MEDEDELING VAN DE COMMISSIE

Financiële sancties in niet-nakomingsprocedures

(2023/C 2/01)

1.   INLEIDING – EEN EVENREDIGE EN AFSCHRIKKENDE BENADERING ONTWIKKELEN

Wanneer de Commissie een lidstaat voor het Hof van Justitie van de Europese Unie (“het Hof”) daagt wegens niet-nakoming van een krachtens de Verdragen op hem rustende verplichting, kan zij het Hof op grond van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (“VWEU”) voorstellen om die lidstaat financiële sancties op te leggen in twee situaties:

—	wanneer de lidstaat niet het nodige heeft gedaan om gevolg te geven aan een eerder arrest van het Hof waarbij een niet-nakoming van het Unierecht is vastgesteld (artikel 260, lid 2, VWEU) (1),

—	wanneer de lidstaat zijn verplichting tot mededeling van maatregelen ter omzetting van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn niet is nagekomen (artikel 260, lid 3, VWEU).

In beide gevallen kan de door het Hof opgelegde sanctie bestaan uit een forfaitaire som, als gevolg van de voortzetting van de niet-nakoming tot de uitspraak van het arrest of tot de volledige nakoming, indien deze eerder wordt bereikt, en een dagelijkse dwangsom als stimulans voor de betrokken lidstaat om de niet-nakoming zo spoedig mogelijk na de uitspraak van het arrest te beëindigen. De Commissie stelt het Hof de bedragen voor de financiële sancties voor, maar het is aan het Hof om, in de uitoefening van zijn beoordelingsvrijheid (2), de bedragen aldus vast te stellen dat zij enerzijds in overeenstemming zijn met de omstandigheden en anderzijds evenredig zijn aan de vastgestelde inbreuk en aan de draagkracht van de betrokken lidstaat (3).

De mogelijkheid voor het Hof om financiële sancties op te leggen aan de lidstaten – en voor de Commissie om daarom te verzoeken – gaat terug tot het Verdrag van Maastricht van 1992. Met het oog op transparantie en gelijke behandeling heeft de Commissie sinds 1996 een aantal mededelingen en nota’s gepubliceerd waarin zij haar beleid en de methode voor de berekening van financiële sancties uiteenzet (4).

In deze mededeling passeren alle mededelingen van de Commissie over financiële sancties van 1996 tot en met 2021 de revue (zie bijlage II voor de lijst). Deze mededeling vervangt en integreert de inhoud ervan en actualiseert deze waar nodig in het licht van de meest recente rechtspraak van het Hof. Dit geldt met name voor het schrappen van verwijzingen naar het institutionele gewicht van de betrokken lidstaat bij de berekening van de door de Commissie aan het Hof voorgestelde financiële sancties (zie punt 3.4).

Deze mededeling is ook van toepassing met betrekking tot het Euratom-Verdrag, voor zover artikel 106 bis van dat verdrag artikel 260 VWEU op aangelegenheden die onder dat Verdrag vallen van toepassing verklaart.

2.   ALGEMENE BEGINSELEN

Hoewel het Hof in laatste instantie bevoegd is om uitspraak te doen over het opleggen van de in artikel 260 VWEU bedoelde sancties, speelt de Commissie een centrale rol, aangezien zij de zaak voor het Hof brengt met een voorstel voor het bedrag van de financiële sancties. Met het oog op transparantie en gelijke behandeling heeft de Commissie de criteria die zij toepast bij het voorstellen van financiële sancties consequent gepubliceerd.

De Commissie is van mening dat de financiële sancties moeten worden opgelegd aan de hand van drie fundamentele criteria (5):

—	de ernst van de inbreuk;

—	de duur van de inbreuk;

—	de noodzaak om zorg te dragen voor de afschrikkende werking van de financiële sanctie zelf teneinde herhaling van de inbreuk te voorkomen.

Om ervoor te zorgen dat sancties doeltreffend zijn, is het belangrijk om bedragen vast te stellen die hoog genoeg zijn om een afschrikkende werking te hebben. Het opleggen van zuiver symbolische sancties zou het sanctiemechanisme van artikel 260 VWEU, dat de inbreukprocedure ondersteunt, elk nuttig effect ontnemen en afbreuk doen aan het uiteindelijke doel ervan, te weten het waarborgen van volledige naleving van het Unierecht.

De door de Commissie aan het Hof voorgestelde sancties moeten consistent zijn en door de lidstaten kunnen worden voorzien, en moeten worden bepaald volgens een methode die zowel het evenredigheidsbeginsel als het beginsel van gelijke behandeling van de lidstaten eerbiedigt. Een duidelijke en uniforme methode waarborgt ook dat de Commissie de berekening van het bedrag van de sancties die zij aan het Hof voorstelt naar behoren motiveert (6).

De Commissie stelt het Hof stelselmatig voor om de betrokken lidstaat zowel een forfaitaire som als een dwangsom op te leggen. Dat geldt voor beroepen op grond van artikel 260, lid 2, VWEU (niet-uitvoering van een eerder arrest van het Hof) en artikel 260, lid 3, VWEU (niet-mededeling van omzettingsmaatregelen voor een wetgevingsrichtlijn).

Dienovereenkomstig staakt de Commissie, wanneer een lidstaat zich conformeert terwijl de procedure bij het Hof loopt, de door haar ingeleide procedure niet, maar handhaaft zij haar vordering tot oplegging van een forfaitaire som met inachtneming van de duur van de inbreuk tot het moment waarop de inbreuk is rechtgezet. De Commissie ziet erop toe dat het Hof onmiddellijk in kennis wordt gesteld van iedere conformering, ongeacht het stadium waarin de gerechtelijke procedure zich bevindt. Datzelfde doet zij wanneer een lidstaat na een arrest krachtens artikel 260, lid 2 of 3, VWEU de situatie rechtzet en de verplichting om een dwangsom te betalen bijgevolg afloopt.

De door de lidstaten op bevel van het Hof betaalde financiële sancties in de vorm van een forfaitaire som dan wel een dwangsom vormen “andere ontvangsten” van de Unie in de zin van artikel 311 VWEU en Besluit 2007/436/EG, Euratom (7).

2.1.   Het evenredigheidsbeginsel

Volgens vaste rechtspraak van het Hof (8) moeten financiële sancties in overeenstemming zijn met de omstandigheden en evenredig zijn aan de vastgestelde niet-nakoming en de draagkracht van de betrokken lidstaat. De Commissie onderzoekt in elk afzonderlijk geval zorgvuldig hoe deze beginselen het best in aanmerking kunnen worden genomen bij het toepassen van de verschillende criteria die zij hanteert voor de berekening van de sancties die zij aan het Hof voorstelt. In het bijzonder moeten de sancties, waar mogelijk, van tevoren al rekening houden met eventueel veranderende omstandigheden (9).

Aan het evenredigheidsbeginsel, en meer bepaald aan het beginsel dat de voorgestelde sancties in overeenstemming moeten zijn met de omstandigheden, kunnen verschillende consequenties worden verbonden:

Zo kunnen zich situaties voordoen waarin het dienstig is om sancties voor te stellen op basis van een mathematische degressieve formule teneinde rekening te houden met de vooruitgang die een lidstaat heeft geboekt op weg naar nakoming van zijn Unieverplichtingen. Enkele voorbeelden zijn die waarbij een lidstaat een inbreuk op het Unierecht heeft begaan door het exploiteren van een aantal illegale stortplaatsen, het niet voldoen aan de kwaliteitsnormen voor stedelijk afvalwater in sommige van zijn steden voldoen of het bestaan van niet-conforme luchtkwaliteitszones. Wanneer de vooruitgang van de lidstaat op weg naar nakoming mathematisch kan worden vastgesteld (bijvoorbeeld als percentage van het totale aantal stortplaatsen, steden of luchtkwaliteitszones dat in overeenstemming wordt gebracht) ten aanzien van inbreuken die worden gekenmerkt door een zuivere “resultaatverplichting”, kan de Commissie het Hof een degressieve formule voorstellen (10).

Ook kunnen zich situaties voordoen waarin de Commissie voorstelt dat de opgebouwde sancties pas na regelmatige periodieke tussenpozen worden betaald, bijvoorbeeld zes maanden of een jaar na een arrest van het Hof uit hoofde van artikel 260, lid 2, VWEU (11). Dit kan passend zijn wanneer de nakoming alleen met een bepaalde periodiciteit kan worden beoordeeld of wanneer de methode om de nakoming te controleren afhangt van de beschikbaarheid van monitoringresultaten. Zulks kan zijn voorzien in de desbetreffende wetgeving. Dit is bedoeld om ervoor te zorgen dat de door de Commissie voorgestelde sanctie daadwerkelijk overeenkomt met het aantal dagen van niet-nakoming – dat soms pas kan worden vastgesteld nadat een bepaalde periode is verstreken en wanneer er voldoende informatie over de nakoming beschikbaar komt.

2.2.   Beginselen met betrekking tot artikel 260, lid 3, VWEU

Artikel 260, lid 3, VWEU (12) heeft tot doel de lidstaten ertoe aan te zetten om richtlijnen die volgens een wetgevingsprocedure zijn aangenomen (13) binnen de door de wetgever van de Unie vastgestelde termijnen om te zetten en er zo voor te zorgen dat Uniewetgeving daadwerkelijk doeltreffend is. Dit is niet alleen een kwestie van bescherming van de algemene belangen die door de wetgeving van de Unie worden nagestreefd, maar dient ook en vooral ter bescherming van de belangen van Europese burgers die de uit die wetgeving voortvloeiende rechten en voordelen genieten. Vertragingen zijn in beide opzichten onaanvaardbaar. Uiteindelijk wordt de geloofwaardigheid van het Unierecht als geheel ondermijnd wanneer een lidstaat de wetgeving van de Unie later dan had gemoeten in nationaal recht omzet.

Dit betekent dat voor inbreuken die onder artikel 260, lid 3, VWEU vallen – het niet mededelen van maatregelen ter omzetting van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn –, het aanhangig maken van een procedure bij het Hof direct gepaard gaat met een verzoek aan het Hof om financiële sancties op te leggen aan de betrokken lidstaat. In geval van dergelijke inbreuken is, anders dan bij inbreuken die uitsluitend binnen de werkingssfeer van artikel 258 VWEU vallen, een tweede, afzonderlijke procedure voor het opleggen van financiële sancties niet nodig.

Artikel 260, lid 3, VWEU bepaalt uitdrukkelijk dat de door het Hof opgelegde financiële sanctie niet hoger mag zijn dan het door de Commissie voorgestelde bedrag.

De Commissie heeft consequent geoordeeld dat het sanctiemechanisme van artikel 260, lid 3, VWEU in beginsel moet worden toegepast in alle gevallen waarin een lidstaat een onder die bepaling vallende verplichting niet nakomt. Het belang van het waarborgen van de omzetting van wetgevingsrichtlijnen door de lidstaten binnen de in die richtlijnen gestelde termijnen is gelijkelijk van toepassing op alle wetgevingsrichtlijnen. De Commissie heeft op haar beurt een streefdoel van twaalf maanden vastgesteld om inbreukzaken bij het Hof aanhangig te maken indien de niet-omzetting van een richtlijn voortduurt.

Artikel 260, lid 3, VWEU is niet van toepassing op de niet-mededeling door een lidstaat van maatregelen ter omzetting van richtlijnen die niet volgens een wetgevingsprocedure zijn aangenomen. Wanneer de lidstaat zijn verplichting tot mededeling van maatregelen met betrekking tot dergelijke niet-wetgevingsrichtlijnen niet nakomt, brengt de Commissie die inbreuk in eerste instantie voor het Hof door middel van de niet-nakomingsprocedure van artikel 258 VWEU, wat wordt gevolgd – wanneer de lidstaat een arrest houdende vaststelling van een inbreuk niet nakomt – door een tweede verwijzing naar het Hof op grond van artikel 260, lid 2, VWEU. Evenzo kan artikel 260, lid 3, VWEU niet worden gebruikt wanneer een lidstaat de krachtens de artikelen 31 en 32 van het Euratom-Verdrag vastgestelde maatregelen ter omzetting van richtlijnen niet meedeelt. In dergelijke gevallen hanteert de Commissie dezelfde dubbele verwijzingsprocedure als die welke wordt gebruikt voor op grond van het VWEU aangenomen niet-wetgevingsrichtlijnen.

Artikel 260, lid 3, VWEU heeft betrekking op zowel gehele als gedeeltelijke niet-mededeling van maatregelen ter omzetting van een wetgevingsrichtlijn. Gedeeltelijke niet-mededeling kan zich voordoen wanneer ofwel de meegedeelde omzettingsmaatregelen niet het gehele grondgebied van de betrokken lidstaat bestrijken, ofwel de mededeling onvolledig is omdat zij niet alle met een deel van de richtlijn overeenkomende omzettingsmaatregelen omvat.

De in artikel 260, lid 3, VWEU bedoelde verplichting tot mededeling van omzettingsmaatregelen door de lidstaat omvat de verplichting om voldoende duidelijke en nauwkeurige inlichtingen te verstrekken (14) over de nationale bepalingen die de overeenkomstige bepalingen van een richtlijn omzetten. Het niet verstrekken van dergelijke duidelijke en nauwkeurige inlichtingen kan worden bestraft op grond van artikel 260, lid 3, VWEU.

De Commissie is van mening dat mededelingen van omzettingsmaatregelen waarin niet voor elke bepaling van een richtlijn ondubbelzinnig wordt vermeld welke nationale bepaling de omzetting ervan waarborgt, een verwijzing naar het Hof op grond van artikel 260, lid 3, VWEU rechtvaardigen. Zonder dergelijke informatie kan de Commissie niet nagaan of de lidstaat de betrokken richtlijn daadwerkelijk en volledig heeft omgezet. In overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel zal de Commissie echter niet overgaan tot het aanhangig maken van een procedure op grond van artikel 260, lid 3, VWEU wanneer een mededeling eenduidig is, ook als die mededeling niet voor elke bepaling van een wetgevingsrichtlijn de overeenkomstige nationale omzettingsmaatregel specificeert. De Commissie brengt een zaak dus alleen op grond van artikel 260, lid 3, VWEU voor het Hof wanneer duidelijke vermeldingen van de bepalingen van nationaal recht die bepalingen van een richtlijn omzetten ontbreken. Dergelijke vermeldingen moeten worden verstrekt in de vorm van toelichtende stukken, met eventuele toevoeging van een concordantietabel waarin de bepalingen van de richtlijn systematisch naast die van het nationaal recht zijn gezet.

Richtlijnen bevatten doorgaans een bepaling op grond waarvan de lidstaten naar de richtlijn moeten verwijzen, hetzij rechtstreeks in de bepalingen van nationaal recht die ter omzetting van de richtlijn zijn vastgesteld, hetzij bij de bekendmaking ervan (“verwijzingsbepaling”). Deze verplichting stelt de betrokkenen in staat om de reikwijdte van hun rechten en verplichtingen op het specifieke onder het Unierecht vallende gebied te bepalen.

Het Hof heeft herhaaldelijk geoordeeld dat in het kader van een verwijzingsbepaling een specifieke omzettingsmaatregel is vereist (15). De enkele verwijzing door een lidstaat – wanneer hij omzettingsmaatregelen aan de Commissie mededeelt – naar reeds bestaande nationale wetgeving kan niet worden aangemerkt als een specifieke omzettingsmaatregel. Handelingen van nationaal recht die van vóór de richtlijn dateren, kunnen als een specifieke omzettingsmaatregel worden aangemerkt mits de lidstaat ernaar verwijst in een officiële bekendmaking waarin ondubbelzinnig wordt aangegeven welke reeds bestaande wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in zijn opvatting voldoen aan de verplichtingen van een richtlijn. Een dergelijke officiële bekendmaking moet in de mededeling aan de Commissie worden opgenomen.

Geschillen over de toereikendheid van de meegedeelde omzettingsmaatregelen, dat wil zeggen over de vraag of deze maatregelen een correcte omzetting van de overeenkomstige bepalingen van een richtlijn vormen, worden behandeld volgens de procedure van artikel 258 VWEU.

3.   DWANGSOM

De door een lidstaat te betalen dwangsom is in principe een per dag berekende som – onverminderd de mogelijkheid om in bijzondere gevallen een andere referentieperiode vast te stellen – vanaf de datum waarop het Hof overeenkomstig artikel 260, lid 2 of lid 3, VWEU uitspraak doet tot de datum waarop de lidstaat een einde aan de inbreuk maakt. De dwangsom beoogt de betrokken lidstaat ertoe aan te zetten zo spoedig mogelijk na de uitspraak van het Hof een einde te maken aan de niet-nakoming van zijn verplichtingen.

Het bedrag van de dagelijkse dwangsom wordt als volgt berekend:

—	een forfaitair basisbedrag wordt vermenigvuldigd met een coëfficiënt voor de ernst en een coëfficiënt voor de duur van de inbreuk,

—	de uitkomst hiervan wordt vermenigvuldigd met een vaste factor per lidstaat (factor “n”), die de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat weerspiegelt.

De volgende formule resumeert de resulterende methode voor de berekening van de dwangsom:

DD = (Fb × Ce × Cd) × n waarbij DD = dagelijkse dwangsom; Fb = forfaitair basisbedrag; Ce = coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk; Cd = coëfficiënt voor de duur van de inbreuk; n = factor “n” waarmee de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat wordt weergegeven.

3.1.   Forfaitair basisbedrag

Het forfaitaire basisbedrag is het vaste bedrag waarop de vermenigvuldigingscoëfficiënten worden toegepast. Dit bedrag wordt opgelegd voor de schending van het legaliteitsbeginsel, dat wil zeggen in alle zaken die op grond van artikel 260 VWEU worden gevoerd. Het forfaitaire basisbedrag is vastgesteld op een zodanig niveau dat:

—	de Commissie bij de toepassing van de coëfficiënt voor de ernst een ruime beoordelingsbevoegdheid behoudt;

—	het bedrag redelijk is voor alle lidstaten;

—	het bedrag, vermenigvuldigd met de coëfficiënt voor de ernst, hoog genoeg is om voldoende druk op de betrokken lidstaat te handhaven.

Het forfaitaire basisbedrag dat van toepassing is op dwangsommen is vastgesteld in punt 1 van de bijlage I.

3.2.   Toepassing van een coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk (factor 1 tot 20)

Een inbreuk die bestaat uit de niet-uitvoering van een arrest door een lidstaat of de niet-mededeling van maatregelen ter omzetting van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn, wordt altijd als ernstig beschouwd. Om het bedrag van de sanctie op de specifieke omstandigheden van de zaak af te stemmen, stelt de Commissie de coëfficiënt voor de ernst vast op basis van twee parameters: het belang van de Unievoorschriften waarop de inbreuk is gepleegd of die niet zijn omgezet en de gevolgen van de inbreuk voor algemene en bijzondere belangen.

Gelet op de hierna uiteengezette overwegingen wordt de ernst van de inbreuk bepaald door een door de Commissie vastgestelde coëfficiënt tussen 1 (minimum) en 20 (maximum).

3.2.1.    Niet-uitvoering van een arrest (artikel 260, lid 2, VWEU)

3.2.1.1.   Belang van de bepalingen waarop de inbreuk is gepleegd

Om het belang van het Unierecht waarop de aanhoudende inbreuk wordt begaan te bepalen, let de Commissie meer op de aard en de draagwijdte van die betrokken bepalingen dan op de plaats in de normenhiërarchie die wordt ingenomen door de rechtsregel waarvan de niet-nakoming is vastgesteld. Een inbreuk op het beginsel van non-discriminatie moet bijvoorbeeld altijd als zeer ernstig worden beschouwd, ongeacht of deze het gevolg is van een schending van het in het Verdrag zelf neergelegde beginsel of van een schending van dat beginsel zoals vervat in een verordening of een richtlijn. Voorts moeten inbreuken op de fundamentele rechten en de vier fundamentele vrijheden die in het Verdrag zijn verankerd over de hele linie als bijzonder ernstig worden aangemerkt en resulteren in passende sancties.

Wanneer de Commissie beroep instelt op grond van artikel 260, lid 2, VWEU, moet het feit dat de lidstaat verzuimt om uitvoering te geven aan een arrest dat vaste rechtspraak van het Hof volgt (bijvoorbeeld wanneer dat arrest aansluit op vergelijkbare arresten in een niet-nakomingsprocedure of wordt gewezen in een prejudiciële procedure) als verzwarende omstandigheid worden aangemerkt. Dat is met name het geval wanneer het Hof eerder heeft vastgesteld dat de betrokken lidstaat een inbreuk heeft begaan op soortgelijke bepalingen van het Unierecht.

Ook het feit dat een lidstaat tijdens de procedure voorafgaand aan de verwijzing naar het Hof op grond van artikel 260, lid 2, VWEU, eerste alinea, niet volledig met de Commissie heeft meegewerkt, vormt een verzwarende omstandigheid.

Het feit dat een lidstaat maatregelen heeft genomen die die lidstaat voldoende acht om de gestelde inbreuk te verhelpen, maar door de Commissie ontoereikend wordt geacht, moet anders worden behandeld dan de omstandigheid wanneer een lidstaat helemaal geen maatregelen heeft getroffen om die inbreuk te verhelpen (wanneer de lidstaat duidelijk een inbreuk op artikel 260, lid 1, VWEU heeft begaan).

Tot slot gelden reële interpretatieproblemen waartoe het arrest aanleiding kan geven of bijzondere intrinsieke moeilijkheden om het arrest op korte termijn uit te voeren (vanwege, bijvoorbeeld, de noodzaak om infrastructuur te plannen, goed te keuren, te financieren en te bouwen om de nakoming te realiseren), als verzachtende omstandigheden.

3.2.1.2.   Gevolgen van de inbreuk voor algemene en bijzondere belangen

De gevolgen van de inbreuk voor algemene of bijzondere belangen zullen per geval worden beoordeeld, aan de hand van, bijvoorbeeld, de volgende criteria:

—	het verlies van eigen middelen voor de Unie;

—	ernstige aantasting van de financiële belangen van de EU;

—

de gevolgen van de inbreuk voor de werking van de Unie (zoals inbreuken met betrekking tot de exclusieve bevoegdheden van de Unie als bedoeld in artikel 2, lid 1, VWEU gelezen in samenhang met artikel 3 VWEU, alsmede inbreuken die van invloed zijn op de capaciteit van nationale rechtsstelsels om bij te dragen tot een doeltreffende handhaving van het EU-recht);

—	ernstige of onherstelbare schade aan de volksgezondheid of het milieu;

—	door particulieren of marktdeelnemers geleden economische of niet-economische schade;

—	de met de inbreuk gemoeide bedragen;

—	het eventuele financiële voordeel dat de lidstaat verkrijgt uit de niet-nakoming van het arrest van het Hof;

—	de relatieve omvang van de inbreuk gegeven de omzet of de toegevoegde waarde van de desbetreffende economische sector;

—	de omvang van de door de inbreuk getroffen bevolkingsgroep;

—	de aansprakelijkheid van de Unie jegens derde landen;

—	de aard van de inbreuk, dat wil zeggen het systemische of structurele karakter van de inbreuk of het aanhoudende verzuim van een lidstaat om het Unierecht correct toe te passen.

Andere overwegingen kunnen zijn of het om een geïsoleerde inbreuk gaat dan wel om een herhaling.

Wat de belangen van particulieren betreft, beoogt de Commissie bij de berekening van het bedrag van de sanctie niet te bereiken dat de door deze inbreuk benadeelde personen vergoeding van de door hen geleden schade verkrijgen, omdat een dergelijke schadevergoeding via procedures voor de nationale rechter kan worden verkregen. Wat de Commissie met het hanteren van deze parameter beoogt, is het in aanmerking nemen van de gevolgen van de inbreuk voor de betrokken particulieren of marktdeelnemers. zo zijn de gevolgen anders wanneer de inbreuk één enkel welbepaald geval van onjuiste toepassing (niet-erkenning van een diploma) betreft dan wanneer een richtlijn inzake de onderlinge erkenning van diploma’s niet is omgezet, waardoor de belangen van een gehele beroepscategorie worden geschaad.

3.2.2.   Geen mededeling van omzettingsmaatregelen (artikel 260, lid 3, VWEU)

Voor beroepen op grond van artikel 260, lid 3, VWEU past de Commissie systematisch een coëfficiënt van 10 voor de ernst van de inbreuk in geval van volledige niet-mededeling van omzettingsmaatregelen. In een Unie die is gebaseerd op de eerbiediging van de rechtsstaat moeten alle wetgevingsrichtlijnen als even belangrijk worden beschouwd en binnen de in die richtlijnen gestelde termijnen door de lidstaten volledig worden omgezet.

In geval van gedeeltelijke niet-mededeling van omzettingsmaatregelen moet het belang van het omzettingsverschil in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van de coëfficiënt voor de ernst die lager is dan 10. Bovendien kan rekening worden gehouden met de gevolgen van de inbreuk voor de algemene en bijzondere belangen (zie de overwegingen in punt 3.2.1.2 hierboven).

3.3.   Toepassing van een coëfficiënt voor de duur van de inbreuk

Ter berekening van de dwangsom wordt de volgende duur van de inbreuk in aanmerking genomen:

—	voor beroepen op grond van artikel 260, lid 2, VWEU: vanaf het eerste arrest van het Hof tot het moment waarop de Commissie de zaak bij het Hof aanhangig maakt;

—	voor beroepen op grond van artikel 260, lid 3, VWEU: de dag na het verstrijken van de termijn voor omzetting van de desbetreffende richtlijn tot het moment waarop de Commissie de zaak bij het Hof aanhangig maakt.

De coëfficiënt voor de duur van de inbreuk wordt uitgedrukt als vermenigvuldigingscoëfficiënt van minimaal 1 tot maximaal 3. De coëfficiënt wordt toegepast à raison van 0,10 per maand te rekenen vanaf de uitspraak van het eerste arrest of vanaf de dag volgend op het verstrijken van de termijn voor omzetting van de richtlijn in kwestie.

Het Hof (16) heeft bevestigd dat de duur van de inbreuk in aanmerking moet worden genomen voor de bepaling van zowel de dwangsom als de forfaitaire som, daar deze sancties elk hun eigen functie hebben.

3.4.   De financiële draagkracht van de lidstaat

Het bedrag van de dwangsom moet zowel evenredig zijn als een afschrikkende werking hebben. De dwangsom moet op twee manieren afschrikken. Hij moet voldoende hoog zijn om ervoor te zorgen dat de lidstaat:

—	een einde maakt aan de inbreuk (de dwangsom moet dus hoger zijn dan het voordeel dat de lidstaat uit de inbreuk verkrijgt),

—	afziet van herhaling.

De hoogte van de sanctie die nodig is om afschrikkend te zijn, zal variëren naargelang van de financiële draagkracht van de lidstaat. Deze afschrikkende werking wordt weerspiegeld in de factor “n”. Deze factor is gedefinieerd als een gewogen geometrisch gemiddelde bruto binnenlands product (bbp) (17) van de betrokken lidstaat in vergelijking met het gemiddelde van de bbp’s van de lidstaten, met een gewicht van twee, en van de bevolking van de betrokken lidstaat, vergeleken met het gemiddelde van de bevolking van de lidstaten, met een gewicht van één. Dit vertegenwoordigt de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat in verhouding tot die van de andere lidstaten:

De wijze waarop de factor “n” uit hoofde van deze mededeling wordt berekend, houdt een wijziging in ten opzichte van de wijze waarop deze eerder werd berekend. In eerdere mededelingen werd rekening gehouden met het bbp van de lidstaten en met hun institutionele gewicht. Dat laatste werd uitgedrukt aan de hand van een volmacht, meest recentelijk het aantal zetels in het Europees Parlement dat aan elke lidstaat is toegewezen.

Bij arrest van 20 januari 2022, in de zaak Commissie/Griekenland (18), heeft het Hof de elementen onderzocht die relevant werden geacht voor de beoordeling van de financiële draagkracht van een lidstaat met het oog op het opleggen van financiële sancties op grond van artikel 260 VWEU. In dat arrest heeft het Hof geoordeeld dat “onverminderd de mogelijkheid voor de Commissie om financiële sancties voor te stellen die op meerdere criteria zijn gebaseerd, met name om een redelijke differentiatie tussen de verschillende lidstaten mogelijk te maken, moet bij de beoordeling van de financiële draagkracht van de Helleense Republiek dan ook worden uitgegaan van het bbp van deze lidstaat als bepalende factor, en hoeft voor de vaststelling van voldoende afschrikkende en evenredige sancties geen rekening te worden gehouden met het institutionele gewicht van de Helleense Republiek” (19). Volgens het Hof vereist “de doelstelling om sancties vast te stellen die voldoende afschrikkend zijn [...], niet noodzakelijkerwijs [...] dat het institutionele gewicht van de betrokken lidstaat in de Unie in aanmerking wordt genomen” en lijkt het “niet noodzakelijk om het institutionele gewicht van de betrokken lidstaat in aanmerking te nemen teneinde een voldoende afschrikkende werking te garanderen en deze lidstaat ertoe te brengen zijn huidige of toekomstige handelwijze betreffende de toekenning van staatssteun te wijzigen” (20).

De Commissie heeft daarom besloten tot een herziening van haar methode voor de berekening van de factor “n”, die thans primair berust op het bbp van de lidstaten en secundair op hun bevolking, als demografisch criterium waardoor een redelijke afwijking tussen de verschillende lidstaten kan worden gehandhaafd. Het voor een derde van de berekening van de factor “n” in aanmerking nemen van de bevolking van de lidstaten vermindert de variatie van de factor “n” van de lidstaten in redelijke mate vergeleken met een berekening die uitsluitend op het bbp van de lidstaten is gebaseerd. Hiermee wordt ook een element van stabiliteit aan de berekening van de factor “n” toegevoegd, aangezien het onwaarschijnlijk is dat de bevolking op jaarbasis aanzienlijk zal variëren. Het bbp van een lidstaat kan daarentegen hogere jaarlijkse fluctuaties ondergaan, met name in perioden van economische crisis. Aangezien het bbp van de lidstaat nog steeds goed is voor twee derde van de berekening, blijft de financiële draagkracht de overheersende factor voor de beoordeling.

De factor “n” voor elke lidstaat is vastgesteld in punt 3 van de bijlage .

4.   FORFAITAIRE SOM

Om de forfaitaire som haar volle afschrikkende effect te doen sorteren en het evenredigheidsbeginsel en het beginsel van gelijke behandeling volledig te eerbiedigen, bevat het voorstel van de Commissie aan het Hof:

—	de vaststelling van een vaste forfaitaire minimumsom, en

—	een berekening waarbij een dagelijks bedrag wordt vermenigvuldigd met het aantal dagen dat de inbreuk voortduurt; deze berekening is van toepassing als het resulterende bedrag hoger is dan de vaste forfaitaire minimumsom.

4.1.   Forfaitaire minimumsommen

Wanneer de Commissie een zaak op grond van artikel 260 VWEU voor het Hof brengt, stelt zij ten minste een aan de hand van bovenvermelde factor “n” per lidstaat vastgestelde vaste forfaitaire som voor, ongeacht de uitkomst van de in punt 4.2 uiteengezette berekening.

Deze minimumsom weerspiegelt het beginsel dat elk geval van aanhoudende niet-nakoming door een lidstaat van een arrest van het Hof, of het niet omzetten van een wetgevingsrichtlijn door een lidstaat, ongeacht verzwarende omstandigheden, in een rechtsgemeenschap de rechtsorde aantast en een doeltreffende sanctie vereist. Bovendien wordt daarmee voorkomen dat louter symbolische bedragen worden voorgesteld waarvan geen enkele afschrikkende werking uitgaat en die het gezag van het Hof dreigen te ondermijnen in plaats van het te vergroten.

De forfaitaire minimumsom voor elke lidstaat is vastgesteld in punt 5 van de bijlage I.

4.2.   Methode voor de berekening van de forfaitaire som

De methode voor de berekening van de forfaitaire som vertoont grote gelijkenis met die voor de berekening van de dwangsom, namelijk:

—	een forfaitair basisbedrag wordt vermenigvuldigd met een coëfficiënt voor de ernst;

—	de uitkomst hiervan wordt vermenigvuldigd met de factor “n”,

—	en die uitkomst wordt vervolgens vermenigvuldigd met het aantal dagen dat de inbreuk voortduurt (zie punt 4.2.1).

De volgende formule resumeert de methode voor de berekening van de forfaitaire som:

FS = Fbfs × Ce × n × ad waarbij FS = forfaitaire som; Fbfs= forfaitair basisbedrag “forfaitaire som”; Ce = coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk; n = factor waarmee de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat wordt weergegeven; ad = aantal dagen dat de inbreuk voortduurt.

Wanneer het resultaat van deze berekening hoger is dan de forfaitaire minimumsom voor de betrokken lidstaat, stelt de Commissie het Hof een forfaitaire som voor die aan de hand van deze formule wordt bepaald.

4.2.1.    Aantal dagen dat de inbreuk voortduurt

Voor de berekening van de forfaitaire som moet het dagelijkse bedrag worden vermenigvuldigd met het aantal dagen dat de inbreuk voortduurt. Deze laatste factor wordt als volgt gedefinieerd:

—	voor beroepen op grond van artikel 260, lid 2, VWEU: het aantal dagen dat is verstreken tussen de uitspraak van het eerste arrest en de conformering of, bij gebreke van conformering, de uitspraak van het arrest op grond van artikel 260 VWEU.

