EURÓPSKA KOMISIA

V Bruseli17. 6. 2022

COM(2022) 407 final

OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, EURÓPSKEJ RADE A RADE

Stanovisko Komisie k žiadosti Ukrajiny o členstvo v Európskej únii

A.    ÚVOD

Snaha o členstvo v Európskej únii je už mnoho rokov dôležitou prioritou Ukrajiny, jej vlád a občanov. Bola základným motívom demokratických zmien za posledné desaťročie a hnacou silou viacerých kľúčových reforiem založených na európskych hodnotách. Rozhodnutie vtedajšieho prezidenta nepodpísať koncom roku 2013 Dohodu o pridružení medzi EÚ a Ukrajinou, ktorá bola pre mnohých Ukrajincov symbolom pre cestu k Európskej únii, viedlo k rozsiahlym protivládnym protestom. Ruská federácia následne podnikla kroky proti Ukrajine, pričom neakceptovala nezávislú voľbu ukrajinského ľudu. Hoci Ukrajina stratila kontrolu nad časťou svojho územia a utrpela ľudské a hospodárske straty v dôsledku konfliktu vo východnej časti krajiny, naďalej zostávala v priebehu rokov odolnou demokraciou, ktorá sa približuje k Európskej únii a postupne sa zosúlaďuje s acquis.

a) Žiadosť o členstvo

Ukrajina 28. februára 2022, päť dní po tom, ako Rusko začalo v plnej miere nevyprovokovanú a neodôvodnenú agresiu, predložila žiadosť o členstvo v Európskej únii. Rada Európskej únie 7. marca 2022 vyzvala Komisiu, aby predložila svoje stanovisko k tejto žiadosti. Hlavy štátov a predsedovia vlád EÚ schválili toto rozhodnutie na neformálnom zasadnutí vedúcich predstaviteľov vo Versailles 1 .

V článku 49 Zmluvy o Európskej únii sa uvádza: „O členstvo v Únii môže požiadať každý európsky štát, ktorý rešpektuje hodnoty uvedené v článku 2 a zaviaže sa ich podporovať. Táto žiadosť sa oznámi Európskemu parlamentu a národným parlamentom. Žiadajúci štát zašle svoju žiadosť Rade, ktorá sa uznáša jednomyseľne po porade s Komisiou a po udelení súhlasu Európskeho parlamentu, ktorý sa uznáša väčšinou svojich poslancov. Zohľadnia sa podmienky prípustnosti schválené Európskou radou.“

V článku 2 sa uvádza: „Únia je založená na hodnotách úcty k ľudskej dôstojnosti, slobody, demokracie, rovnosti, právneho štátu a rešpektovania ľudských práv vrátane práv osôb patriacich k menšinám. Tieto hodnoty sú spoločné členským štátom v spoločnosti, v ktorej prevláda pluralizmus, nediskriminácia, tolerancia, spravodlivosť, solidarita a rovnosť medzi ženami a mužmi.“

Toto je právny rámec, na základe ktorého Komisia predkladá svoje súčasné stanovisko.

Európska rada v Kodani v júni 1993 dospela k záveru, že:

„Pristúpenie sa uskutoční hneď, keď bude príslušná krajina schopná na seba vziať záväzky vyplývajúce z členstva splnením požadovaných ekonomických a politických podmienok.

Členstvo si vyžaduje:

-aby kandidátska krajina dosiahla stabilné inštitúcie zaručujúce demokraciu, právny štát, ľudské práva a rešpektovanie a ochranu menšín,

- existenciu fungujúceho trhového hospodárstva, ako aj schopnosť čeliť konkurenčnému tlaku a trhovým silám, ktoré pôsobia v rámci Únie,

-schopnosť prevziať záväzky vyplývajúce z členstva vrátane sledovania cieľov politickej, ekonomickej a menovej únie.“

Na zasadnutí Európskej rady v Madride v decembri 1995 odznela potreba „vytvoriť podmienky postupnej a harmonickej integrácie [kandidátskych] krajín, najmä budovaním trhového hospodárstva, úpravou ich administratívnych štruktúr a vytvorením stabilného ekonomického a menového prostredia“.

Európska rada sa v decembri 2006 zhodla na tom, že „stratégia rozširovania založená na upevňovaní, podmienenosti a komunikácii vytvára spolu so schopnosťou EÚ integrovať nových členov základ pre opätovný konsenzus v otázke rozširovania“.

