Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een aanbeveling van de Raad met betrekking tot de toegang tot sociale bescherming voor werknemers en zelfstandigen

(COM(2018) 132 final)

(2018/C 440/22)

Rapporteur:

Giulia BARBUCCI

Raadpleging	Europese Commissie, 14.5.2018
Rechtsgrondslag	Artikel 292, in samenhang met artikel 153, lid 1, onder c), artikel 153, lid 2, derde alinea, en artikel 352 VWEU
Bevoegde afdeling	Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Burgerschap
Goedkeuring door de afdeling	19.7.2018
Goedkeuring door de voltallige vergadering	20.9.2018
Zitting nr.	537
Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen)	148/39/32

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) is conform het fundamentele internationale instrumentarium van mening dat iedereen zijn leven lang recht heeft op een menswaardig bestaan, sociale bescherming en bescherming tegen alle ernstige risico’s op het werk, met inbegrip van gezondheidszorg en het recht van ouderen op een waardig pensioen. Een passende dekking van werknemers met atypische arbeidsovereenkomsten en zelfstandigen zou bijdragen tot de verwezenlijking van deze doelstelling, conform de beginselen van de Europese Pijler van sociale rechten die nu in praktijk moeten worden gebracht. Het is dan ook zaak dat deze groepen toegang krijgen tot gezondheidszorg, moederschaps- en ouderschapsuitkeringen, invaliditeits- en ouderdomsuitkeringen, en dat zij daaraan bijdragen.

1.2.

Het EESC herinnert eraan dat toegang tot socialezekerheidsstelsels cruciaal is voor een rechtvaardigere samenleving en een productieve, gezonde en actieve beroepsbevolking. Bij de uitwerking en uitvoering van EU-beleid moet worden uitgegaan van het herstel van de sociale duurzaamheid (1), en in bredere zin van het streven naar een gelijk speelveld op sociaal vlak, zodat iedereen op grond van dezelfde regels en onder vergelijkbare voorwaarden toegang krijgt tot sociale bescherming; instellingen op alle niveaus, het maatschappelijk middenveld en de sociale partners moeten zich hierop richten.

1.3.

De lidstaten zouden de aanbeveling waar nodig moeten uitvoeren via specifieke actieplannen waarin onder meer wordt uitgegaan van de lacunes die zijn geschetst in de effectbeoordeling van de Europese Commissie ter ondersteuning van de aanbeveling; ook dienen zij hierover verslag uit te brengen; de sociale partners en het maatschappelijk middenveld zouden hierbij ten volle moeten worden betrokken.

1.4.

Het Comité is ingenomen met de belangrijkste verwachte effecten van de uitvoering van de aanbeveling, die immers gunstig zullen zijn voor burgers, werknemers én bedrijven; het gaat onder meer om een betere onderlinge verdeling van risico’s, meer inkomenszekerheid, een dynamischer arbeidsmarkt, hogere productiviteit, een betere verdeling van middelen en minder onzekerheid en armoede.

1.5.

„Een algemene oplossing voor de problemen met de erkenning van socialezekerheidsrechten van werknemers met nieuwsoortige banen zou kunnen zijn om de financiering van het systeem te veranderen. De lidstaten zouden moeten nagaan hoe de socialezekerheidssystemen zo gefinancierd kunnen worden dat zij levensvatbaar zijn en tegelijkertijd open staan voor personen die actief zijn in de nieuwe arbeidsvormen.” (2)

1.6.

In de initiatieven in het kader van de aanbeveling moet worden voorzien in behoorlijke uitkeringen en voorzieningen, met inbegrip van vangnetten voor wie onder de minimumdrempels voor steun blijft, in het bijzonder mensen die niet kunnen werken en hun gezinnen. Het EESC betreurt dat het basisinkomen uit de aanbeveling is gehaald, zoals blijkt uit het werkdocument van de Commissie — Effectbeoordeling (3). Het EESC heeft al in 2013 gepleit voor een Europese richtlijn tot vaststelling van een Europees minimuminkomen, aangezien dit zou „bijdragen tot economische en territoriale cohesie, bescherming van de grondrechten, waarborging van een evenwicht tussen economische en sociale doelstellingen en een rechtvaardige herverdeling van welvaart en inkomen” (4).

