52003AE1403

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 77/799/EEG betreffende de wederzijdse bijstand van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten op het gebied van de directe en indirecte belastingen"

(COM(2003) 446 def. - 2003/0170 (COD))

(2004/C 32/20)

De Raad van de Europese Unie heeft op 5 september 2003 besloten, overeenkomstig artikel 262 van het EG-Verdrag, het Europees Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde voorstel.

In verband met de urgentie van de werkzaamheden heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité op 30 oktober 2003, tijdens de 403e zitting van 29 en 30 oktober 2003, besloten de heer Pezzini aan te wijzen als algemeen rapporteur en heeft het, met 45 stemmen vóór en geen stemmen tegen, bij 3 onthoudingen, het volgende advies uitgebracht.

1. Inleiding

1.1. In 1977 werden met het oog op een adequate toepassing van de belastingwetgeving de regels vastgelegd voor wederzijdse bijstand en uitwisseling van informatie door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten.

1.2. Toename van fraude

1.2.1. Dergelijke regels waren nodig in verband met het steeds groter wordende gevaar van internationale belastingontduiking en -ontwijking, met als gevolg aanzienlijk verlies van inkomsten voor de lidstaten.

1.2.2. In deze omstandigheden zou het beginsel van fiscale rechtvaardigheid geschaad worden, alsook het vrije verkeer van kapitaal en de vrije mededinging, wat bovendien negatieve gevolgen zou hebben voor de werking van de interne markt.

1.2.3. Het stelsel van bilaterale overeenkomsten tussen de lidstaten bleek echter ondoeltreffend te zijn voor de bestrijding van allerlei vormen van belastingontduiking en -ontwijking, van internationale aard en kenmerkend voor de toegenomen internationalisering van de handel en het transnationale mobiliteit van personen en kapitaal.

1.3. Structuur van de richtlijn

1.3.1. In de huidige richtlijn worden drie typen van informatie-uitwisseling gedefinieerd: op verzoek, automatisch en spontaan. De bevoegde autoriteiten van de lidstaten zijn onderworpen aan beperkingen op de informatie-uitwisseling, die verband houden met de bescherming van de belastingbetaler alsook met de geheimhouding van de verstrekte gegevens.

1.3.2. Verder dienen de administratieve diensten van de lidstaten voortdurend op de uitwisselingsprocedures toe te zien.

1.4. Toepassingsgebied van de richtlijn

1.4.1. Aanvankelijk gold de richtlijn uitsluitend voor directe belastingen. Pas later werd de werkingssfeer tot de belasting op de toegevoegde waarde (BTW) en de accijnzen uitgebreid, onder andere omdat deze sectoren anders buiten schot zouden blijven.

1.4.2. Het bijzondere en specifieke karakter van deze gebieden heeft de Commissie er echter vervolgens toe genoopt voor gegevensuitwisseling over BTW(1) aparte regels te formuleren. Binnenkort zal een voorstel worden uitgewerkt dat uitsluitend de accijnzen betreft.

1.5. Noodzaak tot aanpassingen

1.5.1. Het sociale, economische en politieke klimaat is grondig gewijzigd sinds de vigerende richtlijn werd vastgesteld. De omvang van de interne markt en van de handel tussen de lidstaten zijn veranderd. Het lijdt geen twijfel dat het begrip interne markt zelf, dat nationale grenzen doet vervagen, ondertussen steeds meer belastingbetalers omvat die volledig en ook op functionele wijze hiervan deel uitmaken. Is dit enerzijds een feit dat we met genoegen kunnen vaststellen, evenzo hebben de exponentiële groei van intracommunautaire transacties en de steeds grotere kennis van de verschillende nationale belastingstelsels op een welhaast natuurlijke manier bijgedragen tot de toename van belastingontduiking en -ontwijking doordat misbruik wordt gemaakt van eventuele mazen in de Europese regelgeving en in het algemeen in vigerende controlesystemen. In dit verband spreekt het vanzelf dat de administratieve samenwerking en gegevensuitwisseling tussen lidstaten op moderne leest geschoeid, uitgebreid, vereenvoudigd en doeltreffender gemaakt moet worden.

2. De voorstellen van de Commissie

2.1. De voorgestelde wijzigingen ten opzichte van de huidige artikelen van de richtlijn zijn in artikel 1 vermeld.

2.2. Het eerste wijzigingsvoorstel betreft artikel 2, lid 3, van de huidige richtlijn, en gaat nader in op de procedure voor gegevensuitwisseling op verzoek. Met name wordt bepaald dat de bevoegde autoriteit van de geraadpleegde lidstaat de van een andere lidstaat ontvangen verzoeken zó dient te behandelen alsof het om een binnenlands verzoek gaat.

2.2.1. Met deze wijziging kan volmondig worden ingestemd, daar ze de opheffing beoogt van vertraging in het onderzoek die het gevolg is van enkele nationale bepalingen, op grond waarvan de bevoegde autoriteit de belastingbetaler - aan de hand van een notificatie - meedeelt dat er een verzoek om inlichtingen over hem te verzamelen, is ontvangen van een bevoegde autoriteit van een andere lidstaat. Deze verplichting tot notificatie bestaat echter niet als de lidstaten zelfstandig te werk gaan. De duur van het onderzoek werd dus in negatieve zin beïnvloed, enkel en alleen omdat het verzoek van een buitenlandse, en niet van een nationale autoriteit afkomstig was. Dit zowel jegens de om inlichtingen verzoekende lidstaat als ten opzichte van de werking van de interne markt prejudiciële onderscheid moet dus worden opgeheven. Deze wijziging sluit overigens geheel aan bij de aanpassing in het voorstel betreffende de BTW(2).

2.3. Het tweede voorstel tot wijziging betreft artikel 7, lid 1, tweede alinea, tweede streepje, tweede deel van de zin. Het gaat hier om de procedures voor het gebruik dat een bevoegde autoriteit van een lidstaat van uit een andere lidstaat ontvangen informatie mag maken. Deze gegevens zijn immers aan geheimhouding onderworpen, op dezelfde wijze als informatie die wordt verzameld volgens de nationale wetgeving.

2.3.1. De tekst van de bestaande richtlijn heeft tot interpretatieverschillen geleid. Immers: hoewel overal met het beginsel wordt ingestemd dat de uit een andere lidstaat ontvangen informatie alleen bekendgemaakt mag worden als deze zich hiertegen niet verzet, beweren sommige lidstaten dat er uitdrukkelijke toestemmig nodig is (van de bevoegde autoriteit die de inlichtingen heeft verstrekt) voordat ze in een gerechtelijke procedure gebruikt mogen worden. Volgens andere lidstaten daarentegen mag voor dit gebruik stilzwijgende toestemming worden verondersteld, als er geen specifiek bewaar wordt aangetekend.

2.3.2. Het EESC onderschrijft zowel de noodzaak als de voorgestelde vorm van het wijzigingvoorstel aangezien de nieuwe tekst rechtzetting beoogt van passages die aanleiding geven tot dubbelzinnigheid in de interpretatie door de procedure sneller en duidelijker te maken. Volgens de tekst kan de ontvangen informatie immers tijdens hoorzittingen of vonnissen gebruikt worden, indien de bevoegde autoriteit van de verstrekkende lidstaat hiertegen geen bezwaar aantekent op het moment dat de informatie voor de eerste keer wordt verstrekt. De gerechtelijke procedure zal derhalve niet langer opgeschort worden, in afwachting van de uitdrukkelijke toestemming van de bevoegde autoriteiten in de lidstaten die zulks noodzakelijk achtten.

2.4. De volgende wijziging behelst herformulering van lid 1 en lid 3 van artikel 8 van de huidige richtlijn, waarin de beperkingen op de gegevensuitwisseling zijn vastgelegd.

2.4.1. De bestaande tekst van het eerste lid heeft tot verschillende interpretaties geleid in verband met de eventuele weigering van een lidstaat om de verlangde informatie te verstrekken, als deze niet vereist is volgens de nationale belastingwetgeving.

2.4.2. De gewijzigde tekst stelt nu duidelijk dat de weigering om informatie te verstrekken kan worden aangevochten door de bevoegde autoriteit van een andere lidstaat, uitsluitend wanneer het onderzoek om deze gegevens te verzamelen op grond van de nationale wetgeving of bestuurlijke praktijk niet is toegestaan.

2.4.3. Het voorstel is ongetwijfeld een verbetering van de bestaande tekst, en waarschijnlijk vanuit praktisch oogpunt het beste voorstel. Echter, gewezen moet worden op het feit dat de huidige verschillen tussen de onderzoeksprocedures, die een rechtstreeks gevolg zijn van de slechts globale harmonisatie van de nationale belastingwetgevingen, een doeltreffend systeem voor gegevensuitwisseling in de weg staan, wat nadelig uitpakt voor een adequate controle van verdachte transacties en ten slotte voor de werking van de interne markt.

2.4.4. Dergelijke opmerkingen gelden ook voor het voorstel tot wijziging van het derde lid van artikel 8, die de dubbelzinnigheid omtrent de toepassing van het wederkerigheidsbeginsel bij gegevensuitwisseling uit de weg wil ruimen.

2.4.5. Het Commissievoorstel maakt duidelijk dat de bevoegde autoriteit van een lidstaat kan weigeren om informatie te verstrekken als de bevoegde autoriteit van de verzoekende lidstaat niet in staat is hetzelfde soort inlichtingen te verstrekken.

2.4.6. Ook al zijn de pogingen om verschillen in interpretatie op te heffen prijzenswaardig, er moet op gewezen worden dat teruggrijpen op het wederkerigheidsbeginsel de afzonderlijke lidstaten beschermt maar de voltooiing van de interne markt belemmert.

2.5. Volgens het voorstel worden er na artikel 8 twee nieuwe artikelen ingevoegd: 8 a en 8 b ter, bedoeld om de bepalingen voor directe belastingen overeen te laten stemmen met die voor indirecte belastingen.

2.5.1. In artikel 8 a, lid 1, wordt bepaald dat op verzoek van de autoriteit van een lidstaat de bevoegde autoriteit van een andere lidstaat de belastingbetaler op de hoogte stelt, volgens de geldende procedures en voorschriften, van de akten en besluiten van de autoriteit van de verzoekende lidstaat. In lid 2 worden de belangrijkste elementen genoemd die in de notificatie moeten staan, terwijl lid 3 de verplichting verankert om tijdig de verzoekende lidstaat te informeren over het gevolg dat aan het verzoek tot notificatie is gegeven.

2.5.2. In het nieuwe artikel wordt rekening gehouden met de verschillende praktijken en procedures van de nationale belastingwetgevingen; het legt de verplichting vast om van deze procedures gebruik te maken bij behandeling van een verzoek van andere lidstaten. Met name de notificatieplicht - die in sommige lidstaten niet bestaat - krijgt een wezenlijke procedurele betekenis in andere lidstaten. Het staat buiten kijf dat de procedure veel vlotter zou verlopen als ze in handen was van de verzoekende lidstaat. Momenteel is dit echter weinig realistisch en riskant. Niet realistisch omdat het grondige kennis veronderstelt bij elke nationale bevoegde autoriteit van de (notificatie-)procedures in de wetgeving van elke lidstaat. Riskant omdat een onvolledige en niet rechtsgeldige notificatie volgens de nationale belastingwetgeving op zijn minst een negatieve invloed heeft op de duur van het onderzoek.

2.5.3. Het voorstel van de Commissie verdient echter waardering omdat het vanuit praktisch oogpunt het belang van deze procedures onderstreept en de wijze van onmiddellijke informatieverstrekking voor de ingediende notificaties vastlegt ten behoeve van een vlot verloop van de volgende stappen.

2.5.4. Artikel 8 b heeft betrekking op de mogelijkheid van gelijktijdige controles van een belastingbetaler op verzoek van twee of meer lidstaten indien deze doeltreffender lijken dan afzonderlijk uitgevoerde controles. De bevoegde autoriteit van een lidstaat stelt vast voor welke belastingbetalers zij een gelijktijdige controle wil uitvoeren en zij brengt de autoriteiten van de betrokken andere lidstaten op de hoogte van de redenen voor deze controles, alsook van de termijnen voor de uitvoering. De verzochte autoriteit deelt de verzoekende autoriteit mee dat zij met de controle instemt of medewerking weigert. Indien zij instemt, benoemt zij haar eigen vertegenwoordiger die met de controle wordt belast.

2.5.5. Uit de nieuwe tekst komt het belang van gelijktijdige controles naar voren. Deze worden inderdaad beschouwd als één van de efficiëntste, zo niet als überhaupt de meest doeltreffende controlemethode. Het spreekt ook immers bijna vanzelf dat de grootste kans om belastingontduiking en -ontwijking aan het licht te brengen, ontstaat wanneer gegevens uit dezelfde periode gecombineerd worden door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten waarin de gecontroleerde belastingbetalers actief zijn. Het is niet toevallig dat van diverse zijden gehoopt wordt op een grotere inzet van gelijktijdige controles, vooral om misbruik op te sporen van verrekenprijzen voor intracommunautaire transacties tussen verwante entiteiten die in diverse lidstaten actief zijn.

2.5.6. De inleiding van artikel 8 b ter wordt dus met genoegen onderschreven. Opgemerkt zij echter dat de mogelijkheid om geen gevolg te geven aan de uitvoering van gelijktijdige controles, ook al is ze met redenen omkleed, de daadwerkelijke draagwijdte van deze controles kan beperken en derhalve ook de samenwerking tussen de administraties van de lidstaten.

3. Conclusies

3.1. Het EESC onderschrijft het standpunt van de Commissie dat er een doeltreffend systeem voor de uitwisseling van gegevens tussen lidstaten moet worden ingevoerd om belastingontduiking en -ontwijking tegen te gaan.

3.2. Het Comité stelt vast dat de voortschrijdende ontwikkeling van de interne markt, alsook de toename van het aantal belastingbetalers die in diverse lidstaten actief zijn, uit de aard der zaak grotere inspanningen vergen voor de samenwerking tussen de nationale administraties.

3.3. Het EESC onderstreept dat, met inachtneming van het bijzondere karakter van elke sector, een doeltreffend controlesysteem en wederzijdse bijstand tussen bevoegde autoriteiten van de lidstaten ontegenzeggelijk gebaat zijn met meer en stelselmatiger coördinatie tussen de controlesystemen voor directe en indirecte belastingen en accijnzen.

3.4. Het EESC herhaalt zijn standpunt(3) dat de bestaande verschillen in administratieve procedures tussen de lidstaten de doeltreffendheid van de controles niet ten goede komen, de benodigde termijnen verlengen en een aanzienlijke hinderpaal vormen voor de werking van de interne markt.

3.5. Opnieuw worden de potentiële voordelen van een doeltreffender werking van de interne markt en in het onderhavige geval van de procedures voor het opsporen en bestrijden van belastingontduiking en -ontwijking, beperkt door bescherming van de nationale belangen. Zoals het EESC reeds heeft opgemerkt(4), dienen "administratieve samenwerking en fraudepreventie" hand in hand te gaan met "modernisering en vereenvoudiging" van de belastingstelsels. Dit geldt des te meer in een uitgebreide Unie, waarin het harmonisatieproces steeds belangrijker wordt.

3.6. Het zou zinvol zijn om naast de supranationale juridische instrumenten, zoals de Europese vennootschap, passende fiscale instrumenten toe te voegen, met daarbij behorende controleprocedures en gegevensuitwisseling. Met andere woorden: er is een "Europees" uitwisselings- en controlesysteem denkbaar dat losstaat van de bestaande nationale procedures en dat geleidelijk zou worden ingevoerd.

3.7. Het EESC neemt de gelegenheid te baat om opnieuw te herinneren aan de beperkingen van het unanimiteitsbeginsel, dat momenteel van kracht is bij elk besluit over communautaire belastingwetgeving, en herhaalt zijn standpunt dat dit vervangen moet worden door besluiten waarbij met - desnoods gekwalificeerde - meerderheid van stemmen wordt beslist.

3.8. Het is merkwaardig dat er vaak in het algemeen gesproken wordt over het grondwettelijke beginsel van fiscale rechtvaardigheid, onder verwijzing naar eventuele concurrentievervalsing van de Europese interne markt, om dan vervolgens verschillen en voorrechten te aanvaarden die voortvloeien uit nationale wetgeving en procedures.

3.9. Gelet op de bestaande nationale procedures en de politieke vastbeslotenheid om deze structuren niet radicaal te wijzigen, beschouwt het EESC de voorgestelde wijzigingen als een - zij het ontoereikende - stap voorwaarts op weg naar een op modernere leest geschoeide samenwerking tussen de lidstaten. Het EESC doet echter een beroep op de bevoegde autoriteiten van de lidstaten om spoedig te reageren op verzoeken om samenwerking van buitenlandse administraties, en geen onderscheid te maken tussen zuiver nationale en buitenlandse onderzoeken. Het staat als een paal boven water dat de technische aspecten van de controle- en uitwisselingsapparatuur van dien aard moeten zijn dat de meest ontwikkelde vormen van belastingfraude en -ontwijking, die gebruik maken van de meest geavanceerde technologie, kunnen worden bestreden.

Brussel, 30 oktober 2003.

De voorzitter

van het Europees Economisch en Sociaal Comité

R. Briesch

(1) COM(2001) 294 def.

(2) Artikel 5, lid 3, van COM(2001) 294 def.

(3) EESC-advies over het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 77/388/EEG betreffende het gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (Comité voor de belasting over de toegevoegde waarde)", PB C 19 van 21.1.1998, blz. 56.

(4) EESC-advies over het "Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 218/92 betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de indirecte belastingen (BTW)" en over het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn nr. 77/388/EEG met betrekking tot de regeling inzake de belasting over de toegevoegde waarde die van toepassing is op bepaalde diensten die met elektronische middelen worden verricht", PB C 116 van 20.4.2001, blz. 59.