Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen

(COM(2020) 642 final — 2020/0289 (COD))

(2021/C 123/10)

Rapporteur:	Arnaud SCHWARTZ
Corapporteur:	Isabel CAÑO AGUILAR

Raadplegingen	Europees Parlement, 19.10.2020 Raad, 20.10.2020
Rechtsgrondslag	Artikelen 192, lid 1, en 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Besluit van het bureau	28.10.2020
Bevoegde afdeling	Landbouw, Plattelandsontwikkeling en Milieu
Goedkeuring door de afdeling	11.1.2021
Goedkeuring door de voltallige vergadering	27.1.2021
Zitting nr.	557
Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen)	254/2/7

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1.

Het EESC is verheugd over het Commissievoorstel (1) om het in de Aarhus-verordening (2) opgenomen interneherzieningsmechanisme te versterken, en is ingenomen met de mogelijkheden die het biedt.

1.2.

Het EESC steunt de vier prioritaire maatregelen die de Commissie in haar mededeling noemt, namelijk de verplichting van de lidstaten om de uit secundaire EU-wetgeving voortvloeiende vereisten voor toegang tot de rechter volledig en correct om te zetten, de noodzaak voor de medewetgevers om de bepalingen voor toegang tot de rechter op te nemen in nieuwe en herziene EU-wetgeving inzake milieuaangelegenheden, de herziening door de lidstaten van hun eigen nationale wet- en regelgeving die de toegang tot de rechter verhindert of ondermijnt, en de verplichting voor nationale rechterlijke instanties om het recht van personen en ngo’s op een doeltreffende voorziening in rechte uit hoofde van het EU-recht te waarborgen.

1.3.

Het EESC wijst de Commissie er echter op dat haar voorstel mazen bevat die door instellingen kunnen worden gebruikt om te voorkomen dat ze ter verantwoording worden geroepen.

1.4.

Het EESC kan zich niet vinden in het voorstel van de Commissie om handelingen van de Unie die “nationale uitvoeringsmaatregelen” met zich meebrengen, uit te sluiten, omdat de kans reëel is dat deze uitsluiting het Commissievoorstel tenietdoet of afzwakt.

1.5.

Het EESC vreest ook dat, als maatschappelijke organisaties pas om toetsing kunnen verzoeken nadat de uitvoeringsmaatregelen zijn goedgekeurd, dit ertoe zou leiden dat vele, zo niet de meeste handelingen en nalatigheden van de EU bij interne herziening buiten beschouwing zouden blijven.

1.6.

Ondanks de argumenten van de Commissie merkt het EESC op dat EU-handelingen die juridisch niet-bindend zijn aanzienlijke gevolgen kunnen hebben voor zowel de uitvoering van EU-wetgeving als de interpretatie ervan door het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU).

1.7.

De sociale partners spelen een belangrijke rol in milieuaangelegenheden, en het EESC dringt er daarom op aan dat hun recht op toegang tot de rechter expliciet wordt erkend.

1.8.

Het EESC benadrukt dat de nieuwe verordening interne herziening van staatssteunbesluiten van de Commissie mogelijk moet maken.

1.9.

Het EESC is van mening dat de bescherming van maatschappelijke organisaties tegen extra lasten (zoals extra kosten en bureaucratische maatregelen), zowel op nationaal als op EU-niveau, naar behoren moet worden gewaarborgd om rechterlijke toetsing in de praktijk toegankelijk te maken.

2.   Achtergrond

2.1.   Inleiding tot het Verdrag van Aarhus en het wetgevingsvoorstel van de Commissie

2.1.1.

Het Verdrag van de Economische Commissie van de Verenigde Naties voor Europa (VN/ECE) betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (het Verdrag van Aarhus) werd op 25 juni 1998 aangenomen (3). Het verdrag stelt een aantal rechten vast voor het publiek (individuen en verenigingen die hen vertegenwoordigen) met betrekking tot het milieu. Het omvat drie pijlers: — het recht van iedereen om milieu-informatie te ontvangen die overheidsdiensten bezitten (“toegang tot milieu-informatie”). Het kan gaan om informatie over de toestand van het milieu, maar ook over het beleid of de maatregelen die zijn genomen, of over de toestand van de menselijke gezondheid en veiligheid, wanneer deze door de toestand van het milieu kan worden beïnvloed. Aanvragers hebben het recht om deze informatie binnen een maand na het verzoek te ontvangen, zonder dat zij hoeven aan te geven waarom zij deze nodig hebben. Bovendien zijn de overheidsdiensten op grond van het verdrag verplicht om de milieu-informatie waarover zij beschikken actief te verspreiden; — het recht op inspraak bij de besluitvorming op milieugebied. De overheidsdiensten moeten regelingen treffen zodat het publiek en niet-gouvernementele milieuorganisaties opmerkingen kunnen maken over bijvoorbeeld voorstellen voor projecten die het milieu beïnvloeden, of over plannen en programma’s met betrekking tot het milieu, en moeten deze opmerkingen terdege in aanmerking nemen bij de besluitvorming en dienen informatie te verstrekken over de definitieve besluiten en de redenen daarvoor (“inspraak bij milieubesluitvorming”); — het recht op herzieningsprocedures om overheidsbeslissingen aan te vechten die zijn genomen zonder inachtneming van de twee hiervoor genoemde rechten of het milieurecht in algemene zin (“toegang tot de rechter”).

2.1.2.

De EU is partij bij het Verdrag van Aarhus. De in 2006 vastgestelde Aarhus-verordening (4) draagt bij tot de nakoming van de verplichtingen die het Verdrag van Aarhus met zich meebrengt voor de instellingen en organen van de EU.

2.1.3.

De mededeling over de Europese Green Deal (5) bevat de volgende toezegging: “De Commissie zal een herziening overwegen van de Aarhus-verordening om de toegang tot administratieve en rechterlijke toetsing op EU-niveau te verbeteren voor burgers en ngo’s die de wettigheid van besluiten met gevolgen voor het milieu in twijfel trekken” en “maatregelen nemen om in alle lidstaten voor hen de toegang tot de nationale rechter te verbeteren”.

2.1.4.

Op 14 oktober 2020 heeft de Europese Commissie een wetgevingsvoorstel aangenomen tot wijziging van de Aarhus-verordening (6) met als doel “de uitvoering van het Verdrag van Aarhus […] te verbeteren” door het interneherzieningsmechanisme te herzien “ten behoeve van ngo’s met betrekking tot administratieve handelingen en nalatigheden van de instellingen en organen van de EU”.

2.1.5.

De Europese Commissie benadrukt in haar voorstel, op basis van arresten van het HvJ-EU over de relevantie van het Verdrag van Aarhus in de rechtsorde van de EU, dat gerechtelijke en bestuursrechtelijke procedures met betrekking tot de toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden “primair” binnen de werkingssfeer van het nationale recht vallen. Elke verbetering van de toegang tot bestuursrechtelijke en rechterlijke toetsing op EU-niveau vormt derhalve een aanvulling op de toegang tot de rechter inzake EU-milieuaangelegenheden op het niveau van de nationale rechterlijke instanties in de lidstaten.

2.1.6.

De nationale rechterlijke instanties zijn op grond van artikel 9, leden 2 en 3, van het verdrag verplicht toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden te verlenen, ook bij de uitvoering van het milieurecht van de EU. Indien de betrokken ngo’s op nationaal niveau echter tekortkomingen in de vastgestelde bestuursrechtelijke procedures ontdekken, moeten zij eerst verhaal zoeken bij de bevoegde nationale rechterlijke instantie in de lidstaat. Vervolgens hebben zij toegang tot het HvJ-EU in het kader van de prejudiciële procedure van artikel 267 VWEU. Deze procedure kan ook betrekking hebben op de geldigheid van handelingen die door de EU-instellingen zijn vastgesteld.

2.2.   Samenvatting van het Commissiedocument

2.2.1.

De door de Commissie voorgestelde wijzigingen zijn met name bedoeld om te zorgen voor betere mogelijkheden voor milieu-ngo’s om de EU-instellingen te verzoeken handelingen te toetsen indien zij van mening zijn dat deze in strijd zijn met de EU-wetgeving op het gebied van milieu.

2.2.2.

Dit moet de openheid en verantwoordingsplicht op het gebied van milieubescherming bevorderen, bijdragen tot meer transparantie en een doeltreffender tenuitvoerlegging van de EU-milieudoelstellingen en aldus helpen om de systemische maatschappelijke veranderingen die de Europese Green Deal vereist te verwezenlijken.

2.2.3.

Het voorstel wijzigt Verordening (EG) nr. 1367/2006 die door het Europees Parlement en de Raad in 2006 is aangenomen nadat de EU in 2005 het Verdrag van Aarhus had geratificeerd.

2.2.4.

In 2017 heeft het Comité van toezicht op de naleving van het Verdrag van Aarhus (ACCC) vastgesteld dat de EU haar verplichtingen in verband met toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden niet is nagekomen. Het wetgevingsvoorstel van de Commissie is bedoeld om op de bevindingen van dit comité te reageren.

2.2.5.

Het wetgevingsvoorstel gaat vergezeld van een mededeling van de Commissie (7) die tot doel heeft toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden te vergemakkelijken voor personen en ngo’s in de EU-lidstaten.

2.2.6.

Nationale en lokale overheden nemen veel belangrijke beslissingen bij het toepassen van de EU-milieuwetgeving, bijvoorbeeld bij het verlenen van vergunningen voor infrastructuurprojecten of industriële installaties die de natuur en bodem, lucht of water kunnen vervuilen.

2.2.7.

Het is belangrijk om ook de publieke controle op deze besluiten te verbeteren. De Commissie zal maatregelen nemen om de lidstaten te helpen hun systemen te verbeteren, onder meer door middel van opleiding, informatie-uitwisseling en capaciteitsopbouw, maar is ook bereid om juridische stappen te ondernemen in geval van inbreuken op de EU-wetgeving.

2.3.   Volgende stappen

2.3.1.

Het Commissievoorstel moet nu worden besproken en goedgekeurd door het Europees Parlement en de Raad. De Commissie zal constructief samenwerken met beide instellingen om ervoor te zorgen dat de herziene Aarhus-verordening kan worden aangenomen vóór de vergadering van de partijen bij het Verdrag van Aarhus in oktober 2021.

3.   Algemene opmerkingen

3.1.

Het EESC verwijst naar de conclusies van zijn vorige advies betreffende Toegang tot de rechter op nationaal niveau in verband met maatregelen tot uitvoering van de milieubeschermingsregels van de EU (8):

3.1.1.

Het erkent dat consistentie betreffende toegang tot de rechter in de hele EU een essentiële factor is voor de eengemaakte markt en voor een consequente toepassing van aan het EU-recht ontleende rechten in de hele Unie. Ook biedt die consistentie de noodzakelijke duidelijkheid en zekerheid voor markten en beleggers.

3.1.2.

Het EESC steunt het Verdrag van Aarhus en de volledige uitvoering ervan door en binnen de EU. In dit licht blijft het van wezenlijk belang dat de verdragspartijen de bevindingen van het door hen ingestelde ACCC volledig onderschrijven.

3.1.3.

Mondiaal ziet men dat milieubeschermers geïntimideerd en vervolgd worden. Tegen deze achtergrond zou het EESC graag zien dat de EU het voortouw neemt bij het faciliteren van de toegang tot de rechter.

3.1.4.

Het komt er prioritair op aan dat er met milieu-ngo’s en het maatschappelijk middenveld aan de hand van een brede en ambitieuze aanpak wordt afgesproken waar en hoe de EU verbetering kan aanbrengen in de uitvoering van het Verdrag van Aarhus en de toegang tot de rechter, door en binnen de EU-instellingen. Tevens moet worden overwogen om tot een parallelle en complementaire aanpak van de toegang tot de rechter door en binnen de EU-instellingen te komen, waarbij gezorgd moet worden voor richtsnoeren en voor praktische maatregelen.

3.2.

Het EESC verwijst ook naar zijn advies “EU-maatregelen om de naleving van de milieuwetgeving en milieugovernance te verbeteren” (9). Daarin staat dat de huidige tekortkomingen het vertrouwen van de burgers in de doeltreffendheid van de EU-wetgeving ondermijnen, en verzoekt het de lidstaten en de Commissie om aanzienlijke financiële middelen vrij te maken voor de aanwerving van extra personeel dat toezicht houdt op de tenuitvoerlegging van de milieuwetgeving en milieugovernance.

3.3.

Het EESC verwijst naar zijn advies “Een constructievere rol voor het maatschappelijk middenveld bij de uitvoering van milieuwetgeving” (10) en vraagt de Commissie nogmaals om:

3.3.1.

de toegang tot de rechter voor het maatschappelijk middenveld te verbeteren, bijvoorbeeld door maatschappelijke organisaties het recht te geven om naar het Europees Hof van Justitie te stappen en door een beroep te doen op gespecialiseerde rechters en openbare aanklagers op lokaal, nationaal en EU-niveau;

3.3.2.

privépersonen rechtstreeks naar het Europees Hof van Justitie te kunnen laten stappen, zoals dat mogelijk is bij het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM), wanneer de omzetting van EU-recht in nationaal recht op het spel staat en er geen nationale rechtsmiddelen meer beschikbaar zijn;

3.3.3.

te overwegen om voor problemen die niet hoogdringend zijn een milieubevel in te voeren, waaraan de lidstaten zich moeten houden en uit hoofde waarvan alle werkzaamheden worden geschorst in afwachting van een besluit van de rechter in eerste aanleg als het milieu onmiddellijk gevaar loopt;

3.3.4.

te voorzien in een passend mechanisme om ervoor te zorgen dat het geld van boetes voor milieuschade wordt geïnvesteerd in maatregelen ter ondersteuning van milieubescherming.

