30.12.2006   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 324/78

1.1

In alle landen beschermt de douane de nationale economische belangen van oudsher door de goederenbewegingen te controleren aan de hand van procedures die het mogelijk maken om onmiddellijk in te grijpen. Na de invoering van een gemeenschappelijk buitentarief in de jaren zestig zijn, naar aanleiding van de oprichting van de interne markt in 1993, de grenscontroles tussen de EU-lidstaten afgeschaft; in de EU is sindsdien een vrij verkeer van goederen en diensten mogelijk. De intracommunautaire handel, waarvan de omvang sinds de afschaffing van de binnengrenzen bijna verdubbeld is, vormt nu het leeuwendeel van de handelsactiviteiten van elke lidstaat.

1.2

Jarenlang zijn de nationale douaneautoriteiten zo goed als onveranderd gebleven. In alle lidstaten waren de organisatiestructuur en de personeelsopbouw van de douane geheel en al op nationale leest geschoeid.

1.3

De activiteiten van de douane hebben door de Europese integratie, de digitale revolutie en de vorming van netwerken — en netwerken kennen geen grenzen! — echter een minder materieel karakter gekregen. Met haar Douane 2013-voorstel streeft de Commissie, indachtig de doelstellingen van Lissabon, naar een verdere integratie van de douaneactiviteiten, zonder dat de douaneadministraties waarvan de nationale rol van fundamenteel belang blijft, verder worden geïntegreerd. De te beschermen belangen zijn en blijven de belangen van de EU en van haar burgers en consumenten.

2.1.1

In 1995 publiceerde de Commissie al een voorstel voor een vijfjarenprogramma: Douane 2000, dat werd gevolgd door Douane 2002. Op termijn zouden alle douaneadministraties in procedureel opzicht moeten optreden „als betrof het één enkele administratie”: „De EU-handelszone zonder douanerechtelijke binnengrenzen noopt in het gehele douanegebied tot een uniforme douaneafwikkeling van vergelijkbare transacties”. Dit moet gebeuren door middel van samenwerking, uniforme toepassing van de douanewetgeving binnen de EU en aan haar grenzen, een communicatienetwerk voor de economische actoren, betere douanediensten en -beambten, en de ontwikkeling van een elektronische douaneomgeving en -afhandeling (1).

2.2.1

Met Douane 2002 zijn een Groep douanebeleid en een Comité Douane 2002 in het leven geroepen, waarin onderlinge afstemming mogelijk is geworden van de benaderingen van de vertegenwoordigers van de Commissie en van de lidstaten t.a.v. methoden, evaluaties, investeringen, digitale interfaces, actualisering van de procedures, samenwerking in de strijd tegen namaak, ondersteuning van de kandidaat-lidstaten en uitwisseling van ambtenaren.

2.2.2

Het EESC is toen akkoord gegaan met de oprichting van een EU-breed elektronisch informatiesysteem voor de douane, waarover het onder meer opmerkte: „Het bedrijfsleven, belangengroeperingen, het Raadgevend Comité voor de douane en het ESC, moeten actief worden betrokken bij ambtelijke beslissingsprocessen; daarmee wordt wederzijds begrip bevorderd en worden tevens onnodige uitvoeringsmoeilijkheden voorkomen.” Daarbij wees het erop dat hier kansen lagen om de douaneafhandeling te vereenvoudigen. Verder vond het dat de Commissie er wellicht goed aan zou doen om een centraal informatiepunt in de vorm van een „EG-douanedienst („Eurodouane”; vgl. Europol)” op te richten. Het wees tevens, „gelet op het subsidiariteitsbeginsel, alsmede op de onderscheidenlijke carrières van de douaneambtenaren”, op „de noodzaak van een eenvormige opleiding op het gebied van douanerecht en douaneprocedures voor de douaneambtenaren in de lid-staten” (2).

2.3.1

Vervolgens wordt een nieuw vijfjarenprogramma: Douane 2007  (3), goedgekeurd, dat zowel een voortzetting als een uitbreiding van het voorgaande programma is. Het heeft niet alleen betrekking op handel en douaneactiviteiten, maar is ook bedoeld om de financiële belangen van de EU te beschermen en de EU-burgers een veilige omgeving zonder risico's te bieden. De voortschrijdende mondialisering gaat met ingrijpende veranderingen gepaard. Bij de regulering van de handel hebben de douanediensten een cruciale taak. Door de digitale revolutie is een integratie van de douaneprocedures mogelijk geworden. Met Douane 2007 streeft de EU ernaar dat de EU-douanewetgeving door alle lidstaten op een coherente en professionele wijze wordt toegepast. Gezien de snelle computerisering is in dit verband voor best practices, de uitwisseling van ambtenaren en studiebijeenkomsten, alsmede follow-upmaatregelen een belangrijke rol weggelegd.

2.3.2

Het EESC adviseert de Commissie dan om „bij het toezicht op de controlenormen in de lidstaten pro-actiever te werk te gaan. Hiervoor kan o.m. een EU-netwerk van inspecteurs worden opgezet” (4).

2.3.3

In zijn advies over Douane 2007 bwijst het EESC verder op het volgende: „Hoofddoelstellingen van een versterkt douanebeleid moeten evenwel zijn de concurrentievoorwaarden voor bedrijven te verbeteren, werkgelegenheid te bevorderen en bona fide commerciële en handelsactiviteiten te steunen.” Het acht het belangrijk dat „de voortgang reeds in de beginfasen op de voet wordt gevolgd en dat het programma, indien nodig, kan worden bijgestuurd  (5)”. Hieraan is gehoor gegeven.

2.3.4

Uit het voortgangsverslag blijkt dat marktdeelnemers en andere partijen in het algemeen goed te spreken waren over het Douane 2007-programma. Zij vonden echter wel dat de EU in haar streven om de handel te vergemakkelijken, ook oog dient te hebben voor de veiligheid, en waren nog niet helemaal gerust op de toekomstige rol van een elektronische douane (e-Customs). Het programma betekent een grote steun in de rug voor de doelstelling van de nationale douanediensten om als één enkele administratie op te treden.

2.4.1

In 2006 hebben drie belangrijke EU-teksten betrekking op de douane:

2.4.2

Het douanewetboek van de EU, dat door middel van een verordening van het Parlement en de Raad geactualiseerd zal worden en waarover het EESC op 5 juli 2006 een advies heeft uitgebracht, is eveneens van fundamenteel belang voor een goed begrip van het programma Douane 2013, dat is aangekondigd als een middel om de wetgeving aan de zich ontwikkelende markten en technologieën en aan de uitgebreide EU aan te passen. De informatisering schrijdt voort — bestuurlijke autoriteiten moeten on line gaan. In het nieuwe wetboek zijn gecomputeriseerde procedures, die tot dusverre een vrijwillig karakter droegen, verplicht geworden. De grote marktdeelnemers hebben hier baat bij, maar de kleine ondervinden er wellicht hinder van. Overigens zijn niet-tarifaire maatregelen, op het vlak van veiligheid, hygiëne, volksgezondheid, milieu en consumentenbescherming of ter bestrijding van namaak, illegale immigratie, witwassen van kapitaal of drugssmokkel, alsmede maatregelen voor de inning van BTW en accijnzen, zeer belangrijk geworden. De lidstaten blijven een sleutelrol spelen, nemen de kosten — met name voor de interoperabiliteit van informaticasystemen — voor hun rekening, en hun douaneautoriteiten kunnen allerlei controles uitvoeren, maar de Commissie eigent zich tegelijkertijd een ruimere reguleringsbevoegdheid (artikel 196 van de voorgestelde verordening) ten aanzien van de douanesystemen, de lidstaten en internationale overeenkomsten toe. In het gemoderniseerde douanewetboek zijn de rollen en de status van alle bij de douaneprocedure betrokken actoren opnieuw gedefinieerd.

2.4.3

De verplichting om on line te gaan, betekent uiteraard dat „papieren”-procedures worden afgeschaft.

2.4.3.1

Het beschikkingsvoorstel inzake een papierloze douane omvat een aantal maatregelen en termijnen die moeten garanderen dat de verschillende elektronische douanesystemen van de lidstaten op elkaar aansluiten, waardoor één gemeenschappelijke portal kan ontstaan. Dit zal leiden tot een efficiëntere communicatie tussen de marktdeelnemers en de douanediensten en een sneller uitwisseling van informatie tussen deze diensten. „Papieren” communicatie moet de uitzondering worden. Verder streeft de Commissie naar „één enkele interface”, zodat „betrouwbare” bedrijven (marktdeelnemers en „vergunninghoudende bedrijven” — artt. 2, 4, 13 en 16 van het verordeningsvoorstel inzake een gemoderniseerd douanewetboek) slechts met één orgaan te maken krijgen en niet langer, zoals nu nog het geval is, met verschillende grenscontroleautoriteiten. Informatie, met name douanetechnische informatie, hoeft dan maar één keer te worden verstrekt, en goederen worden dan door de douanediensten en andere autoriteiten (politie, grenswacht, veterinaire en milieudiensten) tegelijkertijd en op dezelfde plaats, volgens het „één-loket”-beginsel, gecontroleerd.

2.4.4

In zijn advies van 13 september 2006 verkondigt het EESC de mening dat communautair beheer van de douane een langetermijndoelstelling van de EU moet worden: „een dergelijk beheer heeft voordelen, omdat het een eenvoudig, betrouwbaar en voordelig systeem is en interconnectie mogelijk maakt met andere systemen van landen in en buiten de EU”.

3.1

Interoperabiliteit, lagere kosten, betere methoden: het Douane 2013-programma ligt in het verlengde van de hierboven genoemde programma's en is de opvolger van Douane 2007. In de huidige situatie, waarin de verschillende elementen een sterke samenhang vertonen, moet het de douane op moderne leest helpen schoeien: snellere goederenstromen, een op minder obstakels stuitende handel en grotere handelsvrijheid, waarbij de controles echter gewoon gehandhaafd blijven. Volgens de Commissie (6) is de douane het enige middel om een totaalbeeld van de economie te krijgen. De situatie is, met alle interacties tussen handelsstromen en reizende mensen, een stuk complexer dan vroeger. Om een en ander in goede banen te leiden, zijn naar het oordeel van de vertegenwoordigers van de Commissie flexibele reacties en instrumenten nodig; op die manier is het concurrentievermogen van Europese bedrijven op de interne én op de internationale markt gewaarborgd.

3.1.1

Het nieuwe programma loopt van 1 januari 2008 tot 31 december 2013, zodat het dezelfde looptijd heeft als het financiële meerjarenprogramma.

3.1.2

Volgens artikel 4, lid 1, van het voorstel moet het programma degenen voor wie het bedoeld is helpen, teneinde

3.1.3

De middelen: gemeenschappelijke maatregelen en voltooiing van e-Customs.

De middelen ter uitvoering van het programma (art. 2) zijn dezelfde als die van Douane 2007, maar gaan wel iets verder. Ze zijn op te splitsen in materiële middelen (hardware en software) en personele middelen (gemeenschappelijke maatregelen en opleidingen):

Doel is dus een pan-Europese, in een computernetwerk ondergebrachte douane op poten te zetten.

3.1.4

De adressaten van de maatregelen (art. 3) zijn allereerst de lidstaten en verder, afhankelijk van de doorwerking van hun douaneactiviteiten in de internationale economie, de kandidaat-lidstaten, potentiële kandidaat-lidstaten, partnerlanden van het Europese nabuurschapsbeleid en derde landen.

3.1.5

De diverse actoren worden in meerdere artikelen gedefinieerd.

3.1.5.1

Volgens Overweging 6) (7)„dienen de douanediensten hun betrekkingen met de andere douanediensten in de Gemeenschap te versterken alsook met het bedrijfsleven, de juridische en wetenschappelijke wereld en andere deelnemers aan het internationale handelsverkeer”. Het Douane 2013-programma moet de vertegenwoordigers van deze partijen in staat stellen om zonodig aan de activiteiten van het programma deel te nemen.

3.1.5.2

Het programma is allereerst bedoeld voor overheidsdiensten (art. 2), die in lid 2 als volgt worden omschreven: „de voor de douane en douanegerelateerde activiteiten verantwoordelijke overheden en overige lichamen in de deelnemende landen”, daarna — op EU-niveau — voor de Commissie, bijgestaan door het Comité Douane 2013 (art. 19) en de uit nationale afgevaardigden bestaande Groep douanebeleid . Krachtens art. 14 kunnen „vertegenwoordigers van internationale organisaties, overheidsdiensten van derde landen, marktdeelnemers en hun organisaties” aan in het kader van het programma opgezette activiteiten deelnemen telkens wanneer dit van wezenlijk belang is voor de uitvoering van de doelstellingen van het programma (artt. 4 en 5). De Commissie kan ten slotte „de communicatie- en informatie-uitwisselingsystemen voor douane- en niet-douanedoeleinden toegankelijk maken voor andere overheidsdiensten, op voorwaarde dat een financiële bijdrage aan het programmabudget wordt betaald” (art. 7, lid 6). Een groot aantal actoren dus, maar de douane heeft dan ook als taak om de internationale handel te reguleren.

3.1.5.3

Tot slot wil de Commissie in de toekomst de mogelijkheid hebben om na te gaan of voor de tenuitvoerlegging van dit communautaire programma „een beroep [kan] worden gedaan op een uitvoerend agentschap of op dienstverleners door middel van contracten voor technische en administratieve bijstand (8)”. In sommige lidstaten zou dit wel problemen kunnen opleveren voor de bestuurlijke organisatie.

