14.8.2015   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 268/33

Rapporteur:

David CROUGHAN

Corapporteur:

Carmelo CEDRONE

1.1.

De tijdens de crisis uitgewerkte Europese regels voor economische governance speelden een belangrijke rol voor de begrotingsconsolidatie, de coördinatie van het economisch beleid, en, bij de invoering van de evaluatie van de ontwerpbegrotingen, voor verdere begrotingsintegratie. Maar het stemt tot zorg dat de kosten hoog waren in termen van groei en werkgelegenheid, en dat de Europese Unie is achteropgeraakt ten opzichte van de rest van de ontwikkelde economieën om uit de economische crisis te raken, wat grotendeels het gevolg is van beleidsfouten vanwege het onvolledige karakter van de economische governance.

1.2.

De maatregelen die krachtens het Europees semester zijn ingevoerd, waren het begin van begrotingsconsolidatie en herstel van geloofwaardigheid, maar de op regels gebaseerde aanpak, die zich leent voor normale tijden, is nu onderdeel van het probleem. lidstaten in moeilijkheden hebben meer middelen nodig om de doodlopende weg van recessie te verlaten en groei en werkgelegenheid te garanderen, om via groei tot begrotingsconsolidatie te komen.

1.3.

Het EESC is van mening dat de Europese Centrale Bank de huidige recessie in de eurozone niet alleen kan oplossen. De QE-maatregelen die de ECB nu neemt, moeten gepaard gaan met grotere politieke initiatieven van de lidstaten die verder gaan dan het investeringsplan voor Europa, zoals aangekondigd door de Commissie.

1.4.

Verschillen in het relatieve concurrentievermogen van de lidstaten in een Economische en Monetaire Unie, die vroeger rechtgetrokken zouden zijn door opwaartse en neerwaartse valutacorrecties, kunnen, op straffe van sancties, eenvoudigweg niet worden aangepakt door aan te dringen op aanbevelingen en hervormingen voor uitsluitend degenen die niet concurrerend worden geacht.

1.5.

Er moeten dringend concrete mechanismen en instrumenten worden ingevoerd voor goede coördinatie van het economisch beleid met het oog op convergentie en solidariteit. Dit proces vergt niet terstond maar wel op de lange termijn een Verdragswijziging.

1.6.

Bij de herziening van het MFK in 2016 moeten de dringend structurele hervormingen onderbouwd worden met een gemeenschappelijk belang van de EU, met inbegrip van een vernieuwd macro-economisch evenwicht, en met enige vorm van begrotingscapaciteit, zoals het in de Blauwdruk voorgestelde Instrument voor convergentie en concurrentievermogen.

1.7.

Het EESC vreest dat het structurele evenwicht, een theoretische variabele op basis van theoretische en aanvechtbare berekeningen van de bbp-kloof en vatbaar voor ingrijpende herzieningen, een belangrijke rol speelt in het preventieve en het corrigerende deel van de buitensporigtekortprocedure.

1.8.

In het Europees semester krijgen reducties van het jaarlijkse overheidstekort veel meer gewicht als oplossing voor de schuldquote dan zinvollere maatregelen om de groei van het bbp te stimuleren. De Commissie moet niet alleen toezicht houden op de uitvoering van de landenspecifieke aanbevelingen (LSA), maar ook een ex-post analyse verrichten van haar aanbevelingen voor meer productie, groei en hoogwaardige banen in de lidstaat in kwestie.

1.9.

Het Comité is ingenomen met de nadruk op het gebruik van flexibiliteit binnen de regels van het SGP, aan de hand waarvan de Commissie rekening zal houden met bepaalde overheidsinvesteringen bij de berekening van het begrotingstekort, maar het beschouwt dit als een beperkte en dus onvolledige maatregel. Een redelijke afwijking van de 3 % -tekortparameter zou beschouwd moeten worden als een tijdelijke uitzondering voor een bepaald aantal jaren en zou niet automatisch tot sancties moeten leiden.

1.10.

Door het democratisch tekort van de niet-gekozen organen die een belangrijke stem in het bestuur hebben, legt men de aanbevelingen al snel naast zich neer en staat men vijandig ten aanzien van het Europese project. Een gebrekkige uitvoering van LSA’s kan worden tegengegaan door maatschappelijke organisaties en sociale partners daadwerkelijk bij het opstellen van deze aanbevelingen te betrekken.

1.11.

Het EP moet een belangrijke rol spelen bij de vaststelling van de economische prioriteiten voor elk semester en voor het parlementaire toezicht op de LSA’s. De lidstaten moeten het Europees semester meer ruchtbaarheid geven en de Commissie moet ervoor zorgen dat de burgers het semester beter begrijpen.

2.1.

Het in 2011 ingevoerde Europees semester werd ondersteund door het uitgebreide Stabiliteits- en groeipact (SGP), dat op 13 december 2011 in werking trad met een aantal nieuwe regels voor economisch en begrotingstoezicht. Het bestaat uit vijf verordeningen en één richtlijn en is bekend als het „six-pack”. Op 30 mei 2013 zijn er nog twee verordeningen aan toegevoegd, bekendstaand als het „two-pack”, voor verdere versterking van de economische integratie en convergentie tussen de lidstaten van de eurozone. Deze evaluatie beoogt na te gaan hoe doeltreffend de zeven verordeningen zijn en hoe de toekomstige ontwikkelingen zullen verlopen. Grosso modo gaat het om drie aspecten van economische governance op EU-niveau: begrotingstoezicht (1), macro-economische onevenwichtigheden (2) en monitoring van en toezicht op eurolanden die moeilijkheden ervaren met financiële stabiliteit (3).

3.1.1.

Het Comité is ingenomen met de nadruk in de jaarlijkse groeianalyse 2015, die tegelijk met de Evaluatie van de economische governance is bekendgemaakt, op een gestroomlijnd en versterkt semester door vereenvoudiging van de verschillende stadia en de resultaten daarvan, zoals aanbevolen in het EESC-advies over de Jaarlijkse groeianalyse 2014 (4).

3.1.2.

Het EESC is van mening dat het Europees semester onontbeerlijk is in het proces van convergentie en aanpassing. Het Comité heeft voorts opgeroepen om een voorlichtings- en vereenvoudigingsstrategie te lanceren, waarvoor de Commissie, het Europees Parlement, de lidstaten en maatschappelijke organisaties zich gezamenlijk zouden moeten inzetten (5).

3.1.3.

Het Comité is verheugd over de verdere begrotingsintegratie ten gevolge van het ingevoerde gemeenschappelijke tijdpad voor de lidstaten. Daarbij dienen zij jaarlijks voor medio oktober hun plannen voor de ontwerpbegroting in (onderwerp van toezicht door nationale onafhankelijke instanties) en publiceren ze deze voor opmerkingen van de Commissie en voordat de regeringen van de lidstaten ze definitief goedkeuren. Het proces zou democratischer en transparanter moeten worden en de lidstaten zouden het Europees semester meer ruchtbaarheid moeten geven. De Commissie moet ervoor zorgen dat de burgers het semester beter begrijpen. Het Comité zou graag zien dat de Commissie de rol en de kwaliteit van de nationale onafhankelijke instanties tegen het licht houdt.

3.1.4.

Het leidt uit de plannen voor de ontwerpbegroting 2015 af dat geringere inspanningen voor tekortreductie in 2015 zullen resulteren in een vrijwel neutrale begrotingskoers in de eurozone. Het stelt tevens vast dat van de zeven landen die de regels waarschijnlijk niet kunnen naleven er drie in maart te maken kunnen krijgen met mogelijke stappen in het kader van de BTP. Deze procedure heeft ook behoefte aan meer transparantie, overleg met de nationale overheden en het maatschappelijk middenveld, met name met de sociale partners, en toezicht door het Europees Parlement.

3.1.5.

In de korte periode van de evaluatie hebben volgens het Comité de herziene EU-begrotingsregels van de verordeningen inzake begrotingstoezicht ongetwijfeld een rol gespeeld in de aanpak van begrotingsconsolidatie, aangezien het tekort van de EU-28 daalde van 4,5 % van het bbp in 2011 tot 3 % in 2014.

3.1.6.

De prijs echter was hoog, en voor heel beperkt succes, wat erop wijst dat het beleid van de EU tekortgeschoten is in de bijdrage aan economische groei en werkgelegenheid. In tegenstelling hiermee daalde in dezelfde periode het tekort in de VS van 10,6 % naar 4,9 %; de groei van het bbp in de VS versnelde van 1,6 % naar 2,4 % (vgl. vertraagde in de EU van 1,7 % naar 1,3 %); de werkloosheid in de VS daalde van 8,9 % naar 6,2 % (en steeg in de EU van 9,6 % naar 10,2 %) en vooral: de werkgelegenheid in de VS steeg met 6,3 %, terwijl ze in de EU stagneerde op — 0,1 %).

3.1.7.

Het EESC is veel minder optimistisch dan de Commissie dat de streefcijfers voor structurele tekorten in het kader van de BTP nauwkeuriger en transparanter beleidsadvies mogelijk maken. Hoewel het Comité erkent dat deze maatregel, zonder de verstoring van de economische cyclus en eenmalige begrotingsmaatregelen, een transparanter beeld kan bieden, blijft zij toch een theoretische variabele, op basis van theoretische en betwiste berekeningen van de potentiële productietekorten, die vatbaar is voor substantiële herzieningen, en die in sommige gevallen gebrekkig beleid kan opleveren.

3.1.8.

De schuldquote is een belangrijk element voor de budgettaire houdbaarheid. Ze bestaat uit twee delen: het bedrag van de schuld en de omvang van het bbp. Wordt een van beide gewijzigd dan moet rekening worden gehouden met de gevolgen voor het andere. Een aanpak die is gericht op een te snelle verlaging van het tekort met als doel verdere terugdringing van de schuldquote zal, indien deze leidt tot afremming of vermindering van het bbp, een contraproductief effect hebben op de doelstelling om de schuld/bbp-ratio zelf te verbeteren.

3.1.9.

Het Comité is ingenomen met de nadruk die wordt gelegd op flexibiliteit binnen de regels van het SGP, aan de hand waarvan de Commissie (bij beoordeling van de vraag of de begrotingssituatie van een lidstaat gezond is) rekening zal houden met: a) overheidsinvesteringen in het Investeringsplan voor Europa; b) investeringen in verband met cofinanciering binnen de structuurfondsen; c) hervormingen die de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de lange termijn beïnvloeden, en d) de conjunctuur (6). Volgens het EESC is dit echter een beperkte en gedeeltelijke maatregel.

3.1.10.

Het EESC waarschuwt dat ondanks iets meer betrokkenheid van het EP en de nationale parlementen door middel van bezoeken ter plaatse en toezicht op de ontwerpbegrotingen in de eurozone, het democratisch tekort de kern van het proces blijft, met grotendeels EU-instellingen zonder verantwoordingsplicht die een aanzienlijke invloed hebben op de nationale besluitvorming.

3.1.11.

Een gebrekkige inbreng (d.w.z. geen echte nationale betrokkenheid bij de besluitvorming) waar geen goede, gerechtvaardigde output tegenover staat (d.w.z. goede oplossingen voor economische problemen) leidt ertoe dat men niet warm loopt voor economische programma’s en dat de vijandigheid ten aanzien van het Europese project groeit, zoals blijkt uit de Europese verkiezingen (7).

3.1.12.

De Commissie moet evaluaties achteraf maken, niet alleen van de uitvoering van haar beleidsaanbevelingen door de lidstaten, maar ook van de vraag of de aanbevelingen daadwerkelijk de economie weer op het spoor van duurzaamheid hebben gezet, niet alleen wat betreft financiële en begrotingsaanpassingen, maar ook ten aanzien van economische groei, ontwikkeling en het scheppen van hoogwaardige banen.

3.2.1.

Het Comité ziet in dat de PMO steun verdient omdat toezicht op belangrijke niet-budgettaire variabelen mogelijk ongezonde trends aan het licht kan brengen voordat zij wortel schieten. De crisis heeft maar al te duidelijk aangetoond dat het SGP tekortschoot in het toezicht op uitsluitend het begrotingsevenwicht, terwijl de aspecten ontwikkeling en werkgelegenheid niet of slechts zijdelings aan bod kwamen.

3.2.2.

Het EP moet een belangrijke rol spelen bij de vaststelling van de economische prioriteiten voor elk semester en voor het parlementaire toezicht op de landspecifieke aanbevelingen (8).

3.2.3.

Het Comité is bezorgd over de eenzijdige benadering van de correctie van macro-economische onevenwichtigheden. De kwestie wordt uitsluitend beschouwd als een nationaal probleem, waarbij bijna alle nadruk ligt op de correctie van schadelijke tekorten en op het welwillend oordeel over overschotten. Geboden is een zinvolle beoordeling van de onevenwichtigheden en hun effecten op de Europese economie.

3.2.4.

Om ervoor te zorgen dat de PMO en bijgevolg het Europa 2020-initiatief geen herhaling wordt van de mislukte Lissabonstrategie moet de Commissie aanzetten tot een betere methode voor de beoordeling van de kwaliteit van de uitvoering van de LSA’s en bereid zijn het proces te volgen en prikkels te geven aan lidstaten (flexibiliteit, gouden regels, enz.) alvorens uiteindelijk sancties op te leggen.

3.2.5.

In tegenstelling tot het begrotingstoezicht, met gewoonlijk gemakkelijk meetbare resultaten op korte termijn, verwijzen de beleidsaanbevelingen, die een belangrijk deel uitmaken van LSA’s, naar zachter beleid en factoren als concurrentievermogen, of verschillende aspecten van het zakelijk klimaat of hervormingen in het sociale stelsel, waarvan de uitvoering of effecten moeilijk meetbaar zijn.

3.2.6.

Bij de herziening van het MFK in 2016 moeten de dringend structurele hervormingen gesteund worden met een gemeenschappelijk belang van de EU, met inbegrip van een vernieuwd macro-economisch evenwicht, en met enige vorm van begrotingscapaciteit. Volgens het EESC moet dringend gekeken worden naar deze opties: het instrument voor convergentie en concurrentievermogen, dat economieën onder druk de mogelijkheid biedt tot dringende structurele hervormingen die voor de gehele EU van belang zijn. Deze optie is geschetst in zes bladzijden van de Blauwdruk voor een hechte EMU, die later is omgezet in een mededeling (9). Aandacht verdienen ook het Groenboek over stabiliteitsobligaties, waarvoor gepleit is in Verordening (EU) nr. 1173/2011, en die in dit advies aan de orde is, evenals enige vorm van minimale sociale verzekering, die economieën onder druk soelaas biedt.

3.2.7.

Volgens de Commissie vormen diepgaande evaluaties de kern van de PMO en worden de beleidsaanbevelingen hiervan opgenomen in LSA’s. Het EESC staat achter deze praktijk, die een inzichtelijker analyse kan opleveren, aangezien ze bezoeken ter plaatse omvat, die veel toevoegen aan de kennis van de economie in kwestie, en als bijkomend voordeel heeft dat financiële ambtenaren van de Commissie en op nationaal niveau nuttige werkrelaties aangaan.

3.2.8.

Aangezien hervormingen in het kader van de PMO pas op langere termijn vrucht afwerpen, wordt gevreesd dat nationale overheden ze niet als prioriteit beschouwen en de uitvoering ervan slechts lippendienst bewijzen. Een cruciaal onderdeel van de LSA’s voor de correctie van onevenwichtigheden moet gericht zijn op voltooiing van de interne markt.

3.2.9.

Werkelijke betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld en de sociale partners bij dit aspect van het Europees semester zou van groot belang zijn om de naleving te garanderen en om het politiek profiel en de eigen verantwoordelijkheid op nationaal niveau te benadrukken.

3.2.10.

De verhouding tussen de Commissie en de lidstaten is volgens het EESC gebaat bij de lering die getrokken kan worden uit de ervaring van de aanpassingslanden, waar sprake was van voortdurend en uitgebreid toezicht.

3.2.11.

In een ECFIN werkdocument wordt gesteld dat in de periode 2012-2013 een magere 41 % van landenspecifieke aanbevelingen werden uitgevoerd, en dat er tussen de jaren (10) een lichte daling was, wat een aantal grootalarmsignalen in werking zou moeten zetten. Er is een evaluatie nodig van de oorzaken van de bestaande kloof tussen de aanbevelingen en de uitvoering ervan.

3.2.12.

Het EESC waarschuwt ervoor dat de aanpak met het op het verleden gerichte scorebord, dat een belangrijk instrument voor uitgebreide evaluaties is, niet automatisch de concrete onevenwichtigheden in kaart brengt die tot een crisis kunnen leiden. De kans bestaat dus dat beleidsmakers niet over een solide basis beschikken om effectieve maatregelen (11) te nemen en van een serieuzer beleid worden afgeleid.

3.3.1.

Het EESC ziet in dat gericht toezicht nodig is als steun voor landen die 1) hetzij ernstige moeilijkheden ondervinden of dreigen te ondervinden ten aanzien van hun financiële stabiliteit of de houdbaarheid van hun overheidsfinanciën, of 2) financiële bijstand aanvragen of ontvangen van EU-instellingen, andere lidstaten of het IMF.

3.3.2.

Het is het er verder geheel mee eens dat, als een macro-economisch aanpassingsprogramma in werking treedt, alle andere verplichtingen, met inbegrip van het Europees semester, dienen te worden opgeschort en dat dergelijke landen onder permanent post-programmatoezicht komen te staan.

3.3.3.

De procedure voor de periode waarin een lidstaat om financiële steun verzoekt is nog onbeproefd aangezien deze verordening pas in werking is getreden nadat de vier programmalanden al aan een aanpassingsprogramma waren begonnen.

3.3.4.

Het EESC wil dat de Commissie onderzoek verricht en de resultaten publiceert van de aanpassingsprogramma’s in de vier landen, vooral om te achterhalen of het klaarblijkelijk povere resultaat voor één van de landen beter had kunnen uitvallen bij een andere benadering van de Commissie.

4.1.

De EU, één van de grootste en meest welvarende economische blokken ter wereld, bestaat nog steeds, met een gebrekkig functionerend systeem van economische governance, voortvloeiend uit het besluit om een economische en monetaire unie met één munt en monetair beleid te vormen, waarbij tegelijkertijd het begrotings- en economisch beleid op nationaal niveau behouden bleef.

4.2.

Het EESC is van mening dat de Europese Centrale Bank de huidige recessie in de eurozone niet alleen kan oplossen. De QE-maatregelen die de ECB nu neemt, moeten gepaard gaan met ingrijpender politieke initiatieven van de lidstaten. Het door de Commissie aangekondigde investeringsplan voor Europa is een noodzakelijke, maar ontoereikende stap in de goede richting. Zonder verdere begrotingsintegratie verhindert de nationaal gerichte aanpak van de economische coördinatie in het Europees semester dat de eurozone een passende begrotingskoers kan varen.

4.3.

De crisis heeft ernstige tekortkomingen aan het licht gebracht die het voortbestaan van de euro bedreigen. De crisis noopte tot ingrijpende hervormingen van de economische governance, die in allerijl werden opgesteld en ingevoerd via intergouvernementele verdragen, en niet via de communautaire methode. Verschillen in het relatieve concurrentievermogen van de lidstaten in een Economische en Monetaire Unie, die vroeger rechtgetrokken zouden zijn door opwaartse en neerwaartse valutacorrecties, kunnen, op straffe van sancties, eenvoudigweg niet worden aangepakt door aan te dringen op aanbevelingen en hervormingen voor uitsluitend degenen die niet concurrerend worden geacht.

4.4.

De maatregelen die krachtens het Europees semester zijn ingevoerd, waren het begin van begrotingsconsolidatie en herstel van de geloofwaardigheid, maar de op regels gebaseerde aanpak, die zich leent voor normale tijden, is nu onderdeel van het probleem. Het EESC is van mening dat de economische governance (met name van de eurozone) niet langer uitsluitend kan worden gebaseerd op de verordeningen die hier aan de orde zijn. lidstaten in moeilijkheden hebben meer middelen nodig om de doodlopende weg van recessie te verlaten en groei en het creëren van werkgelegenheid te garanderen, om via groei tot begrotingsconsolidatie te komen.

4.5.

Het Comité deelt de bezorgdheid naar aanleiding van het jaarlijkse verslag over de Europese sociale ontwikkelingen dat de Commissie onlangs heeft gepubliceerd (12), dat vermeldt dat door de maatregelen ter bestrijding van de crisis „de financiële problemen en schulden van huishoudens zijn toegenomen, en armoede en sociale uitsluiting zijn verergerd” en dat „de verslechtering van de sociale situatie langdurig een negatieve invloed had op de publieke opinie en het vertrouwen in het vermogen van de overheid en instellingen om iets aan deze problemen te doen”. De gegevens in het verslag van de Commissie over de kwaliteit van het werk (parttime, onzeker en onstabiel werk) en werkloosheid, met name onder jongeren, zijn indrukwekkend.

4.6.

Het EESC dringt erop aan dat sociale indicatoren (13) in het scorebord meer aandacht krijgen en worden gebruikt om begrotingsbeleid te reguleren, te beginnen met het Europees semester, om te voorkomen dat de beginselen van de EU worden ondermijnd — een harmonieuze en evenwichtige economische ontwikkeling, duurzame en milieuvriendelijke groei, een hoge mate van economische convergentie, een hoog niveau van werkgelegenheid en sociale bescherming, economische en sociale samenhang en de solidariteit tussen de lidstaten — zoals vastgelegd in de Verdragen van Rome en vervolgens verankerd in de Verdragen van Maastricht, Amsterdam en Lissabon. Deze beginselen krijgen in het Begrotingspact en alle daarmee verband houdende teksten echter te weinig aandacht.

4.7.

Om de integratie van de lidstaten nieuw leven in te blazen, en vooral de landen van de eurozone, dient er een voorstel voor de Europese governance te komen dat landen met de zwaarste schuldenlast en een bbp van nul of een negatief bbp in staat stelt de investeringen te doen die nodig zijn om hun productiesystemen weer concurrerend te maken en de ontwikkeling op gang te kunnen brengen. Bij een dergelijke aanpak moet terdege rekening worden gehouden met de beginselen van economische en sociale cohesie die in de oprichtingsverdragen van de EU zijn vastgelegd.

4.8.

Een redelijke afwijking in een lidstaat van de 3 %-tekortparameter zou beschouwd kunnen worden als een tijdelijke uitzondering voor een bepaald aantal jaren en zou dus niet automatisch tot sancties moeten leiden. In het kader van deze nieuwe governance moet de Commissie zorgvuldig nagaan waaraan landen in moeilijkheden behoefte hebben, en beoordelen of het door de lidstaat voorgestelde investeringsplan haalbaar en geschikt is in het licht van de binnen het Europees semester aangegane verplichtingen (stabiliteits-/convergentie- en nationale hervormingsprogramma’s), en dit goedkeuren, onder toezicht van het Europees Parlement.

4.9.

Parameters voor het ontwikkelen van begrotingen en het interpreteren van gegevens moeten uniform en gestroomlijnd zijn en moeten gelden voor alle landen en hun administraties, met een transparante, begrijpelijke en publiek toegankelijke procedure. Één enkele verordening met duidelijke, eenvoudige regels zou kunnen volstaan, en de inbreng garanderen van het maatschappelijk middenveld, de sociale partners en de nationale parlementen.

4.10.

In deze optiek moet het semester worden aangegrepen als een grote kans voor de EMU om het wederzijds vertrouwen te herstellen en om een gemeenschappelijk proces op te starten, zowel wat betreft structurele hervormingen (die voor alle eurolanden moeten worden gelijkgetrokken) als voor de begroting. Het regelgevingskader moet evolueren naar een nieuwe begroting voor de eurozone, waarbij een procedure voor een gemeenschappelijke ontwikkeling wordt getest, met de grootst mogelijke transparantie en betrouwbaarheid als devies voor de Europese publieke opinie.