Advies van het Europees Comité van de Regio’s over de EU-economie na COVID-19: gevolgen voor de economische governance

(2022/C 301/07)

Rapporteur: Elio DI RUPO (BE/PSE), minister-president van Wallonië Referentiedocument: Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, de Europese Centrale Bank, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s — De EU-economie na COVID-19: gevolgen voor de economische governance COM(2021) 662 final

BELEIDSAANBEVELINGEN

HET EUROPEES COMITÉ VAN DE REGIO’S (CvdR),

1.

is ingenomen met de mededeling van de Europese Commissie over “de EU-economie na COVID-19: gevolgen voor de economische governance”, waaruit blijkt dat zij openstaat voor een hervorming van de economische en begrotingsregels en onder meer bereid is rekening te houden met de gevolgen van de COVID-19-crisis; ook de aankondiging van de Commissie dat zij medio 2022 een wetgevingsvoorstel zal indienen is een goede zaak.

2.

Bij de hervorming van de Europese economische governance dient ook rekening te worden gehouden met de voorstellen van de burgers die tijdens de Conferentie over de toekomst van Europa op tafel zijn gelegd.

3.

Het CvdR herinnert eraan dat het met name in zijn barometerverslagen 2020 en 2021 (1) tot de vaststelling is gekomen dat de uiteenlopende gevolgen van de COVID-19-crisis asymmetrisch zijn en een territoriale dimensie hebben, waardoor bepaalde reeds bestaande regionale verschillen binnen en tussen lidstaten nog worden versterkt. Daarbij mag niet worden vergeten dat het steeds weer de lokale en regionale overheden zijn die bij de strijd tegen de pandemie en de gevolgen ervan in de frontlinie staan en die belast zijn met de uitvoering van de steunmaatregelen voor burgers en bedrijven en met de voorbereidingen voor een geleidelijk en duurzaam herstel.

4.

Overal in de EU doen burgers een beroep op de nationale overheden, de regio’s en de lokale overheden om hen te helpen het hoofd te bieden aan de gevolgen van de COVID-19-pandemie, aan de groene en de digitale transitie waar de EU voor ijvert, en momenteel ook aan de gevolgen van de oorlog in Oekraïne.

5.

Reeds vóór de COVID-19-crisis was in sommige lidstaten sprake van een forse investeringsachterstand, bv. bij de vernieuwing van infrastructuur en de renovatie van gebouwen. Tijdens de pandemie was geld nodig om de crisis het hoofd te bieden en werden openbare investeringen uitgesteld. Feit is echter dat hoe langer deze investeringen worden uitgesteld, hoe duurder ze worden.

6.

Dit is voor de EU een scharniermoment: zij staat nu voor de taak om na te gaan hoe zij de Europese burgers samenhang en welvaart kan bieden en daarvoor de nodige middelen kan vinden.

Reactie op de crisis

7.

Het CvdR is ingenomen met het succes van het SURE-programma, dat wordt gefinancierd met door de Europese Commissie uitgegeven obligaties, en zou graag zien dat de Commissie hieraan een passend vervolg geeft met een witboek waarin de beleidsopties voor een permanent Europees systeem voor de herverzekering van werkloosheidsuitkeringen zouden worden gepresenteerd op basis van een beoordeling van het SURE-programma.

8.

Positief is daarnaast ook het succes van de voor NextGenerationEU uitgegeven groene obligaties — de grootste uitgifte van groene obligaties ter wereld — waarmee een bijdrage zal worden geleverd aan de financiering van klimaatinvesteringen via de herstel- en veerkrachtfaciliteit.

9.

Het CvdR spreekt opnieuw zijn steun uit voor de activering — voor het eerst in de geschiedenis van de eurozone — van de algemene ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact, die voor de lidstaten, de regio’s en de lokale overheden van groot belang is gebleken tijdens deze crisis. Dankzij de ontsnappingsclausule konden deze overheden hun begrotingen immers ten volle benutten om met name de sociale gevolgen van de COVID-19-pandemie te verzachten.

10.

Het CvdR onderstreept dat de oorlog in Oekraïne het belang van energieonafhankelijkheid voor de Europese Unie heeft aangetoond en benadrukt dat vaart moet worden gezet achter de energietransitie, maar vreest wel dat met de classificatie van gas en kernenergie als duurzame energie in de taxonomieverordening stimulansen worden geboden die haaks staan op de snelle expansie van hernieuwbare energie.

11.

Het CvdR betreurt dat de overheidsschuld als gevolg van genoemde maatregelen de hoogte in is gegaan en in 2020 met 13 procentpunten is gestegen tot 92 % van het bbp voor de EU als geheel (100 % voor de eurozone) (2).

