele dienst in te stellen, en derhalve geen enkele onderneming heeft verplicht daaraan bij te dragen. ( 58 ) Indien dat het geval is –wat de verwijzende rechter moet vaststellen – gaan de derde en de vierde prejudiciële vraag uit van een toekomstscenario waarvan de inhoud onzeker is, wat leidt tot niet-ontvankelijkheid. ( 59 )

76.

Hoogstens kan de derde prejudiciële vraag ontvankelijk worden verklaard indien die wordt opgevat als de abstracte formulering van onzekerheid over de verenigbaarheid met richtlijn 97/67 van bepaalde nationale normen die in de toekomst de mogelijkheid – maar niet de verplichting – scheppen om van houders van een algemene machtiging te verlangen dat zij bijdragen aan het compensatiefonds.

77.

Voor het geval dat het Hof besluit de exceptie van niet‑ontvankelijkheid af te wijzen, zal ik mijn mening uiteenzetten over beide vragen, die gezamenlijk kunnen worden beantwoord.

78.

De toepasselijkheid van artikel 9, lid 2, van richtlijn 97/67 op de algemene machtigingen is reeds bevestigd in het arrest DHL Express (Austria). ( 60 ) Concreet heeft het Hof erop gewezen dat uit artikel 9, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 97/67 volgt dat de term „machtiging” naar zowel de (individuele) machtigingen van lid 2, eerste alinea, als naar de (algemene) machtigingen van lid 1 van dit artikel verwijst.

79.

Hoewel de prejudiciële vraag in die zaak betrekking had op artikel 9, lid 2, tweede alinea, vierde streepje, van die richtlijn, betroffen de twijfels met name de betekenis van de term „machtigingen”, die het Hof heeft onderzocht voor alle streepjes van die bepaling.

80.

Bijgevolg is er voor de lidstaten geen principieel beletsel om de verlening van algemene machtigingen te onderwerpen aan de verplichting bij te dragen aan het compensatiefonds.

81.

De instelling van een dergelijk fonds overeenkomstig artikel 7, lid 4, van richtlijn 97/67 is een van de methoden die de lidstaten worden geboden om de universele dienst te financieren. Zoals gezegd vormt deze laatste in wezen een compensatiemechanisme in het door richtlijn 2008/6 tot stand gebrachte proces van liberalisering en openstelling voor mededinging. Met de bijdragen van de aanbieders van postdiensten wordt gestreefd naar een zekere billijkheid tussen de partijen, doordat van nieuwe marktpartijen, die niet dezelfde lasten het hoofd hoeven te bieden als partijen aan wie de universele dienst is opgedragen ( 61 ), wordt verlangd dat zij dat fonds financieren en bijdragen aan de financiering van op het solidariteitsbeginsel gebaseerde verplichtingen.

82.

Overweging 27 van richtlijn 2008/6 zet uiteen dat aanbieders van postdiensten ertoe kunnen worden verplicht bij te dragen aan dat fonds. Uiteraard ziet deze bepaling ook op aanbieders die in het bezit zijn van een algemene machtiging. Het volstaat dat de postdiensten die zij op grond van die machtigingen aanbieden (en die „niet alle kenmerken van de universele dienst [hoeven] te vertonen”) uit het oogpunt van de gebruiker kunnen worden aangemerkt als „in voldoende mate uitwisselbaar” met de universele dienst.

83.

Indien de gebruiker de dienst van een postbedrijf kan beschouwen als een alternatief voor de door de aanbieder van de universele dienst verrichte dienst, kan worden geconcludeerd dat die diensten onderling vervangbaar zijn, wat – nogmaals – voldoende is om het als aanvaardbaar te beschouwen dat eerstbedoeld bedrijf wordt onderworpen aan de verplichting bij te dragen aan het compensatiefonds. ( 62 )

84.

Mijns inziens sluit de door de verwijzende rechter uiteengezette Italiaanse regelgeving aan bij dit model. Enerzijds voorzien artikel 6, lid 1 bis, en artikel 10, lid 2, van decreto legislativo nr. 261/1999 in de bijdrage door de houders van algemene machtigingen aan het compensatiefonds van de universele dienst wanneer zij diensten verlenen ter vervanging van die welke onder deze laatste vallen.

85.

Anderzijds – en dit is een cruciaal normatief gegeven – regelen artikel 11, lid 1, onder f), en artikel 15, lid 2, van de regeling voor vergunningen de verplichting om aan dat fonds bij te dragen in identieke bewoordingen ( 63 ), onder verwijzing naar de eisen van overweging 27 van richtlijn 2008/6. Ik zie niet in hoe een nationale bepaling die aansluit bij de voorschriften van die richtlijn om de omvang van de plicht tot financiering van het compensatiefonds te bepalen, als in strijd met die richtlijn kan worden beschouwd.

86.

Bijgevolg kan ik in die bepalingen van de Italiaanse regeling geen tegenstrijdigheid met richtlijn 97/67 ontdekken. Indien de AGCom in de toekomst besluit dit mechanisme in te voeren en de bijdrage van beide typen ondernemingen te verlangen, zal op dat moment, en niet nu, moeten worden nagegaan in hoeverre is voldaan aan de criteria van richtlijn 97/67.

87.

Gelet op een en ander, geef ik het Hof in overweging de vragen van de Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio als volgt te beantwoorden: