31.8.2017   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 288/43

Rapporteur:

Arno METZLER

Corapporteur:

Stefano PALMIERI

1.1

Het EESC waardeert en steunt de inspanningen van de Commissie om het volledige potentieel van de eengemaakte markt met betrekking tot de dienstensector aan te boren. Het wil er gezien de huidige politieke situatie in veel lidstaten echter op wijzen dat iedere vorm van „interventie” door de EU op de strikt aan de lidstaten voorbehouden bevoegdheidsterreinen tot politieke controverse kan leiden. Zelfs in gevallen waarin het juridisch mogelijk is om strengere nalevingsmaatregelen in te voeren, is dat gezien de ernstige politieke crisis dus mogelijk niet verstandig. Het EESC beveelt daarom aan waar mogelijk te kiezen voor een positieve aanpak op basis van best practices en raadpleging, en niet voor nalevingsmaatregelen.

1.2

Het EESC staat volledig achter het streven van de Commissie naar meer overleg tussen de EU en de lidstaten in een vroeg stadium van het wetgevingsproces, om te voorkomen dat er op nationaal niveau rechtshandelingen worden vastgesteld die het Europese integratieproces belemmeren. Het adviseert dit overleg uit te breiden en niet alleen te focussen op de verenigbaarheid met de dienstenrichtlijn, maar ook met het primaire EU-recht, en met name met het Handvest van grondrechten om een goed evenwicht tussen werknemersrechten en consumentenbescherming enerzijds en economische vrijheden anderzijds te garanderen. De samenstelling van de instantie die verantwoordelijk is voor de nalevingscontrole moet worden gespecificeerd; deze instantie moet zodanig worden samengesteld dat de bovengenoemde wetten en beginselen volledig in acht worden genomen.

1.2.1

Het EESC stelt voor een positieve aanpak te hanteren, volgens het principe dat alleen het positieve resultaat van een raadplegingsprocedure effect heeft in de vorm van de toekenning van een „conformiteitsgarantie” voor de ontwerpmaatregel. Daar waar geen positieve conformiteitsbeoordeling kan worden gegeven zou de beslissing van de Commissie niet bindend mogen zijn en de reeds beschikbare procedures voor na de aanneming van maatregelen toegepast moeten worden.

1.3

Het EESC is ingenomen met de invoering van een gedetailleerde en grondige evenredigheidsbeoordeling voor de lidstaten op basis van de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie omdat het denkt dat de nationale evenredigheidsprocedures hierdoor kunnen verbeteren. Het beklemtoont dat de evenredigheidstoets nauwe samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten en beroepsorganisaties vergt.

1.3.1

Het EESC meent dat een verplichting om de toets voor elke nieuwe beroepsregulering te gebruiken niet de beste manier is om ervoor te zorgen dat men zich inzet om deze toets goed toe te passen. Het beveelt dan ook aan om de toets alleen in de vorm van een dienstenaanbod voor de nationale regelgevende autoriteiten in te voeren.

1.4

Het EESC is ingenomen met het streven om de mobiliteit van dienstverleners te vergroten en meent dat het voor dienstverleners nog steeds lastig kan zijn om onderzoek te doen naar en te voldoen aan de nationale vereisten voor dienstverlening in een andere lidstaat. Echter, het verschuiven van de hoofdverantwoordelijkheid voor de procedure naar de autoriteiten van de lidstaat van herkomst is in strijd met het gevestigde beginsel van de lidstaat van ontvangst, op grond waarvan activiteiten van ondernemingen en werknemers vallen onder de wetgeving van het land waar ze worden uitgeoefend.

1.4.1

Het EESC wijst op de noodzaak om ervoor te zorgen dat het oorsprongslandbeginsel in geen enkele vorm wordt ingevoerd. Het onderstreept dat de e-kaart voor diensten verschillende elementen zou invoeren die uitgaan van dit beginsel door dienstverleners toe te staan om alleen met de lidstaat van herkomst als tussenpersoon te handelen, waarbij de lidstaten van ontvangst de besluiten van de lidstaten van herkomst aangaande de authenticiteit van documenten moeten accepteren; zo wordt de controle beperkt en wordt de uitwisseling van gegevens geharmoniseerd op basis van het oorsprongslandbeginsel.

1.4.2

Het EESC benadrukt dat lidstaten van ontvangst volledig zelf moeten kunnen blijven besluiten welke procedures moeten worden gevolgd bij het registreren van nevenvestigingen, hetgeen ook geldt voor de erkenning van beroepskwalificaties. De volledige elektronische procedure in combinatie met de beperkte mogelijkheden voor ontvangende lidstaten om de aan de lidstaten van herkomst verstrekte informatie te verifiëren via de e-kaart voor diensten zal het gemakkelijker maken om, met het oog op belastingontwijking en sociale dumping, brievenbusfirma’s op te richten.

1.4.3

Om ervoor te zorgen dat de in de e-kaart voor diensten vervatte informatie altijd bijgewerkt is en om te voorkomen dat een datakerkhof ontstaat, beveelt het EESC aan dat nog eens naar het „eenmaligheidsbeginsel” wordt gekeken en dat de geldigheid van de dienstenkaart aan een bepaalde termijn wordt gekoppeld.

1.4.4

Het EESC pleit er ook voor een einde te maken aan restrictieve intrekkingsprocedures, met name aan de noodzaak van een definitieve rechterlijke uitspraak, zodat iedere lidstaat adequaat toezicht kan uitoefenen op de economische activiteiten die op zijn grondgebied worden verricht.

1.4.5

De in het voorstel voorziene termijnen waarbinnen moet worden nagegaan of de door de aanvrager van een e-kaart voor diensten verstrekte informatie correct is, zijn krap. Deze termijnen zouden dusdanig verruimd moeten worden dat autoriteiten de nodige tijd hebben om de aanvragen af te handelen.

1.4.6

Het wetgevingsvoorstel zou gewag moeten maken van de noodzaak om doeltreffende en afschrikkende sancties — zowel voor de lidstaat als voor de aanvragende onderneming — te kunnen opleggen in geval van misbruik van de Europese e-kaart voor diensten.

1.4.7

Het EESC pleit ervoor dat duidelijker wordt aangegeven dat de richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties bij alle aspecten van beroepserkenning voorrang heeft op de nieuwe e-kaart voor diensten. Het moet volstrekt helder zijn dat een e-kaart voor diensten niet afgegeven kan worden voor beoefenaars van een beroep dat in de lidstaat van herkomst en/of ontvangst gereglementeerd is, of het beroep nu als zelfstandige of in vennootschapsverband wordt uitgeoefend.

1.4.8

Om misbruik van de e-kaart voor diensten door schijnzelfstandigen te voorkomen zou de kaart niet mogen worden afgegeven aan natuurlijke personen die niet beschikken over een georganiseerd geheel van personen en vermogensbestanddelen waarmee een economische activiteit kan worden uitgeoefend.

1.4.9

Het EESC vraagt zich af of het IMI-systeem in zijn huidige vorm, dat is gebaseerd op gestandaardiseerde meertalige vragen/formulieren, berust op de handmatige uitwisseling van gegevens op verzoek van lidstaten en afhankelijk is van een optimale samenwerking tussen lidstaten, wel up-to-date is gezien de huidige ontwikkelingen op het gebied van elektronische gegevensuitwisseling. Het meent dan ook dat ervoor gezorgd moet worden dat het IMI-systeem optimaal functioneert en zoveel mogelijk verenigbaar is met en aansluit op bestaande regelingen van lidstaten en/of sociale partners voor de uitwisseling van gegevens, met inbegrip van sectorspecifieke initiatieven zoals sociale identiteitskaarten.

1.4.10

Het voorstel voert een geharmoniseerd Europees stelsel van voorafgaande kennisgeving in voor gedetacheerde werknemers, op basis van een vrijwillige opt-inregeling voor de lidstaten. Dit zou het pad effenen voor latere uitbreiding tot een verplichte regeling, hetgeen niet wenselijk is en in strijd met de bepalingen van Richtlijn 2014/67/EU (1). Het EESC stelt daarom voor om de invoering van een dergelijk systeem opnieuw te overwegen.

1.4.11

Gezien de zorgen die zijn geuit en het feit dat de genoemde garantievereisten met het huidige systeem voor gegevensuitwisseling wellicht niet haalbaar zijn, vreest het EESC dat invoering van de e-kaart voor diensten in zijn huidige vorm kan leiden tot negatieve gevolgen — die in dit advies uiteengezet worden — die mogelijk niet in verhouding staan tot of kunnen opwegen tegen de voordelen ervan. Het EESC stelt dan ook voor dat de opzet van dit systeem nader met de betrokken partijen wordt besproken en dusdanig wordt aangepast dat een goede samenwerking tussen de lidstaten gewaarborgd is voordat de procedures worden voortgezet. Het EESC zou verzocht kunnen worden een discussie te starten om een alternatieve oplossing voor de e-kaart voor diensten te vinden waarin de bestaande registratie- en kwalificatiesystemen beter geïntegreerd worden.

1.5

Het EESC wenst te beklemtonen dat verschillen tussen regelgevingsconcepten op zich niet noodzakelijkerwijs duiden op een noodzaak tot hervorming. Het is zeer te spreken over de door de Commissie uitgewerkte nieuwe restrictiviteitsindicator, omdat die de lat voor analyse hoger legt dan de RPM-indicator van de OESO. Wel moet duidelijk worden gesteld dat de restrictiviteitsindicator neutraal is: er wordt geen uitspraak gedaan over het nut of de rechtvaardiging van de regelgeving.

1.6

Het EESC wijst erop dat het dienstenpakket niet voorziet in een aanpak voor elektronische diensten, terwijl dit toch een nieuwe en opkomende sector is die speciale aandacht vergt. Terwijl de mobiliteit in deze sector enorm groot kan worden, is het voor consumenten bijzonder moeilijk in te schatten of de kwalificaties in orde zijn en aan de wettelijke vereisten en minimale kwaliteitseisen wordt voldaan. Dit vergt mogelijk speciale instrumenten. Een initiatief met betrekking tot de eengemaakte markt voor elektronische diensten valt dan ook te verwelkomen. Er zijn nieuwe elementen nodig om persoonlijk vertrouwen op te kunnen bouwen zonder de dienstverlener persoonlijk te kennen.

1.7

Wat betreft het probleem van het wederzijds vertrouwen, dat een belangrijk aspect uitmaakt van de discussie over het dienstenpakket in het algemeen en de e-kaart voor diensten in het bijzonder, pleit het EESC voor evaluatie van de huidige systemen voor registratie van beroepsbeoefenaars en bedrijven en van de desbetreffende mechanismen voor toelating en kwaliteitsborging. Aangezien de eengemaakte markt voor diensten nog altijd aanleiding geeft tot grote zorgen binnen lidstaten, zou het EESC graag zien dat het initiatief wordt genomen om meer informatie over de effecten van toegenomen grensoverschrijdende activiteiten te verzamelen. Daarbij zou niet alleen aandacht moeten uitgaan naar economische effecten, maar vooral ook naar andere zaken, zoals werkgelegenheid, arbeidsvoorwaarden en consumentenbescherming. Als problemen op objectieve wijze in kaart worden gebracht, kunnen ze worden aangepakt zodat lidstaten op den duur meer vertrouwen krijgen. Zonder voldoende wederzijds vertrouwen zal de eengemaakte markt voor diensten nooit goed functioneren.

2.1

De dienstensector beslaat twee derde van de economie van de EU en is goed voor 90 % van de nieuwe banen. Met een pakket maatregelen dat het ondernemingen en beroepsbeoefenaars makkelijker moet maken om diensten aan een potentieel klantenbestand van 500 miljoen mensen in de EU te verlenen, moet de dienstensector een impuls krijgen om zijn volledige potentieel aan te boren.

2.2.1

Strengere eisen in het kader van de kennisgevingsprocedure voor maatregelen die verband houden met de dienstenrichtlijn moeten voorkomen dat lidstaten discriminerende, ongerechtvaardigde en onevenredige nationale vergunningstelsels of vereisten met betrekking tot diensten invoeren.

2.3.1

Vaak hebben lidstaten goede redenen voor de reglementering van beroepen, die zijn gebaseerd op de noodzaak om primaire doelstellingen van algemeen belang te beschermen. De lidstaten moeten per geval beoordelen of beperkingen moeten worden gesteld aan de toegang tot en de uitoefening van beroepsactiviteiten.

2.3.2

Om te voorkomen dat ongelijke evenredigheidsbeoordelingen bij de reglementering van beroepen in de EU een negatief effect hebben op de verrichting van diensten en de mobiliteit van beroepsbeoefenaars, wordt een evenredigheidstoets ingevoerd die de lidstaten moeten uitvoeren voordat zij nationale regels voor beroepen vaststellen of wijzigen.

2.3.3

De richtlijn bevat de belangrijkste criteria die bij de beoordeling in aanmerking moeten worden genomen, zoals de aard van de risico's, de omvang van de aan een bepaald beroep voorbehouden activiteiten, het verband tussen de kwalificatie en de activiteiten, de economische effecten van de maatregel enz.

2.3.4

In de verdragen staat dat regelgeving evenredig dient te zijn; verder blijft het echter aan de lidstaten om te bepalen of en hoe een beroep gereglementeerd moet worden.

2.4.1

De e-kaart voor diensten is een nieuwe, volledig elektronische procedure voor zelfstandigen en ondernemingen in een aantal sectoren, zoals de bouw, schoonmaakdiensten en de zakelijke dienstverlening. Met deze dienstenkaart wordt een einde gemaakt aan administratieve formaliteiten in verschillende talen: de dienstverlener volgt een procedure bij de instanties in zijn land van herkomst in de taal van dat land.

2.4.2

De procedure voor afgifte van de Europese e-kaart voor diensten berust op samenwerking tussen de lidstaat van herkomst en de lidstaat van ontvangst, die via het bestaande informatiesysteem voor de interne markt (IMI) wordt uitgevoerd. De in Richtlijn 96/71/EG (2) en Richtlijn 2014/67/EU (3) opgenomen regels betreffende de detachering van werknemers worden inhoudelijk niet gewijzigd.

2.4.3

De Europese e-kaart voor diensten is vergelijkbaar met de Europese beroepskaart. Maar terwijl de Europese beroepskaart dienstverrichting vergemakkelijkt door erkenning van de beroepskwalificaties van natuurlijke personen die werknemers of zelfstandige dienstverrichters zijn, heeft de e-kaart voor diensten betrekking op een veel breder scala aan voorschriften.

2.5.1

Aangezien de reglementering van de professionele dienstverlening een prerogatief van de lidstaten is, zijn er verschillende regelgevingsmodellen van kracht. Ongeacht welk model in een land of regio van toepassing is, wordt met de mededeling beoogd lidstaten te helpen met het opheffen van bepaalde ongerechtvaardigde inhoudelijke beperkingen en een opwaartse spiraal te creëren wat de inzichten van lidstaten in reglementering betreft.

2.5.2

De hervormingsaanbevelingen hebben betrekking op een breed scala aan vereisten en bevatten een gedetailleerde analyse van de reglementeringen die van toepassing zijn op architecten, civiele ingenieurs, boekhouders, advocaten, octrooigemachtigden, vastgoedmakelaars en toeristische gidsen. Niet al deze reglementeringen vormen volgens de Commissie een inbreuk op het recht van de Unie.

2.5.3

De Commissie heeft een nieuwe indicator van de restrictiviteit van beroepsreglementering ontwikkeld om de kwalitatieve analyse van de obstakels te ondersteunen. Deze heeft betrekking op de reglementerende benadering, kwalificatievoorschriften, andere toegangsvereisten en vereisten inzake uitoefening.

3.1

Het EESC waardeert en steunt de inspanningen van de Commissie om het volledige potentieel van de eengemaakte markt met betrekking tot de dienstensector aan te boren. De samenhangende maatregelen van het dienstenpakket vormen beslist een solide aanpak om dit doel te verwezenlijken. Wel wil het EESC er gezien de ernstige politieke crisis in veel lidstaten op wijzen dat iedere vorm van „interventie” door de EU op de strikt aan de lidstaten voorbehouden bevoegdheidsterreinen tot politieke controverse kan leiden. Zowel wetgevende bevoegdheden — die wellicht lijken te worden aangetast door de nieuwe kennisgevingsprocedure en de verplichte evenredigheidstest — als gevestigde traditionele stelsels voor beroepsregulering in de lidstaten worden vaak gezien als de grondslagen van nationale stelsels en moeten daarom als gevoelige zaken worden behandeld. Ook al is het juridisch mogelijk om strengere nalevingsmaatregelen in te voeren, toch is dat in de huidige situatie mogelijk niet verstandig. Een positieve aanpak met nadruk op best practices of raadpleging zouden beter kunnen uitpakken.

3.1.1

Het EESC benadrukt dat de nodige aandacht aan de kwaliteit en veiligheid van diensten in de EU geschonken moet worden.

3.1.2

Bovendien wijst het erop dat gezondheid en patiëntenbescherming bijzonder gevoelige terreinen zijn. Als het optreden van de Commissie een aanvulling op het optreden van de lidstaten kan vormen moet hun volledige verantwoordelijkheid gerespecteerd worden, alsook de mogelijkheid om strengere maatregelen ter bescherming van patiënten in te voeren, zoals voorzien in artikel 168 VWEU.

3.2

Aangezien het van cruciaal belang is ervoor te zorgen dat de belangrijkste betrokkenen de nieuwe beroepsreglementering steunen, stelt het EESC voor om belanghebbenden, zoals beroepsorganisaties, sociale partners, instanties voor consumentenbescherming en maatschappelijke organisaties, over de praktische toepassing van de geplande maatregelen te raadplegen, zodat er een deugdelijke en doeltreffende reglementering tot stand wordt gebracht.

3.3

We moeten ons realiseren dat de invoering van nieuwe verplichtingen en nalevingsmaatregelen in dit verband de indruk zou kunnen wekken dat men meent dat de lidstaten de verplichtingen van de dienstenrichtlijn en de richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties niet goed begrijpen, terwijl wetgevingsinstrumenten zoals evenredigheidstoetsen in veruit de meeste lidstaten in feite een fundamenteel deel van iedere nationale wetgevingsprocedure uitmaken.

3.4

Veel bepalingen in het dienstenpakket dreigen het onderscheid tussen de vrijheid van dienstverlening en de vrijheid van vestiging te vertroebelen. Het EESC benadrukt dan ook hoe belangrijk het is dat dit onderscheid — dat in zowel de dienstenrichtlijn als de richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties alsook in de jurisprudentie van het HvJ duidelijk is vastgelegd — wordt gehandhaafd, niet alleen bij het beoordelen van de resultaten van evenredigheidstoetsen die op nieuwe regels voor beroepen worden toegepast maar ook bij de implementatie van de verordening en richtlijn inzake de Europese e-kaart voor diensten. Om eerlijke concurrentie tussen ondernemingen te waarborgen zouden discriminerende maatregelen dan ook verboden moeten worden en arbeidsvoorwaarden die bij wetgeving of collectieve overeenkomsten in de lidstaat van ontvangst zijn vastgesteld, alsook regelgeving op het gebied van consumentenrechten, gezondheid en veiligheid in acht genomen moeten worden.

3.5

Het EESC merkt op dat de groei van de dienstensector geen sociale dumping of fraude met zich mee mag brengen (4). Het benadrukt dan ook dat er onvoldoende waarborgen zijn om de rechten van werknemers en de bescherming van consumenten in alle lidstaten op een hoog niveau te houden en dat invoering van het oorsprongslandbeginsel zou indruisen tegen de fundamentele regels op grond waarvan activiteiten van ondernemingen en werknemers vallen onder de wetgeving van het land waar ze worden uitgevoerd.

3.6

Het EESC deelt de mening van belanghebbenden in de sectoren waarop het voorstel voor een Europese e-kaart voor diensten betrekking heeft, en trekt het nut en de meerwaarde van het wetgevingsinitiatief in twijfel.

3.7

Het voorgestelde pakket voor de eengemaakte markt doet helaas niets aan de concrete problemen waar men in een aantal van deze sectoren tegenaan loopt. Het EESC acht het van belang dat de mogelijkheden voor beruchte bedrijven om fraude te plegen op en misbruik te maken van de eengemaakte markt worden beperkt om gelijke concurrentievoorwaarden en wederzijds vertrouwen tussen lidstaten en de verschillende belanghebbenden te scheppen.