1.7.

Leeftijd en geslacht spelen een belangrijke rol in de uitsluiting van socialebeschermingsregelingen: bij de uitwerking van maatregelen in het kader van de aanbeveling moet uitdrukkelijk rekening worden gehouden met deze factoren.

1.8.

Er moet worden gestreefd naar effectieve dekking en toegang tot de stelsels, met name bij de vaststelling en uitvoering van maatregelen op nationaal niveau; ook moet rekening worden gehouden met de overdraagbaarheid van sociale rechten wanneer mensen van het ene type arbeidsovereenkomst of van het ene systeem naar het andere overstappen en rechten hebben opgebouwd.

1.9.

De complexiteit van de regelgeving en andere administratieve aspecten moeten worden aangepakt, zodat er sprake is van volledige transparantie en mensen meer inzicht krijgen in hun rechten en plichten; ook een verbetering van de kwaliteit van de statistische gegevens (uitgesplitst naar soort arbeidsverhouding, leeftijd, geslacht, gehandicaptenstatus, nationaliteit enz.) kan hiertoe bijdragen.

2.   Inleiding

2.1.

De aanbeveling betreffende sociale bescherming maakt deel uit van de initiatieven van de Commissie in het kader van de Europese pijler van sociale rechten. De aanbeveling en de daarin opgenomen leidende beginselen stroken met verscheidene van de 20 sleutelbeginselen van de EPSR en het werkdocument van de Commissie. Zo wordt in beginsel 12 bepaald dat „ongeacht de aard en de duur van hun arbeidsrelatie […] werknemers en, onder vergelijkbare voorwaarden, zelfstandigen recht (hebben) op adequate sociale bescherming” (5).

2.2.

Hoofddoel van het initiatief is ervoor te zorgen dat met name werknemers met atypische arbeidsovereenkomsten en zelfstandigen daadwerkelijk en vlot toegang krijgen tot socialebeschermingsmaatregelen. Daarnaast is het de bedoeling de lidstaten te helpen bij het dichten van lacunes en het verlenen van eerlijke en evenredige toegang tot sociale bescherming voor alle werkenden, ongeacht hun arbeidssituatie (6)

2.3.

De aanbeveling is in de eerste plaats gericht op „het wegwerken of verminderen van obstakels die het voor de socialebeschermingsstelsels onmogelijk maken om mensen een adequate sociale bescherming te bieden, ongeacht de aard van hun arbeidsrelatie of rechtspositie, met inachtneming van de bevoegdheden van de lidstaten bij het ontwikkelen van hun eigen socialebeschermingsstelsels” (7).

2.4.

Daarnaast is het de bedoeling om iedereen adequate sociale bescherming te bieden: „Met name inkomsten- en tijdsdrempels (drempelperiodes, wachttijden, minimale lengte van werkperioden, looptijd van de uitkeringen) kunnen het voor bepaalde groepen werknemers met atypische arbeidsovereenkomsten en zelfstandigen te moeilijk maken om toegang te krijgen tot sociale bescherming.” (8)

2.5.

Het EESC betreurt dat het basisinkomen uit de aanbeveling van de Raad is gehaald. In een recente OESO-studie (9) staat het volgende te lezen: In het licht van de snelle veranderingen op de arbeidsmarkt zorgt het lopende debat over het basisinkomen echter voor waardevol inzicht met betrekking tot de vraag welk soort sociale bescherming de samenleving wenst. Het EESC heeft er al eerder op gewezen (10) dat „een Europees minimuminkomen zal bijdragen tot economische en territoriale samenhang, de bescherming van de grondrechten van het individu, het waarborgen van een evenwicht tussen economische en sociale doelstellingen en een rechtvaardige herverdeling van rijkdom en inkomen”. Ook heeft het opgeroepen tot de goedkeuring van een kaderrichtlijn en heeft het gepleit voor „onderzoek […] naar financieringsmogelijkheden voor een Europees minimuminkomen”.