12.

Deactivering van de ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact binnen het huidige kader voor economische governance en in de context van een energiecrisis, geopolitieke instabiliteit en het herstel na de COVID-19-pandemie zou overheden dwingen opnieuw hun toevlucht te nemen tot bezuinigingsmaatregelen om hun schuld af te bouwen, met alle economische, sociale en milieukosten van dien. Het CvdR pleit er dan ook voor dat de algemene ontsnappingsclausule van kracht blijft tot er zo snel mogelijk een herzien kader voor economische governance is ingevoerd.

13.

Het CvdR staat achter de analyse van het Europees Begrotingscomité, dat erop wijst dat een hervorming van het stabiliteits- en groeipact gericht moet zijn op de houdbaarheid van de overheidsschuld, met als belangrijkste operationele regel spreiding van de overheidsuitgaven, dit met het oog op een geleidelijke verlaging van de schuldquote tot een houdbaar niveau, waarbij het tempo wordt afgestemd op de nationale context (3).

Een herzien governancekader

14.

Het Europees kader voor economische governance heeft grote gevolgen voor alle overheidsniveaus, en in het bijzonder voor de lokale en regionale overheden die verantwoordelijk zijn voor bijna een derde van de overheidsuitgaven en meer dan de helft van de overheidsinvesteringen in de gehele Europese Unie, weliswaar met grote verschillen tussen de lidstaten (4).

15.

Het CvdR legt nogmaals de vinger op de vijf grote tekortkomingen van het stabiliteits- en groeipact en andere onderdelen van het huidige kader voor Europese economische governance: ongewenste procyclische effecten, de grote complexiteit, het gebrek aan efficiëntie en doeltreffendheid, onvoldoende aandacht voor indicatoren in verband met duurzame ontwikkeling en welzijn, en, ten slotte, het gebrek aan transparantie en democratische legitimiteit.

16.

Een herzien kader voor Europese economische governance moet de basis leggen voor een transparante besluitvorming, waarbij het Europees Parlement en de nationale parlementen betrokken worden, alsook, afhankelijk van de interne bevoegdheidsverdeling van de lidstaten, parlementaire vergaderingen met wetgevende bevoegdheden. Daarnaast moeten ook de lokale en regionale overheden, de sociale partners, het maatschappelijk middenveld en de academische wereld een stem in het kapittel krijgen.

17.

Voorts moet in het herziene kader rekening worden gehouden met de torenhoge overheidsschulden, die geleidelijk moeten worden verlaagd aangezien zij niet van vandaag op morgen kunnen worden afgebouwd: een en ander kan niet los worden gezien van de COVID-19-crisis, de kosten van natuurrampen en andere buitengewone omstandigheden, de grote verschillen tussen en binnen lidstaten, de nieuwe macro-economische situatie (zeer lage rente op obligaties, grenzen van het monetaire beleid en grote onzekerheid rond inflatie, rentetarieven en arbeidsmarkt), de noodzaak om bezuinigingsmaatregelen te vermijden, en de ecologische, technologische, sociale en energiebehoeften.

18.

Het CvdR herhaalt dat het voorstander is van afschaffing van de besluitvorming met eenparigheid van stemmen op belastinggebied, zodat de Europese Unie, net als op andere beleidsterreinen, de nodige besluiten kan nemen met gekwalificeerde meerderheid. Dit maakt het namelijk mogelijk om vooruitgang te boeken bij het bestrijden van belastingfraude en het uitwisselen van informatie tussen de lidstaten terwijl de nationale, regionale en lokale bevoegdheden inzake belastinginning en de vaststelling van belastingtarieven in acht genomen blijven worden.

19.

Het CvdR blijft erop hameren dat de regels helder moeten zijn voor de nationale, regionale en lokale overheden alsook voor de burgers en is in dit verband ingenomen met het pleidooi van de Commissie voor vereenvoudigde begrotingsregels waarbij gebruik wordt gemaakt van waarneembare indicatoren. Voorts is het van cruciaal belang dat een anticyclische en conjunctuurgezuiverde stabilisatie wordt ingebouwd.

20.

Een governancekader voor gezonde begrotingen moet niet alleen gebaseerd zijn op doordachte uitgaven, maar ook op gezonde en evenwichtige inkomsten. Het CvdR herinnert eraan dat belastingontwijking en -ontduiking de overheidsbegrotingen in de EU elk jaar honderden miljarden euro kosten, en dat de bestrijding van belastingontduiking een van de kernpunten is ten aanzien waarvan veel Europeanen willen dat de Unie meer actie onderneemt.

