52002IE1363

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over "Economische governance in de EU"

(2003/C 85/16)

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft op 18 juli 2002 besloten om overeenkomstig artikel 23, lid 3, van zijn reglement van orde een advies uit te brengen over "Economische governance in de EU".

De afdeling "Economische en Monetaire Unie, economische en sociale samenhang", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 26 november 2002 goedgekeurd; rapporteurs waren eerst mevrouw Konitzer en vervolgens mevrouw Florio.

Het Comité heeft tijdens zijn op 11 en 12 december 2002 gehouden 395e zitting (vergadering van 12 december) het volgende advies uitgebracht, dat met 69 stemmen vóór, 13 tegen, bij 16 onthoudingen werd goedgekeurd.

1. Inleidende opmerkingen

1.1. Bij de Europese Akte (1986) en de Verdragen van Maastricht (1992) en Amsterdam (1997) is het activiteitengebied van de Gemeenschap en van de Europese Unie aanzienlijk uitgebreid. De EU blijft echter een "sui generis"-verband zonder regering (government) die bevoegd is er voor de klassieke vormen van staatsoptreden. Op basis van de Verdragen en talloze akkoorden tussen de EG-instellingen, de lidstaten, en met medewerking van verschillende organen, organisaties en ook ondernemingen heeft zich een specifieke EG-vorm van bestuur (governance) ontwikkeld.

1.2. "Het EESC fungeert binnen het Europese institutionele bestel als adviesforum waar de 'georganiseerde civiele samenleving' van Europa bijeenkomt, geïnformeerd wordt en haar stem kan laten horen. Vertegenwoordigers van allerlei sociaal-economische en burgerorganisaties uit de EU-lidstaten kunnen dankzij het Comité ten volle aan het communautaire beleids- en besluitvormingsproces deelnemen"(1). Het Comité neemt daarom uiteraard deel aan de discussie over de vraag hoe in het kader van de Conventie en met het oog op de komende IGC en de uitbreiding van de EG de governance in de EU verbeterd kan worden (zie in dit verband de tot de Conventie gerichte resolutie van het EESC - CES 10003/2002).

1.3. Het Comité acht het wenselijk om ook over economische governance een advies uit te brengen. Deze governance mag overigens niet worden verward met economisch beleid. Het succes van economische governance in de EG is doorslaggevend voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie. Het Comité is een Gemeenschapsorgaan dat zeer deskundig is op het gebied van economische en sociale kwesties, en op grond van zijn samenstelling als intermediair tussen de verschillende belangengroeperingen kan fungeren. Daarom is het zinvol dat het met dit advies bijdraagt tot het antwoord op de moeilijke vraag hoe de economische governance in de EG verbeterd kan worden.

1.4. Zoals aangekondigd in de resolutie van 19 september 2002, vormt dit advies een concrete uitwerking van de in die resolutie geformuleerde algemene beginselen van economisch beleid. Het gaat daarbij met name om het volgende:

1.4.1. De coördinatie van het economisch beleid dient ertoe bij te dragen, het groei- en werkgelegenheidspotentieel van de EU te benutten.

1.4.2. Het initiatiefrecht van de Commissie en verplichte raadpleging van het Comité bij het opstellen van de richtsnoeren voor het economische beleid, moeten weer worden ingevoerd.

1.4.3. Volledige werkgelegenheid moet in het grondwetsverdrag expliciet als een van de doelstellingen van de Unie worden genoemd en in dat verdrag dient duidelijker te worden aangegeven dat het economische en monetaire beleid tot de beoogde groei en volledige werkgelegenheid dient bij te dragen.

1.4.4. De Unie moet zich de instrumenten verschaffen die nodig zijn voor de tenuitvoerlegging van de strategie van Lissabon. Daartoe behoren afstemming van macro-economisch en structuurbeleid en een intensieve dialoog tussen de actoren van het macro-economisch beleid.

1.4.5. In het nieuwe verdrag mag de verlening van diensten van algemeen belang niet onvermeld blijven. Ook dient het een verbeterde rechtsgrondslag te bevatten voor coördinatiemethoden en de betrokkenheid van de sociale partners en andere actoren van de civiele samenleving. De Europese besluitvorming dient voorts in het teken te staan van de beginselen solidariteit, transparantie, samenhang, subsidiariteit, proportionaliteit en openbaarheid.

2. Oorsprong van de discussie

2.1. De vraag hoe economische governance in het kader van het integratieproces moet worden gestructureerd, is zo oud als de Verdragen van Rome (1957). Bij het EG-Verdrag werd gemeenschappelijk beleid in het leven geroepen met betrekking tot bijv. douanezaken, buitenlandse handel, vervoer, landbouw en mededinging. Het algemeen economisch beleid wordt slechts als een aangelegenheid van gemeenschappelijk belang beschouwd waarbij de lidstaten hun economische beleid op voorstel (artikel 103) respectievelijk aanbeveling van de Commissie (artikel 105) in de Raad (artikel 145) coördineren.

2.2. Reeds spoedig werden deze schaarse Verdragsbepalingen aangevuld met informele akkoorden, conclusies van de Europese Raad en resoluties van de Raad, alsook met secundaire wetgeving in de vorm van verordeningen, besluiten en richtlijnen van de Raad, die op de huidige Verdragsteksten waren gebaseerd. Soms(2) werd ook gekozen voor Verdragswijzigingen (artikel 236 van het EG-Verdrag).

2.2.1. Overeenkomstig het EG-Verdrag is het afgeleide recht gebaseerd op voorstellen (en soms ook op aanbevelingen) die de Commissie doet, veelal nadat het Europees Parlement zijn mening kenbaar heeft gemaakt of in het kader van de codecisieprocedure (artikel 252 - ex artikel 189 van het EG-verdrag)) een formeel standpunt heeft ingenomen. Tevens werd vaak ook het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) geraadpleegd.

2.2.2. De belangrijkste fasen bij de ontwikkeling van de governance in de EU werden gevormd door de Raadsbesluiten met betrekking tot de organisatie respectievelijk oprichting van de volgende adviescomités:

- 18 maart 1958: Monetair Comité(3);

- 9 maart 1960: Comité voor de conjunctuurpolitiek(4);

- 15 april 1964: Comité voor het economisch beleid voor de middellange termijn(5);

- 8 mei 1964: Comité voor het begrotingsbeleid(6).

2.3. Het "plan Werner"

2.3.1. De schommelingen tussen de Franse franc en de D-mark (1969) vormde aanleiding voor een nieuwe impuls in de vorm van plannen voor de oprichting van een Europese Economische en Monetaire Unie (EMU) (Brandt, Pompidou, conclusies van de Europese Raad van 1 en 2 december 1969). De Raad schaarde zich tijdens zijn vergadering van 8 en 9 juli 1970 achter de conclusies van het rapport-Werner over de oprichting van een EMU. In die conclusies wordt onder meer opgemerkt dat de EMU inhoudt dat de belangrijkste besluiten op het gebied van het economische beleid op EG-niveau zullen worden genomen en dat de desbetreffende bevoegdheden dus van het nationale naar het Gemeenschapsniveau zullen worden overgeheveld. Dit kan leiden tot invoering van één munt, waarmee het proces onherroepelijk wordt.

2.3.2. Dit uitgangspunt leidde tot versterking van de coördinatieprocedures op het vlak van economisch beleid, en wel op de volgende manier:

- de Comités voor het conjunctuurbeleid, het economisch beleid op de middellange termijn en voor begrotingen werden samengevoegd in een Comité voor het economisch beleid (Raadsbesluit 74/122/1 EG van 18 februari 1974);

- Richtlijn van de Raad van 18 februari 1974 betreffende de stabiliteit, de groei en de volledige werkgelegenheid in de Gemeenschap (74/121/EEG);

- Convergentiebeschikking van de Raad van 18 februari 1974 (74/120/EEG).

2.3.3. Binnen deze constellatie stelde de Raad op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Parlement en het EESC met gekwalificeerde meerderheid van stemmen richtsnoeren vast voor het economische beleid op de korte en de middellange termijn. Wat concepten het begrotingsbeleid betreft, werd (vertrouwelijk) besloten tot kwantitatieve richtsnoeren voor de begrotingen van de lidstaten.

2.3.4. Deze relatief sterke coördinatieprocedure bleek evenwel niet al teveel soelaas te bieden vanwege de internationale en intercommunautaire valutaschommelingen die in de jaren zeventig plaatsvonden als gevolg van de ineenstorting van het Bretton Woods-systeem en de eerste oliecrisis. Dit falen werd nog versterkt door een gebrek aan samenwerking op het gebied van financieel en monetair beleid, alsook door fors uiteenlopende concepten van economische beleid in de lidstaten. Dit alles maakt de eerste poging om een EMU in te voeren tot mislukken gedoemd. Daarna volgde een lange periode die werd gekenmerkt door hoge inflatie, achterblijvende groei en stijgende werkloosheid.

2.4. Het Europees Monetair Stelsel

2.4.1. Pas met de totstandkoming van het Europees Monetair Stelsel naar aanleiding van de conclusies van de Europese Raad van Bremen (6 en 7 juni 1978 - Schmidt en Giscard d'Estaing), de resolutie van de Europese Raad van Brussel (5 december 1978) en het akkoord van 13 maart 1979 tussen de centrale banken van de lidstaten werd, op relatief informele wijze, vooruitgang geboekt met de samenwerking binnen de Gemeenschap op monetair en valutagebied.

2.4.2. Het uiteenlopen van het monetaire en het economische beleid van de lidstaten bleek wel uit de talrijke wisselkoersschommelingen binnen het EMS ("aanpassingen") die zich in de loop van de jaren '80 voordeden. Dit leidde er evenwel ook toe dat de nationale opvattingen over economisch beleid dichter bij elkaar kwamen te liggen en er meer begrip ontstond voor de noodzaak, tot een gemeenschappelijk, geïnstitutionaliseerd monetair beleid te komen. Een volgende, doorslaggevende, stap was de met de Europese Akte (1987) gelegde basis voor de interne markt, waarmee ook de EMU voor de eerste keer als doelstelling in het Verdrag werd verankerd.

2.5. Het Verdrag van Maastricht

2.5.1. Dank zij de politieke gebeurtenissen van de jaren 1988-1990 (men denke met name aan het perspectief van de Duitse hereniging) kon, na de hierboven geschetste ervaringen, mislukkingen en successen, het project van een echte Europese Monetaire Unie met een gecentraliseerd monetair beleid, een Europese Centrale Bank en één munt weer worden opgepakt. De belangrijkste etappes op deze weg waren de volgende: de Europese Raden van Hannover (juni 1988) en Straatsburg (december 1989) (Kohl en Mitterrand), het verslag van het Comité-Delors (juni 1989) en ten slotte het Verdrag van Maastricht, dat op 7 februari 1992 werd ondertekend.

2.5.2. Het Verdrag van Maastricht, dat op 1 november 1993 in werking trad, en de politieke wil van de meeste lidstaten om aan de EMU deel te nemen, maakten vooruitgang mogelijk bij de nominale convergentie (de zog. Maastricht-criteria) en vooral op het gebied van de prijsstabiliteit. Op die manier werd de EMU per 1 januari 1999 voor elf landen een realiteit en werd de euro per 1 januari 2002 voor inmiddels twaalf landen als gemeenschappelijke munt ingevoerd. Bij het opstellen van het Verdrag van Maastricht werden de op het plan Werner stoelende relatief strikte coördinatieprocedures echter losgelaten (zie bijvoorbeeld het Raadsbesluit van 18 februari 1974). Wat de begroting betreft, gelden evenwel nog altijd de artikelen 100-104 (van de geconsolideerde versie van het Verdrag), die samen met het groei- en stabiliteitspact (afgeleide recht) ervoor moeten zorgen dat het nationale begrotingsbeleid het op stabiliteit georiënteerde monetair beleid (artikel 105) van de EMU niet raakt. De voorschriften zwijgen evenwel over de vraag in hoeverre het gesaneerde begrotingsbeleid als instrument voor algemeen economisch beleid kan en moet worden gebruikt.

2.5.3. De procedures voor de coördinatie van het algemeen economisch beleid in het kader van de algehele economische ontwikkeling zijn er in het Verdrag van Maastricht duidelijk op achteruitgegaan. De bevoegdheid voor het algemeen economisch beleid is in handen van de lidstaten gebleven. De monetaire unie, het plan Werner en de conclusies van de Raad van 8 en 9 juni 1970 hebben hieraan niets kunnen verhelpen. Bovendien komt het algemeen belang er bijzonder bekaaid af: de Commissie beschikt in dit verband niet over het initiatiefrecht (noch bij het opstellen, noch bij het controleren van de omzetting van de "algemene richtsnoeren voor het economisch beleid" - artikel 99); de Raad kan met een meerderheid van stemmen besluiten nemen, maar hoeft het Parlement hier alleen van op de hoogte te brengen; anders dan in het Convergentiebesluit van 18 februari 1974 (74/120/EEG) bestaat er geen verplichting om het EESC te raadplegen, en de sociale partners worden niet officieel bij het opstellen van de algemene richtsnoeren betrokken (zie ook paragraaf 2.1 "Filosofie van het Verdrag van Maastricht" op pagina's 4 en 5 van het EESC-advies over de "Coördinatie van de economische politiek op lange termijn"(7).

2.5.4. De eenheidsmunt werd in het plan Werner in zekere zin als de bekroning van een economische en monetaire unie beschouwd. Intussen blijkt dat, niettegenstaande het bestaan van een douane-unie, een interne markt en een monetaire unie, voor het algemeen economisch beleid opmerkelijk minder strenge coördinatieprocedures gelden dan bedoeld in de eerste en de geplande tweede fase van het plan Werner.

3. Betere "economische governance" in de EU: Waarom en hoe?

3.1. De EMU heeft verhinderd dat Europa de afgelopen paar jaar in een periode van tragere economische groei en internationale crises (o.m. naar aanleiding van 11.9.2001) ernstige monetaire schommelingen heeft gekend of dat de lidstaten, zoals in de jaren 70, 80 en begin 90, op economisch gebied fundamenteel verschillende koersen gingen varen. Dit mag een groot succes worden genoemd!

3.2. Toch zijn er de laatste jaren steeds meer stemmen opgegaan voor een betere coördinatie van het economisch beleid.

Zo wordt in punt 7 van de conclusies van Barcelona aangedrongen op: (1) betere statistieken voor de eurozone, (2) betere analyse van de macro-economische beleidsmix (samenspel van monetair en begrotingsbeleid en loonontwikkeling) en (3) verbetering van de coördinatieprocedures. Het EESC heeft zich hierover reeds in paragraaf 1.4 van zijn advies over "Coördinatie van de economische politiek op lange termijn"(8) uitgesproken en de Commissie met klem verzocht tijdig uitvoerige voorstellen in dit verband voor te leggen.

3.3. De economische governance in de EU en de EMU moet om de volgende redenen worden verbeterd:

3.3.1. De Gemeenschap mag dan veel hebben verwezenlijkt, zoals prijsstabiliteit en de EMU, op het vlak van groei en werkgelegenheid laat zij het echter schromelijk afweten.

3.3.2. De lacunes die het Verdrag van Maastricht inzake economisch beleid te zien geeft, zijn later op uiteenlopende en niet altijd even transparante wijze opgevuld: invoeging van een apart hoofdstuk over werkgelegenheid (artikelen 125-130), invoering van een aantal meer of minder gestructureerde en transparante "processen" (Luxemburg, Cardiff, Keulen), een onoverzichtelijk vlechtwerk aan regelingen voor facultatieve raadplegingen, versterking van de rol van de Comités ten nadele van de rol van de Commissie als behartiger van het algemeen belang en ten slotte, de oprichting van de informele eurogroep in de Raad, die zich bezighoudt met de uitwerking van de beleidsmix en de coördinatie van het economisch beleid in de EMU, zonder evenwel over beslissingsbevoegdheid te beschikken (zie par. 2.2 van het EESC-advies over de "Coördinatie van de economische politiek op lange termijn"(9)). Met een dusdanig brede waaier aan initiatieven is er duidelijk behoefte aan een transparante, coherente, efficiënte en Verdragsconforme regeling!

3.3.3. Zo blijkt steeds duidelijker dat de EMU met haar gecentraliseerd monetair beleid een nieuwe macro-economische aanpak in Europa noodzakelijk en mogelijk maakt (zie punt 7 van de conclusies van de Europese Raad van Barcelona). Dit impliceert dat monetair beleid, begrotingsbeleid en loonontwikkeling op elkaar moeten worden afgestemd en dat de autonomie van de verschillende actoren alsmede het algemeen belang hierbij in aanmerking worden genomen. Dit is van groot belang voor de groei- en werkgelegenheidsvooruitzichten (belang van de macro-economische dialoog).

3.3.4. De behartiging van de belangen van de Gemeenschap op de overige terreinen van het economisch beleid noopt niet tot overdreven centralisering van dat beleid. Het lijkt zinvoller om opnieuw na te denken over de juiste bevoegdheidsverdeling op economisch gebied tussen de verschillende nationale bestuursniveaus (gemeenten, regio's/deelstaten en de centrale overheid/bond), waarbij rekening wordt gehouden met het Gemeenschapsbelang. Dit is een inhoudelijk ingewikkelde kwestie. Daarom dient zo spoedig mogelijk een groep van deskundigen op hoog niveau te worden opgericht naar het voorbeeld van de groepen Werner (1970) en Delors (1988/1989). Deze groep zou dan met het oog op de Conventie en de daaropvolgende IGC moeten worden belast met het uitwerken van concrete voorstellen.

