EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0372
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the implementation of macro-financial assistance to third countries in 2013
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD De verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen in 2013
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD De verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen in 2013
/* COM/2014/0372 final */
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD De verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen in 2013 /* COM/2014/0372 final */
INHOUDSOPGAVE 1. Inleiding............................................................................................................... 3 2. Achtergrond..................................................................................................... 4 2.1. Ontwikkelingen
van de afgelopen jaren................................................................. 4 2.2. MFB-kaderverordening.......................................................................................... 5 2.3
Doorbreken
van de impasse bij de goedkeuring van nieuwe MFB-pakketten........ 6 3. Macrofinanciële
bijstandspakketten in 2013............................ 7 3.1. Overzicht............................................................................................................... 7 3.2. Afzonderlijke
pakketten in de begunstigde landen in 2013.................................... 8 3.2.1. Bosnië
en Herzegovina................................................................................... 8 3.2.2. Georgië.......................................................................................................... 8 3.2.3. Jordanië......................................................................................................... 9 3.2.4. Kirgizië........................................................................................................... 9 3.2.5.
Tunesië.............................................................................................................. 10 4. Zorgen
voor een goede besteding van MFB-middelen: operationele beoordelingen en evaluaties
achteraf............................................. 11 4.1. Operationele
beoordelingen................................................................................. 11 4.2. Evaluaties
achteraf............................................................................................... 12 5. Verzoeken
om bijstand en toekomstige voorstellen van de Commissie – begrotingssituatie............................................................................................ 12 VERSLAG VAN DE
COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD De
verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen in 2013
1. Inleiding
Het instrument
van de macrofinanciële bijstand, of MFB, is als onderdeel van het EU-kader voor
externe bijstand bedoeld om te voorzien in buitengewone externe financieringsbehoeften
van landen die geografisch, economisch en politiek dicht bij de EU liggen. Het
doel van de bijstand is om de macro-economische en financiële stabiliteit in
kandidaat-landen, potentiële kandidaat-landen en partnerlanden van het Europees
nabuurschapsbeleid (ENB) te versterken en passende structurele hervormingen te
bevorderen. De bijstand vormt een aanvulling op en is afhankelijk van het
bestaan van een met het Internationaal Monetair Fonds (IMF) overeengekomen
aanpassings- en hervormingsprogramma. Macrofinanciële bijstand is een
instrument voor het verlenen van betalingsbalanssteun. Macrofinanciële bijstand
wordt verstrekt in de vorm van leningen, waarbij de Commissie op de
kapitaalmarkten de benodigde middelen aantrekt om deze vervolgens uit te lenen
aan het begunstigde land, en/of, in specifieke gevallen, in de vorm van
subsidies die uit de EU-begroting worden gefinancierd. Het jaar 2013
werd gekenmerkt door het deblokkeren van enkele wetgevingsdossiers inzake MFB.
Dit gebeurde na meer dan twee jaar van onenigheid tussen het Europees Parlement
en de Raad over de te volgen procedure voor de vaststelling van het memorandum
van overeenstemming (MvO), waarin per MFB-pakket wordt vastgelegd welke
economische beleidsmaatregelen door het bijstand ontvangende land moeten worden
genomen. Hierdoor konden drie wetgevingsbesluiten over het verlenen van MFB
door de medewetgevers worden vastgesteld. De voorstellen voor een besluit over
Georgië en Kirgizië waren door de Commissie in 2011 ingediend, en het besluit
over Jordanië in 2013. Het voorstel voor Tunesië dat de Commissie in 2013 heeft
ingediend, zal naar verwachting in 2014 worden goedgekeurd. In het
licht van de politieke ontwikkelingen in de eerste maanden van 2014 en de acute
kwetsbaarheid van de economie en de betalingsbalanssituatie van Oekraïne heeft
de Commissie een nieuw MFB-pakket voor Oekraïne vastgesteld, bestaande uit
leningen tot een bedrag van 1 miljard euro. Op 14 april 2014 heeft de
Raad het besluit hierover in een versnelde procedure op grond van artikel 213
van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) goedgekeurd. Dit verslag is
opgesteld overeenkomstig de verschillende Raadsbesluiten en de gezamenlijke
besluiten van de Raad en het Parlement over MFB-pakketten. Het sluit aan bij de
verslagen van voorgaande jaren. Het verslag gaat vergezeld van een werkdocument
van de diensten van de Commissie met nadere informatie over en analyses van de
macro-economische achtergrond en de uitvoering van de afzonderlijke MFB-pakketten.
2. Achtergrond
2.1. Ontwikkelingen van de afgelopen jaren
De mondiale
economische en financiële crisis van 2008-2009, die de opkomende economieën van
de nabuurschapslanden van de Europese Unie zwaar heeft getroffen, heeft geleid
tot een sterke toename van het aantal verzoeken om financiële steun van de EU,
onder meer in de vorm van MFB. Eind 2009 keurde de Raad van ministers van de EU
vier van dergelijke programma's goed, voor respectievelijk Bosnië en
Herzegovina, Servië, Armenië en Georgië, en de eerder goedgekeurde MFB voor
Kosovo[1] werd
in 2009 met een jaar verlengd. In 2010 keurden de EU-medewetgevers – de Raad en
het Parlement – na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon nog twee
andere programma's goed, te weten voor Oekraïne en Moldavië. De
tenuitvoerlegging van de pakketten voor Georgië en Kosovo werd in 2010
afgerond. In 2011, 2012 en 2013 voltooide de Commissie de uitvoering van de
MFB-programma's voor Servië, Armenië, Moldavië en Bosnië en Herzegovina. De algehele
economische situatie verbeterde in 2010 en begin 2011 aanzienlijk, waardoor de
druk op de betalingsbalans van landen die voor MFB in aanmerking kwamen
enigszins werd verlicht. Vanaf de tweede
helft van 2011 verslechterde de financiële situatie op de mondiale
kapitaalmarkten aanmerkelijk, ten dele als gevolg van de staatsschuldencrisis
in de eurozone. Daarnaast vergrootten de Arabische Lente en de daaruit
voortvloeiende politieke en economische omwentelingen in de Arabische
partnerlanden[2] rond
de Middellandse Zee de druk op de begrotingen en de externe financiële posities
in deze economieën. Deze ontwikkelingen leidden tot een toenemende vraag naar
MFB in 2012 en 2013, met verzoeken om steun van de autoriteiten van Egypte,
Jordanië en Tunesië. In december 2013 keurden de medewetgevers een besluit om
MFB aan Jordanië te verlenen, goed. In dezelfde maand presenteerde de Commissie
een voorstel voor een besluit om MFB aan Tunesië te verlenen; dit besluit zal
naar verwachting in de eerste helft van 2014 door de medewetgevers worden vastgesteld.
Een voorstel voor een MFB-pakket voor Egypte is door de diensten van de
Commissie opgesteld, maar de behandeling ervan is uitgesteld in afwachting van
een overeenkomst tussen Egypte en het IMF over een uitkeringsprogramma van het
IMF alsook in het licht van de ontwikkelingen in de tweede helft van 2013. Een
recente verzwakking van de economische prestaties van enkele oostelijke
buurlanden, in combinatie met een aanzienlijke verslechtering van de politieke
situatie in sommige van deze landen, zal naar verwachting tot nieuwe
MFB-pakketten leiden. Tegen de achtergrond van de
ontwikkelingen van begin 2014 en de verdere verslechtering van de
betalingsbalans van Oekraïne hechtte de Raad in april 2014 via de
spoedprocedure (artikel 213 VWEU) zijn goedkeuring aan een nieuw MFB-pakket
voor het land. Het nieuwe programma bestaat uit een lening van maximaal 1 miljard EUR,
die in 2014 zal worden uitgekeerd.
2.2. MFB-kaderverordening
Al in 2003
bestempelde het Europees Parlement het langdurige besluitvormingsproces –
besluiten over individuele MFB-pakketten werden op ad-hocbasis door de Raad
genomen, na raadpleging van het Parlement – als een van de belangrijkste
tekortkomingen van MFB. Ook heeft het Parlement de noodzaak van een
transparante rechtsgrondslag voor het MFB-instrument als geheel benadrukt.
Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009
worden de wetgevingsbesluiten over individuele MFB-pakketten genomen door het
Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure (medebeslissing).
Dit heeft geresulteerd in een nog langer besluitvormingsproces. De financiële
en staatsschuldencrisis hebben echter duidelijk gemaakt dat voor een effectieve
aanpak van macro-economische en financiële noodsituaties een crisisbestrijdingsinstrument
nodig is dat snel en doelmatig kan worden ingezet. Gezien de
noodzaak het MFB-instrument te stroomlijnen, presenteerde de Commissie op 4
juli 2011 een voorstel voor een kaderverordening tot vaststelling van algemene bepalingen voor
macrofinanciële bijstand aan derde landen[3]. De belangrijkste doelstellingen van het
voorstel waren: i) de MFB doeltreffender te maken door middel van een sneller
en efficiënter besluitvormingsproces; ii) het besluitvormingsproces in
overeenstemming te brengen met het besluitvormingsproces voor andere
financieringsinstrumenten (voornamelijk op het gebied van externe
betrekkingen); iii) de regels voor de verlening van MFB te formaliseren, te verduidelijken
en te vereenvoudigen. Het voorstel van
de Commissie heeft een langdurige wetgevingsprocedure doorlopen, waarin de twee
medewetgevers het met name oneens waren over de voor het vaststellen van het
MvO te volgen procedure. Belangrijker was dat de Raad aandrong op voortzetting
van het bestaande systeem, waarbij voor elk afzonderlijk MFB-pakket voor een
land in crisis een afzonderlijk wetgevingsbesluit nodig is. Het Europees
Parlement, dat de opvattingen van de Raad in eerste instantie niet deelde,
verklaarde later in het proces dat het bereid was een overeenkomst in die zin met
de Raad te sluiten. Het Europees Parlement en de Raad waren derhalve voornemens
om het voorstel van de Commissie goed te keuren, maar zonder de Commissie
uitvoeringsbevoegdheden te verlenen op basis waarvan zij besluiten kon nemen
over de verstrekking van MFB aan een derde land. Volgens de Commissie betekende
dit dat de aard van haar voorstel werd gewijzigd en dat de MFB-kaderverordening,
indien zij zou worden goedgekeurd, het interinstitutionele evenwicht ernstig
zou schaden, met name doordat het initiatiefrecht van de Commissie werd
aangetast. Daarom besloot de Commissie op 8 mei 2013 haar voorstel in te
trekken. Als gevolg daarvan worden wetgevingsbesluiten over individuele
MFB-pakketten nog steeds door het Europees Parlement en de Raad genomen volgens
de gewone wetgevingsprocedure[4]. Na de intrekking
van het voorstel door de Commissie stelde de Raad, overeenkomstig artikel 263
VWEU, een beroep tot nietigverklaring tegen de Commissie in bij het Hof van
Justitie van de Europese Unie[5]. De
zaak is nog aanhangig bij het Hof. Recente
ervaringen, en met name de noodzaak om snel een nieuw MFB-pakket samen te
stellen voor Oekraïne, hebben opnieuw duidelijk gemaakt dat MFB, als
noodinstrument, met spoed moet kunnen worden vrijgemaakt wanneer zich
crisissituaties voordoen. De Commissie zal derhalve blijven nadenken over
manieren om de doeltreffendheid en de efficiëntie van het besluitvormingsproces
te verbeteren.
2.3 Doorbreken
van de impasse bij de goedkeuring van nieuwe MFB-pakketten
Sinds de
inwerkingtreding van de nieuwe "comitologieverordening"[6] op 1
maart 2011 bestond er tussen het Europees Parlement en de Raad onenigheid over
bepaalde procedurele kwesties in verband met de voorstellen van de Commissie
voor het verlenen van MFB aan Georgië en Kirgizië. Hoewel zij het over het
algemeen eens waren over de inhoud van de voorstellen, hadden de twee
instellingen verschillende standpunten ten aanzien van de comitologieprocedure
die diende te worden gevolgd voor de vaststelling van het MvO. Het Parlement
drong erop aan dat de adviesprocedure (niet-bindend advies van de lidstaten)
werd toegepast, terwijl de Raad stelde dat de onderzoeksprocedure (bindend
advies van de lidstaten) moest worden gevolgd. Uiteindelijk werd in het kader
van de onderhandelingen over de MFB-kaderverordening en de
bemiddelingsprocedure betreffende het besluit over het verstrekken van MFB aan
Georgië een compromisoplossing gevonden. Besloten werd om een drempel van 90 miljoen EUR
toe te passen op toekomstige MFB-pakketten: bij de vaststelling van het MvO
voor individuele MFB-pakketten boven 90 miljoen EUR zal de
onderzoeksprocedure van toepassing zijn, en in het geval van MFB-pakketten van 90 miljoen EUR
of minder zal de adviesprocedure worden toegepast. Dankzij dit compromis (dat
ook werd vermeld in de in voetnoot 4 genoemde gemeenschappelijke verklaring) konden
in augustus en oktober 2013 besluiten over het verlenen van MFB aan
respectievelijk Georgië en Kirgizië worden vastgesteld.
3. Macrofinanciële bijstandspakketten in 2013
3.1. Overzicht
De in 2009
goedgekeurde MFB aan Bosnië en Herzegovina van in totaal 100 miljoen EUR
in de vorm van leningen werd in 2013 volledig ten uitvoer gelegd. De eerste en
de tweede tranche van elk 50 miljoen EUR werden in respectievelijk
februari en september 2013 uitgekeerd. Zoals hierboven
reeds is opgemerkt, konden na de deblokkering van het MFB-instrument twee
MFB-besluiten (Georgië, Kirgizië) worden genomen waarover de besluitvorming
twee jaar in een patstelling had verkeerd, en konden twee nieuwe MFB-besluiten
(Jordanië, Tunesië) worden vastgesteld: -
In
augustus 2013 gaven de medewetgevers hun goedkeuring aan het voorstel van de
Commissie van 2011 om MFB aan Georgië te verstrekken in de vorm van in totaal 23 miljoen EUR
aan leningen en 23 miljoen EUR aan subsidies. De uitkeringen in het
kader van dit MFB-pakket zullen van start kunnen gaan zodra Georgië met het IMF
overeenstemming heeft bereikt over een nieuw uitkeringsprogramma. -
Het
voorstel van de Commissie van 2011 om buitengewone MFB aan Kirgizië te
verlenen, in de vorm van 15 miljoen EUR aan leningen en 15 miljoen EUR
aan subsidies, werd in oktober 2013 goedgekeurd. De Commissie en de Kirgizische
autoriteiten zijn momenteel in gesprek over de aan de MFB gerelateerde
documenten. De uitkering van de eerste en de tweede tranche staat gepland voor 2014. -
In
april 2013 kwam de Commissie met een voorstel voor een nieuw wetgevingsbesluit
om 180 miljoen EUR aan leningen aan Jordanië te verstrekken; dit
voorstel werd in december 2013 goedgekeurd. Het MvO en de leningsovereenkomst
werden op 18 maart 2014 door de Jordaanse autoriteiten en de EU ondertekend. De
uitkering van de eerste en de tweede tranche staat gepland voor 2014. -
In
december 2013 presenteerde de Commissie een nieuw wetgevingsvoorstel om Tunesië
MFB van maximaal 250 miljoen EUR in de vorm van leningen te
verstrekken. Dit besluit werd door de medewetgevers in mei 2014
goedgekeurd. Volgens de planning zal de bijstand, waarvan de omvang in de loop
van de wetgevingsprocedure uiteindelijk werd verhoogd tot 300 miljoen EUR,
in 2014-2015 worden uitgekeerd. Met betrekking
tot Oekraïne werden
in 2002 en 2010 twee besluiten vastgesteld om voor in totaal 610 miljoen EUR
aan MFB te verstrekken. Doordat het onderhandelingsproces lang aansleepte, kon
de tenuitvoerlegging van de steun in 2013 echter niet van start gaan. Het MvO
en de leningsovereenkomst werden in respectievelijk februari en maart 2013
ondertekend en een jaar later geratificeerd. De uitkering van deze MFB-middelen
is afhankelijk van een overeenkomst tussen de Oekraïense autoriteiten en het
IMF over een IMF-uitkeringsprogramma en is gepland voor 2014-2015.
3.2. Afzonderlijke pakketten in de begunstigde landen
in 2013
3.2.1. Bosnië en Herzegovina
Al
in 2009 keurde de Raad een MFB-pakket voor Bosnië en Herzegovina van maximaal 100 miljoen EUR
in de vorm van leningen goed. Het MvO en de leningsovereenkomst werden in
november 2010 ondertekend, maar de leningsovereenkomst werd pas in augustus 2011
geratificeerd, onder meer vanwege de langdurige kabinetsformatie na de algemene
verkiezingen van oktober 2010. In 2012 werden geen MFB-middelen uitgekeerd
omdat de autoriteiten niet voldeden aan de in het MvO overeengekomen
voorwaarden. Nadat een nieuwe stand-byovereenkomst met het IMF was gesloten en
de autoriteiten maatregelen hadden getroffen om de houdbaarheid van de
overheidsfinanciën te verbeteren, verlengde de Commissie de
beschikbaarheidstermijn van de MFB met een jaar tot 7 november 2013. De eerste
en de tweede tranche van elk 50 miljoen EUR werden in 2013
uitgekeerd. Nadat
de economische groei in 2012 negatief was geworden (-0,9%), trok de bbp-groei
in 2013 weer enigszins aan en zal naar verwachting op 1,5% uitkomen, mede
dankzij het herstel in de landen die de belangrijkste handelspartners van
Bosnië en Herzegovina zijn. De uitvoering van de stand-byovereenkomst met het
IMF, die een looptijd van 24 maanden heeft en circa 400 miljoen EUR
beloopt, ligt nog steeds op koers, ondanks enige politieke spanningen in de
laatste maanden van 2013 die de tijdige uitkering van de zesde tranche hebben
vertraagd. In januari 2014 werd de stand-byovereenkomst verlengd tot juni 2015
en verhoogd met 300 miljoen EUR om tegemoet te komen aan de grotere
financieringsbehoeften in de laatste maanden van 2014.
3.2.2. Georgië
Op
een donorconferentie na het militaire conflict met Rusland in augustus 2008
heeft de EU een omvangrijk pakket van 500 miljoen EUR toegezegd om het
economisch herstel van Georgië te steunen. Onderdeel van dit pakket waren twee
mogelijke MFB-programma's, elk ten bedrage van 46 miljoen EUR. Het
eerste programma werd in 2009-2010 met succes ten uitvoer gelegd. De
vaststelling van het wetgevingsbesluit over het (in gelijke delen in de vorm
van leningen en subsidies te verstrekken) tweede MFB-programma liep echter
vertraging op vanwege meningsverschillen tussen het Europees Parlement en de
Raad over de te volgen procedure voor de vaststelling van het MvO. Het
besluit werd ten slotte in augustus 2013 goedgekeurd. De uitkering van de
MFB-middelen is echter afhankelijk gesteld van een uitkeringsprogramma van het
IMF, en in het kader van het IMF-programma dat in april 2014 afliep zijn geen
uitkeringen verricht, omdat de Georgische autoriteiten dit als een anticiperend
programma beschouwden. De Georgische autoriteiten en het IMF onderhandelen
momenteel over een vervolgregeling waarbij mogelijk IMF-middelen zullen worden
ingezet, zodat wellicht de weg wordt geëffend voor de tenuitvoerlegging van het
MFB-pakket. In 2013
vertraagde de Georgische bbp-groei tot 3,2 %, van 6,2 % in 2012. Ook
externe kwetsbaarheden, zoals een afnemend maar nog altijd omvangrijk tekort
ten opzichte van het bbp, een hoge bruto buitenlandse schuld en teruglopende
buitenlandse directe investeringen, bleven zorgwekkend. In het laatste kwartaal
van 2013 begon zich enig economisch herstel af te tekenen, dat in januari en
februari 2014 doorzette met een aantrekkende bbp-groei en stijgende inflatie onder
invloed van de buitenlandse en binnenlandse vraag.
3.2.3. Jordanië
De
afgelopen drie jaar is Jordanië hard getroffen door externe regionale
economische schokken. De economische en sociale gevolgen van het Syrische
conflict in de vorm van een groeiende instroom van vluchtelingen, herhaalde
verstoringen van de toevoer van aardgas uit Egypte, een zwak mondiaal
economisch klimaat en hoge energieprijzen, hebben een hoge tol geëist in de
vorm van lagere ontvangsten uit het buitenland en een tragere bbp-groei, die
daalde tot 3,3% in 2013. Tegen deze achtergrond sloot Jordanië in augustus 2012
een stand-byovereenkomst met
het IMF met een looptijd van 36 maanden en een omvang van 2 miljard USD
(800% van het quotum). Volgens de laatste evaluatie ligt het programma grotendeels
op koers en was ultimo 2013 de helft van het totale bedrag uitgekeerd. Na de ontvangst
van een officieel verzoek om MFB in december 2012 diende de Commissie op 29
april 2013 een voorstel voor een besluit in om Jordanië MFB ter waarde van
maximaal 180 miljoen EUR in de vorm van leningen toe te kennen. Het
besluit werd op 11 december 2013 goedgekeurd door het Europees Parlement en de
Raad. Het MvO en de leningsovereenkomst werden op 18 maart 2014 ondertekend.
Het MFB-pakket voor Jordanië is bedoeld als aanvulling op de door het IMF in
het kader van de stand-byovereenkomst verstrekte middelen en zal naar
verwachting in 2014 in twee termijnen worden uitgekeerd. De bijstand is gericht
op het ondersteunen van hervormingsinspanningen op het gebied van het beheer
van de openbare financiën en belastingen, het socialezekerheidsstelsel en de arbeidsmarkt,
het investeringskader en de handel, en de energiesector.
3.2.4. Kirgizië
Op 20 december 2011 heeft de Commissie een voorstel ingediend om
Kirgizië MFB voor een bedrag van maximaal 30 miljoen EUR te verlenen
(15 miljoen EUR aan leningen en 15 miljoen EUR aan
subsidies). Het buitengewone MFB-pakket viel buiten het normale geografische
toepassingsgebied van macrofinanciële bijstand. De toekenning ervan was
gerechtvaardigd vanwege de krachtige prodemocratische politieke en economische
hervormingsdynamiek in het land en de ligging in een regio die voor de EU van
economisch en politiek belang is. Parallel daaraan werd met het IMF een
programma van drie jaar (juni 2011 - juni 2014) overeengekomen, dat wordt
ondersteund door een verlengde kredietfaciliteit (Extended Credit Facility) van 102,3 miljoen USD. Het MFB-besluit werd uiteindelijk op 22 oktober 2013
goedgekeurd, na een vertraging van twee jaar die werd veroorzaakt door de onenigheid
tussen de twee medewetgevers over de voor de vaststelling
van het MvO te volgen procedure (zie paragraaf 2.3). Indien de lopende besprekingen
over de MFB-documenten met succes worden afgerond, zouden beide
tranches in 2014 kunnen worden uitgekeerd. Na een daling
van het bbp met 0,9 % in 2012 als gevolg van een krimp van de goudproductie
met 40 %, veerde de economie in 2013 weer op. De bbp-groei zal in 2013
naar verwachting op 7,8 % uitkomen, niet alleen als gevolg van de weer
aantrekkende goudproductie (ondanks een daling van de goudprijs met 25 %
in 2013), maar ook dankzij sterke prestaties in andere sectoren. De inflatie
bleef in 2013 onder controle en wordt geraamd op 7,0 %. De Kirgizische regering is erin geslaagd om de begrotingsdoelstellingen
voor 2013 licht te overtreffen met een begrotingstekort van 5,2 % van het
bbp, vooral dankzij een hoger dan verwachte groei en een omvangrijke invoer,
die tot hogere btw-ontvangsten en een hogere opbrengst van de
inkomstenbelasting leidden. Ook zal het tekort op de lopende rekening in 2013
naar verwachting teruglopen tot 10,4 %. De externe overheidsschuld nam enigszins
af tot een geschatte 44,6 % van het bbp ultimo 2013. Het niveau van de
brutoreserves daalde door de gestegen invoer van 3,7 maanden invoer in 2012 tot
3,3 maanden in 2013. De uitvoering van het IMF-programma door Kirgizië ligt in
grote lijnen op schema.
3.2.5.
Tunesië
Medio
april 2013 bereikte Tunesië overeenstemming met het IMF over een
stand-byregeling met een looptijd van 24 maanden voor een bedrag van 1,75 miljard USD;
in juni 2013 keurde de raad van bestuur van het IMF deze regeling goed. In deze
context verzocht de Tunesische regering de EU in augustus 2013 om MFB voor een
bedrag van 500 miljoen EUR. In reactie op dit verzoek diende de
Commissie op 5 december een voorstel in om Tunesië maximaal 250 miljoen EUR
aan MFB te verlenen in de vorm van een lening die in drie tranches zal worden
verstrekt, in 2014 en in de eerste helft van 2015. Tijdens de besprekingen in
het Parlement en de Raad werd het bedrag van de bijstand verhoogd tot 300 miljoen EUR.
Het besluit over dit MFB-pakket werd in mei 2014 door de medewetgevers
goedgekeurd. De
aanhoudende politieke crisis, in combinatie met een slechte graanoogst en een
zwakke externe vraag, had in 2013 een negatieve invloed op de bbp-groei, die
naar verwachting beperkt zal blijven tot 2,6 %. Volgens de meest recente ramingen
van de begrotingssituatie en de lopende rekening zullen de tekorten
respectievelijk 8,8 % en 8,2 % van het bbp bedragen, wat heel wat hoger
is dan de oorspronkelijke IMF-prognoses. De reserves zouden volgens de ramingen
per eind 2013 niet meer dan drie maanden invoer belopen. Ondanks de positieve
politieke gebeurtenissen van begin 2014 (goedkeuring van een nieuwe grondwet en
benoeming van een interimregering), blijven de risico's voor de
macro-economische vooruitzichten hoog. Tegen de achtergrond van een zwakke
mondiale groei wordt Tunesië geconfronteerd met aanzienlijke problemen op het
gebied van externe en begrotingsfinanciering. Ook staat het land bloot aan
toenemende binnenlandse veiligheidsdreigingen en zijn er gematigde risico's voor
de regionale stabiliteit. De interimregering zou de noodzakelijke structurele
hervormingen moeten doorvoeren om inclusieve groei te bewerkstelligen en zou de
externe en begrotingsonevenwichtigheden moeten aanpakken, ondersteund door het huidige
IMF-programma. 3.2.6. Oekraïne In
juli 2010, tegen de achtergrond van een aanhoudend extern financieringstekort
en met het oog op de bevordering van het economische hervormingsproces in het
land, stelde de EU een besluit tot toekenning van macrofinanciële bijstand aan
Oekraïne van maximaal 500 miljoen EUR vast. Samen met het bedrag van 110 miljoen EUR
dat nog beschikbaar was op grond van het MFB-besluit van 2002 resulteerde dit
in een totaalpakket van 610 miljoen EUR aan leningen, uit te keren in
drie tranches. Het MvO en de leningsovereenkomst werden in maart 2013
ondertekend en in maart 2014 door het Oekraïense parlement geratificeerd. Oekraïne
heeft te kampen met ernstige macro-economische onevenwichtigheden, en de
aanhoudende politieke onrust creëert een groot aantal onzekerheden. Na de
stagnatie van 2012-2013 is het bbp in het eerste kwartaal van 2014 naar
verwachting met 10 % gedaald. De inflatie werd
in 2013 negatief en kwam uit op -0,2 %. Het begrotingstekort steeg
in 2013 tot 6,5-7,5 % van het bbp. Hoewel de totale overheidsschuld naar
internationale maatstaven beheersbaar leek (41 % van het bbp in 2013),
kreeg Oekraïne in 2013 te maken met een toevloed aan
terugbetalingsverplichtingen. Het land kwam voor de grote uitdaging te staan om
zijn schuld te herfinancieren tegen houdbare rentetarieven, totdat de
autoriteiten in december 3 miljard USD aan financiële steun van
Rusland ontvingen. Het tekort op de lopende rekening bleef verslechteren als
gevolg van een dalende uitvoer en kwam uit op een geschatte 10 % van het bbp.
Eind februari 2014 waren de officiële reserves afgenomen tot slechts twee
maanden invoer van het volgende jaar als gevolg van het grote tekort op de
lopende rekening, druk op de hryvnia en aanzienlijke
terugbetalingsverplichtingen in het laatste kwartaal van 2013. In de eerste
maanden van 2014 verslechterde de economische situatie verder als gevolg van de
acute politieke crisis. De bbp-groei is in januari en februari 2014 afgenomen
met naar schatting 3 à 4 % op jaarbasis. In
het licht van de politieke ontwikkelingen in de eerste maanden van 2014 en de grote
kwetsbaarheid van de Oekraïense economie en betalingsbalans, heeft de Commissie
een nieuw MFB-pakket voor Oekraïne van maximaal 1 miljard EUR aan
leningen samengesteld. Het besluit over deze bijstand werd op 14 april 2014
goedgekeurd in een versnelde procedure krachtens artikel 213 VWEU. De uitkering
van de bijstand is afhankelijk van de sluiting van een overeenkomst met het IMF
en de tenuitvoerlegging van de beleidsvoorwaarden die in april met de
Oekraïense autoriteiten zijn overeengekomen in het MvO, waarvan de
ondertekening en ratificatie door het Oekraïense parlement in mei zijn gepland.
De raad van bestuur van het IMF heeft in april 2014 zijn goedkeuring gehecht
aan een stand-byregeling voor Oekraïne van maximaal 17 miljard USD,
waardoor het in wezen mogelijk is te beginnen met de uitkering van de MFB van zowel
2002/2010 als van 2014.
4. Zorgen voor een goede besteding van MFB-middelen:
operationele beoordelingen ("operational assessments") en evaluaties
achteraf
4.1. Operationele beoordelingen
Conform de
bepalingen van het Financieel Reglement van de EU voert de Commissie met de
hulp van externe consultants operationele beoordelingen uit om een redelijke
mate van zekerheid te verkrijgen over het functioneren van de administratieve en
financiële procedures in ontvangende landen. Bij de
operationele beoordelingen gaat de aandacht uit naar de systemen voor het
beheer van de overheidsfinanciën, met name naar de procedures en de organisatie
van het ministerie van Financiën en de centrale bank, en meer specifiek naar
het beheer van rekeningen waarop EU-middelen worden gestort. Daarnaast wordt
speciale aandacht geschonken aan de werkwijze van externe
controle-instellingen, hun onafhankelijkheid, hun werkprogramma’s en de
doeltreffendheid van hun controles. Ook openbare aanbestedingsprocedures op
centraal niveau worden onderzocht. In 2013 voerde de Commissie operationele
beoordelingen uit in Jordanië, Egypte en Tunesië.
4.2. Evaluaties achteraf
Conform het
Financieel Reglement verricht de Commissie evaluaties achteraf van
MFB-programma's om het effect van de MFB te beoordelen. De belangrijkste
doelstellingen van deze evaluaties zijn:
i) het onderzoeken van de effecten van de MFB op de economie van het
ontvangende land, en met name op de houdbaarheid van zijn externe positie; en
ii) het beoordelen van de toegevoegde waarde van het optreden van de EU. In 2013
werden drie MFB-pakketten voor Servië, Moldavië en Armenië geëvalueerd[7]. -
In
de evaluatie achteraf van
het Servische MFB-programma werd geconcludeerd dat de bijstand,
samen met het IMF-pakket, een diepe economische crisis in Servië had helpen
voorkomen. Desalniettemin bleef de Servische budgettaire en externe financiële
situatie kwetsbaar en onderhevig aan diverse risico's en uitdagingen. -
Ten
aanzien van Moldavië werd in de evaluatie geconcludeerd dat het MFB-pakket een
positief netto-effect op de Moldavische economie had gehad. Het pakket had een
meer geleidelijke begrotingsconsolidatie mogelijk gemaakt dan anders mogelijk
was geweest in de periode na de crisis en daarmee de economische groei over de
periode 2010-2012 ondersteund. Enkele structurele hervormingen waren bevorderd
door de uitbetaling van de tranches te verbinden aan specifieke, met de Moldavische
autoriteiten overeengekomen voorwaarden en de uitbetalingen te coördineren met
andere donoren. -
Met
betrekking tot Armenië werd in de evaluatie bewijs gevonden
voor een versterkt effect van MFB op de hervorming van het belasting- en
douanebeleid. Ten aanzien van andere hervormingsgebieden, zoals de pensioenen,
viel er geen duidelijk effect waar te nemen; omdat het niveau van de binnenlandse
eigendom reeds hoog was, zou deze hervorming zeer waarschijnlijk ook zijn
ondernomen zonder MFB-pakket.
5. Verzoeken om bijstand en toekomstige voorstellen van
de Commissie – begrotingssituatie
Het
MFB-programma voor 2014 ziet er als volgt uit: i)
vier reeds goedgekeurde besluiten over MFB-pakketten voor Kirgizië, Jordanië,
Georgië en Oekraïne; ii)
een besluit over MFB voor Tunesië, waarvoor de Commissie in 2013 een voorstel
heeft ingediend en waarvan de tenuitvoerlegging staat gepland voor 2014; iii)
een nieuw MFB-besluit voor Oekraïne, dat in april 2014 is goedgekeurd door de
Raad en naar verwachting in 2014 ten uitvoer zal worden gelegd; en iv)
maximaal twee nieuwe programma's op basis van verzoeken die tot op heden zijn
ontvangen van landen van het Europees nabuurschapsbeleid (op dit moment Armenië
en Egypte). Zoals
hierboven is opgemerkt, staat de uitbetaling van de twee tranches van het
MFB-pakket voor Kirgizië (15 miljoen EUR aan leningen, 15 miljoen EUR
aan subsidies) gepland voor 2014. Dit geldt ook voor het MFB-pakket voor
Jordanië (180 miljoen EUR aan leningen). In
het in 2002/2010 goedgekeurde MFB-programma voor Oekraïne (610 miljoen EUR
aan leningen), en afhankelijk van de naleving van de beleidsvoorwaarden in het
MvO, wordt de uitbetaling van deze middelen nu voorzien voor 2014-2015. Het
nieuwe MFB-pakket voor Oekraïne van 1 miljard EUR, dat in april
2014
is goedgekeurd, zal naar verwachting in 2014 volledig ten uitvoer worden
gelegd. Krachtens
het nieuwe wetgevingsbesluit over het MFB-pakket van 300 miljoen EUR
voor Tunesië (ook in de vorm van leningen), dat in mei 2014 is
goedgekeurd, staat de uitkering van de drie tranches gepland voor 2014-2015. De
volledige tenuitvoerlegging van alle bovengenoemde pakketten is afhankelijk van
de naleving van de in het bijbehorende MvO uiteengezette beleidsvoorwaarden. Indien
de lopende gesprekken tussen het IMF en Georgië resulteren in een nieuw
IMF-programma, en afhankelijk van het bereiken van overeenstemming tussen de
Georgische autoriteiten en de EU over het MvO, zou de tenuitvoerlegging van het
MFB-besluit ten aanzien van Georgië (23 miljoen EUR aan leningen, 23 miljoen EUR
aan subsidies) in 2014 van start kunnen gaan. In
februari 2014 heeft de Commissie een nieuw verzoek om MFB van Armenië
ontvangen. Deze nieuwe MFB zou een vervolg moeten zijn op het in 2012 voltooide
programma en zou tot doel hebben het land te helpen om het voor 2014-2015
verwachte resterende externe financieringstekort te dekken, terwijl het een
aanvulling zou vormen op de middelen die het IMF beschikbaar stelt in het kader
van een nieuwe financieringsregeling (Extended Fund Facility van 125 miljoen EUR),
die op 7 maart 2014 is goedgekeurd. In
november 2012 heeft Egypte zijn verzoek om een MFB-pakket van in totaal 500 miljoen EUR
hernieuwd. Op basis hiervan heeft de Commissie overwogen om een voorstel in te
dienen, mogelijk bestaande uit een lening van 450 miljoen EUR
gekoppeld aan een subsidie van 50 miljoen EUR. In juni 2013 is ook
een operationele beoordeling ondernomen, waarbij de financiële procedures en
controles van het Egyptische systeem voor het beheer van de overheidsfinanciën
zijn geanalyseerd. Dit voorstel is echter uitgesteld in afwachting van
overeenstemming tussen Egypte en het IMF over een IMF-uitkeringsprogramma en in
het licht van de politieke ontwikkelingen in de tweede helft van 2013. De
Commissie zal mogelijk een voorstel voor een nieuw MFB-pakket voor Moldavië
indienen, gelet op de verslechtering van de economische situatie van het land
en de recente gesprekken van Moldavië met het IMF over een nieuw programma. De onderstaande
tabel geeft een overzicht van de vastleggingen en betalingen van MFB-subsidies
voor 2012, 2013 en 2014 (indicatief). De prognose voor 2014 is van een
bijzonder voorlopige aard en omvat alleen MFB-pakketten waarvoor de Commissie
een voorstel voor een besluit heeft ingediend of die reeds zijn goedgekeurd
door de medewetgevers. Wat leningen betreft
was het totaalbedrag aan uitstaande leningen in het kader van MFB per eind 2013
582 miljoen EUR. Dit bedrag wordt gedekt door het Garantiefonds voor
externe operaties[8], dat
9 % van het uitstaande bedrag aanhoudt. Het Garantiefonds dekt niet alleen
MFB-leningen, maar ook Euratom-leningen en EIB-leningen aan derde landen; het
fonds wordt ondersteund vanuit de EU-begroting. De geplande uitkeringen in het
kader van MFB-leningen zullen in 2014 naar schatting 1,8 miljard EUR
belopen, wat zou overeenkomen met een voorziening in het Garantiefonds van
circa 160 miljoen EUR. Deze cijfers omvatten echter niet eventuele
nieuwe MFB-pakketten waarvoor de Commissie nog geen voorstel heeft ingediend. [1] Deze benaming laat
standpunten over de status van Kosovo onverlet en is in overeenstemming met
resolutie 1244 van de VN-Veiligheidsraad en het advies van het Internationaal
Gerechtshof over de onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo. [2] Voor meer informatie
over recente economische ontwikkelingen in de zuidelijke buurlanden wordt
verwezen naar "The EU's neighbouring economies: managing policies in a
challenging global environment", Occasional Papers nr. 160, augustus 2013,
DG ECFIN, Europese Commissie (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2013/index_en.htm). [3] COM(2011) 396 final van 4.7.2011. [4] In het kader van de
vaststelling van Besluit nr. 778/2013/EU tot toekenning van macrofinanciële
bijstand aan Georgië hebben het Europees Parlement en de Raad een gemeenschappelijke
verklaring uitgebracht waarin de compromissen worden vermeld die de twee
medewetgevers hebben gesloten tijdens de onderhandelingen over de
kaderverordening en de bemiddelingsprocedure voor het besluit inzake Georgië
(PB L 218 van 14.8.2013, blz. 15). De verklaring vormt een politieke
overeenkomst zonder bindende rechtsgevolgen. [5] Zaak C-409/13. [6] Verordening (EU) nr. 182/2011
van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011. [7] Alle evaluaties
achteraf zijn te vinden op de website van DG ECFIN: http://ec.europa.eu/dgs/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm. [8] Voor meer informatie
wordt verwezen naar het verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en
de Raad over de garanties die door de algemene begroting worden gedekt.