3.1.6.1

Door de interoperabiliteit zullen de administraties van de verschillende landen informatie kunnen uitwisselen; dankzij koppelingen (interfaces) met de marktdeelnemers draagt Douane 2013 bij aan de tenuitvoerlegging van de besluiten inzake een „gemoderniseerd douanewetboek” en een „papierloze omgeving voor de douane”. Met het nieuwe geautomatiseerde systeem wordt, als het eenmaal volledig operationeel is, de laatste hand gelegd aan de eengemaakte interne markt, waarin de enige grenzen de buitengrenzen van de EU zijn. In Douane 2013 is rekening gehouden met de „geglobaliseerde” dimensie van de markten en met de betrekkingen met landen buiten de EU, die „deelnemende landen” kunnen zijn en voor steun in aanmerking kunnen komen.

3.1.6.2

De deelnemende landen zijn „primair verantwoordelijk (…) voor de verwezenlijking van de doelstellingen van het programma” (overweging (11)). Op de EU-begroting is voor de uitvoering van het programma in totaal 323,8 miljoen euro ingeschreven (cf. Toelichting pt. 4 en artikel 16, lid 1). Dat bedrag komt echter niet overeen met de totale kosten ervan, die voor een groot deel door de lidstaten zullen worden gedragen. De steun uit Douane 2013 komt in theorie neer op een jaarlijks bedrag van 2 miljoen euro per lidstaat voor een periode van zes jaar, maar het aantal „deelnemende landen” is groter dan de 27 landen die lid zijn van de EU.

3.1.6.3

De uitgaven voor het programma zullen als volgt over de EU en de deelnemende landen worden verdeeld (artikel 17):

3.1.7.1

In Douane 2013 is de nadruk gelegd op de behoefte aan gedegen opleidingen en vaardigheden om de werking van een en ander te garanderen. De medewerkers van de nationale douanediensten komen vanuit dat gezichtspunt aan de orde in artikel 12: de gewenste kettingreactie moet op gang worden gebracht door een „gestructureerde” samenwerking tussen nationale opleidingsorganen en opleidingsmedewerkers bij de douanediensten, en er zullen in EU-verband „opleidingsnormen” worden uitgewerkt „om een gemeenschappelijke kernopleiding voor ambtenaren aan te bieden met betrekking tot het volledige scala van douanevoorschriften en -procedures, zodat zij de nodige beroepsbekwaamheid en vakkennis kunnen verwerven” (sub a); de „opleidingsprogramma's op het gebied van douane” kunnen worden opengesteld voor ambtenaren uit andere landen (sub b). Verder moet die kernopleiding „volledig geïntegreerd zijn in hun nationale opleidingsprogramma's” en moeten de nationale douanediensten er uiteraard — ook financieel — voor zorgen dat „hun ambtenaren de voor het verwerven van de gemeenschappelijke beroepsbekwaamheid en vakkennis vereiste basis- en vervolgopleiding ontvangen …, evenals de talenopleiding” (cf. artikel 12, lid 2).

3.1.7.2

Op die manier komt er dus geen communautaire school, maar krijgt de inhoud van de opleidingen wel een communautair karakter. De Commissie pleit voor een systeem met vertakkingen zonder uit te sluiten dat „voorzover dienstig”, „de noodzakelijke infrastructuur en instrumenten voor gemeenschappelijke opleidingen op het gebied van douane en het beheer daarvan” worden ontwikkeld (cf. artikel 12, lid 1 sub c).

3.1.7.3

Overigens wordt in onderhavig voorstel ook aangegeven dat de Commissie kan „nagaan” of het mogelijk is „om opleidingsactiviteiten met andere overheidsdiensten op te zetten” (cf. artikel 12, lid 1 sub d): hiermee wordt een — in het verleden al door het EESC bepleite — complementariteit nagestreefd. In die geest wordt het mogelijk om „de aanschaf-, ontwikkelings-, installatie- en onderhoudskosten van opleidingssystemen en –modules voorzover deze gemeenschappelijk zijn voor alle deelnemende landen” met de middelen van het programma te financieren (cf. artikel 17, lid 2 sub d).

3.1.8.1

De Commissie is als het ware de „boom” waar de„vertakkingen” vanuit gaan. Anders gezegd is er niet één communautaire structuur, maar deelt de Commissie in de kring van actoren de lakens uit: zij zal zelf bepalen welke daarvan als erkende actoren worden beschouwd, waarvoor de criteria nog niet nader zijn toegelicht (cf. artikel 196 van het gemoderniseerde douanewetboek), welke andere dan douanediensten toegang krijgen tot beveiligde gegevens en opleidingen „voor douane- en niet-douanedoeleinden” (zie de Toelichting m.b.t. artikel 7) en welke nieuwe particuliere actoren (juristen en wetenschappers) daarvoor in aanmerking zouden kunnen komen.

4.1

De hierboven behandelde vraagstukken zijn overduidelijk met elkaar vervlochten en zowel voor de betrokken administraties als voor hun medewerkers van belang. Het valt dan ook te betreuren dat de Commissie deze desondanks in de loop van 2006 bij stukjes en beetjes heeft gepresenteerd, in weerwil van het het feit dat het hierbij niet om spoedeisende of volledig nieuwe problemen gaat, maar om vraagstukken die elkaar aan alle kanten overlappen.

4.2

Daarom is het ook des te schrijnender dat het EESC onderhavig advies — gezien het tijdschema voor de lopende voorbereiding van de begroting — onder tijdsdruk tot stand heeft moeten brengen, terwijl het hier, zoals gezegd, om een voorstel gaat dat moet worden gezien in een ruime context met consequenties die, wat die procedure betreft, volledig voorspelbaar waren.

4.3

De douane-unie, ooit het speerpunt van de economische eenwording van Europa, zal er onherroepelijk schade van ondervinden als zij nu achteropraakt bij de internationale handel, die zij juist geacht wordt te reguleren en die zelf voortdurend aan verandering onderhevig is. Dat die internationale handel gebruik maakt van informatica, is inmiddels al de gewoonste zaak van de wereld en de daaraan verbonden exponentiële mogelijkheden moeten niet alleen aan de marktdeelnemers, maar ook aan de controlediensten worden geboden. Daarom juicht het EESC Douane 2013 toe en stemt het in met de verhoging van het budget waardoor de steun aan de deelnemende landen (vooral voor de modernisering van hun informatica-instrumentarium en hun inspanningen om de actoren van hun verantwoordelijkheid te doordringen en hun ambtenaren de nodige opleiding te geven) kan worden voortgezet.

4.4

De interoperabiliteit is ongetwijfeld gebaat bij de uitwisseling van kennis, gemeenschappelijke acties en follow-up-activiteiten: hierdoor zullen de actoren meer van elkaar te weten komen, maar het aantal medewerkers van de douanediensten die daarvan de voordelen zullen genieten, is gering.

4.5

Het EESC stelt vast dat het Commissievoorstel een evaluatieprocedure behelst. Aangezien het bij vorige programma's ook steeds om zo'n procedure heeft gevraagd, kan het hiermee alleen maar instemmen. Jammer genoeg geeft de Commissie echter nog geen enkele indicatie van de criteria die daarbij zullen worden gehanteerd.

4.6

Toch heeft het EESC bedenkingen.

4.6.1

Volgens overweging (3) dient „de douane (…) voorrang te geven aan de verbetering van de controles en fraudebestrijdingsmaatregelen” maar ook aan „de minimalisering van de nalevingskosten van de douanewetgeving voor de marktdeelnemers, het efficiënte beheer van de goederencontroles aan de buitengrenzen en de bescherming van de burgers van de Gemeenschap wat de veiligheid en de beveiliging van de internationale bevoorradingsketen betreft”.

4.7

De bedenkingen die het EESC daarbij heeft, luiden als volgt:

4.7.1

„… de burgers en de marktdeelnemers in de Gemeenschap (tevens) op iedere plaats in het douanegebied van de Gemeenschap waar douaneformaliteiten worden vervuld, een gelijkwaardig beschermingsniveau (bieden)”, zoals in overweging (2) is aangegeven, is op zich prijzenswaardig, maar onvoldoende voor de belastingplichtigen, marktdeelnemers en vooral burgers als die uitdrukking „gelijkwaardig beschermingsniveau” geen synoniem is van een heel hoog beschermingsniveau. Want wat wordt met bescherming bedoeld? Bijvoorbeeld de zekerheid dat een speelgoedbeertje dat na toetsing aan de EU-normen op het grondgebied van de EU is toegelaten, geen oogjes heeft die kunnen worden losgetrokken, waarna een kind erin kan stikken. Het Commissievoorstel omvat wel een beginselverklaring m.b.t. de controle- en veiligheidsdoelstelling, maar onderbouwt dat beginsel verder niet. Het beschermingsniveau zou op iedere plaats van het douanegebied van de Gemeenschap „gelijkwaardig” moeten zijn, maar ook zo hoog mogelijk.