3.3.5. De EG moet ook op het terrein van economische governance worden klaargestoomd voor de uitdagingen van de 21e eeuw. Dit houdt het volgende in:

a) Een beter georganiseerde economische governance dient in de komende tien à vijftien jaar een essentiële bijdrage te leveren tot de terugkeer naar volledige werkgelegenheid (zie de doelstellingen van Lissabon) en daarmee tot de instandhouding en de verdere uitbouw van het Europees sociaal model, inclusief de wezenlijke elementen van de sociale bescherming. Daartoe moeten macro-economisch en micro-economisch structuurbeleid onderling afgestemd ten uitvoer worden gelegd en dient de dialoog tussen de actoren van het macro-economisch beleid te worden verdiept, verbeterd en transparanter te worden gemaakt. Uitsluitend op die manier kunnen de doelstellingen van Lissabon worden verwezenlijkt.

b) Terugkeer naar volledige werkgelegenheid onder deze voorwaarden en uiteraard ook met oog voor de eisen die duurzame ontwikkeling stelt, betekent niet alleen dat er gedurende de komende tien tot vijftien jaar zo'n 30 à 35 miljoen arbeidsplaatsen moeten bijkomen, hetgeen bijna zo veel is als de huidige omvang van de Duitse beroepsbevolking. Ook zou het jaarlijkse BBP van de Gemeenschap, los van productiviteitsstijging, moeten toenemen met een bedrag welk bijna het Duitse BBP en ongeveer tweemaal dat van de toetredingslanden (zonder Turkije) bedraagt. Dit kan de interne uitbreiding van de Gemeenschap worden genoemd! Deze beleidsverandering is ook nodig om de EU-landen de gelegenheid te geven, een adequaat antwoord te vinden op de demografische problemen die zich later in de 21e eeuw zullen voordoen.

c) Bij de aanstaande uitbreiding moet niet alleen de handelingsvrijheid van de Gemeenschap op het gebied van economisch beleid worden behouden, maar ook dient er op het terrein van de interne markt en in het economisch beleid sprake te zijn van verdieping. Verder zal de geografische uitbreiding het BBP van de Gemeenschap, en haar toekomstige werkgelegenheids- en groeipotentieel (zie bijv. Ierland) nog verder verhogen. Er dient echter wel op de aan de uitbreiding klevende risico's te worden gelet: de economische en sociale cohesie mag niet worden aangetast en ook mag de handelingsvrijheid van de EMU op economisch terrein niet worden beperkt. Verder dient te worden beseft dat het aantal lidstaten van de Gemeenschap na de uitbreiding gedurende een bepaalde periode het aantal lidstaten van de EMU significant zal overtreffen.

d) Zou bovenstaand scenario inderdaad werkelijkheid worden, dan zal het economische en politieke gewicht van de Gemeenschap op mondiaal niveau fors toenemen. Om hiervan optimaal te profiteren, moet de Gemeenschap naar buiten toe ook (maar niet alleen) op economisch terrein met één stem kunnen spreken.

e) Het Comité is van mening dat de overwegingen inzake economische governance moeten resulteren in een nieuw model dat uitgaat van een gezamenlijke economische en sociale ontwikkeling; hierbij moet met name rekening worden gehouden met de diversiteit en de verschillende behoeften en situaties van ondernemingen en moeten de beginselen van het Europees Handvest van het kleinbedrijf in acht worden genomen.

3.4. Een positief perspectief

3.4.1. Het voorgaande vormt het wenkend perspectief dat de Gemeenschap op basis van vrijwilligheid met gemeenschappelijk uitgeoefende soevereiniteit haar doelstellingen van vrijheid en vrede, welvaart en sociale gerechtigheid duurzaam kan verwezenlijken. Haar economische, sociale, en politieke model zou op die manier een voorbeeld kunnen gaan vormen voor een wereld waarin de voordelen van internationale arbeidsverdeling zonder sociale misstanden worden benut en waarin de huidige en toekomstige vijandige verhoudingen tot vreedzame partnerschappen kunnen worden omgevormd.

3.4.2. Dit perspectief, een Europese droom!, betekent niet dat de regionale en nationale specificiteiten en bevoegdheden door de EG-instellingen moeten worden verdrongen. De gulden middenweg is dat Europese governance en daarmee ook de economische governance in de EU via het subsidiariteitsbeginsel in beide richtingen tot uiting komt: bevoegdheden die het best door de lagere niveaus kunnen worden uitgeoefend, dienen daar te blijven. Daar staat tegenover dat andere bevoegdheden die het beste, zoniet uitsluitend, door de hoge bestuursniveaus kunnen worden uitgeoefend naar boven moeten worden overgedragen. Dit betekent uiteraard wel dat deze niveaus over de noodzakelijke democratische legitimatie dienen te beschikken. In dit verband worden de Conventie en de daaropvolgende IGC met grote uitdagingen geconfronteerd.

3.5. Attributie aan bij economische governance betrokken bestuursniveaus en actoren dient gebaseerd te zijn op transparante consultatie- en coördinatieprocedures. Daartoe behoren onder meer uitwisseling van informatie van goede praktijkvoorbeelden ("best practices"), verplichte raadpleging van de betrokken groeperingen en instellingen (bijv. het EESC), de open coördinatiemethode, de georganiseerde dialoog tussen de autonome actoren (waarbij de vertegenwoordiger van het Gemeenschapsbelang het voorzitterschap dient te bekleden - bijvoorbeeld in het kader van de macro-economische dialoog), transparante toepassing van de EG-wetgevingsprocedure (voorstel van de Commissie, meerderheidsbesluit van de Raad, medebeslissingsrecht voor het Europees Parlement en duidelijke centralisering van beslissingsbevoegdheid bijv. aangaande monetair beleid).

4. Concrete voorstellen

4.1. Er bestaan reeds een aantal min of meer concrete en uitgebreide voorstellen ter verbetering van de economische governance in de EU. In dit verband kunnen vooral de volgende Commissiedocumenten worden genoemd:

- de mededeling van de Commissie (7 februari 2001)(10) over de versterking van de coördinatie van het economisch beleid binnen de eurozone. Deze mededeling maakt deel uit van de voorbereiding van de Verdragswijziging;

- de mededeling van de Commissie over een project voor de EU(11), waarin een aantal belangrijke Verdragswijzigingen wordt voorgesteld.

