EUROPOS KOMISIJA

Briuselis, 2022 06 17

COM(2022) 407 final

KOMISIJOS KOMUNIKATAS EUROPOS PARLAMENTUI, EUROPOS VADOVŲ TARYBAI IR TARYBAI

Komisijos nuomonė dėl Ukrainos paraiškos dėl narystės Europos Sąjungoje

A.    ĮVADAS

Ukraina, jos valdžios institucijos ir piliečiai jau daug metų svarbiu prioritetu laiko siekį priklausyti Europos Sąjungai. Pastarąjį dešimtmetį šis siekis buvo vienas pagrindinių demokratinius pokyčius lemiančių veiksnių ir skatino įgyvendinti kelias svarbias Europos vertybėmis grindžiamas reformas. 2013 m. pabaigoje tuometinio Prezidento priimtas sprendimas nepasirašyti ES ir Ukrainos asociacijos susitarimo, kuris daugeliui Ukrainos piliečių simbolizavo kelią Europos Sąjungos link, sukėlė didelio masto protestus prieš valdžios institucijas. Vėliau Rusijos Federacija, išreikšdama nepritarimą savarankiškam Ukrainos piliečių pasirinkimui, ėmėsi karinių veiksmų prieš Ukrainą. Dėl rytinėje šalies dalyje vykusio konflikto netekusi dalies savo teritorijos kontrolės, praradusi žmonių gyvybių ir patyrusi ekonominių nuostolių, Ukraina visus tuos metus veikė kaip atsparios demokratijos šalis ir artėja prie Europos Sąjungos, palaipsniui derindama savo teisės aktus su ES acquis.

a) Paraiška dėl narystės

2022 m. vasario 28 d., praėjus penkioms paroms nuo plataus masto neišprovokuotos ir nepateisinamos Rusijos agresijos, Ukraina pateikė paraišką dėl narystės Europos Sąjungoje. 2022 m. kovo 7 d. Europos Sąjungos Taryba paprašė Komisijos pateikti savo nuomonę dėl šios paraiškos. ES valstybių ir vyriausybių vadovai patvirtino šį sprendimą neoficialiame lyderių susitikime Versalyje 1 .

Europos Sąjungos sutarties 49 straipsnyje nustatyta, kad „kiekviena Europos valstybė, gerbianti 2 straipsnyje nurodytas vertybes ir įsipareigojusi jas remti, gali pareikšti norą tapti Sąjungos nare. Apie tokį prašymą pranešama Europos Parlamentui ir nacionaliniams parlamentams. Sąjungos nare tapti norinti valstybė pateikia prašymą Tarybai, kuri, pasikonsultavusi su Komisija ir gavusi Europos Parlamento narių balsų daugumos pritarimą, sprendžia vieningai. Atsižvelgiama į tinkamumo narystei kriterijus, dėl kurių susitarė Europos Vadovų Taryba.“

2 straipsnyje nustatyta, kad „Sąjunga yra grindžiama šiomis vertybėmis: pagarba žmogaus orumui, laisve, demokratija, lygybe, teisine valstybe ir pagarba žmogaus teisėms, įskaitant mažumoms priklausančių asmenų teises. Šios vertybės yra bendros valstybėms narėms, gyvenančioms visuomenėje, kurioje vyrauja pliuralizmas, nediskriminavimas, tolerancija, teisingumas, solidarumas ir moterų bei vyrų lygybė.“

Tai – teisinis pagrindas, kuriuo remdamasi Komisija teikia šią nuomonę.

1993 m. birželio mėn. Kopenhagoje Europos Vadovų Taryba padarė išvadą, kad:

„Šalis įstoja, kai tik gali įvykdyti narystės įsipareigojimus, tenkindama reikiamas ekonomines ir politines sąlygas.

Kad šalis kandidatė taptų nare, ji:

-turi būti pasiekusi institucijų, užtikrinančių demokratiją, teisinę valstybę, žmogaus teises, mažumų gerbimą ir apsaugą, stabilumą;

- valstybėje kandidatėje funkcionuotų rinkos ekonomika, ir ji būtų pajėgi atlaikyti konkurencijos spaudimą bei rinkos jėgas Sąjungoje;

-turi gebėti prisiimti narystės įsipareigojimus, kaip antai pritarti politinės, ekonominės ir pinigų sąjungos tikslams.“ 

1995 m. gruodžio mėn. Madride Europos Vadovų Taryba paminėjo, kad būtina „sudaryti sąlygas laipsniškai, darniai integruoti šalis [kandidates], ypač vystant rinkos ekonomiką, pertvarkant administracines struktūras ir sukuriant stabilias ekonomikos bei pinigų sąlygas“.

2006 m. gruodžio mėn. Europos Vadovų Taryba susitarė, kad „plėtros strategija, grindžiama konsolidavimo, sąlygų laikymosi ir informavimo principais bei ES gebėjimu integruoti naujas nares, yra atnaujinto konsensuso dėl plėtros pagrindas“.

Šioje nuomonėje Komisija vertina Ukrainos paraišką, atsižvelgdama į jos gebėjimą įvykdyti 1993 m. Kopenhagoje ir 1995 m. Madride Europos Vadovų Tarybos nustatytus kriterijus, visų pirma dėl šalies administracinių gebėjimų. Nuomonėje taip pat atsižvelgiama į Ukrainos pastangas įgyvendinant savo įsipareigojimus pagal Asociacijos susitarimą, įskaitant nuostatas dėl išsamios ir visapusiškos laisvosios prekybos erdvės (IVLPE) (toliau – ES ir Ukrainos asociacijos susitarimas), kuris įsigaliojo 2017 m. rugsėjo 1 d. Vėliau Komisija vertins Ukrainos stojimo poveikį ES politikos sritims.

Ši nuomonė parengta laikantis panašių metodų, kurių būdavo laikomasi rengiant ankstesnes Komisijos nuomones. 2022 m. balandžio 8 d. Ukraina gavo klausimynus dėl politinių ir ekonominių kriterijų, o balandžio 13 d. – dėl ES acquis skyrių. Ji pateikė atsakymus atitinkamai balandžio 17 d. ir gegužės 9 d. Ši nuomonė – tai struktūrinis vertinimas pagal nustatytus kriterijus, kuris yra grindžiamas per daugelį metų įgytomis žiniomis ir patirtimi ES glaudžiai bendradarbiaujant su Ukraina.

b) Europos Sąjungos ir Ukrainos santykiai

Po aštuonių metų nuo 2014 m. įvykdytos neteisėtos Krymo aneksijos ir rytų Ukrainos destabilizavimo 2022 m. vasario 24 d. Rusija pradėjo didelio masto karinę invaziją prieš visą šalį. Daugiau nei septyni milijonai asmenų pabėgo į kitas valstybes, visų pirma į ES valstybes nares ir Moldovos Respubliką, o pačioje Ukrainoje šiuo metu yra beveik aštuoni milijonai šalies viduje perkeltų asmenų. ES patvirtino kelis precedento neturinčių sankcijų Rusijai paketus 2 . Ji taip pat labai sustiprino politinę, finansinę, humanitarinę ir karinę paramą. Europos piliečiai įgyvendino daugybę privačių iniciatyvų ir taip parodė precedento neturintį solidarumą. Karo metu Ukrainos vyriausybė demonstruoja neprilygstamą institucijų stiprybę, ryžtą ir gebėjimą veikti. Ukraina sutelkė pajėgas ir greitai pateikė atsakymus į ES klausimyno dėl jos paraiškos dėl narystės klausimus.

ES ir Ukrainos santykiai prasidėjo po Ukrainos nepriklausomybės paskelbimo 1991 m. 1994 m. birželio mėn. ES ir Ukraina pasirašė partnerystės ir bendradarbiavimo susitarimą, jis įsigaliojo 1998 m. kovo mėn. Politinis ir ekonominis bendradarbiavimas suintensyvėjo 2004 m. Ukrainai tapus ES prioritetine partnere Europos kaimynystės politikos srityje ir dar labiau sustiprėjo 2009 m. pradėjus įgyvendinti Rytų partnerystės iniciatyvą.

Integracija į Europos Sąjungą daugelį metų laikoma svarbia Ukrainos užsienio ir vidaus politikos kryptimi. Kryptingas siekis stiprinti ryšius su Vakarais ir integruotis į ES taip pat buvo viena iš 2004 m. vykusios Oranžinės revoliucijos prieš rinkimų klastojimą ir korupciją priežasčių. Po 2006 m. kovo mėn. Parlamento rinkimų ES nusprendė pradėti konsultacijas, siekdama pradėti derybas dėl naujo išsamesnio susitarimo su Ukraina. Derybos prasidėjo 2007 m. kovo mėn. 2012 m. parafuotas Asociacijos susitarimo projektas. 2014 m. įvykusi „Euromaidano“ revoliucija kilo tuometiniam Ukrainos prezidentui atsisakius pasirašyti Asociacijos susitarimą, įskaitant nuostatas dėl išsamios ir visapusiškos laisvosios prekybos erdvės (IVLPE) (ES ir Ukrainos asociacijos susitarimas).

Po „Euromaidano“ revoliucijos Rusija neteisėtai aneksavo Krymą ir rytų Ukrainoje dislokavo nelegalias karines grupuotes. ES ir tarptautinė bendruomenė pasmerkė šiuos šiurkščius tarptautinės teisės pažeidimus ir vėliau ES paskelbė sankcijas Rusijos Federacijai.

Naujoji Ukrainos vyriausybė, išrinkta po „Euromaidano“ revoliucijos, 2014 m. kovo mėn. pasirašė Asociacijos susitarimo politinę dalį. Ekonominė ES ir Ukrainos asociacijos susitarimo dalis pasirašyta po 2014 m. gegužės mėn. prezidento rinkimų. Pagrindinės Susitarimo dalys laikinai taikomos nuo 2014 m. ES ir Ukrainos asociacijos susitarimas visiškai įsigaliojo 2017 m. rugsėjo mėn.

ES ir Ukrainos asociacijos susitarimu nustatytas politinės asociacijos ir ekonominės integracijos tarp Europos Sąjungos ir Ukrainos pagrindas. Susitarimo preambulėje Europos Sąjunga pripažįsta Ukrainos europinius siekius ir palankiai vertina europinės krypties pasirinkimą, įskaitant pasiryžimą kurti tvirtą ir darnią demokratiją ir rinkos ekonomiką. Šiuo metu šis susitarimas yra pagrindinė dvišalė teisinė priemonė, kuria remiantis stiprinami politiniai ryšiai ir ekonominės sąsajos, skatinamos bendros vertybės ir užtikrinamas tvirtesnis bendradarbiavimas bendro intereso srityse. Remdamasi ES ir Ukrainos asociacijos susitarimu Ukraina įgyvendino kelias sudėtingas reformas ir daugelyje sričių sėkmingai suderino savo teisės aktus su ES acquis.

ES ir Ukrainos pilietinės visuomenės platforma (PVP) yra viena iš įstaigų, įsteigtų pagal Europos Sąjungos ir Ukrainos asociacijos susitarimą. Ši platforma abiejų Susitarimo šalių pilietinės visuomenės organizacijoms padeda stebėti įgyvendinimo procesą ir parengti rekomendacijas atitinkamoms institucijoms.

2019 m. 335 iš 450 Ukrainos Parlamento narių pritarė Konstitucijos pataisai, kuria nustatyta, kad valstybės strateginė kryptis – „visateisė Ukrainos narystė Europos Sąjungoje ir Šiaurės Atlanto sutarties organizacijoje“.

Ukraina yra Energijos bendrijos sutarties ir Susitarimo dėl Europos bendrosios aviacijos erdvės sukūrimo šalis. Tai jai padeda suderinti Ukrainos teisės aktus su ES acquis. Ukraina taip pat priklauso išplėstam transeuropiniam transporto tinklui (TEN-T).

Nuo 2017 m. birželio 11 d. Ukrainos piliečiams taikomas bevizis režimas keliaujant Šengeno erdvėje. Nuo 2007 m. galioja Europos Sąjungos ir Ukrainos readmisijos susitarimas.

Nuo 1997 m. vyksta ES ir Ukrainos aukšto lygio susitikimai. Iš viso iki šiol įvyko dvidešimt trys ES ir Ukrainos aukščiausiojo lygio susitikimai. Nuo to laiko ES ir Ukrainos santykiai stiprėjo ir įgijo pagreitį. 2021 m. pradėti nauji ES ir Ukrainos dialogai dėl žaliojo kurso ir kibernetinio saugumo puikiai iliustruoja besiplečiantį bendradarbiavimą bendrų strateginių interesų srityse. 2021 m. ES kartu su daugeliu kitų tarptautinių partnerių prisijungė prie Ukrainos įsteigtos Tarptautinės Krymo platformos, kuri patariamojo koordinavimo būdu siekia taikiai baigti Rusijos vykdomą neteisėtą Krymo pusiasalio aneksiją.

Ukraina yra visateisė Jungtinių Tautų ir Europos Tarybos narė bei Europos saugumo ir bendradarbiavimo organizacijos (ESBO) dalyvaujančioji valstybė.

ES Ukrainai teikia reikšmingą finansinę pagalbą. 2014–2021 m. ją sudarė 1,7 mlrd. EUR dotacijų pagal Europos kaimynystės priemonę, 5,6 mlrd. EUR paskolų pagal penkias makrofinansinės pagalbos programas, 194 mln. EUR humanitarinės pagalbos ir 355 mln. EUR paramos pagal užsienio politikos priemones. Pagal Europos komandos principą aktyviai dalyvaujant valstybėms narėms, ES teikia Ukrainai paramą politikai formuoti ir visapusiškoms reformoms vykdyti. Šiuo daugiametės programos įgyvendinimo laikotarpiu Komisija daugiau dėmesio skiria Ekonomikos ir investicijų plano (EIP) investicijų pavyzdinėms iniciatyvoms ir prioritetams 3 , kuriais siekiama pritraukti iki 6,5 mlrd. EUR viešųjų ir privačių investicijų į valstybę ir sudaryti sąlygas jos būsimam atkūrimui. Pagal EIP parengta strategija bus tinkamas pagrindas rengiant bet kokius ateities planus dėl atkūrimo.

Nuo Rusijos invazijos pradžios ES padidino savo paramą ir bendram ekonominiam, socialiniam bei finansiniam Ukrainos atsparumui remti sutelkė apie 4,1 mlrd. EUR sumą, kurią sudarė skubi makrofinansinė pagalba, parama biudžetui, skubi pagalba ir reagavimo į krizes bei humanitarinė pagalba. Ji taip pat apėmė karinės pagalbos priemones, skirtas Ukrainai remti pagal Europos taikos priemonę. Ši parama siekia 2 mlrd. EUR ir bus panaudota ES valstybių narių išlaidoms, patirtoms teikiant Ukrainai karinę paramą natūra, atlyginti.

Prieš Rusijos agresijos karą ir jo metu ES darniai bendradarbiavo su finansinėmis institucijomis dėl paramos Ukrainai. Nuo 2014 m. Europos investicijų bankas ir Europos rekonstrukcijos ir plėtros bankas sutelkė 9,5 mlrd. EUR paskolų Ukrainai. Iš jų per pastarąsias savaites EIB Ukrainos biudžetui paskirstė 668 mln. EUR. ES taip pat glaudžiai bendradarbiauja su Pasaulio banku ir Tarptautiniu valiutos fondu – nuo 2014 m. jie yra pagrindiniai partneriai įgyvendinant Ukrainai skirtus veiksmus.

Nuo 2014 m., įsteigus Paramos Ukrainai grupę, ES pakeitė savo pagalbos programas. Užuot vykdžiusi atskirus projektus ji pereina prie didesnių nuoseklios paramos programų, skirtų pagrindinėms reformoms vykdyti ir valstybės institucijoms kurti. Ši svarbi permaina bus labai aktuali po karo atstatant ir reformuojant Ukrainą.

Nuo 2016 m. Ukraina vis aktyviau dalyvauja ES programose ir šį dalyvavimą iš dalies bendrai finansuoja ES. Visų pirma, Ukraina dalyvauja iniciatyvose „Horizontas 2020“ ir „Europos horizontas“ pagal Euratomo mokslinių tyrimų ir mokymo programą, programose COSME, „Kūrybiška Europa“ ir „EU4Youth“. Organizacijos ir asmenys iš Ukrainos taip pat gali pasinaudoti tam tikrais programų „Erasmus+“ ir „Europos solidarumo korpusas“ veiksmais. Ukraina dalyvauja ir kitose programose, tokiose kaip Jūrų reikalų ir žuvininkystės fondas. Ji taip pat dalyvauja keliose INTERREG programose ir yra ES makroregioninės Dunojaus regiono strategijos narė.

Ukraina sudarė susitarimus dėl darbo tvarkos, bendradarbiavimo susitarimus arba susitarimo memorandumus su įvairiomis ES agentūromis, tokiomis kaip Europos sienų ir pakrančių apsaugos agentūra (Frontex), Europos Sąjungos teisėsaugos mokymo agentūra (CEPOL), Europos narkotikų ir narkomanijos stebėsenos centras (EMCDDA), Europos Sąjungos bendradarbiavimo baudžiamosios teisenos srityje agentūra (Eurojustas), Europos Sąjungos teisėsaugos bendradarbiavimo agentūra (Europolas), Europos kovos su sukčiavimu tarnyba (OLAF), Europos Sąjungos aviacijos saugos agentūra (EASA), Europos jūrų saugumo agentūra (EMSA), Europos Sąjungos geležinkelių agentūra (ESGA), Europos mokymo fondas (ETF), Europos vaistų agentūra (EMA), Europos darbuotojų saugos ir sveikatos agentūra (EU-OSHA), Europos ligų prevencijos ir kontrolės centras (ECDC) ir kitos. Ukraina bendradarbiauja su Europos elektroninių ryšių reguliuotojų institucijos (BEREC) biuru be teisės balsuoti. Baigti procedūriniai susitarimai dėl Ukrainos prisijungimo prie programos LIFE.

Ukraina yra Rytų partnerystės dalyvė. Rytų partnerystė grindžiama įtraukumo ir diferencijavimo principu. Rusijos karas Ukrainoje parodė, kad dabar kaip niekad svarbūs daugiašalis bendradarbiavimas ir sanglauda, taip pat regiono atsparumo stiprinimas. Ateityje taip pat bus svarbu dėmesį skirti dvišaliams santykiams, kad Ukraina galėtų įgyvendinti pagrindines reformas, be kita ko, valdymo, teisingumo ir teisinės valstybės srityse.

B.    NARYSTĖS KRITERIJAI

1. POLITINIAI KRITERIJAI

Šis vertinimas grindžiamas Kopenhagos kriterijais, susijusiais su institucijų, užtikrinančių demokratiją, teisinę valstybę, žmogaus teises ir mažumų pagarbą bei apsaugą, stabilumu.

1.1. Demokratija

Kaip įtvirtinta šalies Konstitucijoje, Ukraina yra parlamentinė ir prezidentinė demokratija, kurioje įstatymo leidžiamoji valdžia priklauso Parlamentinei Asamblėjai (Aukščiausiajai Radai), o vykdomoji valdžia – Vyriausybei. Prezidentui yra suteikti svarbūs vykdomieji įgaliojimai.

Konstitucija užtikrina pagrindinius demokratinės valstybės principus, įskaitant teisinės valstybės principus, laisvus rinkimus ir žmogaus teisių apsaugą. Konstitucijoje aiškiai nustatyta tarptautinės teisės viršenybė, todėl galiojančios tarptautinės sutartys yra privalomos ir laikomos neatsiejama Ukrainos nacionalinės teisės aktų dalimi.

Vienintelė institucija, kuri gali aiškinti Konstituciją ir nuspręsti, ar teisės aktai ją atitinka, yra Ukrainos Konstitucinis Teismas (UKT), kuriam vis dar reikalinga skubi reforma atsižvelgiant į Venecijos komisijos rekomendacijas. Tokios reformos pagrindas – patikima ir skaidri UKT teisėjų skyrimo procedūra, įskaitant jų sąžiningumo patikrinimą. Parlamentas dar nepriėmė atitinkamų teisės aktų.

Pagal Konstituciją Ukrainos Prezidentas yra valstybės vadovas, kurį tiesiogiai renka valstybės piliečiai penkerių metų kadencijai. Prezidentas oficialiai atsako už užsienio politiką ir taip pat yra Vyriausiasis kariuomenės vadas. Prezidentas turi teisę rinktis gynybos ir užsienio politikos ministrus bei skirti vietos valdytojus. Vykdomoji valdžia priklauso Vyriausybei, kurią sudaro Ministras Pirmininkas, Ministro Pirmininko pirmasis pavaduotojas, trys Ministro Pirmininko pavaduotojai ir 18 ministrų. Vyriausybė apskritai turi tinkamus politikos planavimo gebėjimus. Karo metu Ukrainos vyriausybė pademonstravo institucijų atsparumą, gebėjimą veikti ir išliko patikima tarptautine partnere.

Parlamentas, t. y. Aukščiausioji Rada, yra Ukrainos teisėkūros institucija, užtikrinanti veiksmingą demokratinę vykdomosios valdžios kontrolę. Parlamentui tenka labai svarbus vaidmuo skiriant ir atleidžiant Vyriausybę bei įvairių viešojo sektoriaus institucijų vadovus ir narius. Parlamentą sudaro 450 penkerių metų kadencijai renkamų deputatų. Aukščiausiojoje Radoje yra 26 laisvos vietos, nes rinkimai į šias vietas nevyko Rusijos Federacijos neteisėtai aneksuotoje Krymo Autonominėje Respublikoje ir Sevastopolio mieste (Krymas), taip pat Vyriausybės nekontroliuojamose Donecko ir Luhansko sričių teritorijose. Parlamentas patvirtino Prezidento sprendimą paskelbti karo padėtį dėl 2022 m. vasario mėn. pradėtos plataus masto Rusijos karinės agresijos, tačiau teisėkūros procesai šiuo laikotarpiu tęsiami.

Atsižvelgiant į politinius įvykius Ukrainoje ir atitinkamų tarptautinių organizacijų rekomendacijas, buvo įvykdyti pakartotiniai parlamento rinkimų sistemos pakeitimai. 2019 m. buvo priimtas naujas Rinkimų kodeksas, kuriuo reglamentuojamos visos rinkimų rūšys, siekiant bendrai suderinti šį teisės aktą su atitinkamais tarptautiniais standartais. Kodeksu, inter alia, buvo nustatyta atviro sąrašo proporcingo atstovavimo rinkimų sistema, šalies viduje perkeltiems asmenims buvo suteikta rinkimų teisė ir nustatytos lyčių lygybę užtikrinančios kvotos. Po 2020 m. rinkimų, pirmą kartą vykdytų pagal šį kodeksą, nustatyta, kad reikia atlikti tam tikras pataisas, susijusias su rinkimų kampanijų finansavimo skaidrumu, subalansuotu ir nešališku informacijos pateikimu žiniasklaidoje ir tam tikrais su rinkimais susijusių skundų ir apeliacijų nagrinėjimo procedūrų aspektais. 2021 m. sausio mėn. buvo priimtas nacionalinių referendumų įstatymas, šiuo metu rengiamas vietos referendumų įstatymas. ESBO Demokratinių institucijų ir žmogaus teisių biuro (ODIHR) vertinimu, 2019 m. vykę pastarieji dviejų turų prezidentiniai rinkimai ir pirmalaikiai parlamento rinkimai buvo vykdomi konkurencingai ir visapusiškai laikantis pagrindinių teisių ir laisvių. Buvo parengtos kelios rekomendacijos ir jų yra laikomasi.

Neatidėliotinos procedūros dėl teisės aktų priėmimo, taip pat ES acquis svarbiose srityse, taikomos gana ribotai. Būtina stiprinti siūlomų teisės aktų išsamų poveikio vertinimą ir vykdomųjų teisės aktų teisinę priežiūrą, įskaitant teisės aktų įgyvendinimo stebėseną.