V tomto stanovisku Komisia posudzuje žiadosť Ukrajiny na základe jej schopnosti splniť kritériá stanovené Európskou radou v Kodani v roku 1993, ako aj v Madride v roku 1995, najmä pokiaľ ide o administratívnu kapacitu krajiny. V stanovisku sa takisto zohľadňuje úsilie Ukrajiny pri plnení jej záväzkov vyplývajúcich z dohody o pridružení, ktorá nadobudla platnosť 1. septembra 2017 a obsahuje aj prehĺbenú a komplexnú zónu voľného obchodu (DCFTA). Komisia posúdi vplyv pristúpenia Ukrajiny na oblasti politiky EÚ v neskoršej fáze.

Toto stanovisko bolo vypracované na základe podobnej metodiky, aká bola použitá v predchádzajúcich stanoviskách Komisie. Ukrajina dostala dotazníky o politických a hospodárskych kritériách 8. apríla 2022 a 13. apríla 2022 o kapitolách acquis EÚ a svoje odpovede poskytla 17. apríla 2022 a 9. mája 2022. Toto stanovisko je štrukturálnym posúdením na základe stanovených kritérií a vychádza zo znalostí a skúseností získaných počas mnohých rokov úzkej spolupráce medzi EÚ a Ukrajinou.

b) Vzťahy medzi Európskou úniou a Ukrajinou

Osem rokov po protiprávnej anexii Krymu a destabilizácii východnej Ukrajiny v roku 2014 Rusko 24. februára 2022 začalo rozsiahlu vojenskú inváziu proti celej krajine. Viac ako sedem miliónov ľudí utieklo do iných krajín, najmä do členských štátov EÚ a Moldavskej republiky, a na Ukrajine je takmer osem miliónov vnútorne vysídlených osôb. Európska únia prijala niekoľko balíkov bezprecedentných sankcií voči Rusku 2 . Výrazne zintenzívnila aj svoju politickú, finančnú, humanitárnu a vojenskú podporu Ukrajine. Európski občania prejavili bezpríkladnú solidaritu nespočetnými súkromnými iniciatívami. Počas vojny ukrajinská vláda preukázala pozoruhodnú úroveň inštitucionálnej sily, odhodlania a schopnosti fungovať. Zmobilizovala sa, aby rýchlo odpovedala na dotazník EÚ týkajúci sa jej žiadosti o členstvo.

Vzťahy medzi EÚ a Ukrajinou sa začali v období po vyhlásení nezávislosti Ukrajiny v roku 1991. V júni 1994 EÚ podpísala dohodu o partnerstve a spolupráci s Ukrajinou, ktorá nadobudla platnosť v marci 1998. Politická a hospodárska spolupráca sa posilnila v roku 2004, keď sa Ukrajina stala prioritným partnerom EÚ v rámci európskej susedskej politiky, a ďalej sa utužila začatím iniciatívy Východné partnerstvo v roku 2009.

Integrácia s Európskou úniou je už mnoho rokov dôležitým zahranično-vnútorným politickým rozmerom Ukrajiny. V oranžovej revolúcii v roku 2004, v ktorej sa protestovalo proti volebným podvodom a korupcii, išlo aj o orientáciu na západ a integráciu do EÚ. Po parlamentných voľbách v marci 2006 sa EÚ rozhodla začať konzultácie s cieľom rokovať o novej rozšírenej dohode s Ukrajinou. Rokovania sa začali v marci 2007. Návrh dohody o pridružení bol parafovaný v marci 2012. Euromajdan v roku 2014 bol vyvolaný tým, že vtedajší prezident Ukrajiny odmietol podpísať Dohodu o pridružení medzi EÚ a Ukrajinou.

Po Euromajdane Rusko nezákonne anektovalo Krym a podporovalo nelegálne ozbrojené skupiny na východnej Ukrajine. Európska únia a medzinárodné spoločenstvo odsúdili tieto závažné porušenia medzinárodného práva a EÚ následne uložila sankcie voči Ruskej federácii.

Nová ukrajinská vláda, ktorá vznikla po Euromajdane, podpísala politickú časť dohody o pridružení v marci 2014. Hospodárska časť dohody o pridružení/DCFTA bola podpísaná po prezidentských voľbách v máji 2014. Hlavné časti dohody sa predbežne vykonávajú od roku 2014. V septembri 2017 nadobudla platnosť dohoda o pridružení/DCFTA v plnom rozsahu.

Dohoda o pridružení/DCFTA poskytuje základy pre politické pridruženie a hospodársku integráciu medzi Európskou úniou a Ukrajinou. V jej preambule Európska únia uznala európske ašpirácie Ukrajiny a uvítala jej európsku orientáciu, ako aj záväzok Ukrajiny pracovať na budovaní skutočnej a udržateľnej demokracie a trhového hospodárstva. V súčasnosti je dohoda kľúčovým dvojstranným právnym nástrojom, ktorý slúži ako základ pre prehlbovanie politických väzieb, silnejšie hospodárske prepojenia, presadzovanie spoločných hodnôt a posilnenú spoluprácu v oblastiach spoločného záujmu. Ukrajina na základe Dohody o pridružení/DCFTA uskutočnila niekoľko náročných reforiem a úspešne zosúladila svoje právne predpisy s právnymi predpismi EÚ v mnohých oblastiach.

