30.8.2008   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 224/95

—

de rechten daadwerkelijk op transparante wijze worden toegepast;

—

het positieve recht van werknemers is gewaarborgd;

—

de mobiliteit van werknemers door de toepassing van de in de lidstaten omgezette richtlijnvoorschriften minder groot of juist groter wordt, gezien het risico dat de arbeidsmarkt om protectionistische redenen wordt afgesloten;

—

verstoringen van de mededinging in het vrije verkeer van diensten worden voorkomen, en

—

kleine ondernemingen naar behoren en voldoende toegang hebben tot de informatie die nodig is om de omgezette richtlijn toe te passen.

1.1

Onderhavige mededeling stoelt op een derde evaluatie, die pas vele jaren na het verstrijken van de in de Richtlijn genoemde deadline (16 december 2001) is afgerond en waarbij is gekeken naar de omzetting in alle lidstaten. Er blijkt duidelijk uit hoe ingewikkeld deze problematiek is: er zitten niet alleen juridische, technische en economische facetten aan, maar niet te vergeten ook sociale en menselijke. Hierdoor wordt het lastig om een en ander te evalueren, om te zetten, in praktijk te brengen en te controleren. De richtlijn, waaraan juridisch zeer veel haken en ogen zitten, biedt ruimte voor interpretaties op verschillende niveaus, bijv. t.a.v. omzetting en rechtspraak, wat praktische problemen oplevert voor ondernemingen, gedetacheerde werknemers en arbeidsinspecteurs. Hierop is tijdens hoorzittingen in het Parlement gewezen door de sociale partners en de lokale resp. nationale overheden. Het Europees Parlement heeft hierover verschillende aanbevelingen opgesteld (3), waarin er o.a. op wordt gewezen dat er meer overleg moet worden gevoerd met de sociale partners, zonder dat overigens wordt aangegeven in welke vorm dat zou moeten gebeuren.

1.2

Naar de mening van het Comité wordt er terecht geen onderscheid gemaakt tussen verschillende soorten vrijheden, nl. die van het individu en die van de dienstverrichting. Daardoor wordt in de richtlijn zowel de bescherming van gedetacheerde werknemers afdoende gewaarborgd, als een belangrijke voorwaarde geschapen voor eerlijke en gelijke concurrentieverhoudingen voor alle dienstverleners. Sommigen mogen de recente uitspraken (4) van het Hof van Justitie opvatten als signalen dat het inderdaad deze kant opgaat, maar het Comité wil eraan herinneren dat de IAO-conventies nr. 87 (recht op syndicale vrijheid) en nr. 98 (recht op collectieve onderhandelingen) impliceren dat bij het tot stand brengen van sociale wetgeving gebruik moet worden gemaakt van de geijkte kanalen, ook als dit collectief overleg op ondernemings- of enig ander niveau inhoudt, waarbij het kan gaan om de meest verschillende onderwerpen, zoals minimumlonen per bedrijfstak of per bedrijf. Nu de omzetting van Richtlijn 96/71/EG binnen het geijkte kader van het wetgevingsproces in de afzonderlijke lidstaten is komen te vallen, zou de Commissie moeten overwegen om het internationale recht en de arbeidsnormen van de Normencommissie van de IAO toe te passen.

1.3

In aanvulling op onderhavige nieuwe mededeling komt de Commissie nu met het voorstel voor een door de Raad goed te keuren aanbeveling (5) over een betere administratieve samenwerking, een systeem voor het uitwisselen van informatie en het verspreiden van beste praktijken.

1.4

Met haar voorstel als geheel zet de Commissie een stap in de goede richting, vooral waar dit betrekking heeft op het verbeteren van de administratieve samenwerking en het opzetten van een systeem voor het uitwisselen van informatie tussen de lidstaten. Het gaat hierbij om: informatie over het arbeidsrecht en het collectief overleg in een lidstaat voorzover relevant voor de aldaar gedetacheerde werknemers; de toegang tot deze informatie voor werknemers en dienstverrichters (in een andere taal dan de taal of talen van het land waar de diensten worden verricht); verbindingsbureaus voor het directe contact met de betrokkenen; deelname van de sociale partners in het Comité op hoog niveau, enz.

1.5

Niettemin heeft de Commissie haar document met een evaluatie van de uitvoerings- en omzettingsmaatregelen in de lidstaten uitsluitend in het Engels gepubliceerd, waardoor het voor de lidstaten en de sociale partners op de verschillende niveaus aan betekenis inboet. De Commissie zou zich rekenschap moeten geven van het bijzondere terrein waarom het hier gaat (mobiliteit, vrij verkeer), en haar best moeten doen om dit bijgevoegde document (6) in ten minste drie talen te publiceren: behalve in het Engels ook in een romaanse en een slavische taal. Deze taalkwestie is van groot belang en om te waarborgen dat de nieuwe bepalingen het gewenste effect sorteren, zal men dan ook een adequaat taalbeleid moeten voeren als het gaat om de voorlichting van de meest direct betrokken sociale partners en het systeem van uitwisseling van gegevens tussen de lidstaten. Het Comité verwijst naar zijn advies over de tenuitvoerlegging van de door de Commissie uitgestippelde strategie voor meertaligheid en naar zijn nieuwe verkennende advies (7) waarom de Commissie heeft verzocht; Het zal niet nalaten te wijzen op de noodzaak van een goede communicatie en informatie bij de tenuitvoerlegging van de bepalingen t.a.v. de detachering van werknemers (o.a. institutionele communicatie).

1.6

Het systeem van informatievoorziening in het algemeen en het systeem van sociale documenten in het bijzonder

1.7

De Commissie stelt voor af te zien van een aantal door haar overbodig geachte controlemaatregelen inzake de detachering van werknemers, terwijl ze tegelijkertijd door wil gaan met haar inspanningen om een passend niveau van bescherming voor gedetacheerde werknemers te waarborgen. In haar mededeling benadrukt de Commissie dat een en ander niet bedoeld is om vraagtekens te zetten bij de sociale modellen van de lidstaten. Niettemin is ze, onder verwijzing naar enkele uitspraken van het HvJ, van oordeel dat bepaalde controlemaatregelen niet te rechtvaardigen zijn, omdat deze geacht worden verder te gaan dan puur de sociale bescherming van werknemers.

1.8

Het Comité vindt het voorstel om het bewaren van sociale documenten in de lidstaten waar diensten worden verricht, niet langer verplicht te stellen, niet erg logisch. Een systeem voor het uitwisselen van informatie mag dan gegevens verschaffen over relevante wetsartikelen en de rechten en plichten van dienstverrichters en werknemers, maar het zegt niets over de rechten die individuele personen op het gebied van sociale bescherming hebben (op het moment zelf en achteraf), zoals in het geval van ziektes, ongevallen, pensioenen en sociale verzekeringen. Ook kan daarmee niet worden gecontroleerd welke sociale premies en belastingen verplicht zijn in het land waar de dienst wordt verricht. Deze worden opgelegd door het land waar de dienst wordt verricht. Het Comité is er dan ook tegen gekant dat deze verplichting wordt afgeschaft.

1.9

Het Comité wijst erop dat de doelstellingen van Richtlijn 96/71/EG nog altijd niet volledig zijn verwezenlijkt, ook al zijn er inmiddels tien jaar verstreken sinds ze is goedgekeurd. Er wordt in Europa, zowel binnen als buiten de EU, nog altijd verschillend aangekeken tegen de soort en de mate van sociale bescherming waarop werknemers recht hebben.

1.10

In haar groenboek „De modernisering van het arbeidsrecht met het oog op de uitdagingen van de 21ste eeuw” heeft de Commissie geconstateerd dat zwartwerk, zeker in het licht van het grensoverschrijdend verkeer van arbeiders, een zorgwekkend en hardnekkig fenomeen op de huidige arbeidsmarkt is. Het leidt niet alleen tot uitbuiting van werknemers, maar trekt ook de concurrentieverhoudingen scheef (8). In hetzelfde document heeft de Commissie aangedrongen op handhavingsmechanismen die ervoor moeten zorgen dat de arbeidsmarkten doeltreffender gaan functioneren, schendingen van het arbeidsrecht op nationaal niveau moeten voorkomen en de sociale rechten van werknemers moeten beschermen.

1.11

Het Comité wil de aandacht vestigen op het feit dat m.n. de sociaal-economische actoren in de bouwsector bijzonder nauw toezien op de tenuitvoerlegging van Richtlijn 96/71/EG ter voorkoming van zowel sociale dumping als een mogelijk hieruit voortvloeiende verstoring van de concurrentieverhoudingen. Dit vanwege de speciale omstandigheden waaronder bouwvakkers, zeker als het gaat om grensoverschrijdend werk, worden gedetacheerd (9). In het licht hiervan is het van essentieel belang dat men de beschikking heeft over specifiek op de situatie in de bouwsector afgestemde controlemaatregelen ter bescherming van zowel plaatselijke als gedetacheerde bouwvakkers. Er moet dan ook worden voorkomen dat de plannen van de Commissie leiden tot een afzwakking van de nationale controlemechanismen die door de jaren heen hun diensten hebben bewezen. Een en ander zou betekenen dat de Commissie zou handelen in tegenspraak met haar eigen voornemen om niet te tornen aan de sociale stelsels in de lidstaten.

1.12

Het Comité neemt kennis van het standpunt van het EP dat de Commissie zich iets meer zou moeten inhouden bij haar interpretatie van de rechtspraak van het HvJ en niet te snel moet concluderen in hoeverre bepaalde maatregelen in overeenstemming zijn met de communautaire wetgeving (10).

2.1

Wanneer het gaat om de verplichting, bepaalde documenten ter beschikking te houden in de taal van de ontvangende lidstaat, gaat de Commissie ervan uit dat het verplicht vertalen van deze documenten een niet te billijken inbreuk op de vrijheid van dienstverlening betekent. Daarentegen is het zo dat het HvJ onlangs, in een arrest van 18 juli 2007 (C-490/04), heeft geoordeeld dat deze omstreden verplichting conform het Gemeenschapsrecht is.

2.2

De Commissie verwijst ook nog naar een ander arrest van het HvJ, op grond waarvan automatisch en onvoorwaardelijk genomen maatregelen, indien er een algemeen vermoeden bestaat van belastingfraude of –ontwijking door een natuurlijk of rechtspersoon die gebruik maakt van een door het Verdrag gegarandeerde fundamentele vrijheid, een onterechte inbreuk op het principe van vrije dienstverlening inhouden (11). Het Comité betwijfelt echter of dit oordeel van het Hof wel van toepassing is op maatregelen die worden genomen o.g.v. Richtlijn 96/71/EG, want hierin staat dat de lidstaten „adequate maatregelen nemen ingeval niet aan de bepalingen van deze richtlijn wordt voldaan”. Uit deze bepaling valt niet op te maken of het gaat om een algemeen vermoeden van belastingfraude. Integendeel, hieruit valt juist af te leiden dat de richtlijn, materieelrechtelijk bezien, van geen enkele betekenis is als de lidstaten niet in staat zijn om op adequate wijze toezicht uit te oefenen op de naleving van de geldende bepalingen op het gebied van detachering.

3.1

Het Comité acht het een goede zaak dat de Commissie er duidelijk op wijst dat er momenteel nogal wat gebreken aan de grensoverschrijdende bestuurlijke samenwerking kleven en dat maatregelen geboden zijn. Verder is het ervan overtuigd dat een goede samenwerking bij het uitwisselen van gegevens tussen de bevoegde instanties in de lidstaten zou kunnen bijdragen tot een oplossing van de problemen die zich voordoen, doordat het zo moeilijk is om de richtlijn betreffende de detachering van werknemers praktisch uit te voeren. Dit geldt vooral ook voor het toezicht op de naleving van de voorschriften.

3.2

Desondanks is het Comité niet de mening toegedaan dat verbetering van de samenwerking de nationale controlemaatregelen overbodig zal maken. Gebleken is dat de samenwerkingsmechanismen die voorzien zijn in Richtlijn 96/71/EG, tot nu toe niet aan de verwachtingen hebben voldaan. Ze hebben er niet voor kunnen zorgen dat de sociale bescherming van werknemers overal in nationale bepalingen op dezelfde wijze en in dezelfde mate wordt geregeld.

3.3

Een en ander is in het bijzonder van belang voor de bouwsector. Het gaat er hier in de eerste plaats om dat er preventieve controles worden uitgevoerd op bouwterreinen om te onderzoeken in hoeverre de rechten van gedetacheerde werknemers effectief worden gerespecteerd.

3.4

Als de verantwoordelijkheid voor de controles opnieuw wordt overgelaten aan de lidstaat van herkomst, zal de bescherming van de rechten der werknemers hierdoor een meer of minder ernstige vertraging oplopen. Dit is een van de redenen waarom het HvJ in zijn hierboven genoemde arrest van 18 juli 2007 heeft erkend dat de lidstaten het recht hebben om vast te houden aan de verplichting dat er op bouwterreinen bepaalde documenten in de taal van het ontvangende land ter beschikking dienen te staan. Het Comité wil niet dat er wordt getornd aan deze verplichting. Integendeel, de gegevens betreffende de aanwerving en tewerkstelling, en in dit geval ook detachering van werknemers, zouden nog beter toegankelijk moeten worden gemaakt door vast te houden aan de verplichting dat de voor werkgelegenheid, beroepsopleidingen en sociale bescherming verantwoordelijke diensten in zowel het ontvangende land als het land van herkomst moeten kunnen beschikken over alle benodigde gegevens. Met het oog op de uitbreiding van de interne markt en een verdere versterking van de mobiliteit zal het steeds belangrijker worden dat zowel ondernemingen als werknemers bekend zijn met en toegang hebben tot alle gegevens.

3.5

De gegevens die nodig zijn om vast te stellen welke rechten men heeft als het gaat om pensioenen of gezondheidsrisico's op de werkplek (scheepswerven, chemische fabrieken, landbouwbedrijven e.d.), zouden gemakkelijker kunnen worden verzameld en geverifieerd als deze uit verschillende bronnen stammen (land van herkomst, bedrijf, sociale diensten en andere instanties), wat in overeenstemming is met het transparantiebeginsel.

3.6

Het Comité denkt voorts dat de lidstaten de problemen met de praktische tenuitvoerlegging van de detacheringsrichtlijn niet bilateraal kunnen oplossen. Daarom moet worden nagedacht over een Europese instantie die bij de grensoverschrijdende bestuurlijke samenwerking met betrekking tot detachering als draaischijf, zenuwcentrum katalysator en informatiepost fungeert. De instantie zou ook periodiek moeten berichten over problemen en de daarvoor voorgestelde oplossingen.

4.1

Het Comité neemt met instemming kennis van het voornemen van de Commissie om in samenwerking met de lidstaten, de vakbonden en de werkgevers een comité op hoog niveau op te richten. Dit comité zal toezien op het vaststellen en uitwisselen van beste praktijken door grondig onderzoek te verrichten naar de problemen die de grensoverschrijdende tenuitvoerlegging van civiel- en adminstratiefrechtelijke sancties in verband met detachering bemoeilijken. Het is belangrijk dat de sociale partners uit de Europese bedrijfstakken die tot nu toe het meeste hebben geïnvesteerd in controle en praktische maatregelen, hierbij uitdrukkelijk worden betrokken, d.w.z. dat ze van het begin af aan officieel zitting hebben in dit comité. Ze hebben deze gemeenschappelijke wens reeds kenbaar gemaakt in een gezamenlijke verklaring op Europees niveau. Het Comité steunt het initiatief van de Commissie, waarbij gebruik wordt gemaakt van de opgedane ervaringen, maar spreekt zich niet uit over de mate waarin de intersectorale Europese sociale partners hierbij betrokken wensen te worden.

4.2

Voornoemd comité dient erop toe te zien dat de lidstaten niet worden geconfronteerd met de facto situaties die normaliter een zaak zijn voor de wetgever, op hetzij nationaal hetzij Europees niveau.

4.3

Ten slotte stelt het Comité met voldoening vast dat de Commissie ten volle rekening houdt met de resoluties van het Europees Parlement betreffende de detachering van werknemers, met name waar het gaat om erkenning van de rol van de sociale partners. De ervaring die ze hebben opgebouwd, dient naar waarde te worden geschat, wat o.a. tot uitdrukking zou kunnen worden gebracht door hun meer middelen toe te kennen voor het verspreiden van beste praktijken.

4.4

Teneinde te waarborgen dat alle werknemers gelijke rechten hebben zou de Commissie ertoe moeten bijdragen dat er maatregelen worden goedgekeurd ter verbetering van de controlemechanismen en de samenwerking tussen de lidstaten.

5.1.1

Het Comité toont zich bezorgd over het probleem van de opsporing van „schijnzelfstandigen” en hun juridische herbenaming wanneer de betrokkenen buiten of in de lidstaat waar de feiten zijn geconstateerd zijn gevestigd of wanneer het op de een of andere manier om verhulde detachering gaat. De Commissie wordt verzocht om in dit verband na te denken over juridische en praktische remedies. Soms gebeurt het zelfs dat ze noch als gedetacheerd werknemer noch als zelfstandige worden geregistreerd, bijv. als het gaat om gevaarlijk werk waarbij volledige sociale bescherming van vitaal belang is.

5.1.2

De nationale bepalingen zouden niet alleen duidelijke en praktisch toepasbare definities moeten bevatten, maar ook regels over de aansprakelijkheid in het geval van „schijnzelfstandigheid” en/of „schijndetachering”. Daardoor zal de betaling van lonen, boetes, belastingen en verplichte sociale premies worden gegarandeerd, wat in het belang is van zowel de werknemer als de overheid, terwijl de autoriteiten de mogelijkheid wordt geboden om naleving hiervan te dwingen, om de winsten die gemaakt kunnen worden met frauduleuze praktijken zo klein mogelijk te houden, en om over te gaan tot een uitbreiding van de economische sancties die fraudeurs riskeren als bedrijven en „schijnzelfstandigen” onder één hoedje spelen om onder hun sociale verplichtingen uit te komen.

5.2.1

In sommige lidstaten is ook op sectoraal niveau het beginsel omarmd dat hoofdondernemingen hoofdelijk aansprakelijk zijn jegens onderaannemers. Dit beginsel is opgenomen in de wetgeving en verdient het om als navolgenswaardig voorbeeld te worden genoemd. In het verslag van het Europees Parlement (12) worden verschillende voorbeelden gegeven van positieve ervaringen die gedetacheerde werknemers hebben opgedaan met regelingen voor hoofdelijke aansprakelijkheid. De Commissie stelt zich in haar mededeling op het standpunt dat de vraag of subsidiaire aansprakelijkheid voor de hoofdaannemer eventueel een effectieve en evenredige benadering zou kunnen zijn om de monitoring en de handhaving van het Gemeenschapsrecht te verbeteren, verdient zeker meer onderzoek en overweging. Het Europees Parlement heeft zich voor een dergelijke regeling uitgesproken.

5.2.2

Uit de opgedane ervaringen blijkt duidelijk dat de richtlijn inzake de detachering van werknemers soms wordt omzeild doordat men gebruik maakt van lange ketens van onderaannemers waarbij grensoverschrijdende dienstverlenende bedrijven worden ingezet.

5.2.3

De Commissie kondigt aan dat zij met de lidstaten en de sociale partners diepgaand onderzoek wil doen naar de problemen in verband met grensoverschrijdende controle van de naleving van de wetgeving ((geld)straffen, gezamenlijke of hoofdelijke aansprakelijkheid). Hiermee geeft ze gehoor aan het reeds herhaaldelijk door het Europees Parlement tot haar gerichte verzoek voor een wetgevingsinitiatief op het gebied van hoofdelijke aansprakelijkheid, die erop gericht is om zoveel mogelijk het omzeilen van wetgeving of bepalingen uit collectieve arbeidsovereenkomsten tegen te gaan, conform de richtlijn inzake de detachering van werknemers. Het Comité zou graag van de resultaten hiervan op de hoogte worden gesteld.

6.1

Het Comité steunt de voorstellen van de Commissie aan de Raad, maar maakt bezwaar tegen de eenzijdige aanpak die er in de eerste plaats op is gericht om vermeende beperkingen of hindernissen voor bedrijven die werknemers in een andere lidstaat detacheren uit de wereld te helpen. Dezelfde waarde zou evenwel moeten toegekend aan de mogelijkheid voor de werknemers om zich op hun door middels de detacheringsrichtlijn gecreëerde rechten te beroepen. Zulks in het licht van de bekende gebreken bij het toezicht op arbeidsvoorwaarden, de grensoverschrijdende bestuurssamenwerking en de inning van boetes. Vooral heeft het bedenkingen bij het afschaffen van de verplichting om in de lidstaat waar de diensten worden verricht, sociale documenten te bewaren. De Raad wordt opgeroepen zijn goedkeuring te hechten aan de aanbevelingen om de administratieve samenwerking tussen de lidstaten te intensiveren, om de toegang van dienstverrichters en gedetacheerde werknemers tot informatie (die in meerdere talen ter beschikking moet staan) te verbeteren en om te komen tot een uitwisseling van gegevens en beste praktijken tussen de lidstaten in een tripartiet Comité op hoog niveau, bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten en de sociaal-economische actoren op nationaal en Europees niveau, dat als taak heeft meer werk te maken van Richtlijn 96/71/EG en de bescherming van gedetacheerde werknemers met het oog op het vrij verrichten van diensten.