2016 m. buvo patvirtintas politinių partijų viešasis finansavimas kaip priemonė jų finansiniams ir instituciniams gebėjimams stiprinti. Šiuo metu laukiama Parlamento patvirtinimo dėl visiško politinių partijų įsipareigojimų dėl finansinių ataskaitų teikimo, sustabdyto per COVID-19 pandemiją, atkūrimo. 2022 m. vasario mėn. Rusijai pradėjus plataus masto karinę agresiją, Ukrainos valdžios institucijos nusprendė uždrausti 11 politinių partijų, kurios laikomos remiančiomis Rusijos interesus, veiklą.

Ukrainoje klesti gyvybinga pilietinė visuomenė, kuri atlieka aktyvų vaidmenį skatinant reformas ir stebint jų įgyvendinimą. Ukrainos pilietinės visuomenės organizacijos įgijo patirties įgyvendinant pagrindines sektoriaus reformas, todėl jos yra vertingos Vyriausybės partnerės ir aktyviai teikia vietines paslaugas. Teisinė sistema užtikrina asociacijų, saviraiškos ir taikių susirinkimų laisves. Buvo imtasi priemonių siekiant paremti pilietinių organizacijų registravimo procesą ir supaprastinti ataskaitų teikimo ir apmokestinimo sąlygas. Nepaisant itin atviros pilietinės visuomenės erdvės, pilietinės visuomenės aktyvistai patiria spaudimą ir grasinimų iš vietinių suinteresuotų subjektų, ir kai kuriais atvejais dėl to kilo smurtas. Valdžios institucijos smerkia tokius išpuolius ir paspartino tokių atvejų tyrimus, tačiau reikia papildomų pastangų užtikrinti, kad tokie nusikaltimai neliktų nenubausti.

1.2. Viešojo administravimo reforma

Nuo 2014 m. Ukraina padarė pažangą viešojo administravimo srityje. Beveik visur įdiegta modernaus viešojo administravimo teisinė sistema. Tačiau ji dar nėra visiškai įgyvendinta.

Nuo 2016 m. Ukrainoje veikia gerai išvystyta viešojo administravimo reformos strateginė programa (VAR) ir, laikantis Europos viešojo administravimo principų standartų, parengtos ir įgyvendintos VAR strategijos. Siekiant tolesnės pažangos reikės intensyviau bendradarbiauti aukščiausiu politiniu lygmeniu. Ukraina turi imtis tolesnių veiksmų, kad užtikrintų tinkamus administracinius gebėjimus įgyvendinti teisės aktus ir užtikrinti jų vykdymą, ypač atliekant patikrinimus.

Nuo 2014 m. efektyvus ir veiksmingas viešųjų paslaugų teikimas laikomas itin svarbia politikos kryptimi. Nuo 2019 m. Vyriausybė priėmė priemones, kuriomis, inter alia, siekiama supaprastinti ir stebėti paslaugų teikimą, išvengti pagrindines operacijas vykdančių padalinių dubliavimosi ir gerinti grįžtamąjį ryšį. Vyriausybė taip pat parengė įstatymo dėl administracinio mokesčio suderinimo projektą, sudarė sąlygas teikti elektronines paslaugas (per interneto portalus, perkeliant administracines paslaugas į internetą ir užtikrinant sąveikumą) ir teisės aktuose aiškiai apibrėžė viešųjų (elektroninių) paslaugų teikimo ypatumus. Ukrainoje veikia pažangi elektroninės valdžios sistema, kurioje piliečiai gali paprastai naudotis viešosiomis paslaugomis per internetinę platformą arba naudodamiesi taikomąja programa mobiliajame telefone. Per mažiau nei dvejus metus sistemos naudotojų skaičius išaugo iki 14 milijonų. Skaitmeninis valdymas padidino valdymo veiksmingumą ir skaidrumą bei sudarė sąlygas vykti valdžios ir piliečių dialogui.

2013 m. patvirtinus pirmąją viešųjų finansų valdymo (VFV) strategiją, Ukraina iš esmės pagerino viešųjų finansų valdymą. 2021 m. gruodžio mėn. buvo patvirtinti 2022–2025 m. VFV strategija ir veiksmų planas. Ši naujoji strategija atitinka Viešųjų išlaidų ir finansinės atskaitomybės (VIFA) metodą, ES ir tarptautinius standartus. 2018 m. Vyriausybė pradėjo taikyti vidutinio laikotarpio biudžeto planavimo procedūrą. 2021 m. pirmą kartą buvo patvirtinta trejų metų biudžeto deklaracija 2022–2024 m., kuri buvo pritaikyta 2022 m. biudžetui. 2020 m. biudžetas buvo vykdomas atsižvelgiant į Biudžeto įstatyme siūlomus rodiklius. Nuo 2017 m. Ukraina ir toliau didina biudžeto skaidrumą. Teisėkūros ir aukščiausioji audito institucija bendradarbiaudamos veiksmingai prižiūri biudžeto vykdymo procesą. Biudžeto dokumentuose pateikiama išsami biudžeto pajamų ir išlaidų apžvalga. Buvo padaryta pažanga efektyviau telkiant vidaus pajamas tiek mokesčių, tiek muitų srityse vykdant įsipareigojimus pagal Asociacijos susitarimą. Būtina gerinti nebiudžetinių sąskaitų priežiūrą ir tarptautinių standartų taikymą Ukrainos audito rūmuose.

Daugiapakopio valdymo atžvilgiu nuo 2014 m. buvo padaryta pažanga siekiant Ukrainos decentralizacijos. Tai – viena paveikiausių ir sėkmingiausių šalyje įgyvendintų reformų. Ji buvo vienas svarbiausių socialinę ir ekonominę plėtrą paskatinusių veiksnių. Esminis šios reformos aspektas – daugiau nei 10 000 smulkių ir išsibarsčiusių vietinių subjektų susijungimas į 1 470 didesnių savivaldybių (ukr. hromada), kurioms buvo suteikta daugiau administracinių ir ekonominių pajėgumų, kad jos galėtų efektyviau atlikti savo užduotis. Visą šalį apimantis vietinių vieno langelio principu veikiančių administracinių paslaugų centrų tinklas teikia kokybiškas paslaugas piliečiams ir įmonėms. Ši reforma buvo grindžiama fiskaline decentralizacija (įskaitant tai, kad 64 proc. gyventojų pajamų mokesčio šiuo metu skiriama savivaldybėms), kuria buvo siekiama užtikrinti stabilius išteklius, būtinus naujoms vietinių savivaldos įstaigų užduotims vykdyti. Savivaldybėms taip pat buvo naudingas turto perleidimas ir jos gavo naujų galimybių reguliuoti prekybą žeme jų teritorijose. Sektorių decentralizacija sveikatos priežiūros ir švietimo srityse pasistūmėjo į priekį.

Dėl viešųjų paslaugų ir žmogiškųjų išteklių valdymo pažymėtina, kad 2016 m. įsigaliojo naujas valstybės tarnybos įstatymas. Jame nustatytas modernios valstybės tarnybos pagrindas. Tačiau siekiant sukurti profesionalią ir nuopelnais grindžiamą valstybės tarnybą vis dar reikia tobulinti teisinę sistemą ir veiklos praktiką. Būtina baigti valstybės tarnautojų atlygio sistemos reformą, kad būtų galima išlaikyti kvalifikuotus specialistus ir pritraukti naujų gabių darbuotojų. Prieš pat prasidedant karui, Ukraina buvo bepatvirtinanti svarbų administracinių procedūrų įstatymą. Valstybės administracijos institucijų struktūra yra išsamiai reglamentuojama, tačiau jos organizacijos modelis ir valdymo mechanizmai turėtų būti tobulinami siekiant užtikrinti efektyvų, į rezultatus orientuotą ir veiksmingą valdymą.

Keliose ministerijose politikos formavimo ir koordinavimo veikla vykdoma tinkamai, tačiau kai kuriose ministerijose ją reikia gerinti. Būtina atnaujinti politikos formavimo reglamentavimo sistemą, kad būtų pagerinti analitiniai gebėjimai, o planavimo dokumentai tiksliau atspindėtų tikrovę, ypač juos geriau derinant su turimais biudžetais. Reikia tobulinti viešųjų ir tarpministerinių konsultacijų mechanizmą.

Matyti, kad pasiekta pažangos bendro atskaitomybės valdymo atžvilgiu: pavyzdžiui, visose ministerijose imti taikyti veiklos rodikliai. Teisine sistema ne visada nustatomos nuoseklios atskaitomybės ribos ir valdymo susitarimai tarp priežiūros ir joms pavaldžių įstaigų. Įstaigoms, kurios nėra ministerijos, suteikta autonomija nėra siejama su agentūrų atskaitingumu už jų rezultatus.

1.3. Teisinė valstybė

Po 2014 m. įvykusios „Euromaidano“ revoliucijos Ukraina ėmėsi dviejų ciklų teismų ir kovos su korupcija reformų (2014–2016 m. ir 2020–2021 m.), kuriomis siekė suderinti teismų sistemą su teisinės valstybės principais, sustiprinti teismų nepriklausomumą bei atskaitomybę ir įsteigti nepriklausomas kovos su korupcija įstaigas. Taip pat šių reformų tikslas buvo sukurti veiksmingesnę ir skaidresnę sistemą. Poreikis įgyvendinti reformas kilo dėl nepakankamo teismų nepriklausomumo nuo vykdomosios ir įstatymų leidžiamosios valdžios, nepakankamos atskaitomybės, didelio korupcijos masto ir stiprios oligarchų interesų įtakos.

a) Teisminės institucijos

Ukraina vykdo teisingumo sektoriaus reformą ir taiko atitinkamą strateginį požiūrį.

Aukštoji teismų taryba yra pagrindinė už teisminių institucijų savivaldą atsakinga institucija. Konstitucinė ir teisėkūros sistemos užtikrina teisminių institucijų nepriklausomumą ir nešališkumą. Taikomi teisėjų ir prokurorų etikos kodeksai, taip pat veikia automatiniu bylų paskirstymu grindžiama integruota bylų valdymo sistema. Teisėjai ir prokurorai iš esmės skiriami skelbiant viešąjį konkursą ir vertinant jų nuopelnus bei atitiktį objektyviems kriterijams. Kita vertus, susirūpinimą kelia netinkamas vidaus ir išorės jėgų kišimasis į teisminių institucijų veiklą.

2016 m., po pirmojo teisingumo sektoriaus reformų ciklo, pasibaigusio Konstitucijos pataisomis, teismų sistema buvo racionalizuota ir buvo pereita nuo keturių prie trijų pakopų sistemos. Įgyvendinus reformas teisėjams taip pat buvo nustatyti nauji egzaminai ir sąžiningumo patikrinimai, po jų atsistatydino daugiau nei ketvirtadalis teisminių institucijų darbuotojų, t. y. apie 2 000 teisėjų. Šiuo metu teisminėse institucijose itin trūksta darbuotojų, ypač turint omenyje, kad 2019 m. pabaigoje buvo likviduota už atrankos procedūras atsakinga institucija. Nauji Aukščiausiojo Teismo nariai buvo paskirti skaidriai, tačiau taip pat buvo paskirti keli abejotino sąžiningumo teisėjai. Visi teisinių profesijų atstovai turėjo galimybę kandidatuoti, buvo taikoma skaidresnė teisinių institucijų atrankos sistema. 2019 m. teisminė sistema buvo reikšmingai papildyta įsteigiant Aukščiausiąjį kovos su korupcija teismą, aktyviai dalyvaujant Ukrainos pilietinei visuomenei ir tarptautinei bendruomenei.

Šiuo metu teisminės institucijos vis dar laikomos viena nepatikimiausių ir mažiausiai vertų pasitikėjimo institucijų. Prasidėjus karui Ukraina buvo bebaigianti įgyvendinti pagrindinę teismų reformą (2020–2022 m.), kurią visiškai įgyvendinus būtų vykdomi sisteminiai pokyčiai. Pagrindiniai naujų reformų aspektai išdėstyti išsamioje 2021–2023 m. teisingumo sistemos ir konstitucinių teisminių institucijų plėtros strategijoje.

Teisingumo sistemos veiksmingumo atžvilgiu padėtis yra nevienoda. Viena vertus, matyti teigiama su civilinių ir komercinių bylų nagrinėjimu susijusi tendencija, kita vertus, administracinių bylų nagrinėjimo procesas yra nepakankamai veiksmingas. Didžiausia problema yra bendras neišnagrinėtų bylų skaičius, kuris siekia 578 750 (2018 m.). Ši problema ypač aktuali Aukščiausiojo Teismo atveju (šiuo metu yra 24 000 neišnagrinėtų bylų). Civilinių ir komercinių teismo bylų nagrinėjimo trukmė 2020 m. sutrumpėjo iki 122 dienų, palyginti su 129 dienomis 2018 m. Tai atitinka standartinį bylų nagrinėjimo veiksmingumo lygį. Bylų išaiškinimo rodiklis padidėjo iki 98 proc. (2018 m. jis siekė 97 proc.).

Bendras 2018 m. biudžetas siekė 632,1 mln. EUR (0,56 proc. BVP). Nors 78 proc. teismų biudžeto išleidžiama atlyginimams ir kompensacijoms, investiciniams poreikiams ir mokymui buvo skirta labai mažai lėšų (atitinkamai 0,2 proc. ir 0,004 proc.). Ukrainoje 100 000 gyventojų tenka 13 teisėjų ir 21 prokuroras, o Europoje 100 000 gyventojų vidutiniškai tenka 21 teisėjas ir 12 prokurorų 4 .

2021 m. liepos mėn., visapusiškai atsižvelgiant į Venecijos komisijos rekomendacijas, buvo priimti nauji teisės aktai, kuriais nustatyti sąžiningumo ir profesinės etikos patikrinimai, taikomi pagrindinėms teisminio valdymo institucijoms (Aukščiausiajai Teisingumo Tarybai, kurios pagrindinės atsakomybės srityse yra teisėjų skyrimas ir atleidimas, ir Aukščiausiajai teisėjų kvalifikacijos komisijai, kuri vykdo teisėjų atranką). Buvo įsteigtos ir pradėjo veikti sąžiningumo patikrinimus vykdančios įstaigos. Nors dėl vykstančio karo nuo 2022 m. vasario 24 d. darbai buvo laikinai sustabdyti, 2022 m. gegužės 7 d. buvo baigti dabartinių Aukščiausiosios Teisingumo Tarybos narių sąžiningumo patikrinimai. Iš 21 ATT nario liko tik trys. Šios reformos gali padėti ne tik sukurti nepriklausomas ir atskaitingas teismines institucijas, bet ir sumažinti suinteresuotų subjektų, kurie dabartinę teisminio valdymo sistemą naudojo tam, kad pakenktų teisinės valstybės principo taikymui Ukrainoje, įtaką. 

Siekdama išspręsti sistemines problemas, susijusias su nacionalinių teismų sprendimų nevykdymu, 2020 m. Vyriausybė priėmė teismo sprendimų nevykdymo, kai valstybinė institucija arba valstybės valdoma įmonė yra skolininkės, problemos sprendimo strategiją. 2021 m. Parlamentas po pirmojo svarstymo priėmė įstatymo projektą, kuriuo reformuojamas teismų sprendimų vykdymas.

2019 m. pabaigoje pradėta plataus užmojo prokuratūros reforma. Pagrindinis šios reformos aspektas – centriniu, regioniniu ir vietos lygmenimis vykdomas visų 11 700 prokurorų vertinimas remiantis profesionalumo ir sąžiningumo kriterijais. 30 proc. prokurorų neišlaikė atestacijos ir turėjo atsistatydinti. Buvo pradėta apie 2 000 teismo bylų, siekiant užginčyti individualių atestacijų rezultatus, ir daugelis šių bylų tebėra nagrinėjamos teisme. 2021 m. Generalinė prokuratūra sėkmingai išbandė naują skaidrių ir nuopelnais grindžiamų vadovybės lygio prokurorų rinkimų procedūrą. 2022 m. buvo pradėti darbai siekiant šią laikinąją procedūrą paversti nuolatine ir pagerinti prokurorams taikomą drausmės palaikymo sistemą.

b) Kova su korupcija

Po „Euromaidano“ revoliucijos korupcijos prevencija ir kova su ja užima itin svarbią vietą Ukrainos reformų darbotvarkėje. Didesnis skaidrumas ir prevencinės priemonės davė apčiuopiamų rezultatų siekiant mažinti korupciją įvairiuose sektoriuose. Nepaisant to, vis dar kyla nemažai sunkumų. Korupcija tebėra rimta problema, kurią būtina spręsti, nes dėl jos valstybės biudžetas, įmonės ir gyventojai patiria dideles išlaidas, kliudoma vidaus ir užsienio investicijoms, pažeidžiami teisinės valstybės principai.

Ukraina yra visų pagrindinių tarptautinių kovos su korupcija konvencijų, taip pat Jungtinių Tautų konvencijos prieš korupciją, šalis. Dar neįvykdytos rekomendacijos, gautos pagal įvairius atitinkamų tarptautinių kovos su korupcija stebėjimo veiksmų mechanizmus, įskaitant Kovos su korupcija valstybių grupę (GRECO). Visos korupcijos formos, įskaitant neteisėtą praturtėjimą, yra kriminalizuotos, o įstatymais reglamentuojamos nuostatos dėl interesų konfliktų, pranešėjų apsaugos ir skaidraus viešojo partijų finansavimo užtikrinimo. Po įtraukaus rengimo proceso buvo išplėtota nauja, į atitinkamus sektorius nukreipta nacionalinė kovos su korupcija strategija, nors Aukščiausioji Rada jos dar nėra galutinai priėmusi. Sąžiningumo tikrinimo planai ir etikos kodeksai jau taikomi pagrindinėse viešojo administravimo ir teisminėse institucijose, o jų vykdymas laipsniškai užtikrinamas pasitelkiant vidaus kontrolės įstaigas ir atitinkamas drausmės palaikymo institucijas.

Ukraina sėkmingai įgyvendino svarbias reformas siekdama kovoti su korupcija ir apsaugoti valstybės biudžetą, visų pirma skirtą viešųjų pirkimų, viešųjų paslaugų teikimo, energetikos, bankininkystės ir sveikatos priežiūros sektoriams. Atlikus tyrimus buvo nustatyta, kad taikant šias priemones kasmet sutaupoma lėšų, kurios sudaro 6 proc. BVP. 2016 m. pradėjo veikti skaidrios ir išsamios valstybių pareigūnų turto deklaravimo elektroninės sistemos. Naudojantis šiomis sistemomis galima automatiškai patikrinti ir peržiūrėti pateiktas deklaracijas. Taip pat, siekiant padidinti anksčiau buvusių neskaidrių pirkimo procesų skaidrumą, pradėta taikyti nauja tarptautinė apdovanojimais įvertinta viešųjų pirkimų elektroninė sistema „Pro-Zorro“ (ir jos atžalinė versija „Pro-Zorro Sale“). Remiantis patikimais šaltiniais, kasmet šios sistemos padeda sutaupyti lėšų, kurios sudaro vieną procentą BVP, ir panašių rezultatų tikimasi ateityje.

Po 2014 m. Ukrainos pilietinei visuomenei ir tarptautinei bendruomenei teko labai svarbus vaidmuo įsteigiant specialias kovos su korupcija institucijas, t. y. Nacionalinį kovos su korupcija biurą, Specializuotą kovos su korupcija prokuratūrą, Nacionalinę korupcijos prevencijos agentūrą, Turto susigrąžinimo ir valdymo agentūrą ir Aukščiausiąjį kovos su korupcija teismą. Šioms institucijoms suteikti visapusiški įgaliojimai pagal tarptautinius standartus ir jos veikia nepriklausomai, turi beveik visus reikalingus išteklius, bet agentūrų veikla galėtų būti labiau tarpusavyje koordinuojama. Kai kurios šių agentūrų (pvz., Nacionalinis kovos su korupcija biuras ir Aukščiausiasis kovos su korupcija teismas) pradėjo sėkmingai veikti anksčiau nei kitos (pvz., Specializuota kovos su korupcija prokuratūra ir Nacionalinė korupcijos prevencijos agentūra). Nepaprastai svarbu išsaugoti visų kovos su korupcija institucijų nepriklausomumą. Jų vadovai turėtų būti renkami skaidriu ir kompetencijomis grindžiamo konkurso būdu, taip pat atliekant būsimų kandidatų sąžiningumo patikrą. Ypač svarbu skubiai užbaigti naujo Specializuotos kovos su korupcija prokuratūros vadovo paskyrimą patvirtinant nustatytą konkurso laimėtoją bei išrinkti ir paskirti Nacionalinio kovos su korupcija biuro direktorių.

Korupcijos prevencijos srityje Nacionalinei korupcijos prevencijos agentūrai buvo suteikti įgaliojimai spręsti interesų konfliktus, vykdyti deklaruoto turto patikrą, politinių partijų išlaidų auditą ir užtikrinti pranešėjų apsaugą. Teisėsaugos srityje Nacionalinis kovos su korupcija biuras yra laikomas viena patikimiausių institucijų ir vis labiau plečia savo institucinius gebėjimus, aktyviai sprendžia kaltinimų dėl korupcijos, susijusios su aukšto lygio pareigūnais, klausimus. Nacionalinis kovos su korupcija biuras, Specializuota kovos su korupcija prokuratūra ir Aukščiausiasis kovos su korupcija teismas pradėjo taikyti modernią elektroninę bylų valdymo sistemą, kuri padeda lengviau nagrinėti ir spręsti aukšto lygio korupcijos bylas. Taikant skaidrų ir nuopelnais grindžiamą teisėjų ir darbuotojų įdarbinimo procesą, 2019 m. buvo įsteigtas Aukščiausiasis kovos su korupcija teismas, kuris gerokai palengvino kovos su korupcija institucijų darbą, todėl korupcijos bylos sprendžiamos efektyviau.

Ukraina pasiekė didelių laimėjimų korupcijos prevencijos srityje, tačiau dar reikia gerokai sustiprinti taikytinas baudžiamąsias priemones. Vis dar nedaug aukšto lygio pareigūnų patraukta atsakomybėn dėl korupcijos. Korupcijos atvejai kartais nagrinėjami šališkai, o teisėsaugos institucijos patiria politinių jėgų kišimąsi.

Kalbant apie aukšto lygio korupcijos bylų sprendimo rezultatus, nuo 2019 m. Aukščiausiasis kovos su korupcija teismas paskelbė 72 nuosprendžius, iš kurių 39 yra galutiniai kaltinamieji nuosprendžiai prieš Parlamento narius, teisėjus, prokurorus, vietos tarybų narius ir valstybės valdomų įmonių vadovus.

2021 m. lapkričio mėn. buvo priimtas vadinamasis kovos su oligarchija įstatymas, kurio strateginis tikslas – apriboti perteklinę oligarchų įtaką suteikiant jiems mažiau galių Ukrainos ekonominiame, politiniame ir viešajame gyvenime. Svarbu įgyvendinti atitinkamus teisės aktus.

c) Organizuotas nusikalstamumas

2019 m. buvo įvykdyta svarbi policijos reforma. Jos tikslas buvo padidinti visuomenės pasitikėjimą policija ir sustiprinti policijos gebėjimus kovoti su organizuotu nusikalstamumu. Buvo įsteigti specializuoti policijos padaliniai, skirti kovoti su terorizmu, kibernetiniais nusikaltimais ir narkotikais. Vidaus reikalų ministerija veikia kaip nacionalinė kovos su organizuotu nusikalstamumu koordinatorė. Tačiau policijai vis dar trūksta įrangos ir patirties vykdant sudėtingus finansinius tyrimus. Būtina toliau vykdyti policijos reformą, taip pat pradėti taikyti išties profesionalią valdymo sistemą.

Ukraina ratifikavo Jungtinių Tautų Organizacijos konvenciją prieš tarptautinį organizuotą nusikalstamumą, taip pat jos protokolus dėl neteisėto migrantų įvežimo sausuma, jūra ir oru. Šalies teisės aktuose dėl kovos su pinigų plovimu iš dalies atspindėti Finansinių veiksmų darbo grupės (FATF) standartai ir atitinkami tarptautiniai teisės aktai, tačiau dar neįgyvendintos Europos Tarybos Kovos su pinigų plovimu ir terorizmo finansavimu priemonių įvertinimo ekspertų komiteto (MONEYVAL) rekomendacijos, todėl Ukraina teikia ataskaitas MONEYVAL pagal sustiprintą tolesnių veiksmų procedūrą. Siekiant sustiprinti Ukrainos atitiktį FATF standartams, visų pirma, susijusiems su kriptoturtu, tikraisiais turto savininkais ir ne bankų įmonių bei profesijų priežiūra, būtina vykdyti tolesnes reformas. Reikėtų siekti pažangos tiriant didelio masto pinigų plovimo schemas ir vykdant baudžiamąjį persekiojimą dėl jų. Ypač svarbu pradėti taikyti visapusišką kovos su finansiniais nusikaltimais ir pinigų plovimu sistemą ir užtikrinti veiksmingą jos įgyvendinimą, siekiant užkirsti kelią jų keliamai didžiulei rizikai. Turto susigrąžinimo ir valdymo agentūra veikia, tačiau ši agentūra nuo 2019 m. pabaigos neturi nuolatinio vadovo. Turėtų būti patobulinti su areštuoto turto susigrąžinimu ir valdymu susiję teisės aktai ir priimta atitinkama nacionalinė strategija dėl turto susigrąžinimo.

2020 m. Ukraina nacionaliniu lygmeniu patvirtino Kovos su organizuotu nusikalstamumu strategiją. Šiuo metu rengiamas strategijos veiksmų planas ir laukiama jo patvirtinimo. 2022 m. priimtas Vyriausybės nutarimas dėl sunkių formų ir organizuoto nusikalstamumo grėsmių vertinimo (SOCTA), visoje šalyje pradėjo veikti regioninės organizuoto nusikalstamumo ir grėsmių vertinimo darbo grupės.

Ukraina sudarė susitarimą dėl darbo tvarkos su Europos Sąjungos teisėsaugos mokymo agentūra (CEPOL), darbo ir strateginį susitarimą su Europos Sąjungos teisėsaugos bendradarbiavimo agentūra (Europolu) ir susitarimo memorandumą su Europos narkotikų ir narkomanijos stebėsenos centru (EMCDDA). Ukraina yra aktyvi Europos kovos su nusikalstamumo grėsmėmis daugiadalykės platformos (EMPACT) dalyvė ir Interpolo narė. Ji dalyvauja Eurojusto finansuojamų jungtinių tyrimų grupių veikloje.

Šalies teritorijoje yra svarbi kelių, kuriais į ES gabenamos neteisėtos prekės, įskaitant ginklus ir narkotikus, sankirta. Plačiai paplitusi neteisėta medienos ruoša ir nepaisant pastaraisiais metais dedamų pastangų vis dar klesti neteisėta prekyba mediena. Ukraina taip pat yra prekybos žmonėmis šaltinio, tranzito ir paskirties šalis. Baigtų baudžiamosios veikos tyrimų, susijusių su organizuotų grupių ir nusikalstamų organizacijų įvykdytais nusikaltimais, skaičius pastaraisiais metais iš lėto augo, tačiau vis dar išlieka palyginti žemas (2021 m. baigti 499 tyrimai, 2020 m. – 377 tyrimai, 2019 m. – 293 tyrimai), ypač susiję su įtarimais dėl prekybos žmonėmis (2021 m. – 45 tyrimai, 2020 m. – 57 tyrimai, 2019 m. – 10 tyrimų).

Apskritai teisėsaugos apsaugos srityse būtina toliau vykdyti reformas, grindžiamas bendru strateginiu planu.

1.4. Pagrindinės teisės

a) Tarptautinė sistema

Ukraina ratifikavo pagrindines tarptautines žmogaus teisių priemones ir jos vidaus teisinė ir institucinė sistema, kuria reglamentuojamos pagrindinės teisės, parengta iš esmės laikantis Europos ir tarptautinių standartų. Šalis nėra ratifikavusi Konvencijos dėl smurto prieš moteris ir smurto šeimoje prevencijos ir kovos su juo (Stambulo konvencijos).

b) Teisinė ir institucinė sąranga

Ukrainoje taikoma teisinė ir institucinė sistema ir įstatymai, kuriais reglamentuojamos pagrindinės teisės, iš esmės atitinka Europos bei tarptautinius standartus. Tačiau reikėtų gerinti jų įgyvendinimą, o už žmogaus teisių apsaugą ir įgyvendinimo užtikrinimą atsakingų institucijų gebėjimai, taip pat esamų strategijų ir veiksmų planų įgyvendinimas vis dar yra riboti. Tai kartais trukdo efektyviai užtikrinti žmogaus teisių įgyvendinimą.

2021 m. Ukraina priėmė naują 2021–2023 m. nacionalinę žmogaus teisių strategiją ir veiksmų planą, siekdama didinti pastangas suderinti viešojo administravimo struktūras ir procedūras su tarptautine sistema.

Ombudsmeno – Ukrainos Parlamento žmogaus teisių komisaro – institucija paskirta Nacionaline žmogaus teisių institucija ir Pasaulinio nacionalinių žmogaus teisių institucijų aljansas jai suteikė A statusą kaip institucijai, kuri didžiąja dalimi laikosi Paryžiaus principų.

c) Svarbiausi pagrindinių teisių užtikrinimo klausimai

Šalyje dar neįvykdytas 501 Europos Žmogaus Teisių Teismo sprendimas pagal sugriežtintą priežiūros procedūrą. Dauguma bylų yra pasikartojančios ir susijusios su teisės į veiksmingą teisinę gynybą pažeidimais, baudžiamojo proceso trukme, netinkamu elgesiu (įskaitant netinkamas sąlygas sulaikymo vietose), kardomojo kalinimo trukme ir teise į laisvę ir saugumą.

Ukrainos piliečiai gali naudotis saviraiškos laisve ir šalis pasižymi dinamiška pilietinės visuomenės erdve. Pastaraisiais metais padaryta didelė pažanga žiniasklaidos laisvės srityje, tam didelės įtakos turėjo internetinė žiniasklaida. Oligarchų kontroliuojama žiniasklaida turi neproporcingą įtaką, visų pirma televizijos žiniasklaidos segmente. Apskritai Ukrainai pavyko pasiekti pusiausvyrą ir išsaugoti žiniasklaidos laisvę, tuo pačiu metu taikant priemones, skirtas kovoti su Rusijos vykdomomis hibridiniais ir didelio masto dezinformacijos išpuoliais, kurių skaičių dar labiau padidino kai kurie vietiniai žiniasklaidos kanalai.

Ukrainos Konstitucija užtikrinama apsauga nuo diskriminacijos, o Baudžiamajame kodekse ir keliuose baudžiamosios teisės įstatymuose numatytos atskiros nuostatos dėl neapykantos nusikaltimų. Tačiau kovos su diskriminacija teisės aktuose nėra pripažįstama seksualinės orientacijos ir lytinės tapatybės apsauga. 2021–2023 m. nacionalinėje žmogaus teisių strategijoje nustatyti teisės aktai, būtini siekiant suderinti nacionalinės teisės aktus su ES acquis, tačiau jie dar nėra įgyvendinti.

Ukraina palaipsniui įgyvendina lyčių lygybės planą, šalyje stiprėja moterų politinis atstovavimas (2019 m. 20,5 proc. išrinktų Parlamento narių yra moterys), tačiau išlieka vyrų ir moterų darbo užmokesčio skirtumas – 2019 m. moterims buvo mokama vidutiniškai 23 proc. mažiau nei vyrams. Ukraina nėra ratifikavusi Stambulo konvencijos, šalyje vis dar opi smurto dėl lyties problema. Auga Ukrainos visuomenės tolerancija lesbiečių, gėjų, biseksualų, translyčių, interseksualų ir queer (LGBTIQ) asmenų atžvilgiu, teisėsaugos institucijos remia LGBTIQ renginių apsaugą.

Ukraina ėmėsi įvairių teisinių iniciatyvų siekdama gerinti vaiko teisių apsaugą ir ratifikavo JT Vaiko teisių konvenciją bei prisijungė prie trijų konvencijos fakultatyvinių protokolų. Ji taip pat patvirtino Paryžiuje prisiimtus įsipareigojimus apsaugoti vaikus nuo neteisėto įdarbinimo arba ginkluotų grupių vykdomo išnaudojimo. Kita vertus, Ukrainos vaikų apgyvendinimo specialiose įstaigose rodikliai yra aukščiausi pasaulyje (apie 1,5 proc. visų vaikų). Tai yra rimta problema, kurią būtina skubiai spręsti. Be to, trūksta išteklių asmenų su negalia (apie 6 proc. gyventojų) paramai, reikia įgyvendinti deinstitucionalizavimo procesą siekiant pereiti prie bendruomenių lygmeniu asmenims su negalia teikiamos priežiūros.

Mažumoms priklausančių asmenų teises užtikrina Ukrainos Konstitucija. Visais visuomeninio gyvenimo lygmenimis būtina užtikrinti tautinėms mažumoms priklausančių asmenų teises švietimo, kalbos bei atstovavimo institucijose, kurių nariai renkami, srityse, visiškai įgyvendinant Europos Tarybos Venecijos komisijos rekomendacijas dėl švietimo įstatymo, įgyvendinant rekomendacijas dėl valstybinės kalbos įstatymo ir atsižvelgiant į Tautinių mažumų apsaugos pagrindų konvencijos paskutinį stebėsenos ciklą. Nors Ukraina ėmėsi veiksmų įgyvendinti Venecijos komisijos rekomendacijas, ji turi parengti tautinių mažumų apsaugos teisinės sistemos reformą ir pradėti taikyti veiksmingus įgyvendinimo mechanizmus.

Anksčiau nustatytos problemos tiriant teisėsaugos pareigūnų vykdomo kankinimo ir netinkamo elgesio atvejus ir vykdant baudžiamąjį persekiojimą už juos sprendžiamos 2019 m. spalio mėn. įsteigus Baudžiamųjų bylų dėl Teisėsaugos pareigūnų ir Generalinės prokuratūros vykdomų kankinimų ir kitų rimtų pažeidimų procedūrinės priežiūros skyrių. Ukrainos teisminėse institucijose trūksta darbuotojų, todėl teismo procesai trunka per ilgai, sunkių nusikaltimų aukoms nesuteikiama veiksminga teisinė gynyba. Įkalinimo sistemai trūksta finansavimo, o sąlygos laisvės atėmimo įstaigose yra prastos.

2. EKONOMINIAI KRITERIJAI

Šis vertinimas grindžiamas Kopenhagos kriterijais, pagal kuriuos šalis turi būti sukūrusi veikiančią rinkos ekonomiką, taip pat gebėti atlaikyti konkurencijos spaudimą ir Sąjungoje veikiančias rinkos jėgas 5 .

2.1. Veikianti rinkos ekonomika

2020 m. Ukrainos BVP vienam gyventojui sudarė 29,8 proc. ES vidurkio. Vyriausybė tinkamai vykdo pagrįstą ir plačią makroekonominę politiką laikotarpio viduryje – ji sėkmingai bendradarbiauja su tarptautiniais partneriais ir demonstruoja didelį atsparumą nuo Rusijos agresijos karo pradžios (taip pat svarbu pažymėti, kad Vyriausybė ir toliau užtikrina makroekonomikos stabilumą net ir karo metu). Tačiau ekonomikos ir politikos vystymasis sulėtėjo dėl gana netolygaus struktūrinių reformų įgyvendinimo, o tai dažnai atspindi politinio sutarimo nebuvimą ir nuolatinį suinteresuotų subjektų kišimąsi. Dėl to delsiama įgyvendinti reformas, pavyzdžiui, siekiant pagerinti verslo aplinką, sustiprinti viešųjų finansų atskaitomybę arba teisės aktus dėl aplinkos ir klimato srities veiksmų.

Iš tiesų, po „Euromaidano“ revoliucijos Ukrainos valdžios institucijos parodė didelį ryžtą siekti į stabilumą orientuotos makroekonomikos politikos. Vyriausybė ėmėsi plataus užmojo biudžeto konsolidavimo veiksmų ir nuo 2015 m. perpus sumažino valstybės deficitą vidutiniškai iki maždaug 2 proc. BVP. Jai taip pat pavyko suvaldyti neigiamą COVID-19 pandemijos sukelto ekonominio nuosmukio poveikį viešiesiems finansams. Dėl stipraus nominaliojo BVP augimo labai pagerėjo valstybės skolos tvarumo rodikliai: 2021 m. įsiskolinimo santykis sumažėjo daugiau nei 30 procentinių punktų iki mažiau nei 50 proc. BVP. Ukrainos nacionalinis bankas 2016 m. pradėjo taikyti ir vėliau sėkmingai valdė sistemą, skirtą infliacijai valdyti: tokiu būdu buvo išlaikytas lankstaus valiutos keitimo kurso režimo stabilumas ir išaugo pasitikėjimas nacionaline valiuta. Tačiau dėl vykstančio karo kyla naujų iššūkių dėl infliacijos, kuri per pastaruosius penkerius metus labai sumažėjo ir 2020 m. siekė 2,7 proc., bet 2021 m. pakilo iki 9,4 proc. Dėl jau seniai vangaus vidaus ir užsienio investavimo realusis ekonomikos augimas yra gana lėtas (per ketverius metus iki pandemijos užfiksuotas metinis ekonomikos augimas buvo apie 3 proc.) ir nuolat jaučiamas atotrūkis nuo gyvenimo lygio ES.

Pagrindinės investicijų stokos priežastys yra nuolatiniai dideli verslo aplinkos trūkumai. 2019 m. Ukraina užėmė 85-ą vietą pagal Pasaulio ekonomikos forumo pasaulio konkurencingumo indeksą. Tai, visų pirma, lėmė silpnos institucijos, didelis dominuojančios padėties rinkoje paplitimas ir neveiksminga antimonopolinė politika. Nepaisant to, po 2016–2020 m. laikotarpiu atliktos peržiūros atšaukus beveik penktadalį norminių aktų, pasiekta šiokios tokios pažangos mažinant rinkos reguliavimą. Nors reguliavimo našta nėra didelė ir nenustatyta rimtų teisinių kliūčių patekti į rinką, šalyje plačiai paplitusi korupcija, dėl kurios, taip pat atsižvelgiant į dar ne visiškai reformuotą teismų sistemą, nepakankamai užtikrinamas sutarčių vykdymas, slopinamas verslumas ir tarpvalstybiniai verslo santykiai. Nors, viena vertus, pastaraisiais metais būta daug neužtikrintumo dėl vertinimų ir tobulinimų, kita vertus, neformalios ekonomikos santykinė dalis išlieka didelė ir galėtų sudaryti net trečdalį ekonominės veiklos Ukrainoje.

Kadangi centriniu valdžios lygmeniu veikia daugiau nei 3 500 valstybės valdomų įmonių (VVĮ), kurios pagamina dešimtadalį bendrosios produkcijos ir sukuria apie 18 proc. darbo vietų, valstybės poveikis Ukrainos ekonomikai yra reikšmingas, o VVĮ gauna valstybės pagalbą. Sėkmingai vykdoma VVĮ įmonių valdymo reforma siekiant jį suderinti su tarptautiniais standartais ir užtikrinti nepriklausomą, profesionalų ir skaidrų į pelną orientuotą valdymą. Šiomis aplinkybėmis dėl didelio masto sukčiavimo 2016 m. buvo nacionalizuotas bankas „Privatbank“. Tačiau 2019 m. vidutinė VVĮ nuosavo kapitalo grąža išliko 0,3 proc. 6 , palyginti su 8 proc. privačiajame sektoriuje. Pakankamai sėkmingai vykdomas smulkaus nuosavybės ir gamybos tikslams naudojamo turto privatizavimo procesas, visų pirma rengiant elektroninius aukcionus, tačiau jis vis dar turi įgyti pagreitį, kad paskatintų didelio masto privatizavimo procesą.

Finansų sektoriaus stabilumas sustiprėjo dėl po 2014–2016 m. bankų krizės įvykdytos reguliavimo ir priežiūros sistemos reformos. Tam taip pat turėjo įtakos didelis neveiksnių paskolų skaičiaus sumažėjimas nuo 58 proc. 2017 m. iki 30 proc. 2021 m. ir bankų rekapitalizavimas iki pakankamo lygio. Bankininkystės sektoriuje dominuoja keturi valstybės valdomi bankai, kurių rinkos dalis per pastaruosius penkerius metus pasiekė beveik 50 proc. Tačiau finansinis tarpininkavimas vis dar nėra pakankamas: 2021 m. banko paskolos privačiajam sektoriui sudarė tik 19 proc. BVP. Kapitalo rinkos ir ne bankų finansinio tarpininkavimo sektorius vos tik pradeda vystytis, todėl kol kas įmonėms nėra palankių finansavimo galimybių. Rusijai pradėjus agresijos karą, Ukrainos nacionalinis bankas ėmėsi atitinkamų veiksmų bankų likvidumui užtikrinti ir pasitikėjimui sistema išsaugoti.

Paveldėti nereformuoti teisės aktai yra nepakankamai lankstūs, todėl trukdo darbo rinkai tinkamai veikti. Apie 3 milijonus asmenų, t. y. beveik 20 proc. dirbančių asmenų, 2021 m. dirbo neoficialiai. Pastaraisiais metais nedarbo lygis išliko palyginti žemas ir siekė apie 9 proc., o ekonominis ciklas jam neturėjo didelio poveikio. Esant didelio masto darbo jėgos emigracijai, pagal ekonominės veiklos rodiklius Ukraina gerokai lenkia kai kurias regiono kaimynes ir šie rodikliai nuo 2014 m. beveik nesikeitė ir išliko maždaug 62 proc. (56 proc. moterų). Iš tiesų, remiantis 2019 m. duomenimis, apie 2,5 milijono Ukrainos piliečių, t. y. beveik 15 proc. visos darbo jėgos, gyveno ir dirbo užsienyje. Dėl tokio darbo jėgos emigravimo labai suintensyvėjo emigrantų perlaidų srautas, kuris beveik keturis kartus nuolat viršijo tiesioginių užsienio investicijų srautus.

2.2. Gebėjimas atlaikyti konkurencinį spaudimą ir rinkos jėgas ES

Dėl gerai išplėtotos švietimo sistemos šalies raštingumo lygis yra beveik 100 proc. ir pasiektas gana geras vidutinis 2018 m. PISA vertinimo rezultatas – pagal surinktus balus Ukraina yra keturiasdešimta iš 78 šalių. Nepaisant didelių Vyriausybės išlaidų šiame sektoriuje (kurios 2021 m. sudarė 5,7 proc. BVP) ir to, kad bendras dalyvavimas tretinio mokslo sistemoje siekia daugiau nei 80 proc., mokymo programos ir bendra kokybė galėtų geriau atitikti darbo rinkos poreikius. Išlaidų moksliniams tyrimams ir plėtrai, kurios daugiausia sutelktos viešajame sektoriuje ir pastarąjį dešimtmetį sumenko iki mažiau nei 0,5 proc. (2020 m.), vis dar nepakanka tam, kad būtų tvariai didinamas žmogiškasis kapitalas.

Dar iki atsirandant didžiulei žalai, kurią padarė Rusijos agresijos karas, Ukrainos fizinė infrastruktūra nuolat atspindėjo nepakankamą bendro kapitalo kaupimą: po „Euromaidano“ revoliucijos investicijų santykis vidutiniškai siekė 17 proc. BVP. Dėl karo šalis patyrė milžiniškų nuostolių, kurie siekia šimtus milijardų eurų. Pasibaigus karui bus nepaprastai svarbu ne tik atkurti tai, kas buvo, bet ir geriau atkurti sistemą, užtikrinant aiškias sąsajas su plačia reformų darbotvarke Ukrainai laikantis Europos krypties, siekiant sudaryti sąlygas šaliai įgyvendinti žaliąją ir skaitmeninę pertvarkas. Kelių ilgio ir elektros gamybos vienam gyventojui rodikliai 2020 m. siekė atitinkamai 48 proc. ir 57 proc. Europos vidurkio. Apskaičiuota, kad elektros energijos skirstymo tinklų nusidėvėjimo laipsnis siekė beveik 50 proc. Nepaisant pastaraisiais metais stebimo reikšmingo IRT sektoriaus augimo, dauguma įmonių naudoja tik pagrindines skaitmenines priemones ir technologijas.

Dėl nepakankamos diversifikacijos Ukrainos ekonomikos struktūra nuo 2014 m. pasikeitė nedaug ir išliko sutelkta sektoriuose, pasižyminčiuose žema pridėtine verte. Gamybos dalis BVP sumažėjo nuo 12,2 proc. 2014 m. iki 10,3 proc. 2021 m. 2021 m. kiti trys svarbūs sektoriai buvo prekyba (13,8 proc. BVP), žemės ūkis (10,8 proc. BVP) ir kasyba (6,7 proc. BVP). Be to, prekybos, žemės ūkio ir pramonės sektoriuose sutelkta beveik 60 proc. darbo jėgos, o tai galėtų reikšti, kad šiuose sektoriuose darbo našumas yra žemesnis nei kitose ekonomikos srityse.

Pastaraisiais metais bendras ekonomikos atvirumas mažėjo: nuo 2015 m. išorės prekybos prekėmis ir paslaugomis dalis BVP sumažėjo beveik ketvirtadaliu ir 2021 m. siekė 82,6 proc. BVP. Tačiau ekonominė integracija į ES pasistūmėjo į priekį įgyvendinus ES ir Ukrainos asociacijos susitarimą. Nuo 2015 m. padidėjo Ukrainos eksporto į ES apimtis, taip pat išaugo eksportą vykdančių įmonių skaičius (2021 m. eksportą vykdė 14 238 įmonės, t. y. 22 proc. daugiau nei 2015 m.). Eksporto į ES dalis, kurią daugiausia sudarė žemės ūkio produktai, metalai ir naudingosios iškasenos, išaugo nuo 28 proc. 2015 m. iki 36 proc. 2021 m. Importo iš ES dalis, kurią visų pirma sudaro mašinos, cheminės medžiagos ir naudingosios iškasenos, taip pat išaugo nuo 36 proc. 2015 m. iki 41 proc. 2021 m. 2008 m. PPO nare tapusi Ukraina vykdo gana atvirą prekybos politiką.

3. GEBĖJIMAS PRISIIMTI NARYSTĖS ĮSIPAREIGOJIMUS

Ukrainos gebėjimas prisiimti narystės įsipareigojimus vertintas remiantis šiais rodikliais:

-įsipareigojimais, nustatytais Asociacijos susitarime, įskaitant nuostatas dėl išsamios ir visapusiškos laisvosios prekybos erdvės (IVLPE), ir jų įgyvendinimu;

-su ES ir Ukrainos asociacijos susitarimu nesusijusio acquis priėmimo, įgyvendinimo ir vykdymo užtikrinimo lygiu.

ES ir Ukrainos asociacijos susitarimas, įskaitant nuostatas dėl išsamios ir visapusiškos laisvosios prekybos erdvės (ES ir Ukrainos asociacijos susitarimas) yra naujos kartos asociacijos susitarimas tarp ES ir šalių partnerių. Susitarimą sudaro 21 priedas / priedėlis, kuriuose išvardytos konkrečios acquis dalys ir išsamus jų įgyvendinimo tvarkaraštis, kurio trukmė – 2–10 metų. Todėl šis susitarimas apima didelę ES acquis dalį. Dėl tvirto Ukrainos įsipareigojimo įgyvendinti ES ir Ukrainos asociacijos susitarimą sustiprėjo dvišalis bendradarbiavimas ir ekonominė integracija su Europos Sąjunga įvairiuose sektoriuose. Dėl Susitarimo dinamiško pobūdžio buvo galima atnaujinti priedus, kad jie apimtų ir naujesnį ES acquis nei tas, kuris buvo iš pradžių įtrauktas į Susitarimą. Neseniai buvo atnaujinti šie priedai: XXVII priedas dėl energetikos, XXI priedas dėl viešųjų pirkimų, V priedas dėl sanitarinių ir fitosanitarinių priemonių ir XVII priedas dėl paslaugų trijuose sektoriuose: telekomunikacijų, pašto ir pasiuntinių paslaugų bei tarptautinio jūrų transporto paslaugų. Buvo pasiektas preliminarus susitarimas dėl XXXI priedo dėl kovos su klimato kaita politikos, XV priedo dėl muitų teisės aktų derinimo ir XLIV priedo dėl finansinio bendradarbiavimo ir nuostatų dėl kovos su sukčiavimu.

Siekdamos išnaudoti ES ir Ukrainos asociacijos susitarimo potencialą ir laikydamosi Asociacijos susitarimo 481 straipsnio, 2020 m. ES ir Ukraina pradėjo vykdyti išsamią peržiūrą, kaip siekiama Susitarime iškeltų tikslų.

ES ir Ukrainos asociacijos susitarime numatyta visapusiška institucinė struktūra siekiant vesti dvišalį dialogą ir stebėti, kaip vyksta laipsniškas Ukrainos teisės aktų derinimas ir įgyvendinimas pagal ES acquis. Šią struktūrą sudaro metiniai aukščiausiojo lygio susitikimai aukščiausiu politiniu lygmeniu, Asociacijos taryba, Asociacijos komitetas ir Asociacijos komitetas prekybos klausimais, specialieji penkioms sritims skirti pakomitečiai ir specialieji šeši grupių pakomitečiai, apimantys beveik visus ES acquis skyrius. Veiksmai, kurių ėmėsi Ukraina siekdama įgyvendinti Susitarimą, taip pat patvirtina jos gebėjimą įgyvendinti atitinkamą ES acquis, taip pat taikyti tinkamą tarpinstitucinio koordinavimo sistemą. 2016 m. buvo įsteigta Ministro pirmininko pavaduotojo ES ir euroatlantinės integracijos klausimais pareigybė, o Ministrų kabinete pradėjo veikti reformuota Europos ir euroatlantinės integracijos reikalų vyriausybės tarnyba. Visų ministerijų vyriausybėse buvo paskirti už Europos integracijos klausimus atsakingi ministrų pavaduotojai.

Nuo 2016 m. Ukrainos pažanga įgyvendinant ES acquis kasmet įforminama metinėse ES asociacijos įgyvendinimo ataskaitose 7 . Ukraina taip pat rengia savo ataskaitą.

ES valstybės narės aktyviai dalyvauja įgyvendinant ES ir Ukrainos asociacijos susitarimą dirbdamos Asociacijos taryboje ir Asociacijos komitete. Priimamos Asociacijos tarybos bendrosios pozicijos ir susitariama dėl Asociacijos komiteto išsamios anotuotos darbotvarkės. Buvo įsteigtas ES ir Ukrainos Parlamentinis asociacijos komitetas, kuriame Susitarimo įgyvendinimo klausimais dirba Europos Parlamento ir Ukrainos Parlamento nariai. Pilietinė visuomenė taip pat stebi Susitarimo įgyvendinimo procesą per ES ir Ukrainos pilietinės visuomenės platformą.

Priėmus persvarstytą plėtros metodiką 8 dėl ES plėtros politikos įgyvendinimo, ES acquis skyriai buvo suskirstyti į šešias temines grupes. Šių acquis skyrių grupes iš esmės aprėpia ES ir Ukrainos asociacijos susitarimas. Ukraina palaipsniui derina savo teisės aktus su ES acquis skyriais, įtrauktais į ES ir Ukrainos asociacijos susitarimą, ir pakankamai sėkmingai juos įgyvendina, tačiau šis procesas nėra tolygus, dažnai atsiliekama nuo ES ir Ukrainos asociacijos susitarime nustatytų plataus užmojo terminų. Vėlesniais proceso etapais planuojant įgyvendinti visapusišką visų skyrių analizę, šioje analizėje pateikiama pavyzdžių, pagal kuriuos grupių skyrius Ukrainai pavyko pasiekti itin gerų rezultatų, ir nurodomos sritys, kuriose teisės aktai yra menkai suderinti su acquis.

Grupė „Pagrindiniai principai“ apima ES acquis skyrius „Teisminės institucijos ir pagrindinės teisės“, „Teisingumas, laisvė ir saugumas“, „Viešieji pirkimai“, „Statistika“ ir „Finansų kontrolė“. Ši grupė daugiausia vertinama pagal dalis dėl politinių ir ekonominių kriterijų.

Grupė „Vidaus rinka““ apima ES acquis skyrius „Laisvas prekių judėjimas“, „Laisvas darbuotojų judėjimas“, „Įsisteigimo teisė ir laisvė teikti paslaugas“, „Laisvas kapitalo judėjimas“, „Bendrovių teisė“, „Intelektinės nuosavybės teisė“, „Konkurencijos politika“, „Finansinės paslaugos“, „Vartotojų ir sveikatos apsauga“. Šioje grupėje pasiekta ypač gerų rezultatų, pavyzdžiui, laisvo prekių judėjimo srityje. Ukraina, siekdama atitikti gaminių saugai taikomus ES standartus, padarė nemažą pažangą derindama nacionalinės teisės aktus su ES acquis dėl techninių prekybos kliūčių. Todėl buvo galima pradėti pasirengimą būsimam susitarimui dėl pramonės produktų atitikties vertinimo ir pripažinimo (ACAA) trijuose sektoriuose, dėl kurių vykdomas išankstinis vertinimas.

Gerų rezultatų pasiekta konkurencijos srityje. Ukrainoje veikia konkurencijos įstatymas, kuriuo nustatytas standartinis taisyklių rinkinys, panašus į daugumą ES antimonopolinių teisės aktų. Be to, pastaraisiais metais Ukrainos konkurencijos kontrolės institucija labai pagerino taikomą bylų nagrinėjimo praktiką siekdama ją suderinti su ES konkurencijos teise ir praktika. Dabartinė valstybės pagalbos teisė sudaro pagrindą valstybės pagalbos kontrolei, tačiau ją reikia labiau suderinti.

Šioje grupėje yra sričių, kuriose suderinimas su ES acquis vis dar yra ribotas. Tai pasakytina, pavyzdžiui, apie intelektinės nuosavybės teisių (INT) sritį. 2019 m. ir 2020 m. buvo priimti keli nauji įstatymai: dėl prekių ženklų ir dizainų, patentų, geografinių nuorodų, taip pat dėl pasienyje taikomų priemonių, susijusių su INT. Būtina dėti daugiau pastangų, visų pirma įgyvendinimo ir vykdymo užtikrinimo klausimais.

Grupė „Konkurencingumas ir ekonomikos augimas“ apima ES acquis skyrius „Informacinė visuomenė ir žiniasklaida“, „Apmokestinimas“, „Ekonominė ir pinigų politika“, „Socialinė politika ir užimtumas“, „Įmonių ir pramonės politika“, „Mokslas ir moksliniai tyrimai“, „Švietimas ir kultūra“, „Muitų sąjunga“. Šioje grupėje pasiekta ypač gerų rezultatų, pavyzdžiui, informacinės visuomenės ir žiniasklaidos srityje, kurioje Ukraina atliko nuodugnią sektorių reformą ir suderinimą su ES acquis dėl bendrosios skaitmeninės rinkos. Ukraina priėmė įstatymus dėl elektroninių ryšių ir telekomunikacijų reguliavimo institucijos ir nuo 2022 m. pradžios užtikrina jų vykdymą. Dar turi būti užbaigtas suderinimas su ES teisės aktais dėl audiovizualinės žiniasklaidos, visų pirma dėl žiniasklaidos reguliavimo institucijos, žiniasklaidos priemonių nuosavybės skaidrumo ir lygių rinkos sąlygų.

Gerų rezultatų pasiekta muitų srityje. Ukraina priėmė būtinus teisės aktus siekdama užtikrinti atitiktį reikalavimams ir prisijungti prie konvencijų dėl bendrosios tranzito procedūros ir dėl prekybos prekėmis formalumų supaprastinimo, taip pat įgyvendinti Įgaliotųjų ekonominės veiklos vykdytojų programą ir pasinaudoti muitinio įforminimo procedūrų lengvatomis bei prekybos prekėmis palengvinimu. Sėkmingai užbaigtos derybos dėl XV priedo atnaujinimo, susijusio su naujų teisės aktų dėl Sąjungos muitinės kodekso įgyvendinimu. Ukrainos prisijungimas prie programos „Europos horizontas“ ir Euratomo mokslinių tyrimų ir mokymo programos yra sėkminga priemonė integruotis į ES veiklą mokslinių tyrimų ir inovacijų srityje.

Yra kitų šios grupės sričių, kuriose suderinimas su acquis vis dar ribotas, pavyzdžiui, socialinės politikos ir užimtumo srityje.

Grupė „Žalioji darbotvarkė ir tvarus sujungiamumas“ apima acquis skyrius „Transporto politika“, „Energetika“, „Transeuropiniai tinklai“ ir „Aplinkosauga ir klimato kaita“. Šioje grupėje labai gerų rezultatų pasiekta energetikos srityje dėl elektros ir dujų rinkų struktūros, taip pat dėl dujų ir elektros perdavimo tinklų operatorių atsiejimo ir sertifikavimo. Ukraina taip pat įvykdė elektros ir dujų rinkos struktūros struktūrinius pokyčius pagal ES taisykles. Ukrainos narystė Energijos bendrijoje paskatino teisės aktų suderinimo procesą. Energijos vartojimo efektyvumo sistemos teisės aktai apima dideles ES acquis dalis. Ukraina, šioje srityje padariusi tinkamą pažangą, 2022 m. kovo mėn. galėjo prisijungti prie ES elektros perdavimo tinklo ir susitarti dėl laipsniško elektros energijos eksporto didinimo pagal vykdytinas aiškias technines sąlygas. Ukraina turi didžiulį potencialą gaminti atsinaujinančiųjų išteklių energiją ir plėtoti vandenilio iš atsinaujinančiųjų energijos išteklių ekonomiką. Visa tai padėtų mažinti priklausomybę nuo iš Rusijos importuojamo iškastinio kuro pagal planą „REPowerEU“ ir sušvelninti energetikos sektoriaus likvidumo problemas. Energetikos rinkos aukšto lygio darbo grupė pagreitins reikalingų reformų įgyvendinimą ir užtikrins tiekimo saugumą regione. Taip pat ji padės ateityje plėtoti prekybą elektros energija bei vandeniliu iš atsinaujinančiųjų energijos išteklių ir atkurti energetikos sistemą pagal iniciatyvą „REPowerUkraine“. Kalbant apie šią veiksmų grupę, 2021 m. pradėtas strateginis aukšto lygio dialogas su Ukraina Europos žaliojo kurso 9 ir Ukrainos žaliosios pertvarkos klausimais parodė didelį Ukrainos valdžios sektoriaus susidomėjimą žaliąja darbotvarke ir pasiryžimą ją įgyvendinti. Tai būtina norint sudaryti sąlygas šalies žaliajai pertvarkai ir įgyvendinti naujus klimato srities tikslus pagal Paryžiaus susitarime iškeltus tikslus. Dialogas taip pat parodė, kad reikia dėti dideles pastangas siekiant užtikrinti teisės aktų suderinimą su ES acquis, pavyzdžiui, klimato ir aplinkosaugos srityse, taip pat užtikrinti tinkamus administracinius, finansinius ir organizacinius gebėjimus, kad jis būtų įgyvendintas ir būtų užtikrintas jo vykdymas.

Yra kitų šios grupės sričių, kuriose suderinimas su acquis vis dar ribotas, pavyzdžiui, transporto srityje įgyvendinta tik apie trečdalį atitinkamo ES acquis. Reikšmingesnių rezultatų pasiekta tik kai kuriose srityse, kurios yra svarbiausios transporto sektoriaus reformos atžvilgiu, pavyzdžiui, buvo priimti teisės aktai dėl vidaus vandenų ir daugiarūšio vežimo. Nuo 2018 m. vykstantis dialogas transporto srityje padeda didinti sujungiamumą ir remti suderinimą. Įgyvendinant 2021 m. spalio mėn. pasirašytą ES ir Ukrainos bendrosios aviacijos erdvės susitarimą Ukrainos teisės aktai bus laipsniškai derinami su ES aviacijos taisyklėmis ir standartais.

Grupė „Ištekliai, žemės ūkis ir sanglauda“ apima ES acquis skyrius „Žemės ūkis ir kaimo plėtra“, „Maisto saugos, veterinarijos ir fitosanitarijos politika“, „Žuvininkystė“, „Regioninė politika ir struktūrinių priemonių koordinavimas“ ir „Finansų ir biudžeto nuostatos“. Šioje grupėje pasiekta ypač gerų rezultatų, pavyzdžiui, maisto saugos, veterinarijos ir fitosanitarijos politikos srityje. Sanitarijos ir fitosanitarijos sektorius yra išsamiausia ir sudėtingiausia ES ir Ukrainos asociacijos susitarime aptariama sritis. Ukrainos teisės aktai ypač gerai derinami maisto saugos, gyvūnų ir augalų sveikatos srityse. Viešojo ir privačiojo sektoriaus institucijos aiškiai dalijasi atnaujintuose teisės aktuose nustatytą atsakomybę, siekdamos užtikrinti, kad rinkai būtų teikiami saugos reikalavimus atitinkantys gaminiai – tiek vidaus rinkai (taip didinant Ukrainos vartotojų pasitikėjimą Ukrainos gaminiais), tiek eksportui, įskaitant eksportą į ES.  Ukraina glaudžiai bendradarbiauja su regioninėmis žuvininkystės valdymo organizacijomis, kad savo atitinkamus teisės aktus suderintų su ES acquis ir tarptautiniais standartais. Šalis pradėjo įgyvendinti tam tikrus svarbius regioninės politikos mechanizmus. 

Žemės ūkio ir kaimo plėtros teisės aktai vis dar menkai suderinti su ES acquis.

Grupė „Išorės santykiai“ apima skyrius „Išorės santykiai“ ir „Užsienio, saugumo ir gynybos politika“. Apskritai Ukrainoje tinkamai vyksta suderinimas su bendros ES užsienio, saugumo ir gynybos politikos pozicija. 2021 m. suderinimo laipsnis su atitinkamais vyriausiojo įgaliotinio pareiškimais pagal ES ir Tarybos sprendimus siekė 79 proc. (2020 m. – 81 proc., 2019 m. – 63 proc., 2018 m. – 46 proc., 2017 m. – 80 proc.). Ukraina aktyviai prisidėjo vykdant operaciją EUNAVFOR „Atalanta“: nuo 2010 m. lapkričio mėn. iki 2011 m. lapkričio mėn. (skyrė laivyno pareigūną) ir 2014 m. sausio–vasario mėn. (skyrė fregatą).  2011–2020 m. Ukraina taip pat prisidėjo prie įvairių ES kovinių grupių operacijų ir ruošėsi dalyvauti misijoje EUFOR ALTHEA, tačiau tai tapo neįmanoma dėl Rusijos karo prieš Ukrainą. Esama galimybių toliau stiprinti bendradarbiavimą bendros saugumo ir gynybos politikos (BSGP) srityje ir pasiekti didesnę konvergenciją su bendra užsienio ir saugumo politika (BUSP), taip pat dėl ES pozicijos. Ukraina vis dar turi įgyvendinti įsipareigojimą pagal Asociacijos susitarimo 8 straipsnį ratifikuoti Tarptautinio baudžiamojo teismo Romos statutą.

4. IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS

Ukraina yra svarbi parlamentinė ir prezidentinė demokratija, kurioje vyksta konkurencingi rinkimai nacionaliniu ir vietos lygmenimis, grindžiama visapusiška konstitucine, teisės aktų ir institucine sistema, kuri iš esmės atitinka Europos ir tarptautinius standartus. Modernaus viešojo administravimo teisinė sistema yra įdiegta, bet dar nėra visiškai įgyvendinta. Ukraina ėmėsi vykdyti sėkmingą decentralizacijos reformą, įskaitant ir fiskalinę decentralizaciją. Buvo sustiprintas teismų nepriklausomumas ir įsteigtos nepriklausomos kovos su korupcija įstaigos, įskaitant tinkamai veikiantį Aukščiausiąjį kovos su korupcija teismą. Nepaprastai svarbu išsaugoti visų kovos su korupcija institucijų nepriklausomumą. Būtina didinti teisminių institucijų atskaitomybę bei veiksmingumą ir spręsti teisėsaugos institucijų veikimo problemas, visų pirma kovojant su korupcija, kuri išlieka rimtu iššūkiu visoje šalyje. Veikia teisinė ir institucinė sistema, užtikrinanti pagarbą pagrindinėms teisėms, jos yra laikomasi, tačiau jos įgyvendinimą dar reikėtų tobulinti. Aktyvi ir įgalinta pilietinė visuomenė – vienas esminių Ukrainos demokratijos požymių. Prasidėjus Rusijos karinei invazijai Ukrainos institucijos aiškiai parodė savo atsparumą, o Vyriausybė pademonstravo gebėjimą veikti visais lygmenimis. Apskritai, atsižvelgiant į politinius kriterijus, Ukraina padarė didelę pažangą siekdama institucijų, užtikrinančių demokratiją, teisinę valstybę, žmogaus teises ir mažumų pagarbą bei apsaugą, stabilumo.

Ekonominių kriterijų atžvilgiu Ukraina stipriai pasistūmėjo makroekonomikos srityje įrodžiusi, kad gali sėkmingai užtikrinti makroekonomikos ir finansų stabilumą net ir po 2022 m. vasario mėn. pradėtos Rusijos invazijos. Tai atspindi ne tik labai stiprų politinį ryžtą, bet ir palyginti gerai veikiančias institucijas. Nepaisant to, Ukraina, siekdama pagerinti rinkos ekonomikos veikimą, turėtų tęsti plataus užmojo struktūrines reformas ir panaikinti korupciją, sumažinti valstybės poveikį bei nuolatinę oligarchų įtaką, sustiprinti nuosavybės teises ir didinti darbo rinkos lankstumą. Šalies gebėjimas atlaikyti konkurencinį spaudimą ES iš esmės priklausys nuo to, kokia bus Ukrainoje po karo vykdysimų investicijų struktūra ir seka siekiant padidinti fizinį kapitalą, pagerinti švietimo rezultatus ir skatinti inovacijas.

Kalbant apie gebėjimą prisiimti narystės įsipareigojimus, nuo 2016 m. Ukraina įgyvendina ES ir Ukrainos asociacijos susitarimą, įskaitant nuostatas dėl išsamios ir visapusiškos laisvosios prekybos erdvės (ES ir Ukrainos asociacijos susitarimą). Į šiuos susitarimus jau įtrauktas beprecedentis ES acquis kiekis. Ukraina palaipsniui derina savo teisės aktus su svarbiais daugelio ES acquis skyrių punktais. Iš esmės šalis yra pasiekusi gerų įgyvendinimo rezultatų, nors tam tikruose sektoriuose jos pažanga didesnė nei kituose.

Ukraina yra Europos valstybė, pateikusi pakankamai įrodymų, kad pripažįsta pagrindines vertybes, kuriomis yra grindžiama Europos Sąjunga. Todėl Komisija Tarybai rekomenduoja, kad Ukrainai turėtų būti suteikta perspektyva tapti Europos Sąjungos nare.

Ukraina parodė savo institucijų, užtikrinančių demokratiją, teisinę valstybę, žmogaus teises ir mažumų pagarbą bei apsaugą, stabilumą.

Todėl Komisija rekomenduoja suteikti Ukrainai kandidatės statusą, suprasdama, kad bus imamasi šių veiksmų:

-taikomi ir įgyvendinami teisės aktai dėl Ukrainos Konstitucinio Teismo teisėjų atrankos procedūrų, taip pat dėl pirminės atrankos proceso, grindžiamo jų sąžiningumo ir profesinių įgūdžių įvertinimu pagal Venecijos komisijos rekomendacijas;

-baigtas Etikos tarybos vykdomas kandidatų į Aukščiausiosios Teisingumo Tarybos narius sąžiningumo vertinimas ir išrinktas kandidatas siekiant įsteigti Ukrainos Aukščiausiąją teisėjų kvalifikacijos komisiją;

-toliau stiprinama kova su korupcija, visų pirma aukščiausiu lygmeniu, aktyviai ir efektyviai vykdant tyrimus ir siekiant konkrečių rezultatų, susijusių su baudžiamojo persekiojimo ir kaltinamųjų nuosprendžių priėmimo procesais; paskirtas naujas Ukrainos Specializuotos kovos su korupcija prokuratūros vadovas, patvirtinant nustatytą konkurso laimėtoją, ir pradėtas bei baigtas naujo Nacionalinio kovos su korupcija biuro direktoriaus atrankos ir paskyrimo procesas;

-užtikrinama, kad teisės aktai dėl kovos su pinigų plovimu atitiktų Finansinių veiksmų darbo grupės (FATF) standartus; patvirtintas visapusiškas strateginis planas dėl viso teisėsaugos sektoriaus reformos Ukrainos saugos aplinkos kontekste;

-įgyvendintas kovos su oligarchija įstatymas siekiant apriboti perteklinę oligarchų įtaką Ukrainos ekonominiam, politiniam ir viešajam gyvenimui; tai turėtų būti įgyvendinta teisiškai pagrįstu būdu ir atsižvelgiant į būsimą Venecijos komisijos nuomonę dėl atitinkamų teisės aktų;

-panaikinta suinteresuotų subjektų įtaka priimant įstatymą dėl žiniasklaidos, kuriuo Ukrainos teisės aktai būtų suderinti su ES audiovizualinių paslaugų direktyva ir būtų suteikti įgaliojimai nepriklausomai žiniasklaidos reguliavimo institucijai;

-baigta rengti teisinės sistemos dėl tautinių mažumų reforma, kuri šiuo metu rengiama pagal Venecijos komisijos rekomendacijas, ir patvirtinti neatidėliotino ir veiksmingo įgyvendinimo mechanizmai.

Iki 2022 m. pabaigos Komisija stebės Ukrainos pažangą vykdant šiuos veiksmus ir pateiks jos pažangos ataskaitą bei išsamų šalies vertinimą.

Stojimo procesas ir toliau bus grindžiamas nustatytais kriterijais ir sąlygomis. Taip bet kuriai šiame procese dalyvaujančiai šaliai sudaromos sąlygos daryti pažangą, grindžiamą šalies nuopelnais, tačiau tai taip pat reiškia, kad bet kurie stojimo į ES veiksmai gali nustoti galioti, jei esamos sąlygos nebebus vykdomos.

(1)

  20220311-versailles-declaration-en.pdf (europa.eu)

(2)

ES sankcijų žemėlapis – https://www.sanctionsmap.eu/#/main

(3)

SWD(2021) 186 final.

(4)

Europos Tarybos Europos veiksmingo teisingumo komisijos duomenimis.

(5)

Reikia turėti omenyje, kad didelis neapibrėžtumas, susijęs su šiuo metu vykstančiu karu ir jo poveikiu, turi įtakos šio vertinimo prognozavimo galiai, nes prognozės didžiąja dalimi grindžiamos turimais (iki karo surinktais) duomenimis.

(6)

Išskyrus itin pelningą „Naftogaz“ (didžiausią VVĮ Ukrainoje, turinčią nacionalinį naftos ir dujų verslo monopolį).

(7)

SWD(2020) 329 final.

(8)

COM(2020) 57 final.

(9)

COM(2019) 640 final.

EUROPOS KOMISIJA

Briuselis, 2022 06 17

COM(2022) 407 final

PRIEDAS

prie

KOMISIJOS KOMUNIKATO EUROPOS PARLAMENTUI, EUROPOS VADOVŲ TARYBAI IR TARYBAI

Komisijos nuomonė dėl Ukrainos paraiškos dėl narystės Europos Sąjungoje