4.7.2

De doelstelling om de administratieve kosten te „minimaliseren” door de administratieve taken met behulp van dure informaticasystemen te automatiseren, kan, gekoppeld aan de verplichting die de begrotingsautoriteiten van de lidstaten met de Verdragen zijn aangegaan om hun financieringstekorten en staatsschulden terug te dringen, tot gevolg hebben dat de instanties die de nationale administraties beheren, hun personeelsbestand gaan inkrimpen zonder hun tegenhangers in de andere lidstaten daarin te kennen, waardoor het moeilijker wordt om samen te werken, en/of dat zij hun kosten gaan afwentelen door een zekere mate van privatisering, waardoor zowel bij de marktdeelnemers als bij de burgers rechtsonzekerheid kan ontstaan vis-à-vis het optreden van dientverleners die in een sterke positie zijn.

4.7.3

De doelstelling om het handelsverkeer te vergemakkelijken, kan — bij steeds minder frequente materiële controles — tot meer fraude (met toegestane handelsgoederen) en handel in verboden handelsgoederen leiden. De Commissie had er goed aan gedaan te onderbouwen of fraudebestrijding met elektronische-controlecriteria doeltreffend kan zijn en in alle deelnemende landen een gelijkwaardige werking kan hebben, als daarvoor maar een handjevol ambtenaren beschikbaar is. De mate van toezicht is volgens het EESC een zaak van politici en hangt af van de optimale verhouding tussen handelsvrijheid en zekerheid voor de burgers, maar het beseft dat de uitvoering van de controles afhangt van de daarmee belaste ambtenaren en de middelen die hun daarvoor ter beschikking worden gesteld. „Handelsvrijheid” en „zekerheid voor de burgers” zijn overigens niet in evenwicht als het streven naar een vlotter handelsverkeer, wat de facto tot een geringere mate van toezicht en inkrimping van het personeel leidt, de overhand krijgt boven het veiligheidsververeiste, dat volgens het EESC in dit Commissievoorstel nauwelijks uit de verf komt. De EU bepaalt het douanebeleid, maar de nationale administraties maken zelf uit welke structuren zij daarvoor opzetten en kunnen aan die structuren met goed gevolg een nieuwe wending geven zonder dat die structuren daardoor vleugellam worden gemaakt.

4.7.3.1

Het EESC heeft al twee keer eerder, n.a.v. andere (hierboven genoemde) douaneteksten, voor een zekere mate van centralisering van de acties en structuren gepleit. De Commissie heeft echter al in 2005 (9) gekozen voor het concept van een netwerk dat gebaseerd is op meer elektronische samenwerking tussen nationale douanediensten, dat — volgens de Commissie — moest leiden tot meer en betere controles en vlottere procedures. De werkelijkheid is dat de interoperabele, papierloze procedures tot vérstrekkende herstructureringen bij de nationale douanediensten hebben geleid, waarbij douanekantoren waar aangevers terecht konden, zijn opgeheven: met het verdwijnen van die douanekantoren is het vermogen van douanediensten om bij gezondheidsurgenties (gekkekoeienziekte) of veiligheidsurgenties (terrorisme) op te treden, navenant verminderd, met alle ingrijpende gevolgen vandien voor het personeel.

4.7.3.2

Een ander kritisch geluid dat het EESC ook al eerder, n.a.v. andere teksten (10), heeft laten horen, nl. dat het besef van de onderlinge afhankelijkheid van de diverse overheidsdiensten in hun strijd tegen criminele verschijnselen kennelijk nog niet echt is doorgedrongen, is hier weer van toepassing, maar dan wel in afgezwakte vorm vanwege artikel 7, lid 6, omdat daarin sprake is van een mogelijke opening naar andere overheidsdiensten.

4.7.3.3

In het algemeen gesproken had de erkenning van de centrale rol die de douane-unie (en van haar „gewapende arm”: de nationale administraties) bij de regulering van de internationale handel speelt, de Commissie ertoe kunnen brengen om te preciseren dat die rol niet aan de overheid alléén kan worden overgelaten.

4.7.3.4

In het tussentijdse evaluatieverslag Douane 2007 is gewezen op het ernstige probleem van de tekortschietende talenkennis waardoor douanebeambten hun transnationale werk niet naar behoren kunnen doen. Het EESC is van oordeel dat dit taalprobleem in Douane 2013 onvoldoende aan bod komt: de oplossing ervan wordt overgelaten aan de deelnemende landen, terwijl dit een zaak van de EU zou moeten zijn.

