52003IE0398

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over "Vereenvoudiging"

(2003/C 133/02)

Op 18 juli 2002 heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité besloten overeenkomstig art. 29, lid 2, van zijn reglement van orde een advies op te stellen over "Vereenvoudiging" (Waarnemingspost interne markt).

De gespecialiseerde afdeling "Interne markt, productie en consumptie", die met de voorbereiding van de werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 5 maart 2003 goedgekeurd; rapporteur was de heer Simpson.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 26 en 27 maart 2003 gehouden 398e zitting (vergadering van 26 maart) het volgende advies uitgebracht, dat met 81 stemmen vóór, bij 2 onthoudingen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Toen de voorzitter van de Commissie, de heer Prodi, in februari 2000(1) voor het Europees Parlement het werkprogramma van de Commissie uiteenzette, wees hij erop dat "de bevordering van nieuwe vormen van governance" één van de vier strategische doelstellingen van deze mandaatsperiode zou zijn. Hieronder werd verstaan: meer openheid van de kant van de Commissie, vereenvoudiging en beperking van het corpus van Gemeenschapswetgeving, meer betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld bij de wetgevingsprocedure en bevordering van onderlinge betrekkingen door nauwer contact. Het algemene doel van deze maatregelen was tot een betere wetgeving te komen. Maar de Commissie zag in dat zij dit doel nooit alleen zou kunnen verwezenlijken.

1.2. Sinds oktober 2000 heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) drie adviezen uitgebracht(2) over de vereenvoudiging en verbetering van de EU-regelgeving, waaruit blijkt dat het Comité dit onderwerp een warm hart toedraagt. Eén van deze adviezen(3) werd opgesteld op verzoek van Commissievoorzitter Prodi. Verder heeft het Comité nog advies uitgebracht over de "Evaluatie van de strategie voor de interne markt - 2002"(4) door de Commissie. Ook hierin komen vereenvoudigingskwesties aan de orde, die van essentieel belang worden geacht voor de totstandbrenging van een echte interne markt.

1.3. In het eerste van deze adviezen ("Vereenvoudiging van de regelgeving voor de interne markt" - rapporteur: de heer Vever)(5) werd een lans gebroken voor onafhankelijke effectbeoordelingen, mogelijk uit te voeren door een externe instantie, en werd een aantal specifieke maatregelen voorgesteld. Ook werd geadviseerd gedragscodes voor de diverse betrokkenen op te stellen en werd een gedragscode voor het EESC ingevoerd.

1.4. In het tweede advies ("Vereenvoudiging" - rapporteur: de heer Walker)(6) werden deze voorstellen herhaald en werd een reeks aanvullende opmerkingen gemaakt; zo zou voor alle wetgevingsinstrumenten een beperkte geldigheidstermijn moeten worden vastgesteld ("sunset legislation"), zouden bepaalde regelingen of delen van regelingen niet moeten gelden voor het MKB, zou de bestaande wetgeving moeten worden gecodificeerd en zou meer vaart moeten worden gezet achter het vereenvoudigingsproces.

1.5. In het derde advies ("Vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving" - rapporteur: de heer Walker)(7) werkte het Comité zijn ideeën omtrent een onafhankelijke Europese, eventueel naar het model van het Amerikaanse Office of Regulatory Affairs op te richten instantie verder uit. Ook werd een actieplan voor de Commissie, de Raad, het Europees Parlement, het EESC, het Comité van de Regio's en de lidstaten voorgesteld; bovendien werd een aantal voorstellen voor aanvullende maatregelen gedaan.

1.6. Een samenvatting van de opmerkingen en aanbevelingen die in deze vorige drie adviezen naar voren zijn gebracht, is te vinden in bijlage 1.

1.7. Vervolgens werd op 10 september 2002 onder auspiciën van de WIM in het gebouw van het EESC te Brussel nog een hoorzitting gehouden over het thema "Wat zijn de prioriteiten bij het vereenvoudigen van de regels voor de interne markt?".

1.7.1. Tijdens deze hoorzitting bleek dat in tegenstelling tot vroeger:

- vereenvoudiging thans van belang wordt geacht voor alle maatschappelijke groeperingen;

- vereenvoudiging staat of valt met de intensieve betrokkenheid van alle actoren en het gebruik van verschillende methoden (waaronder co- en zelfregulering); en

- de hamvraag is hoe vereenvoudiging in het vat moet worden gegoten.

1.7.2. Met het oog op deze hoorzitting stuurde het EESC een uiteenlopend aantal sociaal-economische organisaties en andere "gebruikers" van de interne markt een vragenlijst toe. Uit de antwoorden op deze vragenlijst valt op te maken dat:

- 65 % van de respondenten vindt dat EU-wetgeving onnodig ingewikkeld is;

- 60 % zich achter het actieplan van de Commissie schaart, maar 40 % vindt dat het actieplan nog niet ver genoeg gaat;

- 90 % van mening is dat de nationale wetgeving te ingewikkeld is en dat vereenvoudiging op EU-niveau slechts succesvol kan worden doorgevoerd wanneer eerst op nationaal niveau is vereenvoudigd;

- 75 % het idee van meer zelf- of co-regulering steunt.

1.8. De huidige regelgeving wordt door velen, niet in de laatste plaats door de Commissie, als onbevredigend ervaren. De Commissie streeft dan ook naar een reële en duurzame verbetering op dit vlak. Het Comité steunt dit streven maar is zich ervan bewust dat de Commissie dit doel niet in haar eentje kan verwezenlijken. Zowel het Europees Parlement als de Raad en de lidstaten zullen hieraan moeten meewerken. Ook het Comité zal hieraan te zijner tijd graag zijn steentje bijdragen.

1.9. Volgens de heer Bolkestein(8) kunnen markten niet zonder regels functioneren, maar leggen slechte regels een ondraaglijke last op onze schouders. Hij pleitte voor minder regelgeving en bestempelde mededinging als "onze beste vriend". Al te veel nadruk op regelgeving is volgens hem de nagel aan de doodskist van mededinging. "Vereenvoudiging van de regels moet prioriteit krijgen en de regelgeving moet sneller gaan omdat de wetgeving achterloopt op de markt", aldus Bolkestein. "Zo ontstaat het gevaar dat de regels van gisteren worden toegepast op de economie van morgen."

2. De mededeling van de Commissie

2.1. De Commissie heeft onlangs nog een mededeling aan het Europees Parlement en de Raad gepubliceerd, die uit vier delen bestaat en waarin formele voorstellen worden gedaan met betrekking tot de wijze waarop de Gemeenschap wordt bestuurd. De eerste mededeling bevat een samenvatting(9) van de basisbeginselen en uitgangspunten en wordt aangevuld door drie andere, meer gedetailleerde mededelingen(10) waarin specifieke aspecten van de voorstellen verder worden uitgewerkt.

2.2. De Commissie heeft deze mededelingen opgesteld in de wetenschap dat het streven naar vereenvoudiging en een betere governance van de Gemeenschap op zich lofwaardig is, maar dat de conclusies van de Conventie, die tijdens de Top van Laken in het leven is geroepen, en de intergouvernementele conferentie (IGC) in 2004 het bestuur van de Gemeenschap wellicht verder op de schop zullen nemen.

2.3. In deze mededelingen worden verbeteringen voorgesteld die in het huidig wetgevend kader kunnen en moeten worden aangebracht zonder iets af te doen aan de betekenis van, of te wachten op, de voorstellen die zullen voortvloeien uit de Conventie over de toekomst van Europa en die aan de IGC zullen worden voorgelegd. De Commissie is van mening dat de mededelingen vanaf begin 2003(11) kunnen worden uitgevoerd. Zij moeten worden gelezen en begrepen tegen de achtergrond van het Witboek over Europese governance(12), dat in juli 2001 werd gepubliceerd.

2.4. In dit Witboek liet de Commissie haar licht schijnen over de sterke en zwakke punten van de huidige bestuursstelsels en over de behoefte aan verandering. Zo werd onder meer het gebrek aan kennis bij de burgers over de werking van de EU benadrukt. De Commissie is van mening dat de thans voorgestelde maatregelen noodzakelijk zijn om "de Gemeenschap in de ogen van de burgers geloofwaardiger te maken"(13).

2.5. De recente mededelingen stellen een drievoudige aanpak voor:

(1) een actieplan(14) voor verbetering van de wetgeving door de Europese instellingen(15) en lidstaten door vereenvoudiging en verbetering van het regelgevingsklimaat;

(2) verbetering van het raadplegingsproces door de bevordering van een cultuur van dialoog en inspraak door belangengroepen(16) en

(3) een meer systematische benadering van effectbeoordeling(17).

2.6. Meer details omtrent bovengenoemde voorstellen van de Commissie zijn te vinden in bijlage 2.

3. Algemene opmerkingen

3.1. In zijn vorige adviezen heeft het Comité aangegeven dat het de noodzaak van regelingen inziet en heeft het duidelijk gemaakt dat verbetering van de regelgeving niet noodzakelijkerwijs synoniem is met deregulering. Het Comité deelt echter de bezorgdheid van de Commissie dat slechte regelgeving de economische ontwikkeling belemmert en volledige werkgelegenheid in de weg staat door van ondernemingen, met name kleine ondernemingen, onnodig te verlangen dat zij aan allerlei regels voldoen.

3.1.1. Een ander zwak punt van slechte regelgeving is dat de doelstellingen vaak niet worden gehaald. Bovendien kan slechte regelgeving (of wetgeving) betekenen dat de rechter om een interpretatie wordt verzocht, wat een dure en tijdrovende aangelegenheid kan zijn en tot een resultaat kan leiden dat wellicht niet aan de oorspronkelijke bedoelingen van de wetgever beantwoordt.