21.

De economische governance moet uitgaan van een evenwicht tussen de indicatoren inzake begrotingsdiscipline en de indicatoren inzake sociale cohesie en de beschikbaarstelling van infrastructuur en diensten van algemeen economisch belang aan alle burgers, zoals volksgezondheid en welzijn. Bij de herziening van de economische governance moet dan ook rekening worden gehouden met andere sociale en milieudoelstellingen, in navolging van de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden (PMO), die een breder scala van indicatoren omvat, waaronder het werkloosheidspercentage. Het mag niet zo zijn dat deze punten van zorg minder gewicht in de schaal leggen dan de indicatoren inzake begrotingsdiscipline.

22.

Het CvdR stelt opnieuw voor dat de PMO uitgebreid wordt met aanvullende indicatoren die betrekking hebben op regionale ongelijkheden, en dat ook rekening zou worden gehouden met de vooruitgang die is geboekt met de verwezenlijking van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen (SDG’s), die niet alleen de bescherming van het milieu maar ook sociale, economische en governancecriteria bestrijken, en door 193 staten wereldwijd worden onderschreven.

23.

Het CvdR herinnert eraan dat de corrigerende maatregelen in het kader van de procedures voor macro-economische onevenwichtigheden van de lidstaten niet in alle regio’s hetzelfde effect hebben en vooral negatiever uitpakken in de regio’s met een minder gediversifieerde economie, zoals het geval is in de ultraperifere gebieden, die te maken hebben met de in artikel 349 VWEU genoemde structurele en uitzonderlijke beperkingen. Deze gebieden zijn zeer gevoelig voor exogene schokken en afremmend economisch beleid heeft hier een grotere impact op de afname van investeringen en werkgelegenheid.

Rationele bevordering van overheidsinvesteringen

24.

Het CvdR blijft van mening dat het Europees kader voor economische governance deels verantwoordelijk is voor de sterke daling van de overheidsinvesteringen die zich na de crisis van de eurozone heeft voorgedaan, omdat in dit kader niet voldoende rekening wordt gehouden met het onderscheid tussen lopende uitgaven en langlopende investeringsuitgaven. Tussen 2009 en 2018 zijn de overheidsinvesteringen in de EU in totaal afgenomen met 20 % (als percentage van het bbp). De investeringen door lokale en regionale overheden zijn met bijna 25 % gedaald en met 40 % of meer in veel van de lidstaten die het hardst door de crisis zijn getroffen (5). Een herhaling van dit scenario na de COVID-19-crisis moet absoluut worden voorkomen. Investeringen op lokaal en regionaal niveau kunnen een beslissende bijdrage leveren aan de inspanningen om de economie weer op gang te brengen.

25.

Het Europees Begrotingscomité heeft vastgesteld dat de landen met een hoog percentage overheidsinvesteringen de neiging hadden dit percentage gedurende hun buitensporigtekortprocedure aanzienlijk te verlagen (6). De Commissie zelf heeft opgemerkt dat het begrotingskader geen daling van de overheidsinvesteringen kon voorkomen (7).

26.

Het CvdR heeft in zijn advies over de interpretatieve mededeling van 2015 over dit onderwerp (8) reeds te kennen gegeven dat de bestaande flexibiliteit inzake investeringen in het stabiliteits- en groeipact te restrictief en beperkt is. Overigens hebben slechts twee lidstaten een verzoek in die zin ingediend, en zelfs in die gevallen was de impact minimaal.

27.

Om de grote uitdagingen van dit moment te kunnen aangaan, moet de EU enorme sommen uittrekken: volgens de Commissie gaat het om 650 miljard EUR per jaar, alleen al voor de groene en de digitale transitie (9), terwijl ook bijna 200 miljard EUR per jaar moet worden vrijgemaakt voor sociale infrastructuur (10).

28.

In de huidige context van buitengewone investeringsbehoeften dreigt het ontmoedigen van tekortfinanciering ten behoeve van overheidsinvesteringen (zoals het huidige begrotingskader dat doet), ook op het niveau van de lokale en regionale overheden, aan te zetten tot onderinvesteringen, wat ten koste gaat van de toekomstige generaties en de doelstellingen van de EU, met name op klimaatgebied.

29.

Het is een goede zaak dat de Commissie eindelijk ondubbelzinnig erkent dat het governancekader stimulansen moet bieden voor investeringen, en met name voor groene, digitale en op veerkracht gerichte overheidsinvesteringen.

30.

Het CvdR pleit eens te meer voor een “gulden regel voor medefinanciering”: openbare uitgaven die door lidstaten en decentrale overheden in het kader van cofinanciering van de structuur- en investeringsfondsen overeenkomstig de desbetreffende EU-plafonds voor cofinanciering worden gedaan, zouden niet mogen worden aangemerkt als openbare of daarmee gelijkgestelde structurele uitgaven zoals bedoeld in het stabiliteits- en groeipact. Overheidsinvesteringen, onder meer voor de duurzame groene, digitale en sociale transitie en het behoud van het Europese concurrentievermogen, zijn belangrijk voor toekomstige generaties en moeten daarom op passende wijze worden behandeld.

31.

Het CvdR beklemtoont dat een dergelijke gulden regel voor medefinanciering, gezien het soort projecten dat door de structuur- en investeringsfondsen wordt gesteund, vanzelf een grote stap vooruit zou betekenen voor de inspanningen om de grote uitdagingen van dit moment aan te pakken en werk te maken van de Europese prioriteiten, te weten economische, sociale en territoriale cohesie, versterking van veerkracht, uitvoering van sociaal, milieu- en digitaal beleid enz. Door die uitgaven gunstig te behandelen binnen het begrotingskader zou de algehele samenhang van het Europese beleid worden versterkt.

32.

De Commissie wordt verzocht om, na het herformuleren van haar voorstellen om rekening te houden met de economische gevolgen en de schade aan de begroting als gevolg van COVID-19, een witboek te presenteren over een herziening van de economische governance op basis van de eventuele instelling van een gulden regel met inachtneming van de desbetreffende EU-plafonds voor cofinanciering. De Commissie moet in haar beoordeling ook andere instrumenten in overweging nemen, zoals een uitgavenregel, die op basis van de trendmatige economische groei en het schuldniveau een limiet stelt aan de jaarlijkse groei van de totale overheidsuitgaven en kan dienen om het vertrouwen van het publiek te waarborgen door de transparantie te vergroten, de administratieve lasten te verminderen en een evenwicht te vinden tussen begrotingsdiscipline en het behoud van voldoende capaciteit voor overheidsinvesteringen.

33.

Deze uitgaven zijn namelijk per definitie investeringen van algemeen Europees belang met een bewezen hefboomeffect in termen van duurzame groei en versterking van de territoriale cohesie.

34.

Daarnaast is het CvdR ook voorstander van een “gulden regel voor vergroening en sociale cohesie”, die inhoudt dat overheidsinvesteringen in projecten die bedoeld zijn om de overgang naar een in milieu-, economisch en sociaal opzicht duurzame samenleving te bevorderen, zoals gedefinieerd in de SDG’s en de Europese Green Deal, niet in de boekhouding hoeven te worden opgenomen, aangezien deze investeringen niet alleen cruciaal zijn in het kader van het herstel na de COVID-19-crisis, maar ook om de welvaart en de kwaliteit van het bestaan van de toekomstige generaties te waarborgen.

35.

Een andere oplossing kan zijn om de lokale en regionale overheden vrij te stellen van de verplichting om de regels van het stabiliteits- en groeipact toe te passen. De overheidsinvesteringen van deze sector waren in 2019 op het niveau van de Europese Unie goed voor 49,2 % van de totale overheidsinvesteringen (11), terwijl de bruto schuld van de lokale overheid in de Europese Unie maar 6,0 % van het bruto binnenlands product van de Europese Unie (12) bedraagt en dus niet de veroorzaker is van hoge overheidsschulden. Bovendien gaan de lokale overheden alleen schulden aan voor investeringen en niet voor macro-economische stabilisatie met lopende uitgaven, en staan zij intern onder begrotingstoezicht van de regionale of nationale overheid. Het CvdR roept de Commissie nadrukkelijk op te onderzoeken of lokale overheden kunnen worden vrijgesteld van de verplichting om de regels van het stabiliteits- en groeipact toe te passen.

36.

Algemeen gesproken dient rekening te worden gehouden met het beginsel “doe geen afbreuk aan de cohesie”, dat is opgenomen in de mededeling van de Commissie over het 8e cohesieverslag, dit met het oog op de complementariteit en synergieën tussen het cohesiebeleid en andere EU-beleidsterreinen, zodat niets het convergentieproces in de weg staat en de regionale verschillen niet toenemen.

37.

Het CvdR zou graag zien dat de Commissie vóór eind 2022 een wetgevingsvoorstel indient voor de herschikking van het kader voor economische governance, waarbij met name wordt uitgegaan van deze gulden regels in combinatie met de uitgavenregel, zodat een evenwicht kan worden gevonden tussen begrotingsdiscipline en het behoud van voldoende capaciteit voor overheidsinvesteringen.