2.6.

De in de aanbeveling opgenomen maatregelen en beginselen zijn er enerzijds op gericht om toegang tot sociale bescherming te waarborgen voor alle werkenden (met name werknemers met atypische arbeidsovereenkomsten en zelfstandigen), en moeten er anderzijds voor zorgen dat in alle omstandigheden behoorlijke sociale bescherming wordt geboden.

2.7.

De Europese en nationale sociale partners hebben in het kader van eerdere overeenkomsten, gemeenschappelijke verklaringen en nationale collectieve onderhandelingen uitgebreid aandacht besteed aan de problematiek van toegang tot adequate sociale bescherming voor alle werkenden. Zo wordt in de preambules van overeenkomsten van de Europese sociale partners over arbeidscontracten voor bepaalde tijd en voor deeltijdwerk gewezen op de noodzaak om ervoor te zorgen dat de regelingen voor sociale bescherming worden aangepast aan evoluerende flexibele vormen van werk. In hun werkprogramma 2015-2016 (11) hebben de Europese sociale partners gewezen op de noodzaak om de houdbaarheid en toegankelijkheid van de socialebeschermingsstelsels voor alle burgers te waarborgen.

2.8.

In hun diepgaande analyse van de werkgelegenheid uit 2015 (12) hebben de Europese sociale partners ervoor gepleit „dat de lidstaten en de Commissie nauwer gaan samenwerken om een einde te maken aan corruptie, belastingfraude en belastingontwijking, die fnuikend zijn voor de socialezekerheidsstelsels en een negatieve invloed uitoefenen op verantwoordelijke bedrijven en individuen. Daarnaast hebben zij de lidstaten verzocht om samen met de sociale partners na te gaan op welke vlakken hun socialebeschermingsstelsels tekortschieten qua houdbaarheid en toereikendheid, en erop toe te zien dat deze stelsels ook in de toekomst blijven beantwoorden aan de behoeften van met name de meest kwetsbare groepen en de mensen die het risico lopen op sociale uitsluiting.” (13)

3.   Algemene opmerkingen: achtergrond

3.1.

Een veranderende arbeidswereld: digitalisering, demografische veranderingen, energietransitie, globalisering en nieuwe vormen van werk brengen nieuwe kansen én uitdagingen mee voor de overheid, het maatschappelijk middenveld en de sociale partners.

3.2.

Veranderende arbeidsmarkten: structurele arbeidsmarkthervormingen hebben geleid tot diversificatie van de arbeidsmarkten en in een aantal lidstaten gelden fundamentele socialebeschermingsmaatregelen niet voor bepaalde contractuele regelingen. Er is steeds meer sprake van uiteenlopende contractuele regelingen en aanzienlijke nationale verschillen qua context en regelingen: in 2016 waren in de EU 14 % van de werknemers zelfstandigen, 8 % voltijdse tijdelijke werknemers, 4 % deeltijdse tijdelijke werknemers en 13 % deeltijdse werknemers in vaste dienst (14).

3.3.

De socialebeschermingsstelsels verschillen van land tot land, maar de uitdagingen zijn overal gelijk: de veranderingen van de arbeidsmarkt en in de wetgeving; de vergrijzing van de beroepsbevolking en de tendens om de wettelijke pensioenleeftijd te verhogen; de lage arbeidsparticipatie van jongeren en vrouwen, zowel wat kwaliteit als kwantiteit betreft; de integratie van de mensen die het verst van de arbeidsmarkt af staan/de grootste kans lopen op blijvende uitsluiting; en digitalisering en nieuwe arbeidsvormen. Sommige socialebeschermingsstelsels zijn zo opgezet dat de socialezekerheidsbijdragen deel uitmaken van het loon van de werknemer. Hiermee moet rekening worden gehouden bij de aanpak van de nieuwe uitdagingen.

3.4.

Er moet een evaluatie worden opgemaakt van de gendereffecten op de toegang tot de arbeidsmarkt, op de mate waarin mensen erin slagen zich op de arbeidsmarkt te handhaven, en op de toegang tot sociale bescherming. Net als jongeren en migranten zijn vrouwen vaak oververtegenwoordigd in nieuwe arbeidsvormen (15), wat op zijn beurt consequenties heeft voor de socialebeschermingsrechten.

3.5.

Ook leeftijd speelt een belangrijke rol in de toegang tot sociale bescherming: jongeren hebben vaker een atypisch arbeidscontract („In de leeftijdsgroep tussen 20 en 30 jaar oud is het aandeel werknemers met tijdelijke arbeidsovereenkomsten of met „een ander soort of geen contract” twee keer zo hoog als in andere leeftijdsgroepen” (16)). Het feit dat de overstap van onderwijs naar standaardvormen van werk meer tijd in beslag neemt kan tot stigmatisering leiden, zowel waar het gaat om de toegang tot sociale bescherming als om toekomstige pensioenrechten; een en ander is onder meer te wijten aan de extreme versnippering van loopbanen (17).

3.6.

Lacunes in de toegang tot sociale bescherming als gevolg van iemands rechtspositie op de arbeidsmarkt en de aard van de arbeidsrelatie, kunnen tot gevolg hebben dat mensen ervoor terugschrikken om van de ene naar de andere rechtspositie op de arbeidsmarkt over te stappen als zij daardoor rechten verliezen, wat uiteindelijk kan leiden tot een tragere groei van de arbeidsproductiviteit. Een en ander kan bijgevolg ook nadelig zijn voor het bedrijfsleven en concurrentie en duurzame groei in de weg staan.

3.7.

Voorts is het niet ondenkbaar dat dergelijke lacunes ook leiden tot misbruik van rechtsposities en oneerlijke concurrentie tussen ondernemingen die blijven bijdragen tot de socialebeschermingsstelsels, en ondernemingen die dat niet doen.

3.8.

Op de lange termijn staat de sociale en economische houdbaarheid van de nationale socialebeschermingsstelsels op het spel, vooral ook in het licht van de huidige demografische trends en de werkloosheidscijfers.

4.   Specifieke opmerkingen: samenvatting van de aanbeveling

4.1.

Er is al eerder getracht om via EU-wetgeving (onder meer Richtlijnen 2010/41/EU, 2014/50/EU, (EU) 2016/2341) de lacunes in de socialebeschermingsstelsels op te vullen, maar uit de voorlopige bevindingen — bijvoorbeeld met betrekking tot Richtlijn 2010/41/EU — blijkt dat de bepalingen in kwestie niet altijd volstaan om zelfstandigen daadwerkelijk toegang te verlenen tot sociale bescherming (18).

4.2.

In de groeianalyse 2018 hamert de Commissie erop dat inkomensvervanging via sociale bescherming cruciaal is om de ongelijkheid weg te werken en sociale samenhang en inclusieve groei te bevorderen (19).

4.3.

Het aantal zelfstandigen in Europa is de laatste jaren over het algemeen licht gedaald (20). Een van de redenen hiervoor is het gebrek aan (afdoende) bescherming van deze werknemers in geval van ziekte of bij bepaalde andere persoonlijke omstandigheden (moederschap, vaderschap, gezinszorg enz.). Een passend beschermingsniveau zou dus kunnen leiden tot meer en beter zelfstandig ondernemerschap. Het is echter van cruciaal belang dat instellingen op alle niveaus alle vormen van schijnzelfstandigheid bestrijden, ook op transnationaal niveau.

4.4.

Het Comité onderschrijft in dit verband het in de aanbeveling opgenomen besluit om verder te gaan dan de oorspronkelijke voorstellen uit de effectbeoordeling; zo wordt aanbevolen om „een verplichte formele dekking uit te breiden tot alle werknemers” en ervoor te zorgen „dat zelfstandigen toegang hebben tot sociale bescherming door hun formele dekking uit te breiden: op verplichte basis voor uitkeringen voor gezondheidszorg, ziekte, moeder- en vaderschap, ouderdom en invaliditeit, alsook uitkeringen in geval van arbeidsongevallen en beroepsziekten” en enkel „op vrijwillige basis voor werkloosheidsuitkeringen”. Het EESC is van mening dat het lage percentage zelfstandigen dat aan vrijwillige regelingen deelneemt (minder dan 1 à 20 %), voor zover er al regelingen zijn, extra inspanningen met het oog op bredere dekking en bescherming rechtvaardigt.

4.5.

Maatregelen die gericht zijn op een volledige dekking van zelfstandigen zijn daarom welkom. Het betreft in dit verband — indien nodig — ook meewerkende echtgenoten, d.w.z. de echtgenoot of partner van een zelfstandige die regelmatig en actief bijdraagt aan de activiteit van de zelfstandige, en wel zo dat die bijdrage als de hoofdactiviteit van de meewerkende echtgenoot kan worden beschouwd.

4.6.

Alle burgers zouden toegang moeten hebben tot socialebeschermingsstelsels die toereikende uitkeringen kunnen verstrekken. Het gaat dan om stelsels die gebaseerd zijn op belastingen en/of verzekeringen, en waaraan mensen op gelijke voet en naar vermogen bijdragen (of waarvan zij zijn vrijgesteld) en waarvan zij profiteren volgens hun behoeften, ten minste waar het gaat om adequate minimumvoorzieningen en vangnetten.

4.7.

In het licht van de veranderende arbeidsmarkt (21) moet worden toegezien op de houdbaarheid en de financiering van toegankelijke en adequate sociale bescherming, teneinde inclusiviteit, toereikendheid, billijkheid en gelijkheid te bevorderen in een breder perspectief van maatschappelijke en economische groei.

4.8.

Bij de uitwerking van EU- en nationale maatregelen moet worden gestreefd naar gelijke behandeling en gelijke kansen: de sociale overheidsuitgaven in Europa zijn een essentieel onderdeel van het Europees sociaal model; Europa is altijd een zeer aantrekkelijk continent geweest, dankzij het hoge niveau van sociale zekerheid in vergelijking met andere regio’s in de wereld.

4.9.

De stelsels voor sociale bescherming moeten stoelen op solidariteit en gelijkheid, zodat discriminatie op grond van persoonlijke omstandigheden/achtergrond en/of arbeidssituaties uitgesloten is.

4.10.

Bij de vaststelling van maatregelen voor sociale bescherming voor personen met een handicap moet worden uitgegaan van de mensenrechten, met name het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap. Personen met een handicap die niet kunnen werken en hun gezinnen dienen te worden beschermd tegen het risico van armoede en hebben recht op een adequate levensstandaard (22).

4.11.

Het Comité dringt erop aan dat de aanbeveling volledig wordt uitgevoerd door de lidstaten, zodat werknemers met een atypische arbeidsovereenkomst en zelfstandigen een betere bescherming zullen genieten. De socialebeschermingsstelsels moeten opnieuw worden bekeken en meer op inclusieve leest worden geschoeid, in lijn met de aanbevelingen van de jaarlijkse groeianalyse 2018: „Een betere complementariteit tussen de arbeidsmarkt en de stelsels voor maatschappelijke integratie zal voor alle kwetsbare groepen een hulp zijn, meer welvaart voor iedereen brengen en leiden tot een sterkere sociale samenhang.”

4.12.

Het tegengaan van oneerlijke concurrentie in de EU en optreden tegen zwartwerk (in overeenstemming met de acties van het Europees platform ter bestrijding van zwartwerk) zullen bevorderlijk zijn voor het bedrijfsleven, aangezien een betere sociale bescherming en een vermindering van oneerlijke concurrentie een positief effect op de productiviteit kunnen hebben.

4.13.

Ook de universele toegang tot gezondheidszorg staat centraal in de aanbeveling, conform beginsel 16 van de Europese pijler van sociale rechten (23). Zoals blijkt uit de effectbeoordeling van de Commissie is het in enkele landen zo dat werknemers met een atypische arbeidsovereenkomst en zelfstandigen als gevolg van contractuele regelingen of arbeidsmarktregulering maar in beperkte mate toegang hebben tot gezondheidszorg. Alle werknemers en zelfstandigen zouden verplicht toegang moeten krijgen tot gezondheidszorg.

4.14.

Ten slotte is het EESC ingenomen met de aangekondigde intensievere samenwerking met Eurostat bij de ontwikkeling van passende indicatoren voor het vastleggen van de vooruitgang op het vlak van formele dekking, effectieve dekking, transparantie enz. Ook het feit dat de Commissie voornemens is om in het Comité voor sociale bescherming een benchmarkkader voor sociale bescherming uit te werken, is een goede zaak. Het ontbreken van een degelijke databank en van een nauwkeuriger effectbeoordeling van het beleid naar aanleiding van de aanbeveling, kan hiermee worden ondervangen.

---

(1)  PB C 237 van 6.7.2018, blz. 1.

(2)  PB C 129 van 11.4.2018, blz. 7.

(3)  Werkdocument van de diensten van de Commissie — Effectbeoordeling bij het document.

(4)  PB C 170 van 5.6.2014, blz. 23.

(5)  PB C 125 van 21.4.2017, blz. 10.

(6)  Zie ook IAO-aanbeveling 202, waarin richtsnoeren zijn vastgelegd voor de invoering en handhaving van socialebeschermingsniveaus als cruciale schakel in de nationale socialezekerheidsstelsels.

(7)  Zie de Aanbeveling met betrekking tot sociale bescherming, blz. 8, 14, § 10, 15 § 4, 23 § 8, 10.

(8)  Zie de Aanbeveling met betrekking tot sociale bescherming, blz. 17 § 18.

(9)  Basic income as a policy option: Technical Background Note Illustrating costs and distributional implications for selected countries, OESO, 2017.

(10)  PB C 170 van 5.6.2014, blz. 23.

(11)  http://resourcecentre.etuc.org/EU-social-dialogue-5.html

(12)  2015 Diepgaande analyse van de werkgelegenheid — EVV, BUSINESSEUROPE, CEEP, UEAPME.

(13)  Zie voetnoot 12.

(14)  Eurostat, 2016.

(15)  IAO: INWORK Issue Brief No 9, mei 2017.

(16)  Zie de Aanbeveling met betrekking tot de toegang tot sociale bescherming, blz. 2 en 3.

(17)  PB C 367 van 10.10.2018, blz. 15.

(18)  Zie Barnard, C. en Blackham, A. (2015), The implementation of Directive 2010/41 on the application of the principle of equal treatment between men and women engaged in an activity in a self-employed capacity, verslag van het Europees netwerk van juridische deskundigen op het gebied van gendergelijkheid, in opdracht van het directoraat-generaal Justitie van de Europese Commissie; zie het Voorstel voor een aanbeveling van de Raad met betrekking tot de toegang tot sociale bescherming voor werknemers en zelfstandigen, blz. 9

(19)  Europees Semester 2018: Jaarlijkse groeianalyse.

(20)  Zie Eurofound: „The many faces of self-employment in Europe”.

(21)  Zie het standpunt van BUSINESSEUROPE over de Aanbeveling met betrekking tot de toegang tot sociale bescherming, blz. 1, 1 (19 april 2018).

(22)  Zie de resolutie van het Europees Gehandicaptenforum over de bevordering van werkgelegenheid & sociale integratie voor personen met een handicap, 6 november 2017. http://www.edf-feph.org/newsroom/news/social-pillar-edf-adopts-resolution-promote-employment-social-inclusion-persons

(23)  EPSR, beginsel 16: „Iedereen heeft recht op tijdige toegang tot betaalbare preventieve en curatieve gezondheidszorg van goede kwaliteit”.