4.1.1

Het EESC staat achter het streven van de Commissie naar meer overleg tussen haar diensten en de lidstaten in een vroeg stadium van het wetgevingsproces om te voorkomen dat er normen worden vastgesteld die de eengemaakte markt belemmeren. Er zou zelfs moeten worden overwogen dit overleg uit te breiden en niet alleen te focussen op de verenigbaarheid met de dienstenrichtlijn, maar ook met het primaire EU-recht, en met name met het Handvest van grondrechten van de Europese Unie omdat hierdoor een goed evenwicht tussen werknemersrechten en consumentenbescherming enerzijds en economische vrijheden anderzijds kan worden gegarandeerd. Er moet duidelijkheid worden verschaft omtrent de samenstelling van de instantie die verantwoordelijk is voor de nalevingscontrole; deze instantie moet zodanig worden samengesteld dat de bovengenoemde wetten en beginselen volledig in acht worden genomen en de representativiteit en onafhankelijkheid van de instantie volledig worden gewaarborgd.

4.1.2

Het EESC wenst er echter op te wijzen dat het voorstel aanzienlijke directe gevolgen lijkt te hebben voor de nationale wetgevende procedures.

4.1.3

Met het — behoorlijk complexe — voorstel wordt het toepassingsgebied van de kennisgevingsprocedure in het kader van de dienstenrichtlijn verruimd. In combinatie met een status-quoperiode wordt het aldus voor nationale wetgevers lastiger om binnen een kort tijdsbestek hervormingen door te voeren, zelfs in het geval van kleine voorgestelde wetswijzigingen.

4.1.4

Handhavingsmaatregelen als de status-quoperiode, het waarschuwingsmechanisme en het besluit van de Commissie waarin van de betrokken lidstaat wordt geëist dat deze afziet van de vaststelling van de ontwerpmaatregel vertragen de nationale wetgevingsprocessen aanzienlijk en beperken de vrijheid van de nationale wetgever in belangrijke mate. Om een democratische wetgevingsprocedure te garanderen moet de wetgevende macht van de nationale parlementen volledig intact worden gelaten. Het EESC twijfelt er sterk aan of het evenredig — of verstandig — is om in te grijpen in nationale wetgevingsprocedures door ook in gevallen waarop het subsidiariteitsbeginsel van toepassing is strengere handhavingsmaatregelen in te voeren wanneer er uiterst adequate procedures voor na de aanneming voorhanden zijn.

4.1.5

Negatieve besluiten aangaande de naleving van nationale wet- en regelgeving of bestuursrechtelijke bepalingen in de ontwerpfase mogen niet bindend zijn. Het EESC meent dat alleen het positieve resultaat van een raadplegingsprocedure effect kan hebben in de vorm van de toekenning van een „conformiteitsgarantie” voor de ontwerpmaatregel. Een dergelijke positieve aanpak kan aanzienlijke voordelen hebben voor de lidstaten en kan een motivatie zijn om zich volledig in te zetten voor de toekomstige raadplegingsprocedure en de bijbehorende inspanningen te aanvaarden. Daar waar geen positieve conformiteitsbeoordeling kan worden gegeven moeten de reeds beschikbare procedures voor na de aanneming worden toegepast.

4.1.6

Het EESC onderstreept dat de kennisgevingsprocedure geen afbreuk zal doen aan het recht om onderhandelingen over collectieve overeenkomsten te voeren of dergelijke overeenkomsten af te sluiten of te handhaven.

4.2.1

Het EESC is ingenomen met de invoering van een gedetailleerde en grondige evenredigheidsbeoordeling voor de lidstaten op basis van de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie omdat het denkt dat de nationale evenredigheidsprocedures hierdoor kunnen verbeteren.

4.2.2

Het EESC beklemtoont dat de evenredigheidstoets m.b.t. beroepseisen nauwe samenwerking vergt tussen de autoriteiten van de lidstaten en beroepsorganisaties die verantwoordelijk zijn voor de kwaliteitsborging van de desbetreffende beroepen. Daarbij dient voorzien te worden in het recht van de sociale partners en consumentenorganisaties om geraadpleegd te worden, opdat de rechten van werknemers en consumenten ten volle in acht genomen worden. De opzet van deze organisaties dient een strikte aangelegenheid van de lidstaten te blijven.

4.2.3

Het EESC vraagt zich echter af of een bij een richtlijn opgelegde verplichting om de toets voor elke nieuwe beroepsregulering te gebruiken wel de beste manier is om deze toets ingang te doen vinden. Daarom geeft het de voorkeur aan de invoering van richtsnoeren op basis waarvan de lidstaten de toets kunnen aanpassen aan hun rechtsstelsels.

4.2.4

Veel van de voorgestelde criteria voor evenredigheid zijn vrij ruim en open, en daarom zijn meerdere antwoorden mogelijk, afhankelijk van de gekozen testaanpak, de testpersonen/instanties enzovoort. Zij zijn dan ook bruikbaar als ondersteunende richtsnoeren, maar minder als verplichte procedure met een aanzienlijke impact op het hele wetgevingsproces. Bovendien, om de indruk weg te nemen dat de genoemde criteria als obstakels worden beschouwd, moet in het algemeen worden gegarandeerd dat de lijst neutraal is er geen uitspraak over het nut of de rechtvaardiging van de regelgeving wordt gedaan. In ieder geval moeten de criteria, waar mogelijk, zo concreet en objectief mogelijk zijn om als leidraad te fungeren.

4.2.5

Evenredigheidstoetsen zijn in de overgrote meerderheid van lidstaten al basisvereisten in elke nationale wetgevingsprocedure. Harmonisering van de evenredigheidscriteria zou kunnen botsen met de nationale wetgevende bevoegdheden en zou kunnen leiden tot het scheppen van onevenredige verplichtingen in sommige lidstaten en tot verdere verstoring van de markt.

4.2.6

In de richtlijn komt alleen ex-ante regelgeving aan bod (zoals titelbescherming, verplichte registratie, kwalificatievereisten enz.), ook al kan ex-post regelgeving (zoals regelingen voor beroepscertificering, lokale regelgeving of bouwvergunningen) belangrijke beperkingen opleggen aan de dienstverlening. Om deze reden lijkt een objectieve vergelijking van regelgevingsstelsels een lastige zaak.

4.2.7

De verplichting om evenredigheidsbeoordelingen uit te voeren op basis van het vrij ingewikkelde — en deels zelfs wetenschappelijke — toetsingssysteem kan eventuele hervorming van beroepsregulering aanzienlijk vertragen of zelfs in de weg staan.

4.2.8

Hoewel de Europese Commissie beklemtoont dat de keuze of en hoe een beroep moet worden gereglementeerd de bevoegdheid van de lidstaten blijft, is deze keuzevrijheid een zeer theoretische aangelegenheid. Mocht de verplichte toets negatief uitvallen, dan zal de wetgever de conformiteit met de dienstenrichtlijn hoe dan ook nauwelijks kunnen aantonen. Bovendien moet het voorstel in samenhang met het voorstel voor een nieuwe kennisgevingsprocedure in het kader van de dienstenrichtlijn worden bekeken omdat, wanneer het om beroepsregulering gaat, de maatregelen vaak onder beide richtlijnen vallen. De speelruimte van de wetgever is nagenoeg nihil, omdat de kennisgevingsverplichting ook vereist dat er informatie wordt verstrekt waaruit conformiteit met de dienstenrichtlijn blijkt, hetgeen — in geval van dergelijke overlappende maatregelen — zou neerkomen op de resultaten van de evenredigheidstoets.

4.2.8.1

Het EESC twijfelt er daarom aan of de negatieve gevolgen die het nakomen van een verplichting om een geharmoniseerde evenredigheidstoets uit te voeren kan hebben in de zin dat de nationale wetgever beperkingen worden opgelegd, vooral in het licht van de voorgestelde strengere kennisgevingsprocedure, kunnen worden gecompenseerd door de voordelen ervan. Het meent dat niet-verplichte richtsnoeren of adviesverlening soortgelijke effecten zouden kunnen hebben, maar dan zonder de negatieve gevolgen.

4.3.1

Het EESC is ingenomen met het streven naar meer mobiliteit van dienstverleners en meent dat het voor dienstverleners nog steeds lastig kan zijn om onderzoek te doen naar en te voldoen aan de nationale vereisten voor dienstverlening in een andere lidstaat.

4.3.2

Echter, het verschuiven van de hoofdverantwoordelijkheid voor de procedure naar de autoriteiten van de lidstaat van herkomst is in strijd met het gevestigde beginsel van de lidstaat van ontvangst. De e-kaart voor diensten mag controles die de lidstaat van ontvangst moet uitvoeren op economische activiteiten die op zijn grondgebied worden ontplooid, niet verhinderen of belemmeren. Daarom mag de voorgestelde e-kaart voor diensten geen elementen van het oorsprongslandbeginsel bevatten. Het EESC is echter voorstander van initiatieven om het vertrouwen tussen lidstaten te vergroten, o.a. door duidelijke afspraken over adequate en correcte systemen voor gegevensuitwisseling en controle.

4.3.3

Er is reden om aan te nemen dat bepaalde kenmerken van de e-kaart voor diensten, zoals het „eenmaligheidsbeginsel” voor het overleggen van informatie, de onbepaalde geldigheidsduur, het feit dat lidstaten verplicht zijn om de in de dienstenkaart vervatte informatie te gebruiken zonder te kunnen verlangen dat de juistheid van deze informatie in een later stadium wordt aangetoond, en restrictieve intrekkingsprocedures die wellicht een definitieve rechterlijke uitspraak vereisen, de controle op de naleving van de nationale wetgeving en de handhaving van de werknemers- en consumentenrechten aanzienlijk in gevaar kunnen brengen.

4.3.4

Daarnaast is het belangrijk ervoor te zorgen dat het gebruik van het IMI-systeem inhoudelijk gezien geen afbreuk doet aan de toepasselijke voorschriften inzake de detachering van werknemers zoals vastgelegd in Richtlijn 2014/67/EU, en dat bij de herziening van de detacheringsrichtlijn, die thans bij het Europees Parlement en de Raad op tafel ligt, terdege aandacht wordt besteed aan het beginsel van „gelijke beloning voor gelijk werk op dezelfde plek”, met inachtneming van de bij wet en collectieve arbeidsovereenkomsten in de lidstaat van ontvangst vastgestelde werkomstandigheden, gezondheids- en consumentenbeschermingsvoorschriften en veiligheids- en milieunormen.

4.3.5

Het niet duidelijk wat de impact van het voorstel voor een Europese e-kaart voor diensten kan zijn op de bestaande sectorale sociale ID-kaarten die door nationale overheden of sociale partners zijn ingevoerd, en hoe deze zich verhouden tot de voorgestelde uitbreiding van het IMI-systeem. Bovendien zijn er aanwijzingen, onder meer in een speciaal verslag van de Rekenkamer, dat het IMI-systeem tekortkomingen vertoont die aangepakt moeten worden, bijv. omdat het extra werk veroorzaakt en de reacties op de aanvragen niet duidelijk zijn (5). Het EESC is daarom van mening dat het IMI-systeem opnieuw moet worden bekeken en momenteel niet klaar is om een optimale samenwerking tussen lidstaten te garanderen. Het IMI-systeem zou verbeterd moeten worden om te helpen zorgen voor betere controles in het land waar de economische activiteit wordt uitgevoerd en voor complementariteit met bestaande systemen. Daarbij moet rekening worden gehouden met de mogelijkheden om gegevens realtime te delen (rechtstreekse toegang tot databanken), naast de handmatige uitwisseling van gegevens waartoe het IMI-systeem momenteel voorziet.

4.3.6

Het EESC is bang dat het beginsel van het land van oorsprong „via de achterdeur” kan worden ingevoerd. De e-kaart voor diensten zou verschillende elementen invoeren die uitgaan van het oorsprongslandbeginsel door dienstverleners toe te staan om te handelen met alleen de lidstaat van herkomst als tussenpersoon, waarbij de lidstaten van ontvangst de besluiten van de lidstaten van herkomst aangaande de geldigheid van documenten en de correctheid van de inhoud daarvan moeten accepteren; zo wordt de controle beperkt en wordt de uitwisseling van gegevens geharmoniseerd op basis van het oorsprongslandbeginsel.

4.3.7

Het feit dat, zoals wordt voorgesteld, een coördinerende instantie de nationale vereisten zo snel mogelijk moet controleren lijkt ons bijzonder problematisch. Dergelijke tijdsbeperkingen moeten worden heroverwogen aangezien de bevoegde autoriteit die met de e-kaart voor diensten is belast de verschillende aspecten van de wettelijke vereisten per geval met de andere relevante bevoegde autoriteiten moet afstemmen. Daarnaast moet duidelijker worden aangegeven dat de richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties bij alle aspecten van beroepserkenning voorrang heeft op de nieuwe e-kaart.

4.3.8

De volledige elektronische procedure in combinatie met de beperkte mogelijkheden voor ontvangende lidstaten om de aan de lidstaten van herkomst verstrekte informatie aan de hand van de e-kaart voor diensten te verifiëren zal het gemakkelijker maken om, met het oog op belastingontwijking en sociale dumping, brievenbusfirma’s op te richten. Het EESC meent daarom dat de procedure verder moet worden aangepast om dergelijke ontwikkelingen in de kiem te smoren.

4.3.8.1

Bovendien wordt in het voorstel niet verduidelijkt welke elementen de lidstaat van herkomst dient te beoordelen om te kunnen verklaren dat een dienstverlener rechtmatig in de lidstaat is gevestigd. In het bijzonder wordt niet verwezen naar de in Richtlijn 2014/67/EU opgesomde feitelijke elementen aan de hand waarvan wordt uitgemaakt of een onderneming daadwerkelijk substantiële werkzaamheden in de lidstaat verricht.

4.3.9

Identiteitscontrole en gedetailleerd onderzoek van de oorspronkelijke documenten zijn van groot belang om onfatsoenlijke en criminele praktijken te weren (door een soortgelijke discussie is de SUP-richtlijn (6) geblokkeerd). Daarom moet de lidstaat van ontvangst volledig verantwoordelijk zijn voor de procedure voor het afgeven van een Europese e-kaart voor diensten.

4.3.9.1

Lidstaten van ontvangst moeten zelf besluiten welke procedures moeten worden gevolgd bij het registreren van nevenvestigingen, ook met betrekking tot aspecten van de erkenning van beroepskwalificaties. Door lidstaten van herkomst als tussenpersonen te betrekken bij een procedure voor het vestigen van een filiaal ontstaat er extra administratieve rompslomp voor de autoriteiten van de lidstaat van herkomst en van ontvangst en kunnen gedetailleerde controles in het land waar bijv. werknemers- en consumentenrechten met voeten worden getreden worden verhinderd.

4.3.10

Hoewel het voorstel voor een verordening vermeldt dat stelsels van voorafgaande kennisgeving voor gedetacheerde werknemers buiten het bestek van de verordening vallen, voert het voorstel een geharmoniseerd Europees stelsel van voorafgaande kennisgeving in voor gedetacheerde werknemers, op basis van een vrijwillige opt-inregeling voor de lidstaten. Dit zou het pad effenen voor een latere uitbreiding tot een verplichte regeling, hetgeen niet wenselijk is en in strijd met de bepalingen van Richtlijn 2014/67/EU. Tijdens de politieke discussies over handhavingsrichtlijn 2014/67 werd duidelijk overeengekomen dat de ontvangende lidstaat de bevoegde nationale autoriteit was voor het invoeren van handhavingsmaatregelen (artikel 9 van Richtlijn 2014/67).

4.3.11

De procedures voor het intrekken van de e-kaart voor diensten kunnen een definitieve rechterlijke uitspraak voorschrijven en de dienstverleners allerlei mechanismen verstrekken om hun dienstverlening ondertussen voort te zetten. Dit staat effectieve controles achteraf door de ontvangende lidstaat in de weg en belemmert daarmee de handhaving van werknemersrechten en bestaande wetgeving. Bovendien bevatten de wetgevingsvoorstellen geen afschrikkende sancties — niet voor de lidstaat en ook niet voor de aanvragende onderneming — in geval van misbruik van de Europese e-kaart voor diensten.

4.3.12

Op grond van de verordening zijn natuurlijke personen gerechtigd om een e-kaart voor diensten aan te vragen. Er is een aanzienlijk risico in bepaalde sectoren dat er misbruik wordt gemaakt van de kaart, waardoor schijnzelfstandigheid mogelijk wordt.

4.3.13

Aangezien de kwalificatie van een persoon als zelfstandige of werknemer afhankelijk is van hoe de activiteit wordt uitgeoefend, kan de autoriteit van afgifte in de lidstaat van herkomst niet een e-kaart voor diensten afgeven waarmee wordt verklaard dat een persoon conform de regels van de ontvangende lidstaat als zelfstandige werkt.

4.3.14

In sommige gevallen vereist intrekking van de e-kaart voor diensten voor zelfstandigen een definitief besluit van een rechtbank. Zo kan, in geval van misbruik, worden voorkomen dat de kaart vlug wordt ingetrokken en kunnen schijnzelfstandigen hun activiteiten blijven uitoefenen totdat de rechter een definitief besluit heeft genomen. Hierdoor zou een belangrijke lacune ontstaan, waardoor pogingen om zwartwerk te bestrijden — zoals die o.m. door het Europees Platform voor de bestrijding van zwartwerk worden ondernomen — worden gedwarsboomd.

4.3.15

Het EESC wijst erop dat bij een soortgelijke procedure op EU-niveau voor de afgifte van PD A1-formulieren in verband met de detachering van werknemers al duidelijk is geworden dat het niet zonder gevaar is om de validatie van gegevens over inkomende dienstverleners uitsluitend aan de lidstaat van herkomst over te laten, met name in het geval van schijnzelfstandigheid. In de effectbeoordeling bij het voorstel tot wijziging van Richtlijn 96/71/EG betreffende de detachering van werknemers staat: „De nauwkeurigheid van de informatie in de PD A1-documenten kan niet worden gegarandeerd vanwege onder meer het gebrek aan officiële controles door de autoriteiten in de uitzendende landen.” (7).

4.3.16

Het voorstel introduceert een geharmoniseerd instrument voor het verstrekken van informatie over verzekeringsdekking. Maar omdat dit gekoppeld wordt aan de e-kaart voor diensten, hoeft de informatie slechts één keer te worden verstrekt, waardoor inspecties en controles in de ontvangende lidstaten mogelijk minder effectief worden.

4.3.16.1

Verzekeraars zullen bovendien verplicht zijn om premies te berekenen op basis van de staat van dienst in de lidstaat van herkomst, hetgeen in strijd zou zijn met het recht en de verantwoordelijkheid van verzekeringsmaatschappijen om risico’s te evalueren.

4.3.17

De Commissie bedeelt zich een breed scala van uitvoeringsbevoegdheden toe om de inhoud en de technische parameters van de e-kaart voor diensten vorm te geven. Harmonisering op dit gebied kan de capaciteit van lidstaten om efficiënt controle uit te oefenen op de inachtneming van het recht van werknemers op een gezonde en veilige werkomgeving door inkomende dienstverleners echter beperken.

4.4.1

Het EESC wenst te beklemtonen dat verschillen tussen regelgevingsconcepten op zich niet noodzakelijkerwijs duiden op een noodzaak tot hervorming. Veel regelingen zijn gebaseerd op tradities en ervaring. Zij zijn belangrijk voor de bescherming van klanten en moeten in stand worden gehouden. Het beginsel van „gelijkwaardigheid” is gebaseerd op het feit dat deze verschillende systemen bestaan. Het EESC houdt rekening met het feit dat nationale beroepsstelsels vaak gebaseerd zijn op een lange traditie. Uit het onderzoeksproject komen behoorlijk uiteenlopende resultaten naar voren voor wat de voordelen van dereguleringsmaatregelen betreft.

4.4.2

Het EESC is zeer te spreken over de nieuwe restrictiviteitsindicator, omdat die de lat voor analyse hoger legt dan de RPM-indicator van de OESO. Bepaalde details kunnen nog een tweede blik gebruiken (zo lijkt het bijv. niet gepast om „permanente beroepsontwikkeling” als een beperking te bestempelen). Het EESC zou willen onderstrepen dat het, om tot een niet-discriminerende beschouwing van verschillende reglementerende stelsels te komen, noodzakelijk is om niet alleen regelgeving vooraf (bijv. titelbescherming, kwalificatievereisten), maar ook regelgeving achteraf (bijv. bouwvoorschriften en bouwvergunningen) op te nemen. Tot slot moet duidelijk worden gesteld dat de restrictiviteitsindicator neutraal is en dat er geen uitspraak over het nut of de rechtvaardiging van de regelgeving wordt gedaan.