26.11.2014   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 424/34

Rapporteur:

Josef Zbořil

Corapporteur:

Sorin Ioniţă

1.1

De EU maakt op energiegebied enorme veranderingen door. Onbetrouwbare energieleveringen en hoge energieprijzen vormen een steeds groter risico voor de Europese economie en kwetsbare consumenten.

1.2

Er is bezorgdheid ontstaan over de gevolgen van hoogvolumehydrofracturering — „fracking” — voor volksgezondheid en milieu. Lokale gemeenschappen moeten zo goed mogelijk worden geïnformeerd, zodat ze gemakkelijker kunnen worden beschermd, en meer bij de besluitvorming over individuele projecten worden betrokken, overeenkomstig de van toepassing zijnde wettelijke bepalingen.

1.3

De beleidsrichtsnoeren van de Commissie voor de niet-conventionele winning van koolwaterstoffen omvatten een aantal beginselen die de lidstaten binnen zes maanden zouden moeten gaan toepassen, en een monitoringprocedure voor daarna. Transparantie over exploratie- en winningsactiviteiten wordt als cruciaal beschouwd om de risico's tot een minimum te beperken en voor maatschappelijk draagvlak te zorgen.

1.4

Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) vindt dat de Commissiedocumenten (mededeling en aanbevelingen) getuigen van een realistische visie. Toekomstige discussies moeten worden gebaseerd op feiten en ervaringen, maar belangrijke subjectieve factoren, zoals de risicoperceptie van burgers, dienen ook in aanmerking te worden genomen. Het EESC staat genuanceerd tegenover de potentiële rol van niet-conventionele koolwaterstoffen in de energiemix van de EU.

1.5

Het EESC waardeert het snelle optreden van de Commissie. De aanbevelingen vergemakkelijken de uitwerking van transparante goedkeuringsprocedures voor exploratieactiviteiten in landen waar niet-conventionele koolwaterstoffen als onmisbaar voor de energievoorziening worden beschouwd.

1.6

Het EESC meent dat het voorgestelde kader, mits correct geïmplementeerd, voor het lokale niveau voldoende houvast biedt en er geen specifieke „schaliegasrichtlijn” hoeft te komen, vooralsnog ten minste. Mocht fracking tot grensoverschrijdende problemen leiden, dan biedt het EU-acquis adequate instrumenten om die op te lossen. Als de omvang van de activiteiten in de toekomst aanzienlijk toeneemt, zou de beleidsaanpak moeten worden heroverwogen.

1.7

Het EESC benadrukt dat niet-conventionele koolwaterstoffen binnen het juiste institutionele kader een groeifactor kunnen worden in Europa. Relatief schone, betrouwbare en flexibel inzetbare fossiele brandstoffen zijn nodig om onevenwichtigheden in elektriciteitssystemen te voorkomen. Bovendien tonen de veelvuldige politieke crises in de oostelijke buurlanden van de EU aan hoe belangrijk het is het energieaanbod tijdig te diversifiëren.

1.8

De Commissie zou in toekomstige documenten nog op een aantal aspecten van de frackingtechnologie nader moeten ingaan. Het waterverbruik is niet zo hoog als soms wordt aangenomen, maar in gebieden met waterschaarste is voorzichtigheid op zijn plaats. De gebruikte chemicaliën moeten aan de regels voldoen (Reach) en gevaarlijke stoffen zouden niet mogen worden gebruikt. Op gaslekken moet naar behoren worden gereageerd en affakkelen dient gecontroleerd te gebeuren. Het beginsel „de vervuiler betaalt” is van toepassing.

1.9

Het EESC wijst erop dat het vanuit het oogpunt van sociale rechtvaardigheid en voor het maatschappelijk draagvlak van niet-conventionele koolwaterstoffen essentieel is de inkomsten uit royalty's en accijnzen op een transparante en voorspelbare manier te delen met de betrokken lokale gemeenschappen als compensatie voor eventuele negatieve externe gevolgen.

2.1

De EU maakt op energiegebied enorme veranderingen door onder invloed van samenvallende ontwikkelingen, zoals belangrijke technologische doorbraken (zowel t.a.v. hernieuwbare energie als fossiele brandstoffen), grote geopolitieke verschuivingen en ambitieuze beleidsdoelstellingen. Die zetten soms complexe processen in gang waarvan de gevolgen moeilijk zijn in te schatten. Maar hoewel er meer en meer verschillende energiebronnen zijn bijgekomen, vormen onbetrouwbare leveringen en hoge prijzen een steeds groter risico voor de Europese economie en kwetsbare consumenten.

2.2

Een van de nieuwe technieken die de afgelopen decennia opkwam, is hoogvolumehydrofracturering of „fracking”. Deze techniek heeft zich in de VS snel ontwikkeld en daar ontegenzeglijk voordelen opgeleverd: er kan nu een veel groter deel van de aardgasvoorraad economisch worden geëxploiteerd, waardoor de energieprijzen aanzienlijk zijn gedaald. Maar er is bezorgdheid ontstaan over de gevolgen van fracking voor volksgezondheid en milieu en het publiek klaagt over onvoldoende transparantie en voorlichting over schaliegasactiviteiten. Lokale gemeenschappen moeten beter worden geïnformeerd en meer bij de besluitvorming over individuele projecten, waaronder effectbeoordelingen, worden betrokken, overeenkomstig de van toepassing zijnde wettelijke bepalingen.

2.3

Het EESC onderstreept de boodschap van de Commissie: niet-conventionele koolwaterstoffen kunnen binnen het juiste institutionele kader een groeifactor worden in Europa. De ervaring met het gebruik van hernieuwbare energie leert dat in de nabije toekomst nog steeds relatief schone, betrouwbare en flexibel inzetbare fossiele brandstoffen nodig zullen zijn om onevenwichtigheden in elektriciteitssystemen te voorkomen. Bovendien tonen de veelvuldige politieke crises in de oostelijke buurlanden van de EU eens te meer aan hoe belangrijk een gediversifieerd energieaanbod is.

3.1

De Europese economie en burgers hebben behoefte aan duurzame en betaalbare energie waarvan de aanvoer veilig en betrouwbaar is. De grote afhankelijkheid van invoer en een geringe diversifiëring van de energiebronnen zijn enkele van de factoren die hebben bijgedragen tot de stijging van de prijzen in de EU, vooral in vergelijking met sommige van haar belangrijkste concurrenten.

3.2

De technologische vooruitgang maakt de toegang mogelijk tot niet-conventionele fossiele brandstoffen waarvan de winning vroeger te ingewikkeld of te duur was. In de VS is niet-conventioneel gas momenteel goed voor 60 % van de binnenlandse gasproductie, waarbij schaliegas de hoogste groeicijfers te zien geeft. Dit maakt goedkopere Amerikaanse steenkool beschikbaar voor uitvoer, met name naar de EU.

3.3

De potentiële reserves van aardgas uit schalieformaties hebben in delen van de EU hoge verwachtingen gewekt: schaliegas kan een mogelijk alternatief zijn voor meer koolstofintensieve fossiele brandstoffen, de afhankelijkheid van energieleveranciers van buiten de EU verminderen, en leiden tot meer werkgelegenheid, economische groei en hogere overheidsinkomsten. Sommige lidstaten zijn dan ook actief schaliegas gaan exploreren.

3.4

De risico's echter van de hoogvolumehydrofractureringstechniek (vaak ook „fracking” genoemd) geven aanleiding tot bezorgdheid over de gevolgen ervan voor volksgezondheid en milieu. Volgens een aanzienlijk deel van de bevolking is er bij schaliegasactiviteiten onvoldoende sprake van voorzorgsmaatregelen, transparantie en raadpleging van het publiek. Sommige lidstaten hebben besloten om hydrofracturering te verbieden of hebben een moratorium ingesteld.

3.5

In reactie op de publieke onrust heeft de Commissie toegezegd een kader voor de veilige en zekere winning van niet-conventionele koolwaterstoffen in de EU te creëren, teneinde:

3.6

De mededeling gaat vergezeld van een aanbeveling, die een aanvulling vormt op het huidige EU-acquis, met minimumbeginselen voor de exploratie en productie van koolwaterstoffen met gebruikmaking van hoogvolumehydrofracturering. Deze aanbeveling heeft tot doel een veilige en zekere ontwikkeling van deze grondstoffen mogelijk te maken en gelijke concurrentievoorwaarden voor deze bedrijfstak te bevorderen in alle lidstaten van de EU die ervoor kiezen om dat te doen.

3.7

Op basis van de thans beschikbare gegevens lijkt de productie van aardgas uit schalieformaties in vergelijking met andere niet-conventionele fossiele brandstoffen in Europa het meeste potentieel te hebben: naar schatting is de reserve technisch exploiteerbaar schaliegas ongeveer 16 triljoen kubieke meter groot, veel meer dan de reserve in laagpermeabel gesteente opgesloten gas (3 triljoen m3) of methaan in kolenlagen (2 triljoen m3). Naargelang de exploratieprojecten vorderen, zal nieuwe kennis worden opgedaan over de hoeveelheden gas en olie die op economisch rendabele wijze kunnen worden gewonnen uit schalieformaties en andere niet-conventionele bronnen.

3.8

De nieuwe techniek zou de lidstaten die sterk afhankelijk zijn van invoer de mogelijkheid kunnen bieden hun energiebronnen te diversifiëren en de continuïteit van de aanvoer te verbeteren. Zelfs een matige daling van de gasprijzen of het vermijden van de stijging ervan, zoals door een betere of gelijke onderhandelingspositie tegenover gasleveranciers van buiten de EU, zou gunstig zijn voor de lidstaten. Schaliegasactiviteiten kunnen potentieel ook directe of indirecte economische voordelen opleveren, bijvoorbeeld door investeringen in de plaatselijke infrastructuur, directe en indirecte werkgelegenheidscreatie en overheidsinkomsten uit belastingen, heffingen en royalty's.

3.9

De deskundigen zijn het erover eens dat de winning van schaliegas doorgaans een grotere ecologische voetafdruk achterlaat dan conventionele gaswinning doordat een intensievere bronstimuleringstechniek vereist is en de activiteiten hoofdzakelijk aan land plaatsvinden en grotere gebieden bestrijken. Daar komt bij dat schaliegasboorputten meestal minder produceren dan conventionele boorputten, waardoor ook meer putten moeten worden geboord. Sommige risico's en effecten hiervan kunnen grensoverschrijdend zijn (bijv. water- en luchtvervuiling).

3.10

De milieurisico's, die ook gezondheidsrisico's inhouden, hebben bij het grote publiek in uiteenlopende mate bezorgdheid gewekt en soms geleid tot regelrecht verzet tegen schaliegasprojecten. Met name de asymmetrie van de informatie tussen exploitanten en bevoegde autoriteiten of het grote publiek wordt als probleem beschouwd, vooral inzake de samenstelling van de fractureringsvloeistoffen en de geologische omstandigheden waarin fracking zal plaatsvinden.

3.11

In de aanbeveling worden de lidstaten met name verzocht om bij de toepassing of aanpassing van hun wetgeving inzake koolwaterstoffen t.a.v. hoogvolumehydrofracturering ervoor te zorgen dat:

3.12

Ook wordt de lidstaten aanbevolen ervoor zorgen dat ondernemingen waar mogelijk de beste beschikbare technieken (BBT) en goede industriële praktijken toepassen ter voorkoming, beheersing en vermindering van de impact en risico's van exploratie- en productieprojecten. Bovendien herziet de Commissie het bestaande referentiedocument (BREF) betreffende winningsafval in het kader van de Richtlijn mijnbouwafval. Het EESC vindt dat die herziening snel moet worden gepubliceerd.

3.13

Om de betrokkenheid van het publiek te vergroten, zal de Commissie een Europees wetenschaps- en technologienetwerk inzake de winning van niet-conventionele koolwaterstoffen opzetten met vertegenwoordigers van de industrie, onderzoeksinstellingen, de academische wereld en het maatschappelijk middenveld. Het werkprogramma 2014-2015 van Horizon 2020 voorziet in verder onderzoek om de milieugevolgen en -risico's van de exploratie en exploitatie van schaliegas beter te begrijpen, te voorkomen en te bestrijden.

3.14

De lidstaten worden verzocht de in de aanbeveling neergelegde beginselen binnen zes maanden toe te passen en de Commissie vanaf 2015 jaarlijks te informeren over de genomen maatregelen. De Commissie zal de toepassing van de beginselen monitoren met een openbaar scorebord waarop de stand van zaken in de lidstaten wordt vergeleken, en over 18 maanden de doeltreffendheid van het beleidskader evalueren.

4.1

Het EESC waardeert het genuanceerde standpunt van de Commissie over niet-conventionele koolwaterstoffen. Het debat hierover moet open zijn en gebaseerd op feiten en ervaringen. Subjectieve factoren, zoals de risicoperceptie van burgers, dienen echter ook in aanmerking te worden genomen. De mededeling is volledig, informatief, goed gestructureerd en noemt de belangrijkste kwesties m.b.t. gezondheids- en milieubescherming waarover afspraken zouden moeten worden gemaakt, ook gelet op het maatschappelijk draagvlak. Het document getuigt van een evenwichtige kijk op de potentiële rol van niet-conventionele koolwaterstoffen in de energiemix van de EU.

4.2

Aangezien niet alle lidstaten over deze primaire energiebron beschikken, moet het subsidiariteitsbeginsel in acht worden genomen. Mocht fracking tot grensoverschrijdende problemen leiden, dan biedt het EU-acquis adequate instrumenten om die op te lossen. Het EESC meent dat de huidige Europese regelgeving volstaat en de meeste aspecten van fracking regelt — vooralsnog is geen specifieke „schaliegasrichtlijn” nodig. De nieuwe winningstechnologie kan veilig worden ontwikkeld als bestaande wettelijke verplichtingen worden nageleefd.

4.3

Grondstoffen zijn in de EU relatief schaars. De beschikbare hulpbronnen dienen optimaal te worden benut, waarbij rekening moet worden gehouden met de gezondheids- en milieurisico's. Geen enkele economische activiteit is echter helemaal zonder risico's en verstandig risicobeheer moet dan ook integrerend deel uitmaken van elk menselijk handelen, waaronder de exploratie en winning van niet-conventionele koolwaterstoffen.

4.4

Een hoge mate van transparantie is van fundamenteel belang bij winnings- of exploitatieprojecten om de nieuwe technologie maatschappelijk draagvlak te geven. Transparantie moet vanaf het eerste ontwikkelingsstadium worden afgedwongen, want in potentieel schaliegasrijke gebieden zijn proefboringen nodig om de omvang van de gasvoorraden en de exploitatiebaten goed te kunnen inschatten. Er dienen grondige effectbeoordelingen over exploratieprojecten te worden verschaft. Een continue en duurzame energievoorziening vormt de hoeksteen van het energiebeleid van de EU. De door zonne- en windenergie in elektriciteitssystemen veroorzaakte onevenwichtigheden kunnen echter nog niet worden geneutraliseerd zonder afbreuk te doen aan andere doelstellingen, zoals minder CO2 of meer energie-efficiëntie. Het gebruik van niet-conventioneel aardgas lijkt dan ook een geschikte optie om de energietransitie te vergemakkelijken.

4.5

Ook geopolitieke argumenten moeten in aanmerking worden genomen, met name in het licht van de recente gebeurtenissen in Oekraïne, die begonnen toen de mededeling en aanbevelingen al waren gepubliceerd. Deze argumenten houden verband met het veiligstellen van de energievoorziening in geval van aanhoudende spanningen in de buurlanden van de EU of bij een handelsoorlog met Rusland, maar ook met de ontwikkelingen in andere delen van de wereld en de tanende concurrentiepositie van de EU ten opzichte van de grootste mondiale handelsblokken.

4.6

Het EESC is zich ervan bewust dat de technologie voor de winning van niet-conventionele koolwaterstoffen de afgelopen jaren grote sprongen heeft gemaakt. Men is erin geslaagd de belangrijkste milieu- en veiligheidsproblemen met succes en op een geloofwaardige manier aan te pakken en een aantal cruciale milieurisico's aanzienlijk te verkleinen. Toch moet in het bijzonder het risico op vervuiling van het grondwater goed in de gaten blijven worden gehouden, met specifieke aandacht voor gebieden met waterschaarste. Het EESC raadt de Commissie aan om haar documenten zo snel mogelijk te herzien en daarin onderstaande voorstellen te verwerken.

4.7

Bij de beoordeling van winningsprojecten zouden de baten voor de lokale gemeenschap (nieuwe infrastructuur en werkgelegenheid, inkomsten uit belastingen en royalty's enz.) uitvoerig moeten worden beschreven. Er zou veel belang aan moeten worden gehecht — en het zou een goede gewoonte moeten worden — de inkomsten uit royalty's en accijnzen op een transparante en voorspelbare manier met de betrokken lokale gemeenschappen te delen (bij voorkeur m.b.v. een voor publieke toetsing geschikte formule), als compensatie voor de eventuele negatieve gevolgen van winningsactiviteiten en om de weerstand daartegen te verkleinen. Het EESC vindt dat dit een van de aanbevelingen van de Commissie zou moeten worden.

4.8

Ook de klimaatwinst zou uitvoerig moeten worden beschreven: de verbrandingsuitstoot zou grofweg de helft zijn als bij steenkool. Hierbij mogen de gevolgen van gaslekken tussen boorput en brander echter niet buiten beschouwing worden gelaten. In sommige delen van de wereld gaat daardoor veel gas verloren, maar hoeveel wordt zelden bekendgemaakt. Deskundigen geven informeel toe dat in slecht beheerde velden maar liefst 12 à 13 % van het gas kan weglekken. Met goede operationele procedures kan dit verlies tot 3 % worden beperkt.

4.9

In bepaalde bekkens dienen de geologische en seismische risico's zorgvuldig te worden beoordeeld, maar in de mededeling zou erop moeten worden gewezen dat het fractureringsproces in veel diepere putten plaatsvindt dan bij conventionele winning, in geval van schaliegas ver onder de waterhoudende grondlagen. Niettemin zou kennis vergaard moeten blijven worden over de risico's op middellange en lange termijn die voortvloeien uit de grootschalige toepassing van de nieuwe technologie.

4.10

De Commissie zou er ook op kunnen wijzen dat het waterverbruik per boorput tamelijk laag is en een flink deel van het water hergebruikt of adequaat behandeld wordt. Voor de gebruikte chemicaliën geldt de Reach-verordening. Op gaslekken moet naar behoren worden gereageerd en affakkelen dient gecontroleerd te gebeuren. Bovendien is het bodemgebruik afgezet tegen de vermogensdichtheid van gasvelden veel geringer dan bij installaties voor biomassa en zonne- en windenergie. Dit gegeven wordt door voorstanders van hernieuwbare energie nog ernstig onderschat, hoewel het vaak een rol speelt bij de besluitvorming over de benutting van primaire energiebronnen.