Europos ekonomikos ir socialinių reikalų komitetas

SOC/600

Prieglobsčio ir migracijos fondas (PMF) ir Integruoto sienų valdymo fondas

NUOMONĖ

Užimtumo, socialinių reikalų ir pilietybės skyrius

Pasiūlymas dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento dėl Prieglobsčio ir migracijos fondo steigimo
[COM(2018) 471 final – 2018/0248 (COD)]

Pasiūlymas dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento dėl sienų valdymo ir vizų finansinės paramos priemonės, įtrauktos į Integruoto sienų valdymo fondą

[COM(2018) 473 final – 2018/0249 (COD)]

Pranešėjas Giuseppe Iuliano

1.Išvados

1.1Migracija yra Europos Sąjungoje nuolat vykstantis istorinis reiškinys, turintis akivaizdų poveikį jos pačios ir ją sudarančių visuomenių ateičiai. Bendras migracijos valdymas ES yra nebaigtas procesas, o pastaraisiais metais ši padėtis peraugo į institucinę krizę, kuri parodė, kad trūksta bendros Europos pozicijos. Dabartinę padėtį galima paaiškinti tuo, kad ES valstybėms narėms nepavyko sukurti bendros Europos prieglobsčio sistemos ir suteikti tinkamos apsaugos šimtams tūkstančių savo šalį priverstų palikti ir prie mūsų sienų atvykusių asmenų ir prieglobsčio prašytojų.

1.2EESRK mano, kad laisvės, saugumo ir teisingumo politika turi būti grindžiama pagrindinių teisių, užtikrintų Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencija ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartija, apsauga.

1.3Būtinos didelės permainos migracijos, prieglobsčio ir išorės sienų srityje. Be to, labai svarbu atsižvelgti į įvairių Europos institucijų jau atliktą darbą siekiant persvarstyti esamas priemones ir pasiūlyti alternatyvų, kurios padėtų parengti bendrą, išsamią ir nuoseklią migracijos ir prieglobsčio politiką, remiantis Sutartyje ir tarptautinėje teisėje įtvirtintais principais ir prievolėmis.

1.4Reaguojant į piliečių susirūpinimą ir siekiant išvengti didėjančio nusivylimo Europos projektu, būtina parengti visapusišką migracijos ir prieglobsčio politiką, kuri sustiprintų integraciją ir valstybių narių bendradarbiavimą ir aiškiau atspindėtų įvairių Europos institucijų poziciją. EESRK supranta, kad nepasiūlius sprendimų ir nepatenkinus piliečių lūkesčių šiose srityse kyla nusivylimas ir didėja euroskepticizmas.

1.5EESRK yra susirūpinęs dėl Europos Sąjungos šalyse didėjančios netolerancijos, rasizmo ir ksenofobijos migrantų ir pabėgėlių atžvilgiu ir pažymi, kad kai kuriose šalyse pagrindinių teisių apsauga gali pablogėti.

1.6EESRK džiaugiasi, kad nauji visiškai skirtingo pobūdžio fondai suteiks galimybę tęsti pradėtą darbą, ir palankiai vertina tai, kad padidinamas jiems skirtas finansinis paketas. Komitetas primena, kad šie fondai yra priemonės, kurios turi padėti pereiti prie visapusiškos Europos migracijos ir prieglobsčio politikos. Lėšos skiriamos įvairioms sritims, pavyzdžiui, migracijos, prieglobsčio ir išorės sienų valdymo politikai, tačiau tenka apgailestauti, kad nenurodomi teisėto patekimo į Europos Sąjungą būdai siekiant užtikrinti tinkamą veikimą ir šiose srityse.

1.7Manoma, kad reglamento teisiniu pagrindu teisingai pasirinktas 80 straipsnis, kuriame aiškiai nurodyta, kad bendra prieglobsčio, migracijos ir išorės sienų politika grindžiama solidarumo ir teisingo atsakomybės pasidalijimo tarp valstybių narių, taikančių Šengeno išorės sienų ir vizų nuostatas, principu 1 . EESRK mano, kad būtina stiprinti solidarumo principo taikymą, kad tai nebūtų suprantama kaip retorinis klausimas.