4.   Specifieke opmerkingen

4.1.

Het EESC is verheugd over het Commissievoorstel om het in de Aarhus-verordening opgenomen interneherzieningsmechanisme te versterken, en is ingenomen met de mogelijkheden die het biedt.

4.2.

Het EESC steunt de vier prioritaire maatregelen die de Commissie in haar mededeling noemt, namelijk de verplichting van de lidstaten om de uit secundaire EU-wetgeving voortvloeiende vereisten voor toegang tot de rechter volledig en correct om te zetten, de noodzaak voor de medewetgevers om de bepalingen voor toegang tot de rechter op te nemen in nieuwe en herziene EU-wetgeving inzake milieuaangelegenheden, de herziening door de lidstaten van hun eigen nationale wet- en regelgeving die de toegang tot de rechter verhindert of ondermijnt, en de verplichting voor nationale rechterlijke instanties om het recht van personen en ngo’s op een doeltreffende voorziening in rechte uit hoofde van het EU-recht te waarborgen.

4.3.

Het EESC beklemtoont evenwel dat deze maatregelen niet in de plaats kunnen komen van adequate toegang tot het HvJ-EU via het verzoek tot interne herziening, en evenmin iets afdoen aan de behoefte aan een horizontale richtlijn die de toegang tot de rechter op het niveau van de lidstaten regelt.

4.4.

Het EESC is het er met de Commissie over eens dat de toepassing en handhaving van het EU-milieurecht door de lidstaten en de EU-instellingen moet worden versterkt, om te kunnen waarmaken wat er met de Green Deal wordt beoogd en beloofd.

4.5.

Het EESC waarschuwt de Commissie er dan ook voor dat dit voorstel problematische mazen bevat die door instellingen kunnen worden gebruikt om te voorkomen dat ze ter verantwoording worden geroepen.

4.6.

Het EESC wijst de Commissie er nog eens op dat maatschappelijke organisaties de EU vragen om robuuste handhavingsmechanismen waarmee zij EU-instellingen ter verantwoording kunnen roepen indien en wanneer deze er niet in slagen de doelstellingen inzake bescherming van milieu en volksgezondheid waar te maken.

4.7.

Als passende wijzigingen van het voorstel uitblijven is het EESC van mening dat de EU-instellingen niet verantwoordelijk kunnen worden gesteld en dat evenmin kan worden gewaarborgd dat de internationaalrechtelijke verbintenissen van de EU worden nagekomen.

4.8.

Het EESC kan zich niet vinden in het voorstel van de Commissie om handelingen van de Unie die “nationale uitvoeringsmaatregelen” met zich meebrengen, uit te sluiten. De kans is reëel dat deze uitsluiting het Commissievoorstel tenietdoet of afzwakt.

4.9.

Vaak is het onduidelijk welke handelingen van de Unie uitvoeringsmaatregelen vergen. In dit licht is het EESC van mening dat vertraging en rechtsonzekerheid kunnen worden voorkomen als maatschappelijke organisaties volgens het voorstel niet pas om herziening van dergelijke handelingen kunnen vragen nadat de uitvoeringsmaatregelen zijn goedgekeurd. Het EESC vreest dat de formulering ervan ertoe leidt dat vele, zo niet de meeste handelingen en nalatigheden van de EU bij interne herziening buiten beschouwing blijven. Het EESC benadrukt in dit verband dat de toegang tot de nationale rechter met de mogelijkheid van een prejudiciële verwijzing niet in de plaats kan komen van toegang tot het interneherzieningsmechanisme.

4.10.

Het EESC vindt dat de definitie van administratieve handelingen moet worden afgestemd op de reeds lang bestaande jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU), zodat alle “juridisch bindende” handelingen onder het interneherzieningsmechanisme vallen, met inbegrip van de voorbereidende handelingen die aan de verordeningen ten grondslag liggen, zodat het voorzorgsbeginsel, dat van fundamenteel belang is voor milieugeschillen, in acht wordt genomen.

4.11.

Het EESC is ook van mening dat de definitie van administratieve handelingen die aan bestuursrechtelijke en rechterlijke controle zijn onderworpen, niet exhaustief is, en dat in dit verband uitdrukkelijk moet worden verduidelijkt dat alle administratieve handelingen inzake milieuaangelegenheden kunnen worden onderzocht.

4.12.

Het EESC is ook van mening dat EU-handelingen die juridisch niet-bindend zijn aanzienlijke gevolgen kunnen hebben voor zowel de uitvoering van EU-wetgeving als de interpretatie ervan door het HvJ-EU. Dit soort handelingen moet daarom ook onder het interneherzieningsmechanisme vallen.

4.13.

Het EESC benadrukt ook dat het voorstel interne herziening van staatssteunbesluiten van de Commissie mogelijk moet maken. Zoals het HvJ-EU (11) heeft bevestigd, moet de Commissie de EU-milieuwetgeving in acht nemen wanneer zij staatssteunbesluiten neemt en het is dan ook van cruciaal belang dat deze besluiten door maatschappelijke organisaties kunnen worden aangevochten wanneer zij van mening zijn dat de Commissie niet aan deze eis heeft voldaan.

4.14.

Het EESC is van mening dat de bescherming van maatschappelijke organisaties tegen extra lasten (zoals extra kosten en bureaucratische maatregelen), zowel op nationaal als op EU-niveau, naar behoren moet worden gewaarborgd om rechterlijke toetsing in de praktijk toegankelijk te maken.

4.15.

In de Aarhus-verordening zou moeten worden bepaald dat de rechterlijke toetsing door het HvJ-EU van een besluit over interne herziening betrekking moet hebben op de inhoudelijke en procedurele rechtmatigheid van het besluit.

4.16.

Het EESC benadrukt dat er behoefte is aan coherente regelgeving, in die zin dat procedurele termijnen voor bestuursrechtelijke en rechterlijke controle pas ingaan wanneer de inhoud van een betwiste administratieve handeling die verband houdt met het door het milieurecht beschermde grote publieke belang of de onomkeerbaarheid van milieuschade, bekend is. Dit is noodzakelijk om praktijken te voorkomen die in strijd zouden kunnen zijn met artikel 9 van het Verdrag van Aarhus en de jurisprudentie van het HvJ-EU (zie zaak C-261/18, Commissie/Ierland (12)), en tot willekeur zouden leiden.

4.17.

Ten slotte is het belangrijk om de belangrijke rol van de sociale partners in milieuaangelegenheden te onderstrepen, en het EESC dringt er daarom op aan dat hun recht op toegang tot de rechter expliciet wordt erkend. Het EESC is van mening dat artikel 11 van de Aarhus-verordening momenteel onverenigbaar is met artikel 2, lid 5, van het Verdrag van Aarhus en dat het moet worden gewijzigd om de toegang van maatschappelijke organisaties tot de rechter niet te beperken, door te bepalen dat het volstaat dat een niet-gouvernementele organisatie onder meer milieubescherming nastreeft.

---

(1)  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020PC0642&

(2)  Verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen (PB L 264 van 25.9.2006, blz. 13).

(3)  De tekst van het Verdrag van Aarhus: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=celex%3A22005A0517%2801%29

(4)  Verordening (EG) nr. 1367/2006.

(5)  Mededeling van de Commissie over de Europese Green Deal — COM(2019) 640 final.

(6)  COM(2020) 642 final — https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020PC0642&

(7)  COM(2020) 643 final — https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2020/NL/COM-2020-643-F1-NL-MAIN-PART-1.PDF

(8)  EESC-advies over de mededeling van de Commissie betreffende toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (PB C 129 van 11.4.2018, blz. 65).

(9)  EESC-advies over EU-maatregelen om de naleving van de milieuwetgeving en milieugovernance te verbeteren (PB C 283 van 10.8.2018, blz. 83).

(10)  EESC-advies over een constructievere rol voor het maatschappelijk middenveld bij de uitvoering van milieuwetgeving (PB C 47 van 11.2.2020, blz. 50).

(11)  Zaak C-594/18 P, Oostenrijk/Commissie, ECLI:EU:C:2020:742, punten 42-46.

(12)  Zaak C-261/18 — Commissie/Ierland (windturbinepark van Derrybrien), ECLI:EU:C:2019:955, punten 80 en 95.