38.

Om na te gaan of uitgaven die volgens de overheid onder een van de gulden regels vallen aan de desbetreffende voorwaarden voldoen, stelt het CvdR voor dat nauwlettend wordt toegezien op de toepassing van deze regels, niet alleen door de onafhankelijke nationale begrotingsraden maar ook door het Europees Begrotingscomité, dat jaarlijks een openbaar verslag zou voorleggen aan de Raad en het Europees Parlement.

Een grondig herzien Europees Semester

39.

De economische governance, die door middel van de coördinatiecyclus van het Europees Semester in de praktijk wordt gebracht, is niet efficiënt en doeltreffend genoeg waar het gaat om de uitvoering van hervormingen.

40.

Daarnaast is de reikwijdte van de hervormingen die in het kader van het Europees Semester in overweging worden genomen nooit in Europese wetteksten gedefinieerd, met name met betrekking tot de relevantie en de toegevoegde waarde ervan op Europees niveau. Het ontbreken van een definitie beperkt de mogelijke wisselwerkingen tussen de hervormingen op nationaal niveau en het EU-beleid (wetgeving en financieringsprogramma’s) en vormt een probleem met het oog op het subsidiariteitsbeginsel.

41.

Het Europees Semester moet, zonder afbreuk te doen aan zijn economische en budgettaire doelstellingen, fungeren als kader voor de naleving van de vereisten inzake milieu en sociale cohesie die zijn vastgelegd in de SDG’s, die de EU en haar lidstaten tegen 2030 moeten verwezenlijken.

42.

Het CvdR is ervan overtuigd dat zijn voorstel voor een gedragscode voor de inbreng van lokale en regionale overheden in het Europees Semester (13), dat het mogelijk zou maken beter rekening te houden met de lokale en regionale situatie, het gebrek aan efficiëntie en doeltreffendheid van het Semester zou kunnen verhelpen, en dat de uitvoering ervan nog steeds noodzakelijk is, te meer daar de nationale plannen in het kader van de faciliteit voor herstel en veerkracht gedeeltelijk gebaseerd zijn op de landspecifieke aanbevelingen van het Europees Semester.

43.

Een herziening van zowel de doelstellingen als de procedures van het Europees Semester zou zijn eigen democratische legitimiteit maar ook de nog steeds veel te zwakke democratische legitimiteit van het hele systeem van Europese economische governance kunnen versterken.

---

(1)  Europees Comité van de Regio’s, Jaarlijkse regionale en lokale barometer van de EU 2020, 12 oktober 2020, en Jaarlijkse regionale en lokale barometer van de EU 2021, 12 oktober 2021.

(2)  Europese Commissie, European Economic Forecast — Autumn 2021 (alleen in het Engels), Institutional Paper 160, november 2021.

(3)  Zie het jaarverslag 2021 van het Begrotingscomité: https://bit.ly/3HqqvIQ (alleen in het Engels).

(4)  Cijfers over 2018. Bron: Eurostat, gegevenscodes: TEC00023 en TEC00022.

(5)  Eurostat, gegevenscode: TEC00022.

(6)  Europees Begrotingscomité (2019) — Assessment of EU fiscal rules with a focus on the six and two-pack legislation, blz. 76.

(7)  Europese Commissie, Evaluatie van de economische governance (COM(2020) 55 final van 5 februari 2020).

(8)  Advies van het CvdR over het optimaal benutten van de flexibiliteit binnen de bestaande regels van het stabiliteits- en groeipact (COR-2015-01185) (PB C 313 van 22.9.2015, blz. 22), rapporteur: Olga Zrihen (BE/PSE), goedgekeurd op 9 juli 2015.

(9)  Europese Commissie, De EU-economie na COVID-19: gevolgen voor de economische governance (COM(2021) 662 final van 19 oktober 2020).

(10)  Europese Commissie, Werkdocument van de diensten van de Commissie: Identifying Europe’s recovery needs (De herstelbehoeften van Europa in kaart brengen; alleen in het Engels) (SWD(2020) 98 final van 27 mei 2020).

(11)  Bron: Nationale Rekeningen Eurostat.

(12)  Bron: Nationale Rekeningen Eurostat.

(13)  CvdR-advies over verbetering van de governance van het Europees Semester: een gedragscode voor de inbreng van de lokale en regionale overheden (COR-2016-05386) (PB C 306 van 15.9.2017, blz. 24), rapporteur: Rob Jonkman (NL/ECR), goedgekeurd op 11 mei 2017.