4.7.3.5

Gezien de context van een geglobaliseerde economie, had de Commissie kunnen verwijzen naar een educatieve actie voor landen buiten de EU. Ook had de Commissie de nadruk kunnen leggen op preventie en opleidingen voor de instanties van landen die erom bekend staan dat ze fraude (m.n. handel in namaak) in de hand werken. Die instanties zou duidelijk moeten worden gemaakt dat die frauduleuze handel uiteindelijk alleen maar slecht is voor hun economie, en zou moeten worden geleerd hoe met interne controles tegen dit fenomeen kan worden opgetreden.

5.1.1

De in het Commissievoorstel genoemde activiteiten zouden zowel langs de oude als de nieuwe grenzen van de Unie moeten plaatsvinden. Voor de uitvoering van bepaalde activiteiten zou onder bepaalde voorwaarden ook met de partnerlanden van het Europese nabuurschapsbeleid en derde landen kunnen worden samengewerkt. Het EESC vindt een en ander zeer belangrijk, omdat mede hierdoor na een eventuele toetreding van één of meerdere van bedoelde landen zo snel mogelijk het beginsel van gelijke behandeling in acht kan worden genomen. De voorwaarden waaronder deze landen van steun uit het Douane 2013-programma kunnen profiteren, worden in het voorstel echter niet genoemd.

5.2.1

De Commissie streeft terecht naar een „verdere uitbreiding van de internationale douanesamenwerking tussen de EU-douanediensten en de douanediensten van derde landen”. Zij had wellicht in artikel 14 de Wereld Douane Organisatie kunnen noemen als een van de internationale organisaties die aan programma-activiteiten kunnen deelnemen.

5.3.1

Hierin worden de organisaties genoemd die naast de Commissie, het Comité Douane-2013 (art. 19) en de nationale overheden het programma gaan uitvoeren, in het verlengde van de reeds gestarte activiteiten. In het voorstel worden hun specifieke bijdrage aan het programma en onderlinge relatie niet precies omschreven. Zij brengen hun deskundigheid in, maar sommige van deze organisaties blijven tegelijk gebruikers met de daarbij horende verplichtingen; de deelnemende landen worden niet allemaal op gelijke voet behandeld. „Vertegenwoordigers van internationale organisaties, overheidsdiensten van derde landen, marktdeelnemers en hun organisaties” (art. 14) kunnen aan het programma deelnemen, maar alleen de lidstaten maken deel uit van de projectgroepen en stuurgroepen voor coördinerende activiteiten (art. 10).

5.3.2

Daar waar de wetsteksten geen details verschaffen, besluit de Commissie. Op grond van het gemoderniseerd douanewetboek stelt zij de voorwaarden vast waaronder een marktdeelnemer als zodanig wordt erkend. Krachtens artikel 194 van dit wetboek kan zij zelfstandig besluiten om de normen voor de interoperabiliteit van de douanesystemen te wijzigen en kan zij zelf de gevallen vaststellen waarin ze de lidstaten wil verzoeken om een ander besluit te nemen. Tevens zal zij besluiten welke particuliere of overheidsdiensten aan Douane 2013 mogen deelnemen en al dan niet gratis van de gegevensbanken van dat programma gebruik mogen maken, en wat de noodzakelijke voorwaarden zijn om in aanmerking te komen voor steun uit het programma (deelnemende landen).

5.3.3

Het EESC beseft dat een programma als dit efficiënt moet worden aangestuurd, maar vraagt zich af of de burgers wel genoeg mogelijkheden zullen hebben om toezicht te houden op het voorgestelde geïntegreerde systeem. Het zou dan ook graag zien dat alles in het werk wordt gesteld om te voorkomen dat het programma leidt tot een netwerk dat in handen is van supertechneuten die de structuur ervan zo ondoorzichtig maken dat de burgers en hun vertegenwoordigers er geen enkele „greep” meer op hebben. Het EESC is van mening dat de verdeling van douanetaken over onafhankelijke (particuliere) instanties zoals agentschappen of via onderaanbesteding, nog een extra risico met zich meebrengt.

5.4.1

De deelnemende landen zijn primair verantwoordelijk voor de uitvoering van het programma (overweging 11)). In totaal komt 323,8 miljoen euro ten laste van de Gemeenschapsbegroting (toelichting par. 4 en art. 16, lid 1), hetgeen, zoals hierboven al is opgemerkt, in theorie neerkomt op slechts 2 miljoen euro per lidstaat per jaar gedurende een periode van zes jaar. De lidstaten die het personeel en de infrastructuur beheren, zullen de grootste bijdrage aan de uiteindelijke verwezenlijking van een geïntegreerde Europese douane leveren (bijdrage van overheid en particuliere sector samen).