3.2. Zoals het Comité heeft aangegeven in zijn advies over de strategie voor de interne markt 2002 ("De beloften nakomen")(18), kost gebrekkige regelgeving de Europese Unie meer dan 1000 miljard euro per jaar.

3.3. Het zijn niet alleen bedrijven die de nadelen van slechte regelgeving ondervinden; ook de nationale overheden en burgers worden hierdoor in hun dagelijkse werkzaamheden gehinderd. Dit is in de eerste plaats het gevolg van de complexiteit van de regelgeving, die, op haar beurt, een tweetal verschillende maar onderling samenhangende oorzaken heeft die op verschillende manieren moeten worden aangepakt.

3.3.1. Allereerst heeft dat te maken met de onduidelijke, ingewikkelde en soms uitgesproken tegenstrijdige aard van de wetsteksten. Dit kán te wijten zijn aan een slechte juridische formulering in de oorspronkelijke tekst, waarbij soms zelfs een rechter moet worden ingeschakeld om uit te maken wat nu precies de bedoeling was van de wetgever. Vaker is dit echter het gevolg van de wijze waarop de omvangrijke Europese wetgeving tot stand is gekomen, nl. stukje bij beetje, met wijzigingen op wetsteksten en wijzigingen op die wijzigingen en wetgeving die op bepaalde omstandigheden is toegesneden en vervolgens wordt toegevoegd aan instrumenten die oorspronkelijk niet voor dat doel waren bestemd.

3.3.1.1. Vaak ook is de regelgeving het resultaat van een wijziging van de oorspronkelijke tekst door het Europees Parlement en/of de Raad in een poging consensus te bereiken om er zeker van te zijn dat de wetgeving daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Deze wijzigingen houden vaak geen rekening met de effectbeoordelingen die met betrekking tot de oorspronkelijke voorstellen werden uitgevoerd.

3.3.1.2. Ook de omvang van het corpus van zowel de Europese als de nationale wetgeving is in belangrijke mate verantwoordelijk voor de complexiteit van de regels, waardoor vaak alleen doorgewinterde juristen er kijk op hebben.

3.3.2. Ten tweede zijn daar de hemelsbrede verschillen tussen de rechtsstelsels van de lidstaten, waardoor de zogeheten interne markt met vijftien verschillende vormen van rechtspraak te maken krijgt. Dit is deels het gevolg van:

- de vertraging die de lidstaten hebben opgelopen bij de omzetting van Gemeenschapswetgeving in nationale wetgeving;

- het feit dat de lidstaten tijdens de omzettingsprocedure de wetgeving interpreteren in het licht van hun eigen wettelijke gewoonten en gebruiken, m.a.w. dat zij er een nationale "draai" aan geven;

- de verschillen tussen de lidstaten in de mate waarin naleving van de bestaande wetgeving wordt afgedwongen;

- de uitzonderingen en afwijkingen die de lidstaten tijdens de onderhandelingen voorafgaand aan de invoering van veel EU-wetgeving hebben weten te bedingen, en

- de nadruk die de lidstaten leggen op de inachtneming van de regels van nationale bestuursorganen, gevestigde ondernemingspraktijken en tradities die weliswaar geen kracht van wet hebben maar toch als verplichtend worden beschouwd.

3.3.3. In verband hiermee constateert het Comité tot zijn spijt dat de lidstaten bitter weinig vooruitgang hebben geboekt met de omzetting van EU-wetgeving in nationale wetgeving(19). Hoewel de achterstand op dit gebied de afgelopen tien jaar flink is ingelopen, heeft de voorbije zes maanden een trendbreuk plaatsgevonden en wordt het beoogde doel (98,5 % van de regels omgezet) door twee derde van de lidstaten niet gehaald. De meeste lidstaten zullen er hun handen aan vol hebben om ervoor te zorgen dat tegen de voorjaarsbijeenkomst van de Europese Raad in 2003 alle richtlijnen in nationale wetgeving zijn omgezet. Ondertussen is het aantal overtredingsgevallen in de afgelopen tien jaar aanzienlijk toegenomen en is er weinig vooruitgang geboekt met het terugdringen van overtredingen als gevolg van foutieve toepassing van de wetgeving.

3.3.4. Het nettoresultaat van dit alles is dat de concurrentieverhoudingen worden verstoord en de handel binnen de Gemeenschap wordt ontmoedigd. Het is nagenoeg onmogelijk voor een bedrijf, en met name een klein bedrijf, dat handel drijft met een andere lidstaat om zijn wettelijke verplichtingen te overzien; de meeste bedrijven haken af wanneer zij zien hoe ingewikkeld het is en hoeveel risico's eraan zijn verbonden.

3.4. Het Comité heeft eerder in twee aparte adviezen(20) vastgesteld dat de hoeveelheid regels die rechtstreeks door de EU worden uitgevaardigd, relatief klein is. Het precieze aantal regels dat rechtstreeks afkomstig is van de EU en rechtstreeks van toepassing is op de burgers verschilt van land tot land. Het leeuwendeel van de regels bestaat echter uit een hiërarchie van nationale wetten, regeringsbesluiten, voorschriften van bestuursorganen, collectieve overeenkomsten en verordeningen die door regionale, gemeentelijke en lokale overheden zijn uitgevaardigd. Deze hiërarchie heeft de vorm van een piramide: hoe lager, hoe meer wetten en hoe minder doorzichtigheid en samenhang.

3.5. Het is dan ook logisch dat het Comité zich kan vinden in het streven van de Commissie naar een besluitvormingsprocedure die op meer informatie is gebaseerd en waar een grondige evaluatie aan voorafgaat.

3.6. Het Comité heeft bedenkingen bij bepaalde aspecten van de procedures die nu worden ingevoerd.

3.6.1. De invoering van effectbeoordelingsmaatregelen en een bredere overlegstructuur is toegesneden op een Europese Unie van 15 lidstaten. Door de uitbreiding van de EU reiken de gevolgen van deze veranderingen veel verder en worden zij complexer. Als gevolg van de uitbreiding zal in eerste instantie de indruk ontstaan dat er van de aangekondigde vereenvoudiging geen sprake is. Toch zal het zowel in de nieuwe als in de oude lidstaten van groot belang zijn dat de filosofie achter de EU-regelgeving en wetgeving beter wordt begrepen.

3.6.2. Ook bestaat het gevaar dat een betere besluitvorming in het hart van de Gemeenschap de indruk wekt dat het bestuur steeds meer gecentraliseerd wordt, tenzij de garantie wordt gegeven dat het subsidiariteitsbeginsel wordt beschermd en versterkt.

3.6.3. Het Comité constateert dat de voorgestelde wijzigingen wellicht tot gevolg hebben dat het opstellen van wet- en regelgeving volgens een bepaald stramien verloopt, maar dat deze wijzigingen er op zich niet toe bijdragen dat de omvang en impact van de bestaande wetgeving afneemt. Voor vereenvoudiging door deregulering zijn andere maatregelen nodig.

3.7. Het Comité fungeert als schakel tussen allerlei maatschappelijke organisaties, de sociale partners en de Commissie. Deze positie is gunstig gebleken voor alle betrokkenen. De Commissie heeft sinds kort verbeteringen aangebracht in de overlegstructuur en rekent erop dat het overleg, mede dankzij de nieuwe media/internet, vlotter zal verlopen.

3.8. Het Comité verzoekt de Commissie ervoor te pleiten dat de desbetreffende gespecialiseerde afdelingen van het EESC de bevoegdheid krijgen om adviserend op te treden ter ondersteuning van het Comité bij de voorbereiding van adviezen voor de Commissie. Misschien wil ook het Parlement een soortgelijk voorstel doen.

3.9. Hiervoor moeten passende regelingen worden getroffen en dit zal ook gevolgen hebben voor het tijdsbestek waarbinnen het wetgevingsproces wordt voltooid.

3.10. Het EESC stelt vast dat het door de Commissie wordt aangemoedigd tot het spelen van een meer proactieve rol(21) en toont zich hiertoe bereid.

3.11. Het EESC is verheugd over het feit dat de Commissie heeft toegezegd(22) meer inzicht te verschaffen in de wijze waarop zij van haar initiatiefrecht gebruikmaakt en meer rekening te houden met verschillen. Het Comité is vooral ingenomen met de garantie(23) die de Commissie heeft gegeven dat "de tekst van wetsvoorstellen tot het essentiële beperkt blijft".

3.12. Het EESC dringt erop aan dat de voorstellen van de Commissie zo snel mogelijk worden uitgevoerd.

3.13. Het Comité wijst erop dat in het kader van het vereenvoudigingsproces niet mag worden getornd aan het bestaande niveau van Europese normen op onder meer sociaal, milieu- en consumentenbeschermingsgebied. Deze normen mogen noch bij een eventuele afschaffing noch bij een wijziging van de regels door de vereenvoudiging worden uitgehold.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. Het Comité heeft de voorstellen van de Commissie voor uitbreiding van de raadpleging steeds toegejuicht. Maar de officiële raadpleging mag niet beperkt blijven tot de door de Commissie zelf verkozen gesprekspartners. Alle belanghebbenden moeten erbij worden betrokken. Wat vermeden moet worden, is een situatie waarbij de voorstellen van de Commissie uitsluitend een opsomming zijn van de wensen van de meest invloedrijke lobbygroepen. De raadplegingsprocedure werkt alleen als alle betrokkenen hun schouders eronder zetten. Kleine ondernemingen en hun belangenorganisaties moeten vaker het voortouw nemen en hiervoor meer middelen uittrekken. Vereenvoudiging werkt alleen als rekening wordt gehouden met de mening van alle betrokkenen.

4.1.1. Om te garanderen dat met de standpunten van alle belanghebbenden uit het maatschappelijk middenveld rekening wordt gehouden, moet er met name voor worden gewaakt dat bepaalde organisaties - en daarmee ook de door hen vertegenwoordigde burgers - van meet af aan worden uitgesloten van raadpleging door de Commissie. Zo mag de raadpleging niet uitsluitend beperkt blijven tot organisaties op Europese schaal; anders zouden maatschappelijke organisaties die actief zijn op een gebied waarvoor geen overkoepelende Europese organisatie bestaat, of die niet bij een dergelijke overkoepelende organisatie zijn aangesloten, immers geen inspraakmogelijkheid hebben. De Commissie moet meer bekendheid geven aan haar wetgevingsvoorstellen en ervoor zorgen dat alle rechtstreeks betrokken organisaties (lokaal, regionaal, nationaal en pan-Europees) een stem in het kapittel hebben. Alle personen, organisaties of ondernemingen die de gevolgen van een bepaald wetsvoorstel ondervinden of naar alle waarschijnlijkheid zullen ondervinden, nemen een rechtmatige plaats in in het raadplegingsproces en hebben het recht hun stem te laten horen.

4.1.1.1. Het Comité heeft al eerder gepleit(24) voor uitbreiding van de raadplegingsprocedure tot alle belanghebbenden, waarbij het initiatief van deze laatsten zou moeten uitgaan; het breekt een lans voor optimaal gebruik van het internet hierbij om een en ander te vergemakkelijken.

4.1.1.2. Het EESC steunt de Commissie in haar streven naar(25):

- een goede en met name eerlijke raadpleging over belangrijke politieke voorstellen;

- systematisering en rationalisering van de uiteenlopende raadplegingsprocedures;

- een gegarandeerd haalbare en doeltreffende procedure;

- doorzichtigheid van de raadpleging vanuit het oogpunt van de geraadpleegde organen of personen; en

- het afleggen van verantwoording door de resultaten van het raadplegingsproces en de lessen die daaruit zijn getrokken zoveel mogelijk openbaar te maken.

4.2. Het Comité ziet in dat uitbreiding van de raadpleging ertoe zal leiden dat de periode tussen het moment van indiening van een wetsvoorstel en de eventuele uitvoering ervan langer wordt, maar is van mening dat de tijd die wordt besteed aan raadpleging vooraf, geen verloren tijd is omdat zulks tot een bredere consensus leidt en het draagvlak van wetsvoorstellen vergroot.

4.3. Impliciet gevolg van het nieuwe systeem is wellicht dat het EESC over de belangrijkste effectbeoordelingen zal worden geraadpleegd. Het Comité pleit er echter voor dat dit ook expliciet wordt vastgelegd.

4.4. Het Comité wijst er nogmaals op dat alle wetsvoorstellen aan een effectbeoordeling moeten worden onderworpen maar dat, zoals het al eerder heeft aangegeven(26), effectbeoordelingen van de Commissie dikwijls ontkracht worden door wijzigingen in de ontwerp-wetgeving die door het Europees Parlement of de Raad worden aangebracht. Het heeft geen zin de kwaliteit van de effectbeoordelingen van de Commissie te verbeteren en algemene toepassing ervan te eisen als zij vervolgens teniet worden gedaan door wijzigingen van de tekst. Het is daarom van essentieel belang dat, indien het Europees Parlement of de Raad een wijziging voorstelt waarvan het effect niet is beoordeeld, hiervoor alsnog een effectbeoordeling wordt opgesteld en dat deze beoordelingen volgens dezelfde regels worden opgesteld als de effectbeoordelingen van de hand van de Commissie.

4.4.1. Het Comité herhaalt zijn standpunt dat er behoefte bestaat aan een onafhankelijk, interinstitutioneel orgaan dat toezicht houdt op het proces van effectbeoordeling. Het is ook van mening dat dit proces gebaseerd moet zijn op een stelsel van impactanalyse voor regelgeving (RIA - Regulatory Impact Analysis).

4.4.2. Het Comité onderschrijft de aanbeveling van de Raad dat effectbeoordelingen openbaar moeten worden gemaakt. Het schaart zich ook achter het voornemen van de Commissie(27) om effectbeoordelingen op te stellen die aansluiten bij de EU-strategie voor duurzame ontwikkeling.

4.5. Het Comité is zeer ingenomen met het besluit van de Commissie(28) om, waar nodig, een herzieningsclausule in de door haar voorgestelde besluiten op te nemen. Het steunt de Commissie ook in haar streven erop toe te zien dat de rechtszekerheid voor de betrokkenen gewaarborgd blijft.

4.6. Behalve uitgebreide raadpleging bij de voorbereiding van wetgeving is er ook behoefte aan systematische en formele raadpleging achteraf. Vooral kleine ondernemingen worden niet gauw betrokken bij de raadpleging vooraf omdat zij het veelal te druk hebben met hun dagelijkse beslommeringen om te weten wat er aan wetgeving op stapel staat. Wél zullen zij feedback leveren over het effect van de wetgeving wanneer deze eenmaal in werking is getreden; hetzelfde geldt voor de kleinere en minder goed georganiseerde instanties van het maatschappelijk middenveld. Deze beoordeling achteraf moet vervolgens worden gebruikt om de effectbeoordelingen bij te stellen en te verbeteren.

4.7. Dit jaar is het tien jaar geleden dat de interne markt werd ingevoerd en vereenvoudiging staat al die tijd al op de Europese agenda, maar van enige vooruitgang op dit vlak is in de praktijk erg weinig sprake. Dit geldt met name voor het acquis communautaire, dat momenteel ongeveer 85000 bladzijden omvat. Veel hiervan is zo ondoorgrondelijk en duister dat veel mensen er geen touw aan vast kunnen knopen, wat in niet geringe mate bijdraagt tot een gevoel van ontgoocheling over "Europa". Door codificatie kan het aantal bladzijden worden teruggebracht tot ongeveer 22000, een afname met 75 %.

4.7.1. Het is jammer dat hiermee geen begin is gemaakt toen de toetredingsonderhandelingen nog in de kinderschoenen stonden; zo had de last op de schouders van de kandidaat-lidstaten - de verplichte overname van het acquis - immers kunnen worden verlicht. De Commissie moet zo snel mogelijk een algemeen codificatieprogramma opstarten. Of, om het met de woorden van de voorzitter van het Europees Parlement, de heer Cox, te zeggen(29): "Wij hebben een oerwoud van regels gecreëerd, maar geen enkel onderdeel van het overheidsbeleid is op enigerlei wijze gecodificeerd". Ondanks de goede bedoelingen van de Commissie blijft de indruk achter dat zij het te druk heeft met de uitbreiding van het acquis, en dat codificatie en vereenvoudiging er daarom bij inschieten.

4.8. Met het oog op de interne markt zou de Europese wetgeving de vorm moeten aannemen van verordeningen in plaats van richtlijnen; verordeningen zijn immers bindend en daarom is de kans klein dat zij tijdens het omzettingsproces een deel van hun lading verliezen, waardoor er in de intracommunautaire handel verschillende regels gelden, zoals het geval is met richtlijnen. Het Comité is zich ervan bewust dat het vaak moeilijker is om in de Raad een consensus te bereiken over verordeningen, juist omdát zij bindend zijn. Toch wordt het succes van wetgeving niet afgemeten aan de snelheid waarmee deze tot stand komt, maar aan het effect ervan op de reële economie. Het Comité hoopt dat de Conventie over de toekomst van Europa hiervoor oog heeft.

4.9. Het Comité stelt verheugd vast dat er binnenkort een programma ter vereenvoudiging en beperking van de omvang van het acquis zal worden gelanceerd en verzoekt de Raad, het Europees Parlement en de lidstaten hun volledige medewerking aan dit programma te verlenen opdat zo snel mogelijk tastbare resultaten kunnen worden bereikt(30).

4.10. Wil dit programma effect sorteren, dan moeten de Raad, het Europees Parlement en de lidstaten de bestaande wetgeving hiertoe snel en nauwkeurig aanpassen. Zoals uit het meest recente scorebord voor de interne markt valt op te maken(31), geven de tot dusver door de lidstaten behaalde resultaten op dit vlak geen aanleiding tot optimisme over een eventuele vruchtbare toekomstige samenwerking bij de vereenvoudiging en hervorming van de regelgeving; als de resultaten niet verbeteren, zullen eventuele pogingen om de omvang van het acquis te verminderen door codificatie of herschikking van de wetgeving de situatie eerder verslechteren dan verbeteren.

4.11. Het Comité vindt het onverteerbaar dat er gemiddeld acht jaar overheen gaat voordat een door de Commissie ingediend wetsvoorstel in de wetboeken van de lidstaten wordt opgenomen(32). Het Comité is het derhalve met de Commissie eens dat het wetgevingsproces sneller moet verlopen.

4.12. In zijn vorige adviezen heeft het Comité telkens beklemtoond dat de wetgeving toegankelijk moet zijn voor de doelgroep. Het constateert daarom met genoegen dat de Commissie de toegankelijkheid en transparantie van de in voorbereiding zijnde of reeds bestaande communautaire wetgeving beoogt te vergroten door de toegang van het publiek tot EUR-Lex te verruimen(33) en dat zij daarbij ook aan andere mogelijkheden denkt, zoals fora op het internet.

5. Discussie in de Raad van ministers

5.1. De voorstellen van de Commissie, zoals uiteengezet in de vier mededelingen, zijn inmiddels door de Raad van ministers behandeld in het kader van de Raad Mededinging(34). In een discussie en resolutie over vereenvoudiging van de wetgeving heeft de Raad zich positief uitgelaten over het actieplan, over de voorstellen voor systematische raadpleging van belanghebbenden en over het voornemen om alle belangrijke wetsvoorstellen vanaf 2003 vergezeld te doen gaan van een effectbeoordeling. Het Comité onderschrijft de aanbeveling van de Raad dat deze effectbeoordelingen openbaar moeten worden gemaakt.

5.2. De Raad was ook zeer te spreken over de oproep aan de lidstaten om hun steentje bij te dragen.

5.3. In de conclusies van de Raad worden echter niet bijzonder veel woorden gewijd aan de acties en verplichtingen van de Raad zelf - en dat is misschien geen toeval. In een vrij algemene verklaring zegt de Raad een "nieuwe impuls" te willen geven en verzoekt hij het Comité van permanente vertegenwoordigers om de oprichting van een werkgroep over o.a. betere regelgeving in overweging te nemen.

5.4. Het is begrijpelijk dat de Raad niet staat te popelen om commentaar te geven op, of besluiten te nemen over, de huidige betrekkingen tussen de Raad en de Commissie op het vlak van de besluitvorming voordat de verwachte conclusies van de Conventie over de toekomst van Europa en de daaropvolgende IGC hierover meer duidelijkheid verschaffen.

5.5. Het Comité zou echter nogmaals willen pleiten voor stroomlijning van de besluitvorming op uitvoerend niveau binnen de Europese instellingen en, in het bijzonder, voor verbetering van de procedure binnen de Commissie en meer aandacht voor intern toezicht. Het Actieplan bevat voorstellen voor procedurele wijzigingen, die de moeite waard lijken.

5.6. De discussie over vereenvoudiging van de bestuursinstrumenten en betere regelgeving is vorig jaar in alle hevigheid losgebarsten. Dit enthousiasme moet worden vastgehouden in de aanloop naar de IGC in 2004.

6. De behoefte aan partnerschapsovereenkomsten

6.1. Eén van de redenen waarom er tot op heden zo weinig vooruitgang is geboekt, is dat men er niet in is geslaagd partnerschappen op te zetten. Er bestaat behoefte aan partnerschappen, niet alleen op het niveau van de Raad, waar zij moeilijk te verwezenlijken zijn, maar ook met de andere instellingen. Voorts moet er zowel binnen als tussen de instellingen en de lidstaten op bestuurlijk niveau overeenstemming zijn over de beginselen van vereenvoudiging.

6.1.1. Feit is dat niet iedereen dezelfde doelstellingen nastreeft, maar dit mag de ontwikkeling van een sfeer van vertrouwen, samenwerking en wederzijds begrip tussen de verschillende betrokkenen niet in de weg staan. Deze gedachte moet worden verwoord en tot uiting komen in de partnerschapsovereenkomsten. De diverse betrokkenen moeten de verplichting aangaan om elkaar te raadplegen en onderling contact te houden.

6.2. Om een positieve bijdrage te leveren aan de vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving - een doel dat in het verleden maar al te vaak is gesneuveld door een combinatie van onverschilligheid en eigenbelang - moeten alle ondertekenaars van deze overeenkomsten zich ertoe verbinden, zich actief en op korte termijn te zullen inzetten voor de verwezenlijking van de beoogde doelstellingen. Er moet een cultuur van dialoog en inspraak tot stand worden gebracht.

7. Conclusies

7.1. Het Comité wenst te beklemtonen dat het hier om een ernstig probleem gaat, nl. vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving en governance, waarvoor op korte termijn een afdoende oplossing moet worden gevonden. Het Comité denkt daarbij niet in eerste instantie aan deregulering. De keus is niet alleen tussen regulering en zelfregulering maar tussen goede, harmonieuze regelgeving en slechte, fragmentarische regelgeving op zowel Europees als nationaal niveau.

7.1.1. Het is niet louter een kwestie van vereenvoudiging, maar van doeltreffendheid van de wetgeving en rechtszekerheid. Het vereenvoudigingsproces moet dringend in gang worden gezet en moet een continu en permanent proces zijn, wil het effect sorteren; bovendien is transparantie de sleutel tot het succes ervan. Alle belanghebbenden moeten op alle fronten bij het proces worden betrokken. Het Comité is dan ook fervent voorstander van de voorstellen van de Commissie voor breder overleg; hieronder moet ook overleg achteraf worden verstaan en men moet bereid zijn, de ontvangen feedback te gebruiken om het beoordelingsproces te verbeteren.

7.1.2. Het Comité is het in grote lijnen eens met de voorstellen van de Commissie en juicht toe dat ook het jaarlijks werkprogramma van de Commissie aan een regelmatige effectbeoordeling zal worden onderworpen.

7.2. Codificatie van het acquis communautaire had al veel eerder moeten gebeuren. Codificatie kan immers de omvang van het acquis drastisch beperken en ook de duidelijkheid, samenhang, toegankelijkheid en doeltreffendheid ervan flink verbeteren. Er moet dan ook onmiddellijk een begin worden gemaakt met codificatie en dit proces moet met vastberadenheid en volharding worden voortgezet.

7.3. Vereenvoudiging heeft pas een kans van slagen als er o.m. een doeltreffende partnerschapsovereenkomst wordt gesloten en uitgevoerd tussen iedereen die, hetzij op Europees, hetzij op nationaal niveau, bij het wetgevingsproces is betrokken en vastbesloten is zich hiervoor in te zetten.

7.4. Het Comité pleit ervoor dat effectbeoordelingen worden gebaseerd op een formeel stelsel van impactanalyse voor regelgeving. Alle organen (hetzij op Europees, hetzij op nationaal niveau) die wetgevende bevoegdheden hebben, of dat nu het recht van initiatief of het recht van wijziging is, moeten verplicht worden een effectbeoordeling op te stellen. Als wijzigingen op de ontwerpwetgeving de oorspronkelijke effectbeoordeling teniet doen, dient er een gewijzigde effectbeoordeling te worden gemaakt.

7.5. Het Comité juicht het toe dat de Commissie(35) vastbesloten is om bij de verbetering van de regelgeving uit te gaan van de beginselen verantwoordingsplicht, evenredigheid, doorzichtigheid en rechtszekerheid. Governance die niet op deze beginselen is gebaseerd, kan niet echt democratisch zijn. Het Comité dringt er bij het Europees Parlement en de Raad op aan, zich ook hiervoor in te spannen. De totstandbrenging van betere wetgeving is, om het met de woorden van de Commissie te zeggen(36), een ware ethische eis.

7.6. Tijdens de Europese Raad van Lissabon in maart 2000 heeft de EU zich voor het komende decennium ten doel gesteld de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie ter wereld te worden die in staat is duurzame economische groei met meer en betere banen en een hechtere sociale samenhang te realiseren. De verbetering van de regelgeving en bestrijding van een verstoorde werking van de interne markt als gevolg van verschillen in regelgeving zijn een conditio sine qua non voor de verwezenlijking van die ambitie.

7.7. Ten slotte staat of valt dit project met de aanwezigheid van de noodzakelijke politieke wil om een en ander tot een goed einde te brengen. Laten we hopen dat deze politieke wil aanwezig is.

Brussel, 26 maart 2003.

De voorzitter

van het Europees Economisch en Sociaal Comité

R. Briesch

(1) COM(2002) 705 def.

(2) PB C 14 van 16.1.2001, PB C 48 van 21.2.2002 en PB C 125 van 27.5.2002.

(3) PB C 125 van 27.5.2002, blz. 105.

(4) PB C 241 van 7.10.2002.

(5) PB C 14 van 16.1.2001.

(6) PB C 48 van 21.2.2002.

(7) PB C 125 van 27.5.2002.

(8) Toespraak tijdens de hoorzitting over vereenvoudiging, die op 10 september 2002 onder auspiciën van de WIM in het gebouw van het EESC te Brussel werd gehouden.

(9) COM(2002) 275 def. van 5.6.2002.

(10) COM(2002) 276-278 def.

(11) COM(2002) 275 def., par. 6.

(12) COM(2001) 428 def.

(13) COM(2002) 278 def. - Inleiding.

(14) COM(2002) 278 def. - Inleiding.

(15) De Commissie verwijst enkel naar de Raad en het Parlement en heeft het EESC en het Comité van de Regio's kennelijk over het hoofd gezien.

(16) COM(2002) 277 def.

(17) COM(2002) 276 def.

(18) PB C 241 van 7.10.2002, blz. 180.

(19) Scorebord van de interne markt nr. 11, november 2002.

(20) PB C 48 van 21.2.2002, blz. 130 en PB C 125 van 27.5.2002, blz. 105.

(21) COM(2002) 277 def., Deel II.

(22) COM(2002) 275 def.

(23) COM(2002) 275 def.

(24) PB C 125 van 27.5.2002.

(25) COM(2002) 275 def.

(26) COM(2002) 275 def.

(27) COM(2002) 275 def.

(28) COM(2002) 278 def.

(29) In een toespraak tot de voltallige vergadering van het EESC op 19 september 2002.

(30) Raad mededinging van 30.9.2002 en COM(2002) 715 def.

(31) Raad mededinging van 30.9.2002 en COM(2002) 715 def.

(32) Uiteenzetting van de Commissie ten overstaan van de Waarnemingspost Interne Markt van het EESC op 18 december 2002.

(33) http:/www.europa.eu.int/eur-lex/nl/index.html

(34) Persverklaring over de conclusies van de Raad van 30 september 2002.

(35) COM(2002) 275 def.

(36) COM(2002) 275 def.