Verder heeft de Commissie op 19 juli 2002 besloten om een groep deskundigen te belasten met onderzoek naar economische governance in een uitgebreide Unie. Voorts zijn er al voorstellen van de raadgevende comités, de ECB, de Raad Ecofin en het Europees Parlement (zie het voorlopig ontwerp van 27 juni 2002: 2002/2062 (INI)).

4.2. Ook het Comité heeft reeds in verschillende adviezen een eerste serie voorstellen gedaan. Zie daartoe en met name het advies over de bijdrage van het Comité tot de richtsnoeren voor het economisch beleid van de lidstaten en de Gemeenschap in 2002(12) (20 maart 2002) en over de coördinatie op lange termijn van het economisch beleid(13) (29 mei 2002).

4.3. Het Comité heeft zich in dit advies op de volgende uitgangspunten gebaseerd(14):

- in sommige gevallen kunnen verbeteringen ook zonder Verdragswijzigingen worden aangebracht, maar dient wel te worden gezorgd voor transparantie en democratische legitimatie;

- in andere gevallen lijkt Verdragswijziging echter onontbeerlijk;

- er dient meer gegrepen te worden naar secundaire wetgeving door de Raad (en het EP), op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Comité (en indien het geen co-decisieprocedure betreft, ook het Parlement). De desbetreffende Verdragsartikelen dienen daartoe te worden uitgebreid - bijv. artikel 99, lid 5).

4.4. Het Comité doet ten behoeve van Verdragswijzigingen de volgende voorstellen:

4.4.1. De Commissie moet zich niet beperken tot het geven van een overzicht van de huidige formele en informele procedures (processen en raadplegingen ten behoeve van ontwerp en coördinatie van het economisch beleid op EG-niveau(15)), maar dient tevens te komen met een kritische evaluatie betreffende vereenvoudiging en opvoering van efficiency.

4.4.2. De Commissie kwam op 7 februari 2001 met een mededeling over meer coördinatie van het economisch beleid in de eurozone. De daarin geschetste gedachten betreffende onder meer de verbetering van de coördinatie zonder daartoe Verdragswijzigingen aan te brengen moeten weer worden opgepakt en nogmaals aan een overweging te worden onderworpen tijdens de werkzaamheden van de Conventie en met het oog op eventuele Verdragswijzigingen. Het gaat hierbij om voorstellen om de coördinatie van het economisch beleid in de eurozone te verbeteren door onder andere meer aandacht te schenken aan de afstemming van monetair beleid, begrotingsbeleid en loonontwikkeling (policy mix), opstellen van regels voor de ontwikkeling van economisch beleid die de geloofwaardigheid en voorspelbaarheid op termijn van de economische strategie van de zone doen toenemen, verbetering van de dialoog tussen de economische beleidsmakers, informatieverschaffing door de Commissie en de lidstaten over nationale economische maatregelen die van invloed op de eurozone kunnen zijn, enz.

4.4.3. Het idee om in navolging van bovengenoemde groepen Werner (1970) en Delors (1989) een groep deskundigen op hoog niveau te belasten met "economische governance in de EU" verdient met het oog op de werkzaamheden van de Conventie en vooral van de IGC alle aandacht. Zonder de deskundige aanbevelingen van deze groepen zou de EMU namelijk niet tot stand zijn gekomen. De organisatie van de "economische governance" in de EU, en vooral in de EMU, alsook de bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende nationale bestuursniveaus (gemeenten, regio's/deelstaten en centrale overheid/ bond) en de behartiging van de Gemeenschapsbelangen blijven echter nog open kwesties. De Conventie en de IGC kunnen slechts baat hebben met uitermate deskundig en autoriteit omkleed advies over deze ingewikkelde, maar voor het Gemeenschapsbelang zeer belangrijke onderwerpen.

4.4.4. Ook in de openbare discussie over het huidige economische beleid in de Gemeenschap dient meer te worden gestreefd naar verdere dwarsverbanden en deskundige inbreng. Dit kan gedeeltelijk zijn beslag krijgen door het EESC en de sociale partners formeel over belangrijke EG-documenten te raadplegen. Van de Commissie zou moeten worden gevraagd dat zij in het openbaar op deze adviezen reageert. Het Comité heeft in zijn advies over de coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten op lange termijn(16) bovendien reeds voorgesteld om een onafhankelijke groep van deskundigen op te richten, die Europees is samengesteld en wordt belast met evaluatie van de economische ontwikkeling en het economisch beleid in de EG. Bedoeling is dat de groep middels advies, constructieve kritiek en voorstellen analyse en openbare discussie stimuleert. Het is echter niet de bedoeling om constant nieuwe instanties in het leven te roepen. Het Comité wil juist vermijden dat de Gemeenschapsorganen elkaar concurrerende deskundigengroepen in het leven roepen. Het Comité wenst dat de openbare discussie over aangelegenheden van economisch beleid in Gemeenschap en EMU op competente en onafhankelijke wijze wordt gestimuleerd. Artikel 99, lid 5, van het EG-Verdrag zou, nadat het is aangepast, daartoe een passende rechtsgrondslag voor secundaire wetgeving kunnen bieden.

4.5. Het Comité stelt onderstaande Verdragswijzigingen(17) voor

4.5.1. In artikel 2 moet volledige werkgelegenheid als doelstelling expliciet worden genoemd. Ook moet duidelijker worden geformuleerd dat via het economisch beleid een aanzienlijke bijdrage dient te worden geleverd aan de verwezenlijking van de doelstellingen op het gebied van werkgelegenheid en economische groei (artikelen 3, 4 en 98). Daarnaast moeten de diensten van algemeen belang worden opgenomen in de doelstellingen van artikel 2, waarbij de artikelen 3, 4 en 16 dienovereenkomstig dienen te worden aangepast. Op grond hiervan zouden de artikelen 2, 3, 4 en 16 van het EG-verdrag als volgt kunnen worden geformuleerd:

Artikel 2

De Gemeenschap heeft tot taak, door het [...] het bevorderen van een harmonische, evenwichtige en duurzame ontwikkeling van de economische activiteit binnen de gehele Gemeenschap, een hoog niveau van werkgelegenheid, in overeenstemming met het streven naar volledige werkgelegenheid, waarbij wordt gelet op passende kwaliteit en de waarde van arbeid, van sociale bescherming en van dienstverlening van algemeen belang, de gelijkheid van mannen en vrouwen, [...] tussen de lidstaten.

Artikel 3

(1) Teneinde de in artikel 2 genoemde doelstellingen te bereiken, omvat het optreden van de Gemeenschap onder de voorwaarden en volgens het tijdschema waarin dit Verdrag voorziet:

In de in dit artikel opgesomde punten "a" tot en met "u" dient een nieuw punt "hbis" te worden ingevoegd, dat als volgt zou moeten luiden:

"hbis) het opstellen van gemeenschappelijke richtsnoeren voor het algemene economisch beleid en, binnen het stabiliteitskader van de EMU, onverminderd het bepaalde in de artikelen 101 tot 105 en met inachtneming van de autonomie van de verschillende betrokken partijen, met name het bevorderen van de samenhang tussen financieel beleid, begrotingsbeleid en loonontwikkeling om het Gemeenschapsbelang beter te waarborgen en tot de verwezenlijking van de in artikel 2 genoemde doelstellingen op het gebied van groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid bij te dragen;"

Artikel 4

(1) wordt niet gewijzigd behalve dat het begrip "open markteconomie" door "open en sociale markteconomie" wordt vervangen.

(2) [...] de invoering van één munt, de euro, alsmede het bepalen [...] beide met als hoofddoel het handhaven van prijsstabiliteit en, onverminderd deze doelstelling, het ondersteunen van het algemene economische beleid in de Gemeenschap, teneinde bij te dragen tot de verwezenlijking van de in artikel 2 omschreven doelstellingen van de Gemeenschap (zelfde formulering als in artikel 105), met inachtneming van het beginsel van een open en sociale markteconomie met vrije mededinging.

(3) [...] houdbare betalingsbalans, zodat de in artikel 2 omschreven doelstellingen ten aanzien van economische groei en werkgelegenheid op duurzame en gefundeerde wijze kunnen worden nagestreefd.

Artikel 16

De strekking van dit artikel is niet erg duidelijk. Wordt het niet gewijzigd, dan zou aan het eind het volgende kunnen worden toegevoegd: [...] hun taken te vervullen. In het algemeen geldt dit ook voor openbare en particuliere bedrijven en instellingen die betrokken zijn bij de vertering van diensten van algemeen belang.

4.5.2. Het subsidiariteitsbeginsel moet op een meer symmetrische wijze in het Verdrag worden omschreven. Artikel 5 zou dan als volgt kunnen worden geformuleerd:

Artikel 5

De Gemeenschap handelt binnen de grenzen van de haar door dit Verdrag verleende bevoegdheden en toegewezen doelstellingen. Daarbij geldt als uitgangspunt dat bevoegdheden die het beste op lokaal, regionaal of nationaal niveau kunnen worden uitgeoefend, ook op deze niveaus uitgeoefend moeten blijven; bevoegdheden die effectiever of uitsluitend op Gemeenschapsniveau kunnen worden uitgeoefend, moeten aan deze bestuurslaag worden overgedragen, met inachtneming van de regels inzake democratische legitimiteit en controle.

Op gebieden die [...]: wordt niet gewijzigd.

4.5.3. Wat betreft het fiscaal beleid, verwijst het Comité naar zijn recente adviezen over "Fiscaal beleid in de Europese Unie: prioriteiten voor de komende jaren"(18) en "De vennootschapsbelasting"(19). Wat betreft het probleem van de unanimiteit, zou gebruik kunnen worden gemaakt van de in het verdrag van Nice vastgelegde procedure voor intensieve samenwerking, op grond waarvan een groep lidstaten de mogelijkheid zou hebben overeenkomstig het Gemeenschapsrecht pionierswerk te verrichten. Daarnaast zou ten aanzien van de unanimiteitskwestie kunnen worden overwogen in artikel 93 van het Verdrag termijnen te vermelden:

Artikel 93

Een wijziging van dit artikel roept principiële vragen op. Er moet dan ook goed over worden nagedacht of het volgende aan dit artikel kan worden toegevoegd: [...] gestelde termijn te verzekeren. Lukt het niet om met eenparigheid van stemmen hierover te beslissen, hoewel de Commissie en het Europees Parlement met meerderheid van stemmen besluiten hebben genomen die een ernstige belemmering vormen voor de vrije concurrentie of het functioneren van de interne markt, of die de fiscale concurrentie schaden, dan kan de Raad drie jaar hierna, na raadpleging van het EESC en overeenkomstig de procedure uit artikel 251, de noodzakelijke maatregelen nemen.

4.5.4. In artikel 98 dient te worden bekrachtigd dat ook de Gemeenschap een economisch beleid voert. De formulering van dit artikel zou dan als volgt kunnen luiden:

Artikel 98

"De lidstaten en de Gemeenschap voeren hun economisch beleid teneinde bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Gemeenschap, als omschreven in artikel 2, en in het kader van de in artikel 99, lid 2, bedoelde globale richtsnoeren. De lidstaten en de Gemeenschap handelen in overeenstemming met het beginsel van een open en sociale markteconomie met vrije mededinging [...]"

4.5.5. Artikel 99 dient grotendeels te worden herschreven, met inachtneming van het volgende:

a) de Commissie moet bij het coördineren van het economisch beleid nadrukkelijk het algemeen belang van de Gemeenschap behartigen, daarnaast moet ze op beleidseconomisch vlak de Gemeenschap en de monetaire unie naar buiten toe vertegenwoordigen;

b) de functies van het Parlement en het Comité moeten expliciet worden omschreven;

c) de procedure voor het opstellen van de globale richtsnoeren voor het economisch beleid moet naar analogie van de procedure voor het opstellen van de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid (artikel 128) zodanig worden gedefinieerd dat deze ook het recht van initiatief van de Commissie omvat;

d) in de paragraaf betreffende het toezicht op de toepassing van de globale richtsnoeren voor het economisch beleid moet worden vermeld welke rol het Bureau voor de statistiek van de Gemeenschap daarbij vervult, en moeten de verschillende coördinatieprocedures worden genoemd;

e) een Euro-Ecofin-Raad moet voor een bepaalde overgangsperiode worden geïnstitutionaliseerd, er moet nadrukkelijk op worden gewezen dat voor de verwezenlijking van de in de artikel 2 omschreven doelstellingen ten aanzien van economische groei en werkgelegenheid het samenspel tussen begrotingsbeleid, loonontwikkeling en monetair beleid (beleidsmix) zeer belangrijk is, daarnaast moet ook het macro-economisch overleg worden geïnstitutionaliseerd;

f) wijkt het economisch beleid in een lidstaat af van de globale richtsnoeren voor het economisch beleid, dan moet de Commissie een eerste waarschuwing kunnen afgeven en aan de Raad een officiële aanbeveling kunnen doen, ook moeten de globale richtsnoeren voor het economisch beleid zonodig kunnen worden herzien;

g) de rechtsgrondslag voor de secundaire wetgeving ten aanzien van de coördinatie van het economisch beleid moet zodanig worden geformuleerd dat nieuwe beleidseconomische aspecten en bijzonderheden uit de coördinatieprocedures en dergelijke op transparante wijze via secundaire wetgeving kunnen worden geregeld, zonder dat iedere keer het Verdrag hoeft te worden gewijzigd of in plaats daarvan onofficiële en niet transparante procedures en "processen" hoeven te worden ontwikkeld.

In het licht van bovenstaande opmerkingen zou artikel 99 als volgt moeten luiden:

Artikel 99

99(1) De lidstaten beschouwen hun economisch beleid als een aangelegenheid van gemeenschappelijke belang. De Raad coördineert het economisch beleid, waarbij de Commissie het beleidseconomische belang van de Gemeenschap als geheel en dat van de monetaire unie behartigt (vgl. art. 213). In beleidseconomische kwesties worden de Gemeenschap als geheel en de monetaire unie naar buiten toe door de Commissie vertegenwoordigd. Het Europees Parlement, voorzover het Verdrag niet de procedure uit artikel 252 vereist, en het Economisch en Sociaal Comité worden over alle belangrijke beleidseconomische vraagstukken geraadpleegd.

99(2) Aan de hand van een economisch jaarverslag van de Commissie en met inachtneming van het advies van de Raad beziet de Europese Raad jaarlijks de economische situatie en de tenuitvoerlegging van het economisch beleid in de Gemeenschap, en neemt terzake conclusies aan. (naar analogie van artikel 128)

De Commissie verwoordt in haar economisch jaarverslag ook haar standpunt ten aanzien van het jaarlijkse rapport van de onafhankelijke Europese instantie van deskundigen voor de beoordeling van de economische ontwikkeling in de Gemeenschap als geheel; tot de instelling van deze instantie wordt op grond van artikel 95-5 wordt besloten.

99(2bis) Op grond van de conclusies van de Europese Raad neemt de Raad op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité een aanbeveling aan waarin de globale richtsnoeren voor het economisch beleid van de Gemeenschap en de lidstaten worden omschreven. Tenminste één keer in de drie jaar omvat deze aanbeveling alle belangrijke deelterreinen van het economisch beleid. De Raad informeert het Europees Parlement over zijn aanbeveling.

99(3) De eerste alinea wordt niet gewijzigd behalve de laatste regel: [...] bedoelde globale richtsnoeren, en verricht hij tenminste eenmaal per jaar, op voorstel van de Commissie, een algehele evaluatie.

Aan het eind van de tweede alinea wordt de volgende zin toegevoegd: Het Bureau voor de statistiek van de Gemeenschap stelt de voor dit toezicht de benodigde statistieken op; over verdere details wordt op grond van artikel 99-5 een besluit genomen.

99(3a) In overeenstemming met de behoefte aan coördinatie op de afzonderlijke deelterreinen van het economisch beleid en de noodzaak te handelen in het algemeen belang van de Gemeenschap kunnen op grond van artikel 99-5 verschillende coördinatieprocedures worden opgesteld, met inachtneming van het vereiste transparant te werk te gaan.

99(3b) Zolang nog niet alle lidstaten van de Gemeenschap aan de monetaire unie deelnemen, worden de beleidseconomische vraagstukken inzake de monetaire unie door een Raad in bijzondere samenstelling (Euro-Ecofin) behandelt. De Raad bestaat in dit geval dan slechts uit de lidstaten die deelnemen aan de EMU. Aan de hand van verslagen van de Commissie en de Europese Centrale Bank, waarin ook de ontwikkeling van de economische betrekkingen met derde landen aan de orde komt, spreekt de Euro-Ecofin, onverminderd het bepaalde in de artikelen 101 tot 105 en met inachtneming van de autonomie van de verschillende betrokken partijen en de beginselen van artikel 4, lid 3, regelmatig over de vraag hoe de samenhang tussen financieel beleid, begrotingsbeleid en loonontwikkeling kan worden verhoogd met het oog op de verwezenlijking van de in artikel 2 genoemde doelstellingen op het gebied van groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid. Over eventuele aanbevelingen en andere beslissingen besluit de Euro-Ecofin-Raad op voorstel van de Commissie met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Betreft het fundamentele vraagstukken, dan worden het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité geraadpleegd. Over details ten aanzien van het functioneren van de Euro-Ecofin-Raad wordt op grond van artikel 99-5 besloten.

99(3c) Tenminste tweemaal per jaar vindt "macro-economisch overleg" plaats tussen Raad, Commissie, Europese Centrale Bank en de Europese sociale partners (vgl. artt. 138 en 139). Telkens neemt een vertegenwoordiger van het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité aan dit overleg als waarnemer deel. Tijdens dit overleg wordt aan de hand van verslagen van de Commissie en eventueel van de Europese Centrale Bank gesproken over de economische situatie, de economische vooruitzichten en beleidseconomische vraagstukken die gevolgen hebben voor de Gemeenschap als geheel. Onverminderd het bepaalde in de artikelen 101 tot 105 en met inachtneming van de autonomie van de verschillende betrokken partijen en de beginselen van artikel 4, lid 3, wordt eveneens gesproken over de vraag hoe de samenhang tussen financieel beleid, begrotingsbeleid en loonontwikkeling kan worden verhoogd met het oog op de verwezenlijking van de in artikel 2 genoemde doelstellingen op het gebied van groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid.

Dit overleg moet er niet toe leiden dat de coördinatie van het begrotings-, loon- en monetair beleid van tevoren reeds wordt vastgesteld. Daarentegen moeten de afzonderlijke actoren en instanties die betrokken zijn bij het macro-economisch beleid, elkaar - met volledige inachtneming van elkaars autonomie - informeren over hoe zij de economische situatie beoordelen en wat zij voornemens zijn te doen.

Tijdens dit overleg behartigt de Commissie het algemeen belang van de Gemeenschap. De sociale partners kunnen, indien zij dit wenselijk achten, tijdens dit overleg een gemeenschappelijk standpunt innemen. Op grond van artikel 138-1 ondersteunt de Commissie de dialoog tussen de sociale partners.

Het macro-economisch overleg vindt op technisch niveau plaats onder leiding van de diensten van de Commissie en op politiek niveau onder voorzitterschap van de voorzitter van de Raad.

Over verdere details wordt op grond van artikel 99-5 besloten.

99(4) Nieuwe eerste alinea: Indien de Commissie vaststelt dat het economisch beleid in een lidstaat dreigt af te wijken van de in artikel 99 lid 2 genoemde globale richtsnoeren of het voorgeschreven functioneren van de economische en monetaire unie in gevaar dreigt te brengen, dan geeft de Commissie de betreffende lidstaat een eerste waarschuwing en doet deze ook aan de Raad toekomen. Indien aan de hand van de in artikel 99-3, eerste alinea, omschreven procedures wordt vastgesteld dat een van beide zojuist beschreven situaties werkelijkheid is geworden of hoogstwaarschijnlijk werkelijkheid zal worden, dan doet de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen op voorstel van de Commissie aan de betreffende lidstaat de noodzakelijke aanbevelingen. Deze aanbevelingen zijn openbaar.

99(4) Nieuwe tweede alinea: Indien aan de hand van de in artikel 99-3, eerste alinea, omschreven procedures wordt vastgesteld dat op grond van de algemene en/of internationale economische ontwikkeling bepaalde algemene onderdelen van de in artikel 99, lid 2, genoemde globale richtsnoeren moeten worden herzien, dan besluit de Raad op voorstel van de Commissie met gekwalificeerde meerderheid van stemmen over noodzakelijke aanpassingen in de aanbeveling. Deze aanbeveling is openbaar.

99(4) De huidige tweede alinea wordt een nieuwe derde alinea en wordt niet gewijzigd behalve dat het volgende laatste zinsdeel wordt geschrapt: [...] indien de Raad zijn aanbevelingen openbaar heeft gemaakt.

99(5) Nieuwe tekst: Op voorstel van de Commissie en op grond van de in artikel 252 beschreven procedure stelt de Raad de verdere details van de coördinatieprocedure vast, die in onderhavig artikel 99 worden genoemd.

4.5.6. Artikel 114 van het Verdrag moet fundamenteel worden gewijzigd. Hierin is de vervanging van het oude Monetair Comité door het Economisch en Financieel Comité geregeld en wordt dit laatste Comité op beleidseconomisch vlak zo goed als volledig de functie van een comité bestaande uit de permanente vertegenwoordigers van de lidstaten (artikel 207) toebedeeld. In artikel 114 worden echter de betrekkingen met het Comité voor economische politiek (Besluit van de Raad van 18 april 1974, 74/122/EEG) en met het comité voor de werkgelegenheid (artikel 130) niet geregeld. Om te zorgen voor de nodige transparantie (en om te voorkomen dat de macht op een niet transparante en niet te controleren wijze in één punt is geconcentreerd) zou in het Verdrag slechts een eenvoudige kaderregeling moeten worden vastgesteld en zou wat betreft gedetailleerde bepalingen naar secundaire wetgeving moeten worden verwezen, die, naar analogie van het in artikel 99-5 bepaalde, op grond van de in artikel 252 beschreven procedure kan worden uitgewerkt.

Brussel, 12 december 2002.

De voorzitter

van het Europees Economisch en Sociaal Comité

R. Briesch

(1) Resolutie aan de Europese Conventie.

(2) In dit verband valt met name te denken aan de "Europese Akte" (1986) (interne markt) en het Verdrag van Maastricht (1993) (EMU).

(3) PB 17 van 6.10.1958, blz. 390.

(4) PB 31 van 9.5.1960, blz. 764.

(5) PB 64 van 22.4.1964, blz. 1031.

(6) PB 77 van 21.5.1964, blz. 1205.

(7) PB C 221 van 17.9.2002, blz. 67.

(8) PB C 221 van 17.9.2002, blz. 67.

(9) PB C 221 van 17.9.2002, blz. 67.

(10) COM(2001) 82 def.

(11) COM(2002) 247 def.

(12) PB C 125 van 27.5.2002, blz. 56.

(13) PB C 221 van 17.9.2002, blz. 67.

(14) Deze zijn afkomstig van punt 4 van het genoemde advies.

(15) Zie "Euro Papers" 45 - de studie over de coördinatie van het economisch beleid in de EU: een presentatie van de essentiële kenmerken van de belangrijkste procedures.

(16) PB C 221 van 17.9.2002, punt 4(ii).

(17) Deze bevatten de "Geconsolideerde versie van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap", PB C 340 van 10.11.1997, blz. 173-308.

(18) PB C 48 van 21.2.2002, blz. 73 (ECO/072).

(19) PB C 241 van 7.10.2002, blz. 75.