5.4.2

Het EESC wijst erop dat de technische verdeling van de beoogde bedragen in het vorostel niet nader is uitgewerkt. Volgens de de Impact Assessment  (11) gaat het hier om een bedrag van 259,6 miljoen euro voor informatica en slechts 57,4 miljoen voor personeel.

5.5.1

Volgens het EESC zullen de werknemers van ondernemingen en van douanediensten het in de lidstaten moeilijk krijgen als de reeds gestarte hervormingen versneld worden uitgevoerd. Ondanks de cursussen waaraan dit personeel zal moeten deelnemen, zouden er t.b.v. een deel van de betreffende werknemers (onder wie ook ambtenaren) een soort sociale plannen moeten worden uitgewerkt voor het geval de aanpassing aan de herstructurering niet goed verloopt. Die noodzaak doet zich gevoelen in een overgangsperiode die gelijk opgaat met de vanuit historisch oogpunt bijzondere periode waarin dit programma loopt (nl. nu de babyboomgeneratie de arbeidsmarkt aan het verlaten is).

5.5.2

Toch wordt in het voorstel — in een door het EESC reeds geopperd streven naar complementariteit — ook gesproken van „het nagaan van de mogelijkheden om opleidingsactiviteiten met andere overheidsdiensten op te zetten” (art.12, lid 1, sub d). Het had nuttig geweest als de Commissie ook had aangegeven welke diensten en welke programmadeelnemers hier worden bedoeld.

5.6.1

Het EESC is van mening dat de in dit artikel genoemde gemeenschappelijke bezoeken grotendeels zouden moeten worden uitgevoerd door medewerkers en niet alleen door de douaneautoriteiten (waarvan in het oude Mattheus-programma sprake was), omdat kennis van de ander in grensoverschrijdende relaties tot meer vertrouwen en een efficiëntere dienstverlening leidt.

6.1

In haar mededeling uit 2005 inzake het toekomstige programma Douane 2013 verklaarde de Commissie dat in dit programma moet worden voorzien in de mogelijkheid tot medefinanciering uit programma's van de eerste en de derde pijler. Het is immers onmogelijk douaneactiviteiten te beperken tot activiteiten onder een specifieke pijler. Toch blijkt ook in het nieuwe voorstel voor Douane 2013 deze mogelijkheid weer te ontbreken. Deze situatie staats haaks op het feit dat de douane, in het kader van justitie en binnenlandse zaken, medeverantwoordelijk is voor de strijd tegen illegale handel en voor de bescherming van personen en gebieden. Het EESC dringt erop aan dat de mogelijkheid tot medefinanciering op grond van de derde pijler nader wordt onderzocht, zodat de verschillende fraudebestrijdingsdiensten beter kunnen gaan samenwerken en dubbele kosten worden voorkomen.

6.2

Er dient te worden nagegaan hoe de specifieke juridische begrippen uit de douanesector — mochten de algemene juridische concepten niet toereikend zijn — kunnen worden aangepast aan de nieuwe situatie op douanegebied. Het gaat dan m.n. om begrippen als computerfraude en piraterij, en om sancties. Hoe vallen een interne markt, een interoperabel douanenetwerk, samenwerking tussen de diensten en gemeenschappelijke definities van inbreuken te rijmen met uiteenlopende sancties? Een en ander zou er onherroepelijk toe leiden dat het handelsverkeer wordt omgelegd en dat de aanpak afhankelijk is van de plaats waar goederen het grondgebied worden binnengebracht. Een en ander zou indruisen tegen de algemene doelstelling van het voorstel.

6.3

Het Mattheus-programma wordt vervangen door werkbezoeken. Hieruit blijkt dat is afgestapt van de gedachte dat ambtenaren op het Europese grondgebied moeten kunnen worden uitgewisseld. Mobiliteit verloopt nu via het net. Toch wijst het EESC erop dat de werkbezoeken niet korter zouden mogen zijn dan de vroegere uitwisselingen, en dat alle ambtenaren daaraan zoveel mogelijk zouden moeten deelnemen, om zowel hun collega's als de door hen gebruikte methodes beter te leren kennen.

6.4

Er zou moeten worden nagegaan hoe er tijdens de overgangsperiode 2008-2013 in het kader van het programma een steunregeling kan worden opgezet voor het personeel dat getroffen wordt door de herstructurering die het gevolg is van de definitieve invoering van een elektronische douaneomgeving in de lidstaten; indien nodig kan worden gedacht aan een vorm van sociale programma's.

6.5

Het EESC zou graag zien dat de burger in het Douane 2013-programma meer duidelijkheid krijgt over de volgende punten: