31.8.2017   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 288/75

Rapporteur:

Thomas KROPP

1.1.

Hoewel de door de Commissie voorgestelde wijzigingen gericht zijn op de handhaving na 2017 van een specifiek regelgevingskader dat alleen geldt voor luchtvaartmaatschappijen die vluchten binnen de EER uitvoeren, maken zij ook de weg vrij voor de ondersteuning en uitvoering door de EU van het niet-verstorende mondiale mechanisme CORSIA (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation) (1) vanaf 2020.

1.2.

Het Comité onderschrijft het voorstel van de Commissie (Voorstel), met enkele voorbehouden. Als het voorstel wordt goedgekeurd, zullen de milieuambities van de EU-ETS lager uitvallen dan wanneer het volledige toepassingsgebied van de regeling zou gelden, en zal dit enigszins ten koste gaan van de eigen klimaatdoelstellingen en internationale verbintenissen van de EU. Tegelijkerijd zou de EU aldus echter een geloofwaardige blijk van steun geven voor de wereldwijde maatregel, met het oog op een mondiale impact van de mitigatie-inspanningen.

1.3.

Door het toepassingsgebied van de huidige EU-ETS voor de luchtvaart uit te breiden tot alle inkomende en uitgaande vluchten van/naar de EER zouden internationale handelsgeschillen dreigen te ontstaan over de geldigheid van een eenzijdige extraterritoriale toepassing van EU-doelstellingen, en zou de consensusvorming met het oog op een eenvormige uitvoering van een multilateraal overeengekomen regeling worden vertraagd.

1.4.

EU-actie is geboden om bij de tenuitvoerlegging van de wereldwijde marktgebaseerde maatregel in de Europese Unie concurrentieverstoringen op de interne luchtvaartmarkt te voorkomen, en tegelijk te zorgen voor een zo hoog mogelijke milieu-integriteit van CORSIA op basis van de ervaringen met het ETS. In het politieke debat over het nut van een op zichzelf staande specifieke EU-koers dient rekening te worden gehouden met de ontwikkeling en uiteindelijk ook de doeltreffendheid van CORSIA.

1.5.

Het is zaak vaart te zetten achter het wetgevingsproces. De voorstellen moeten vóór eind 2017 worden goedgekeurd, zodat vanaf begin 2018 voorbereidende maatregelen kunnen worden getroffen voor de tenuitvoerlegging van CORSIA. Specifieke EU-regelingen kunnen alleen worden overwogen en gewijzigd ter bevordering van wereldwijde marktgebaseerde maatregelen. Het EESC dringt er bij de Raad en het Europees Parlement op aan de dynamiek in stand te houden met het oog op een tijdige uitvoering van CORSIA op uniforme en niet-verstorende wijze.

1.6.

Het Comité steunt de door de Commissie bepleite evenwichtige benadering, die enerzijds het hefboomeffect in stand houdt dat de Commissie heeft opgebouwd met de EU-ETS, maar anderzijds een mondiale kwestie ook mondiaal aanpakt, en daarbij het voortdurende risico op koolstoflekkage en concurrentienadelen voor Europa vermindert. De Commissie wordt verzocht de consument erover te informeren dat de emissies ten gevolge van de internationale luchtvaart een mondiaal probleem zijn. Als alle lidstaten van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) een passende aanpak hanteren, zal CORSIA tot koolstofneutrale groei leiden, hetgeen de toename van het verkeer loskoppelt van de toename van emissies, ongeacht waar het luchtvervoer plaatsvindt.

1.7.

Het EESC heeft besloten een openbare conferentie te organiseren met deelname van alle belanghebbenden om hun de kans te geven de standpunten van het georganiseerde maatschappelijk middenveld betreffende de politieke, sociale, economische en milieugevolgen van dit regelgevingsinitiatief bekend te maken.

2.1.

De EU-regeling voor de handel in emissierechten (EU-ETS) werd in 2005 ingevoerd om de uitstoot van de industriële sectoren in de EER te beperken. Het plafond komt overeen met de hoeveelheid emissierechten, die in totaal gelijk is aan de omvang in ton CO2 die jaarlijks mag worden uitgestoten. Het algemene plafond wordt ieder jaar verminderd met 1,74 %, wat gunstig is voor bedrijfstakken die minder emissierechten nodig hebben en vervuilende industrieën verplicht om meer emissierechten aan te kopen. Volgens de regeling bepalen de lidstaten hoe de dwingende doelstellingen voor emissiereductie kunnen worden bereikt om de totale CO2-emissies van de EU te doen dalen.

2.2.

In 2008 stemde de EU ermee in om de luchtvaartsector met ingang van 2012 op te nemen in de EU-ETS. Voor het eerst werd een sector gevraagd zich te houden aan emissiereductiedoelstellingen — een inspanning die voorheen alleen van de lidstaten werd gevraagd. De emissies van de luchtvaart werden voorlopig beperkt tot een niveau dat lager lag dan hun gemiddelde uitstoot in de periode 2004-2006. Het plafond voor de uitstoot van de luchtvaart stond los van het plafond voor de totale uitstoot in de EU-ETS. Krachtens de ETS voor de luchtvaart waren vliegtuigexploitanten vanaf 2012 verplicht om voor elke ton CO2-uitstoot voor vluchten van of naar een luchthaven in de EER emissierechten in te dienen. Om het hoofd te kunnen bieden aan de groei van het vliegverkeer en daarmee van de luchtvaartindustrie, werd aan luchtvaartmaatschappijen het recht toegekend om op veilingen extra emissierechten aan te kopen, die worden aangeboden door andere sectoren die deze zelf niet nodig hebben. Het plafond voor de luchtvaart werd verlaagd van 97 % van de historische emissies (tussen 2004 en 2006) in 2012 tot 95 % van die grondslag voor de periode 2013-2020. Gedurende deze termijn wordt 82 % van de emissierechten kosteloos toegewezen aan vliegtuigexploitanten en wordt 15 % geveild.

2.3.

De opname van de luchtvaartsector in de EU-ETS was bijzonder controversieel. De problemen zijn inherent aan de aard van de luchtvaartsector als internationale dienstensector: aangezien deze uitstoters van CO2 mobiel zijn is het lastig de emissierechten in een bepaald luchtruim aan één nationale overheid toe te wijzen. Een aantal fundamentele kwesties wordt op internationaal niveau echter niet betwist:

2.3.1.

De luchtvaart is verantwoordelijk voor ten minste 2 % van de wereldwijde uitstoot, en de internationale luchtvaart is goed voor 1,3 %.

2.3.2.

Geen enkele sector mag worden vrijgesteld van de plicht om de effecten van de emissies op de klimaatverandering terug te dringen, zodat ook de maritieme sector en de luchtvaartsector moeten worden opgenomen in de wereldwijde regelingen om de impact van CO2 op de klimaatverandering te verzachten.

2.3.3.

In de loop der tijd is er consensus ontstaan over het feit dat de nadelen van een belasting op CO2 -emissies zwaarder wegen dan de voordelen van marktgebaseerde maatregelen. Belastingen worden vanaf de eerste dag in hun geheel betaald, terwijl regelingen zoals de ETS voorzien in initiële kosteloze emissierechten als een stimulans om zo efficiënt mogelijk te zijn en — door ongebruikte emissierechten te verhandelen — kosten om te vormen tot een bron van inkomsten. Bovendien zijn belastingen per definitie niet op een doelstelling gericht, maar worden gestort in de nationale schatkist, terwijl marktgebaseerde mechanismen kunnen worden gekoppeld aan compenserende maatregelen die de emissies rechtstreeks compenseren.

2.4.

Het voornaamste geschilpunt als het gaat om de opname van de luchtvaart in de EU-ETS hangt samen met het vraagstuk van de internationale toepassing van de regeling. De Commissie betoogde dat de klimaatverandering als wereldwijd verschijnsel niet doeltreffend kan worden aangepakt met louter regionale maatregelen. Zij wilde de EU-ETS dan ook toepassen op alle luchtvaartmaatschappijen die naar en van luchthavens in de Europese Unie vliegen, ongeacht of deze zijn geregistreerd in een lidstaat. Het unilateraal opleggen van een dergelijke regeling op derde landen druist echter in tegen de soevereiniteit van elk land in de wereld. Wegens het ontbreken van een bilaterale of multilaterale internationale overeenkomst over een marktgebaseerde maatregel betreffende de dienstverlening tussen soevereine staten, bleef het onduidelijk op welke rechtsgrondslag de Unie een dergelijke regeling kon opleggen aan derde landen. Het Hof van Justitie besloot dat de EU het recht heeft vluchten naar en van derde landen in de regeling op te nemen (2). Nog afgezien van de juridische uitdaging (3) liep de EU het gevaar dat grotere handelspartners tot vergeldingsmaatregelen c.q. handelssancties zouden overgaan.

2.5.

Verschillende grote handelsnaties, zoals China, Brazilië, de Verenigde Staten, India en Rusland, hebben hun krachten gebundeld om bezwaar te maken tegen de unilaterale toepassing van de regeling. Op 12 november 2012 heeft de Commissie onder internationale druk voorgesteld om de ETS voor de luchtvaartsector voor één jaar op te schorten („stop-the-clock”-maatregel). Het „stop-the-clock”-voorstel werd in april 2013 formeel goedgekeurd door de Raad en het Europees Parlement, vlak voordat luchtvaartmaatschappijen werden verplicht om hun emissierechten voor 2012 in te leveren. Het toepassingsgebied voor de luchtvaart-ETS werd met terugwerkende kracht beperkt tot vluchten binnen de EER.

2.6.

In maart 2014 werd Verordening (EU) nr. 421/2014 van het Europees Parlement en de Raad (4) goedgekeurd, waarmee het toepassingsgebied van het „stop-the-clock”-besluit binnen de EER tot eind 2016 werd uitgebreid tot het oorspronkelijke toepassingsgebied van de EU-ETS (alle vluchten naar en vanuit luchthavens in de EER), tenzij de ICAO-vergadering van 2016 voldoende uitzicht zou bieden op een mondiale regeling.

2.7.

Hoewel verschillende ngo's vraagtekens plaatsen bij het nut van de overeenkomst, wordt algemeen geoordeeld dat de Overeenkomst van Parijs in het kader van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering, die op 12 december 2015 (5) in Parijs werd ondertekend, een grote doorbraak betekende op weg naar internationale consensus over de noodzaak van verdere internationaal gecoördineerde actie om de gevolgen voor de klimaatverandering te beperken. De overeenkomst werkte als katalysator voor collectieve actie op alle niveaus. In de maanden die volgden op de bekendmaking ervan hebben steeds meer regeringen de overeenkomst ondertekend (6).

2.8.

De Overeenkomst van Parijs bouwt voort op het verdrag en brengt — voor het eerst — alle landen bijeen die zich willen inzetten voor een gemeenschappelijk doel en bereid zijn grote stappen te zetten om de klimaatverandering te bestrijden en zich aan te passen aan de gevolgen ervan; ook zal in dit verband meer steun worden verleend aan de ontwikkelingslanden. Hiermee slaat de wereldwijde strijd tegen klimaatverandering een nieuwe richting in (7).

2.8.1.

Hoofddoel van de Overeenkomst van Parijs is de wereldwijde strijd tegen klimaatverandering nog op te voeren, en ervoor te zorgen dat de stijging van de wereldwijde gemiddelde temperatuur ruim onder 2 oC blijft ten opzichte van het pre-industriële niveau, en zelfs wordt teruggebracht tot 1,5 oC. Daarnaast is de overeenkomst erop gericht landen in staat te stellen de gevolgen van de klimaatverandering beter te kunnen opvangen. Om deze ambitieuze doelen te kunnen verwezenlijken zullen de juiste financiële mechanismen, een nieuw technologiekader en een versterkt kader voor capaciteitsopbouw worden ontwikkeld, zodat de ontwikkelingslanden en de meest kwetsbare landen hun eigen nationale doelstellingen beter kunnen verwezenlijken. Voorts wordt in de overeenkomst een versterkt kader voor transparantie vastgelegd dat duidelijkheid moet verschaffen over acties én steun (8).

2.8.2.

Conform de Overeenkomst van Parijs moeten de partijen via hun „nationaal vastgestelde bijdragen” alles doen wat in hun vermogen ligt, en moeten zij hun inspanningen in de komende jaren nog opvoeren. Dit houdt onder meer in dat de partijen geregeld verslag uitbrengen over hun uitstoot en hun uitvoeringsinspanningen (9). In 2018 zullen zij de balans opmaken van hun gezamenlijke inspanningen en nagaan in hoeverre de doelstellingen van de overeenkomst bereikt zijn; ook zal informatie worden verstrekt over de voorbereiding van de nationaal vastgestelde bijdragen. Voorts zal er om de vijf jaar een algemene inventarisatie worden opgemaakt om na te gaan in hoeverre de partijen gezamenlijk vooruitgang hebben geboekt ten aanzien van de doelstellingen van de overeenkomst en om verslag te doen van individuele maatregelen.

2.9.

Men is het er algemeen over eens dat het resultaat van de algemene vergadering van de ICAO in 2016, met name wat de burgerluchtvaart betreft, te danken is aan de Overeenkomst van Parijs (10). Na de 38e algemene vergadering van de ICAO in 2013 hebben de partijen drie jaar lang onderhandeld, om vervolgens op 6 oktober overeenstemming te bereiken over de invoering van een wereldwijde marktgebaseerde maatregel ter compensatie van een toename van de uitstoot van de internationale luchtvaart na 2020. De voltallige vergadering heeft een resolutie aangenomen inzake een regeling voor compensatie en vermindering van de CO2-uitstoot van de internationale luchtvaart (CORSIA) (11). Volgens deze regeling moeten luchtvaartmaatschappijen hun uitstoot gedeeltelijk compenseren, wat niet noodzakelijk betekent dat zij hun eigen uitstoot moeten beperken.

2.10.

Volgens de resolutie van de algemene vergadering vormt de gemiddelde CO2-uitstoot van de internationale luchtvaart die in de periode 2019-2020 onder de regeling valt, de basis voor de koolstofneutrale groei vanaf 2020 waarmee de uitstoot in de toekomst zal worden vergeleken. Vanaf 2021 geldt het volgende: als de CO2-uitstoot van de internationale luchtvaart die onder de regeling valt het referentieniveau van de gemiddelde CO2-emissies van 2019 en 2020 overstijgt, dan worden de compensatievereisten voor de sector voor dat jaar berekend aan de hand van dit verschil.

2.11.

Met het oog op speciale omstandigheden en de respectieve vermogens van de verdragsluitende landen heeft de ICAO besloten dat de regeling geleidelijk zal worden ingevoerd. Zo zal deelname in een eerste fase vrijwillig zijn, terwijl vervolgens van alle landen — op bepaalde uitzonderingen na — zal worden verwacht dat zij zich bij de regeling aansluiten.

Om de impact van CORSIA op de concurrentiepositie van de exploitanten zo klein mogelijk te houden heeft de ICAO ervoor gekozen haar aanpak te baseren op vluchtroutes. Uitzonderingen voor bepaalde routes gelden voor alle luchtvaartmaatschappijen die daarop vliegen.

2.12.

De proeffase (2021-2023) en de eerste fase (2024-2026) gelden voor de landen die zich daarvoor vrijwillig hebben aangemeld. Vanaf 12 oktober 2016 zullen 66 landen vrijwillig deelnemen aan de startfase van de wereldwijde marktgebaseerde maatregel. Aan de tweede fase (2027-2035) wordt door alle landen deelgenomen, behalve de vrijgestelde landen, die wel vrijwillig kunnen besluiten zich toch op te geven. Het EESC is ingenomen met de regeling; gezien de vrijwillige aard ervan is het echter niet ondenkbaar dat andere sectoren een extra inspanning zullen moeten leveren willen we de EU-klimaatdoelstellingen verwezenlijken.

2.13.

De belangrijkste mechanismen van CORSIA, die door de ICAO moeten worden goedgekeurd en gepubliceerd, zijn de methodologie voor monitoring, rapportage en verificatie (MRV) van de uitstoot van individuele exploitanten, de criteria voor emissie-eenheden (EUC) en de registers. Daarnaast echter verschaft de ICAO alle landen ook de middelen om de nodige infrastructuur te ontwikkelen (12). Er is nog geen overeenstemming bereikt over de details van deze aspecten, die van doorslaggevend belang zullen zijn voor de efficiëntie van CORSIA in milieu-opzicht; in dit verband moet de hand worden gehouden aan ambitieuze normen.

2.14.

Luchtvaartmaatschappijen kunnen aan hun compensatievereisten voldoen door compensatiecredits te kopen op de koolstofmarkten. De emissie-eenheid (één eenheid is gelijk aan 1 ton CO2) zal buiten de internationale luchtvaartsector dan ook worden verlaagd. De criteria voor emissie-eenheden moeten nog worden vastgelegd. Het is cruciaal dat een ton CO2 die wordt uitgestoten door een vliegtuigexploitant ook echt gelijk is aan een ton CO2 die in een andere sector wordt bespaard.

2.15.

Aangezien de discussies in de ICAO al ruim tien jaar lang aansleepten, mag de overeenkomst van 2016 historisch genoemd worden. Zo is er oog voor de verschillen die er in het verleden herhaaldelijk toe hebben geleid dat de onderhandelingen in het slop raakten. De uiteenlopende zienswijzen van de ICAO-lidstaten zijn te wijten aan de verschillen in economische ontwikkeling van de betrokken landen, alsook aan hun economische gewicht en hun algemene milieubeleid. Het grote aantal landen dat klaar staat om van bij de startfase deel te nemen aan CORSIA zal de andere landen ertoe aanzetten om eveneens toe te treden. Op dit moment echter is het zaak dat overeenstemming wordt bereikt over het systeem voor monitoring, rapportage en verificatie (tegen 1 januari 2019), over de criteria voor emissie-eenheden (tegen 2018), over de toepassing van een regelgevingskader (tegen 2020) en over de inwerkingtreding van de registers (tegen januari 2021).

3.1.

Als er geen veranderingen aan Verordening (EU) nr. 421/2014 worden aangebracht, zal de tekst in zijn huidige vorm tot gevolg hebben dat wordt teruggkeerd naar het oorspronkelijke toepassingsgebied van de EU-ETS voor de luchtvaart, dat dus voor alle internationale vluchten van/naar luchthavens in de EER zal gelden. Dit zou betekenen dat vliegtuigexploitanten emissierechten voor hun totale emissies naar en uit derde landen tegen 30 april 2018 zullen moeten inleveren (13). Zoals hierboven is uiteengezet (14), is Verordening (EU) nr. 421/2014 opgeschort in afwachting van een evaluatie van de uitkomst van de ICAO-vergadering van 2016. De Commissie is in haar beoordeling (15) van mening dat de ICAO-resolutie over de beginselen van een wereldwijd marktgebaseerd mechanisme in overeenstemming is met de doelstellingen en beleidsmaatregelen van de EU. De tekst van Verordening (EU) nr. 421/2014 dient daarom te worden gewijzigd om te voorkomen dat opnieuw een EU-instrument ten uitvoer wordt gelegd ondanks de consensus van de EU over een wereldwijd marktgebaseerd mechanisme. Het voorstel van de Commissie is gebaseerd op de volgende overwegingen:

3.1.4.

Artikel 28 bis, wordt aangepast zodat afwijkingen voor internationale vluchten van/naar luchthavens in de EER vanaf 2016 worden uitgebreid, terwijl vluchten binnen de EER onder de regeling blijven vallen.

3.1.5.

Er wordt een nieuw artikel 28 ter ingevoegd ter voorbereiding van de invoering van de wereldwijde marktgebaseerde maatregel. In dit artikel wordt de uitvoering van het wereldwijd marktgebaseerd mechanisme gekoppeld aan de verplichtingen van de Commissie om aan het Europees Parlement verslag uit te brengen over de stand van de uitvoering en de mate waarin de EU-ETS wijzigingen vereist om ook in de EER volledig van toepassing te zijn (17).

3.1.6.

Artikel 28 quater machtigt de Commissie tot het vaststellen van mechanismen inzake monitoring, rapportage en verificatie met het oog op de tenuitvoerlegging van de maatregel.

3.1.7.

Op technisch vlak wordt bijlage I gewijzigd om de vrijstelling voor niet-commerciële vliegtuigen die in de periode van 2020 tot en met 2030 jaarlijks minder dan 1 000 ton CO2 uitstoten, uit te breiden. De betreffende emissies vertegenwoordigen slechts 0,2 % van alle emissies; deze emissies meetellen zou neerkomen op een onevenredige administratieve belasting.

3.2.

Zoals vermeld door de Commissie (18), wijzen de besprekingen in diverse fora op potentiële controverses over drie kwesties:

3.2.1.

De behoefte aan stringentere bepalingen in de EU-ETS-richtlijn voor de periode 2017-2020. Los van de praktische haalbaarheid, en op een ogenblik dat alle aandacht gericht zou moeten zijn op de tenuitvoerlegging van de wereldwijde marktgebaseerde maatregel, rijst de vraag of zo’n controversiële discussie wel nuttig is, of daarentegen misschien zelfs schadelijk is voor het concurrentievermogen van de industrie en voor de positie van de EU in de internationale onderhandelingen over de technische aspecten van de maatregel. Voorts is het twijfelachtig of wijzingen in de EU-ETS in deze fase voldoende meerwaarde zouden opleveren op het vlak van CO2-vermindering om wereldwijde economische, politieke en handelsrisico’s te rechtvaardigen. Dergelijke discussies lijken op zijn minst voorbarig zolang er niet meer duidelijkheid is over de mogelijkheden die CORSIA biedt.

3.2.2.

De noodzaak om een termijn te stellen voor de nieuwe herziening van de EU-ETS. Dit is begrijpelijk daar herhaalde „stop the clock”-wijzigingen niet kunnen leiden tot definitieve regelgeving in de goede richting. Tegelijkertijd is de definitieve vorm van CORSIA nog niet bekend en zal de integratie van CORSIA in EU-beleid dichter tegen 2020 opnieuw moeten worden beoordeeld. Het risico is echter inherent aanwezig dat de stabiliteit van de planning in het gedrang zal komen als de betrokkenen weten dat een verordening een beperkte geldigheidsduur heeft, maar niet weten of een nieuwe verordening de oude zal vervangen, dan wel of de vroegere regeling opnieuw in werking zal treden; een en ander zou internationale handelsgeschillen opnieuw kunnen doen oplaaien, hetgeen veel belanghebbenden liever zouden willen vermijden. Het ontbreken van een termijn heeft duidelijk het voordeel dat de Commissie haar effectbeoordelingen en evaluaties kan afronden alvorens een wijziging van de EU-ETS-richtlijn voor te stellen.

3.2.3.

De noodzaak van snelle overeenstemming tussen het Europees Parlement en de Raad. Beide instellingen moeten langdurige besprekingen over de voorbije effecten van de EU-ETS vermijden, maar hun politieke besprekingen toespitsen op de beste manier om de geharmoniseerde en tijdige tenuitvoerlegging van een wereldwijd marktgebaseerd mechanisme te bevorderen. De beraadslagingen over het voorstel van de Europese Commissie moeten vóór eind 2017 worden afgerond, om een terugkeer naar het vroegere toepassingsgebied te vermijden.

4.

Gezien zijn unieke samenstelling en expertise bevindt het EESC zich in de ideale positie om de standpunten van het georganiseerde maatschappelijk middenveld betreffende de politieke, sociale, economische en milieugevolgen van dit regelgevingsinitiatief in de politieke discussie een plaats te geven. Het EESC heeft dan ook besloten om aansluitend bij dit advies een conferentie te organiseren waaraan alle belanghebbenden kunnen deelnemen.