1.8Vienodas požiūris ir kovos su diskriminacija politika yra Europos politikos, įskaitant susijusią su trečiųjų šalių piliečių integracija, ramsčiai. Susirūpinimą kelia tai, kad iš pavadinimo pašalinus žodį „integracija“ gali būti suprasta, kad šiam klausimui skiriama mažiau dėmesio.

1.9Atkreipiamas dėmesys į tai, jog būtina dar kartą paminėti glaudesnį valstybių narių bendradarbiavimą prieglobsčio ir migracijos srityje, visų pirma padedant finansuoti geriausios praktikos pavyzdžių prieglobsčio srityje sutelkimą, be kita ko, kuriant tinklus ir keičiantis informacija apie teisėtą migraciją ir trečiųjų šalių piliečių integraciją.

1.10Palankiai vertinama tai, kad svarba teikiama abiejų fondų lankstumui, o tai reiškia, jog pripažįstama, kad vykdant bendrus veiksmus reikia labiau atsižvelgti į kiekvienos valstybės narės poreikius. Be to, palankiai vertinamas procesų supaprastinimas, taip pat vertinimo svarbos pripažinimas.

1.11EESRK palankiai vertina tai, kad sienų valdymu siekiama didinti ES vidaus saugumą visapusiškai gerbiant pagrindines teises, tačiau apgailestauja, kad nėra jokios konkrečios nuorodos į pagrindinių teisių apsaugą ir pasienio regionuose.

1.12Manoma, kad būtina priminti valstybėms narėms, kad jūrų sienų stebėjimas apima ne tik saugumą ir sienų kontrolę, bet ir paieškos bei gelbėjimo jūroje operacijas. Reikia priminti 2012 m. EŽTT sprendimą 2 , kuriuo draudžiamas priverstinis grąžinimas ne tik valstybės teritorijoje, bet ir vykdant veiksmus už jos teritorijos ribų, taip pat ir atviroje jūroje.

1.13Keliose savo nuomonėse 3 EESRK siūlė ES Šengeno erdvės išorės sienas laikyti bendromis sienomis ir šiuo pagrindu atsakomybės valdymą priskirti Europos lygmeniui.

2.Aplinkybės

2.1Migracija yra Europos Sąjungoje nuolat vykstantis istorinis reiškinys, turintis akivaizdų poveikį jos pačios ir ją sudarančių visuomenių ateičiai. Bendras migracijos valdymas ES yra nebaigtas procesas, o pastaraisiais metais ši padėtis peraugo į institucinę krizę, kuri parodė, kad trūksta bendros Europos pozicijos. Labai svarbu atsižvelgti į įvairių Europos institucijų jau atliktą darbą siekiant persvarstyti esamas priemones ir pasiūlyti alternatyvų, kurios padėtų parengti bendrą, išsamią ir nuoseklią migracijos ir prieglobsčio politiką, remiantis tarptautinėje teisėje ir Sutartyse įtvirtintais principais ir prievolėmis.

2.2Migracija yra vienas iš Komisijos politinių prioritetų, kurio pagrindinis tikslas – šį klausimą spręsti visapusiškai. 2015 m. priimtoje Europos migracijos darbotvarkėje derinamos skubaus reagavimo į humanitarinę krizę prie Europos sienų ir ilgalaikės priemonės, kad migracija būtų valdoma visapusiškai.

2.3Krizė Viduržemio jūros regione išryškino neatidėliotinus poreikius ir kartu atskleidė ES migracijos politikos ir priemonių struktūrinius trūkumus. ES turi rasti tinkamą pusiausvyrą ir europiečiams perduoti aiškią žinią, kad migraciją galima geriau valdyti bendrai. Prieglobsčio ir migracijos fondas (PMF) ir sienų valdymo ir vizų finansinės paramos priemonė yra šio proceso dalis.

2.4Atsižvelgdama į 2021–2027 m. daugiametę finansinę programą, Komisija pasiūlė gerokai padidinti migracijos ir sienų valdymui skiriamą bendrą biudžetą naujajam PMF iš viso skiriant 10 415 mln. EUR (dabartinėmis kainomis) 4 , o Integruoto sienų valdymo fondui – 9 318 mln. EUR (dabartinėmis kainomis).

2.5Prieglobsčio ir migracijos fondu, kaip ir bendra Europos prieglobsčio sistema (BEPS), siekiama prisidėti prie visapusiško migracijos, integracijos ir grąžinimo procesų valdymo, teikiant paramą valstybėms narėms pagal solidarumo ir atsakomybės pasidalijimo tarp valstybių narių principus.

2.6Sienų valdymo ir vizų finansinės paramos priemone, įtraukta į Integruoto sienų valdymo fondą, siekiama padėti valstybėms narėms geriau įgyvendinti bendras priemones, susijusius su vidaus sienas kertančiais asmenimis ir išorės sienų kontrole, ir bendrą vizų politiką. Tinkamas išorės sienų valdymas yra būtinas norint sukurti vidaus sienų neturinčią erdvę, kurioje asmenys ir prekės galėtų laisvai judėti.

3.Bendrosios pastabos

3.1EESRK palankiai vertina tai, kad abiejų priemonių teisiniu pagrindu pasirinktas SESV 80 straipsnis, kuriame nurodyta, kad bendra prieglobsčio, migracijos ir išorės sienų politika grindžiama solidarumo ir teisingo atsakomybės pasidalijimo tarp valstybių narių principu.

3.2Abiejų fondų įgyvendinimui turi būti nustatytos aiškios ir tikslios gairės dėl valdymo ir kontrolės sistemų ir audito reikalavimų. Turėtų būti skatinama supaprastinti procedūras ir sumažinti jų administracinę naštą, taip pat siekiama pažangos įgyvendinant priemones, kurios užtikrintų su lėšų perdavimu valstybėms narėms susijusį didesnį skaidrumą, geresnę atskaitomybę ir sklandesnį tikslų įgyvendinimą.

3.3Vengiant dubliavimosi ir siekiant visiško papildomumo su įvairiomis šiose srityse veikiančiomis ES agentūromis, priemonės turi būti derinamos su kitomis galiojančiomis nuostatomis. Darbą reikia derinti su atitinkamomis ES politikos sritimis, pavyzdžiui, sienų valdymo, vidaus saugumo, trečiųjų šalių piliečių socialinės įtraukties ir integracijos, ir ES išorės politika.

3.4Šios priemonės turi būti lanksčios, kad būtų galima reaguoti į kintančius uždavinius sienų valdymo ir vizų srityje. Todėl teigiamai vertinama tai, kad, be kiekvienai dalyvaujančiai valstybei narei nustatyto įnašo, likusios lėšos skiriamos konkretiems veiksmams, kuriuos įgyvendinant ES suteikia pridėtinės vertės.

3.5Šios priemonės turi padėti išreikšti solidarumą ir bendrą atsakomybę tarp tų valstybių narių, kurios taiko visas Šengeno išorės sienų ir vizų nuostatas (arba rengiasi visateisiškai dalyvauti), ir būti naudojamos siekiant Sąjungos bendros išorės sienų valdymo politikos interesų. Tinkamam Šengeno erdvės veikimui užtikrinti, būtina, kad išorės sienos, kurios yra bendros, būtų valdomos Europos lygmeniu.

3.6Labai svarbu, kad, atsižvelgiant į Europos Tarybos 5 ir paties Europos Parlamento 6 rekomendacijas, tekstuose būtų suvienodinti terminai „neteisėtas“ arba „dokumentų neturintis“ migrantas.

3.7ES reikia bendros migracijos politikos numatant priemones ir būdus, kurie palengvintų teisėtą ir tvarkingą migraciją ir teisės į prieglobstį apsaugą. EESRK apgailestauja, kad konstatuojamosiose dalyse daugiausia dėmesio skiriama neteisėtai atvykstantiems asmenims ir sienų kontrolei ir nepaminėta būtinybė siekti pažangos ir diegti naujoves bendroje Europos migracijos sistemoje. Negalima apsieiti ir be Dublino sistemos reformos.

4.Konkrečios pastabos

4.1EESRK mano, kad pasiūlymai dėl dviejų finansinių priemonių yra tikslingi, ir pripažįsta, kad techninė ir finansinė pagalba, kurią Europos Sąjunga suteikė valstybėms narėms 2015–2017 m. laikotarpiu per Prieglobsčio, migracijos ir integracijos fondą (PMIF) 7 ir taikydama kitas priemones, padėjo pagerinti prieglobsčio, migracijos ir išorės sienų valdymą.

4.2EESRK palankiai vertina šių fondų biudžeto padidinimą, jei tik jis padeda siekti tikslo prisidėti prie ES migracijos politikos, kad ji būtų visapusiška, bendra, nuosekli ir priderinta prie tarptautinės teisės principų ir pagal ją būtų pripažįstami priimančiųjų visuomenių ir ES piliečių poreikiai ir glaudžiai bendradarbiaujama su viso pasaulio partneriais.

4.3Manoma, kad į Prieglobsčio ir migracijos fondo pavadinimą reikia sugrąžinti žodį „integracija“, nes įtrauktis yra valstybių narių uždavinys.

4.4Palankiai vertinama tai, kad PMF pripažįsta vietos ir regionų valdžios institucijų (įskaitant atokiausius regionus), socialinių subjektų ir pilietinės visuomenės organizacijų vaidmenį integruojant (taip pat ir į darbo rinką) trečiųjų šalių piliečius trumpuoju ar ilguoju laikotarpiu. EESRK apgailestauja dėl to, kad nesiūloma novatoriškų būdų, kaip šiems subjektams suteikti daugiau galimybių pasinaudoti PMF, ir primena, kad svarbu užtikrinti subsidiarumo principą ir jo laikytis.

4.5Palankiai vertinama tai, kad naudojant šio fondo veiklos paramą gali būti nustatyta, kad valstybė narė nesilaiko atitinkamos srities Sąjungos acquis, jeigu ji nevykdo Sutartyse nustatytų privalomų įsipareigojimų arba jei yra aiškus Sąjungos vertybių prieglobsčio ir grąžinimo srityje pažeidimo pavojus. Pageidautina, kad būtų labiau sukonkretintos tokio nesilaikymo naudojant PMF su veikla susijusiais tikslais pasekmės. Primenama, kad EESRK pritaria tam, kad Komisija galėtų įsikišti susidarius kritinei padėčiai, jeigu ji taikys skaidrią procedūrą, pagal kurią nedelsiant informuos ES teisės aktų leidėjus (Parlamentą ir Tarybą) 8 . Be to, Komiteto nuomone, svarbu, kad būtų galima nedelsiant pradėti pažeidimo nagrinėjimo procedūras, jei valstybės narės nesilaiko reikalavimų šiose srityse.

4.6Bendradarbiaujant su trečiosiomis šalimis siekiant užtikrinti tinkamą prieglobsčio prašytojų srautų valdymą, būtinos ne tik ekonominės paskatos, bet ir techninis bendradarbiavimas bei institucijų stiprinimas. ES skubiosios pagalbos Afrikai patikos fondas yra reikalinga, bet ne vienintelė priemonė: jam turi būti skirta pakankamai biudžeto lėšų ir kartu turi būti siekiama tikros ir bendra atsakomybe grindžiamos Europos Sąjungos ir Afrikos šalių partnerystės, kuriai būdingi bendri ir darnaus vystymosi tiksluose, dėl kurių susitarė šios šalys, įtvirtinti siekiai. Turėtų būti stengiamasi gerinti šių veiksmų migracijos ir prieglobsčio srityje koordinavimą kartu stiprinant institucijas ir remiant demokratinius Tarptautinio bendradarbiavimo ir vystymosi GD procesus, visada vengiant dubliavimosi ir nepakankamo nuoseklumo.

4.7Manoma, kad būtina atidžiau stebėti pareigą bendradarbiauti ir nustatyti koordinavimo mechanizmus su ESF+ ir ERPF valdančiomis institucijomis kiekvienoje valstybėje narėje, siekiant skatinti koordinavimą ir integravimą ir išnagrinėti, kaip juos taikyti, kai atsakomybė už juos taip pat tenka subnacionalinio lygmens valdžios institucijoms.

4.8Būtina, kad PMF suteiktų didesnę pridėtinę vertę bendros Europos prieglobsčio sistemos stiprinimui, valstybių narių pajėgumams spręsti asmenų, kuriems reikia tarptautinės apsaugos, problemas, skatinimui teisėtais būdais patekti į ES teritoriją ir teisėtų trečiųjų šalių piliečių integracijos rėmimui.

4.9Kalbant apie integraciją, paskirstant asmenis atsižvelgiama tik į per metus atvykstančių asmenų srautus ir bendrą užsienio gyventojų procentinę dalį, nenaudojant jokio kokybinio rodiklio, kuris galėtų padėti geriau nustatyti konkrečius valstybių narių poreikius. Todėl būtina tiksliau apibrėžti tikslus ir nustatyti rodiklius 9 , kad būtų galima nuolat vertinti teigiamą PMF indėlio šiose srityse poveikį.

4.10Itin svarbu užtikrinti PMF laikotarpio vidurio ir retrospektyvinį vertinimą ir nustatyti lanksčius mechanizmus, kurie leistų pakoreguoti įvertintus veiksmus. Manoma, kad būtina derinti poveikio ir rezultatų vertinimą, visų pirma tų veiksmų, kurie kiekvienoje valstybėje narėje gali būti vykdomi skirtingais administraciniais lygmenimis.

4.11Neteisėtos migracijos paskatų mažinimas vykdant grąžinimo ir readmisijos politiką nėra akivaizdus. Manoma, kad būtina parengti grąžinimo ir readmisijos politiką, kuri būtų veiksminga ir užtikrintų nukentėjusių asmenų žmogaus teises, ir pabrėžiama, kad reikia patobulinti šios politikos ir jos realaus poveikio neteisėtos migracijos srautų mažinimui vertinimą.

4.12Be to, svarbu pabrėžti, kad būtina kovoti su neteisėtu užimtumu, ypač reikiamų dokumentų neturinčių migrantų arba piktnaudžiavimo ir išnaudojimo atvejais. Labai palankiai vertinama tai, kad PMF gali padėti finansuoti priemones, kuriomis siekiama kovoti su neteisėtos migracijos paskatomis, įskaitant ir neteisėtą užimtumą, kuris gali būti neteisėtus srautus, nesąžiningą įmonių konkurenciją ir teisių pažeidimus skatinantis elementas 10 .

4.13Labai palankiai vertinama tai, kad skiriama išteklių Europos Sąjungos lygmens perkėlimo į ES (ir humanitarinio priėmimo) sistemai. Tikimasi, kad Sąjungos tikslinė perkėlimo į ES programa užtikrins veiksmingą šių įsipareigojimų vykdymą valstybėse narėse. EESRK jau pareiškė remiąs Sąjungos tikslinę perkėlimo į ES programą tikėdamasis, kad ji užtikrins veiksmingą šios iniciatyvos įgyvendinimą valstybėse narėse ir kad aktyviausiai dalyvaujančioms valstybėms narėms bus skiriamos finansinės paskatos.

4.14Sienų valdymo ir vizų finansinės paramos priemone dar kartą patvirtinamas noras padėti užtikrinti Europos Sąjungos vidaus saugumą kartu visapusiškai gerbiant pagrindines teises, tačiau tenka apgailestauti, kad konkrečiai nekalbama apie šių teisių apsaugą pasienio zonose, taip pat turint omenyje asmenis, kurie nėra Europos Sąjungos piliečiai.

4.15EESRK palankiai vertina tai, kad ši priemonė suteikia valstybėms narėms galimybę įgyvendinti projektus su trečiąja šalimi arba jos teritorijoje prieš tai pasikonsultavus su Komisija. Komitetas mano, kad turėtų būti geriau informuojama apie šių konsultacijų (arba informacijos perdavimo) reikalavimus ir nustatyti aiškūs kriterijai, kurie, be kita ko, apimtų žmogaus teisių padėtį kelionės tikslo šalyje. Tai atrodo būtina, nes veiksmai su trečiąja šalimi gali būti susiję su neteisėto sienos kirtimo stebėjimu, nustatymu bei prevencija ir neteisėtai sienas kirtusių asmenų identifikavimu, sekimu ir sulaikymu.

4.16Komitetas apgailestauja, kad reglamente kova su neteisėta migracija ne kartą gretinama su kova su tarpvalstybiniu nusikalstamumu, neskiriant neteisėtų antrojo reiškinio veiksmų, palyginti su pirmuoju.

4.17Sienų valdymo klausimu nusivylimą kelia tai, kad saugumas vis dar suprantamas kaip iš esmės karinis klausimas, o Visuotinėje Europos Sąjungos užsienio ir saugumo politikos strategijoje teigiama, kad ES skatins žmonių saugumą laikydamasi integruoto požiūrio. Tai reiškia, kad bus imamasi veiksmų, kuriais, be kita ko, siekiama mažinti skurdą ir nelygybę, propaguoti gerą valdymą ir žmogaus teises, prisidėti prie vystymosi ir šalinti pagrindines konfliktų ir nesaugumo priežastis.

4.18EESRK palankiai vertina tai, kad pažymima, jog šia priemone taip pat siekiama padėti apsaugoti ir išgelbėti migrantų gyvybes, ir primenama valstybėms narėms, kad jūrų sienų stebėjimas apima ne tik saugumą ir sienų kontrolę, bet ir paieškos bei gelbėjimo jūroje operacijas.

2018 m. rugsėjo 26 d., Briuselis

Christa Schweng

Užimtumo, socialinių reikalų ir pilietybės skyriaus pirmininkė

_____________

(1)      Žr. SOC/582 dėl vizų kodekso peržiūros.

(2)

    Byla Hirsi Jamaa ir kt. prieš Italiją (ieškinys Nr. 27765/09) .

(3)

    OL C 303, 2016 8 19, p. 109 ;  OL C 451, 2014 12 16, p. 1 ; OL C 458, 2014 12 19, p. 7 ; OL C 44, 2011 2 11, p. 162 .

(4)    Daugiau informacijos apie šiuos skaičius pateikta EESRK nuomonės projekte „Daugiametė finansinė programa po 2020 m.“ (EESC-2018-02072-00-00-PA).

(5)    Europos Tarybos parlamentinė asamblėja. Rezoliucija 1509 (2006).

(6)     2009 m. sausio 14 d. Europos Parlamento rezoliucija dėl pagrindinių teisių padėties Europos Sąjungoje 2004–2008 m. (2007/2145(INI)).

(7)    2014 m. balandžio mėn. priimtas Reglamentas (ES) Nr. 516/2014, kuriuo nustatoma speciali ES finansavimo migracijos ir prieglobsčio srityje programa 2014–2020 m. laikotarpiui siekiant finansine parama prisidėti prie veiksmingo migracijos srautų valdymo ir bendro ES požiūrio į prieglobstį ir migraciją formavimo bei taikymo. PMIF siekta keturių tikslų: 1) stiprinti ir plėtoti bendrą Europos prieglobsčio sistemą (BEPS), 2) remti teisėtą migraciją valstybėse narėse atsižvelgiant į jų ekonominius ir socialinius poreikius ir skatinti veiksmingą trečiųjų šalių piliečių integraciją, 3) tobulinti teisingas ir veiksmingas grąžinimo strategijas siekiant kovoti su neteisėta imigracija, 4) didinti valstybių narių solidarumą ir atsakomybės pasidalijimą ypatingą dėmesį skiriant nuo migracijos ir prieglobsčio prašytojų srautų labiausiai nukentėjusioms valstybėms narėms.

(8)

    OL C 303, 2016 8 19, p. 109 .

(9)       EBPO/ES (2015 m.) Indicators of Immigrant Integration 2015 („Imigrantų integracijos rodikliai 2015 m.“) arba Saragosos rodikliai.

(10)

     Žr. priimtas nuomones OL C 204, 2008 8 9, p. 70 ir OL C 75, 2017 3 10, p. 81 .