—	voor beroepen op grond van artikel 260, lid 3, VWEU: het aantal dagen dat is verstreken tussen het aflopen van de termijn voor omzetting van de richtlijn in kwestie en de conformering of, bij gebreke van conformering, de uitspraak van het arrest op grond van artikel 260 VWEU.

Voor beroepen op grond van artikel 260, lid 2, VWEU, is de dag waarop de betrokken termijn voor de berekening van de forfaitaire som ingaat de dag van het arrest waarin is vastgesteld dat de betrokken lidstaat een inbreuk op het Unierecht heeft begaan (21).

Volgens het Hof moet een lidstaat “onverwijld” uitvoering geven aan dergelijk arrest en moet die uitvoering “zo snel mogelijk” worden voltooid (22). Alvorens een beroep op grond van artikel 260, lid 2, VWEU in te stellen, moet de Commissie de lidstaat uiteraard voldoende tijd – die wordt bepaald in het licht van de betreffende inbreuk – laten om het arrest uit te voeren. Wanneer echter aan de lidstaat een redelijke termijn is toegestaan en de uitvoering desondanks niet is voltooid, moet worden geoordeeld dat de lidstaat vanaf de datum van de uitspraak van het arrest waarbij niet-nakoming is vastgesteld, heeft verzuimd onmiddellijk een aanvang te maken met de uitvoering van het arrest en die zo snel mogelijk te voltooien.

Voor beroepen op grond van artikel 260, lid 3, VWEU is de dag waarop de betrokken termijn ingaat de dag na het verstrijken van de in de betreffende richtlijn vastgestelde omzettingstermijn.

4.2.2.    Andere elementen van de methode voor de berekening van de forfaitaire som

Voor de berekening van de forfaitaire som past de Commissie dezelfde coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk en dezelfde vaste factor “n” toe als voor de berekening van de dwangsom (zie de punten 3.2 en 3.4). Bij het bepalen van het bedrag van de forfaitaire som op grond van artikel 260, lid 3, VWEU houdt de Commissie rekening met de omzettingsgraad om de ernst van de niet-omzetting te bepalen.

Het forfaitaire basisbedrag voor forfaitaire sommen is lager dan dat voor dwangsommen. Het is billijk om voor de dwangsom een hoger dagelijks bedrag toe te passen dan voor de forfaitaire som, aangezien het gedrag van de in gebreke blijvende lidstaat schadelijker wordt geacht wanneer er een arrest uit hoofde van artikel 260 VWEU ligt, gegeven het feit dat de inbreuk na dat arrest voortduurt.

Het forfaitaire basisbedrag dat van toepassing is op de dwangsom is vastgesteld in punt 2 van de bijlage I.

Anders dan voor de dwangsom, wordt bij de berekening van de forfaitaire som geen coëfficiënt voor de duur van de inbreuk toegepast, aangezien daarmee reeds rekening wordt gehouden door een dagelijks bedrag te vermenigvuldigen met het aantal dagen dat de niet-nakoming voortduurt.

5.   OVERGANGSREGELINGEN VOOR HET VERENIGD KONINKRIJK

Op 31 januari 2020 heeft het Verenigd Koninkrijk de Unie verlaten. Conform het terugtrekkingsakkoord, dat op 1 februari 2020 in werking trad, was het Verenigd Koninkrijk echter nog steeds verplicht om, tot het einde van de overgangsperiode (die op 31 december 2020 is verstreken), het Unierecht toe te passen en na te leven.

Bovendien behouden de Commissie en het Hof overeenkomstig artikel 12, lid 4, van het protocol inzake Ierland/Noord-Ierland en artikel 12 van het protocol inzake de zones van Cyprus die onder de soevereiniteit van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland vallen (Sovereign Base Areas (SBA’s)), de bevoegdheden die hun door de Verdragen zijn verleend in verband met de toepassing van het Unierecht dat krachtens die protocollen op en in het Verenigd Koninkrijk, met betrekking tot Noord-Ierland en de SBA’s van toepassing is geworden. Overeenkomstig artikel 160 van het terugtrekkingsakkoord blijft het Hof krachtens de artikelen 258, 260 en 267 VWEU bevoegd met betrekking tot de uitlegging en toepassing van enkele bepalingen van deel vijf van het terugtrekkingsakkoord.

Op grond van deze bepalingen kan de Commissie het Hof na 31 december 2020 verzoeken om het Verenigd Koninkrijk financiële sancties op te leggen. In een dergelijk geval zal de Commissie financiële sancties voorstellen die in verhouding staan tot de ernst van de betrokken inbreuk, de duur van die inbreuk en de financiële draagkracht van het Verenigd Koninkrijk. Daartoe zal de Commissie zich baseren op dezelfde formule als die welke in deze mededeling is vastgesteld voor de lidstaten (23).

6.   DATUM WAAROP DE VERPLICHTING TOT BETALING VAN DE SANCTIE INGAAT

Wanneer het Hof een lidstaat een sanctie oplegt op grond van artikel 260, lid 2, VWEU, komt de datum waarop de verplichting tot betaling van die sanctie normaliter ingaat, overeen met de datum waarop het Hof uitspraak doet.

Wanneer het Hof een lidstaat een sanctie oplegt op grond van artikel 260, lid 3, VWEU, gaat de verplichting tot betaling van die sanctie volgens die bepaling in “op de door het Hof in zijn arrest bepaalde datum”. Op die manier kan het Hof de datum waarop de verplichting ingaat vaststellen op de datum waarop het uitspraak doet dan wel op een latere datum. Het Hof heeft nog geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een datum vast te stellen die later is dan de datum van zijn arrest.

7.   TOEPASSINGSDATUM

De Commissie zal de in deze mededeling uiteengezette regels en criteria toepassen op alle besluiten die zij vanaf de bekendmaking van de mededeling in het Publicatieblad zal nemen om zaken op grond van artikel 260 VWEU voor te leggen aan het Hof.

---

(1)  Of wanneer de lidstaat niet het nodige heeft gedaan om gevolg te geven aan een arrest waarbij een niet-nakoming van een besluit inzake staatssteun is vastgesteld op grond van artikel 108, lid 2, VWEU.

(2)  Deze beoordelingsvrijheid is beperkt in zaken op grond van artikel 260, lid 3, VWEU, waarin het Hof geen hogere som kan opleggen dan die welke de Commissie heeft aangegeven.

(3)  Zie de arresten van 12 juli 2005, Commissie/Frankrijk, C-304/02, ECLI:EU:C:2005:444, punt 103; 14 maart 2006, Commissie/Frankrijk, C-177/04, ECLI:EU:C:2006:173, punt 61, en 10 januari 2008, Commissie/Portugal, C-70/06, ECLI:EU:C:2008:3, punt 38.

(4)  Zie bijlage II “Lijst van eerdere mededelingen over financiële sancties”.

(5)  Het Hof heeft de inhoud van deze criteria bekrachtigd in vaste rechtspraak. Zie onder meer het arrest van 4 juli 2000, Commissie/Griekenland, C-387/97, ECLI:EU:C:2000:356, punt 92; arrest van 25 februari 2021, Commissie/Spanje, C-658/19, ECLI:EU:C:2021:138, punt 63; arrest van 16 juli 2020, Commissie/Ierland, C-550/18, ECLI:EU:C:2020:564, punt 81, en arrest van 25 februari 2021, Commissie/Spanje, C-658/19, ECLI:EU:C:2021:138, punt 73.

(6)  Zie het arrest van 16 juli 2020, Commissie/Roemenië, C-549/18, ECLI:EU:C:2020:563, punt 51.

(7)  Besluit 2007/436/EG, Euratom van de Raad van 7 juni 2007 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (PB L 163 van 23.6.2007, blz. 17).

(8)  Zaak Commissie/Spanje, C-658/19, ECLI:EU:C:2021:138, punt 63; zaak Commissie/Ierland, C-550/18, ECLI:EU:C:2020:564, punt 81; zaak Commissie/Spanje, C-658/19, ECLI:EU:C:2021:138, punt 73.

(9)  Zie het arrest van 25 november 2003, Commissie/Spanje, C-278/01, ECLI:EU:C:2003:635.

(10)  Zie zaak C-278/01, Commissie/Spanje, betreffende de bij Richtlijn 76/160/EEG vastgestelde kwaliteitsnormen voor zwemwater, waarbij het – zoals door het Hof is opgemerkt – “voor de lidstaten bijzonder moeilijk is te komen tot een volledige tenuitvoerlegging van de richtlijn” en “het denkbaar [is] dat verweerder erin slaagt, de graad van uitvoering van de richtlijn aanzienlijk te verbeteren zonder op korte termijn te komen tot de volledige uitvoering daarvan”. Zoals het Hof stelt, “[zou] in dat geval een sanctie die geen rekening houdt met de vooruitgang die de lidstaat eventueel heeft geboekt bij de nakoming van zijn verplichtingen, niet in overeenstemming zijn met de omstandigheden noch evenredig aan de vastgestelde niet-nakoming”.

(11)  Zie de punten 43-46 van het arrest in zaak Commissie/Spanje, C-278/01, en de punten 111en 112 van het arrest in zaak Commissie/Frankrijk, C-304/02.

(12)  Zie arrest van 8 juli 2019 in zaak Commissie/België, C-543/17, EU:C:2019:573, waarin het Hof voor het eerst de sanctieregeling van artikel 260, lid 3, VWEU heeft toegepast.

(13)  Dit zijn richtlijnen die zijn aangenomen volgens de gewone of de bijzondere wetgevingsprocedure waarin de Verdragen voorzien. Met name op grond van de artikelen 290 en 291 VWEU door de Commissie aangenomen gedelegeerde en uitvoeringsrichtlijnen zijn uitgesloten, evenals op grond van het Euratom-Verdrag aangenomen richtlijnen.

(14)  Zie zaak Commissie/België, C-543/17, punten 51 en 59.

(15)  Arresten van 29 oktober 2009 in zaak Commissie/Polen, C-551/08, EU:C:2009:683, punt 23; van 11 juni 2015 in zaak Commissie/Polen, C-29/14, EU:C:2015:379, punt 49; van 4 oktober 2018 in zaak Commissie/Spanje, C-599/17, EU:C:2018:813, punt 21; en van 16 juli 2020 in zaak Commissie/Ierland, C-550/18, ECLI:EU:C:2020:564, punt 31.

(16)  Zie punt 84 van het arrest in zaak Commissie/Frankrijk, C-304/02.

(17)  Bron: Nominaal bbp – Eurostat. Eurostat publiceert regelmatig bbp-gegevens voor de lidstaten (nama_10_gdp).

(18)  Arrest van 20 januari 2022 in zaak Commissie/Griekenland, C-51/20, EU:C:2022:36.

(19)  Zaak Commissie/Griekenland, C-51/20, punt 116.

(20)  Zaak Commissie/Griekenland, C-51/20, punten 113 en 115.

(21)  Zie zaak Commissie/Frankrijk, C-304/02.

(22)  Zie het arrest van 12 november 2019 in zaak Commissie/Roemenië, C-261/18, ECLI:EU:C:2019:955, punt 123;

(23)  V