Platforma občianskej spoločnosti EÚ – Ukrajina je jedným z orgánov založených na základe Dohody o pridružení medzi Európskou úniou a Ukrajinou. Umožňuje organizáciám občianskej spoločnosti na oboch stranách monitorovať proces vykonávania a pripravovať odporúčania pre príslušné orgány.

V roku 2019 sa ústavnou zmenou, ktorú podporilo 335 zo 450 poslancov ukrajinského parlamentu, vymedzilo ako strategické smerovanie štátu „plnoprávne členstvo Ukrajiny v Európskej únii a v Organizácii Severoatlantickej zmluvy“.

Ukrajina je zmluvnou stranou Zmluvy o Energetickom spoločenstve a Dohody o spoločnom leteckom priestore, čo pomáha pri aproximácii ukrajinských právnych predpisov s acquis EÚ. Ukrajina je súčasťou rozšírenej siete TEN-T.

Občania Ukrajiny môžu od 11. júna 2017 cestovať do schengenského priestoru bez vízovej povinnosti. Dohoda o readmisii medzi Európskou úniou a Ukrajinou je v platnosti od roku 2007.

Od roku 1997 sa EÚ a Ukrajina stretávajú na vysokej úrovni. Celkovo sa na prezidentskej úrovni uskutočnilo dosiaľ dvadsaťtri samitov EÚ – Ukrajina. Vzťahy sa odvtedy rozvíjajú s čoraz väčšou angažovanosťou a dynamikou. Nové dialógy medzi EÚ a Ukrajinou o zelenej dohode a kybernetickej bezpečnosti, ktoré sa začali v roku 2021, sú dobrými príkladmi rozšírenia spolupráce v oblastiach spoločného strategického záujmu. Európska únia sa spolu s mnohými ďalšími medzinárodnými partnermi pripojila k Ukrajine, ktorá v roku 2021 zriadila medzinárodnú Krymskú platformu ako konzultačný koordinačný formát s cieľom mierovými prostriedkami ukončiť protiprávnu anexiu krymského polostrova Ruskom.

Ukrajina je plnoprávnym členom Organizácie Spojených národov, Rady Európy a zúčastneným štátom Organizácie pre bezpečnosť a spoluprácu v Európe (OBSE).

Európska únie poskytla v rokoch 2014 až 2021 Ukrajine značnú finančnú pomoc, ktorá dosiahla výšku 1,7 miliardy EUR vo forme grantov z nástroja európskeho susedstva, 5,6 miliardy EUR vo forme úverov z piatich programov makrofinančnej pomoci, 194 miliónov EUR vo forme humanitárnej pomoci a 355 miliónov EUR z nástrojov zahraničnej politiky. Európska únia poskytuje Ukrajine podporu na rozvoj politík a komplexné reformy, a to za aktívnej účasti členských štátov EÚ v duchu iniciatívy Tím Európa. V rámci súčasného viacročného programovania Komisia venuje zvýšenú pozornosť hlavným investíciám a prioritám v rámci hospodárskeho a investičného plánu (EIP) 3 , ktorého cieľom je uvoľniť pre krajinu až 6,5 miliardy EUR verejných a súkromných investícií a ktorý poskytne základ pre budúcu obnovu. Prístup vyvinutý v rámci EIP bude slúžiť ako dobrý základ pre akékoľvek budúce plány obnovy.

Európska únia svoju podporu od začiatku ruskej invázie zintenzívnila a zmobilizovala približne 4,1 miliardy EUR na celkovú hospodársku, sociálnu a finančnú odolnosť Ukrajiny vo forme núdzovej makrofinančnej pomoci, rozpočtovej podpory, núdzovej pomoci, reakcie na krízu a humanitárnej pomoci. Patria sem takisto opatrenia vojenskej pomoci na podporu Ukrajiny v rámci Európskeho mierového nástroja vo výške 2 miliárd EUR, ktoré sa použijú na úhradu nepeňažnej vojenskej podpory členských štátov EÚ pre Ukrajinu.

Pred ruskou vojenskou agresiou a počas nej Európska únia úzko spolupracovala s finančnými inštitúciami na podpore Ukrajiny. Európska investičná banka a Európska banka pre obnovu a rozvoj od roku 2014 zmobilizovali pre Ukrajinu úvery vo výške 9,5 miliardy EUR. Z toho Európska investičná banka v posledných týždňoch vyplatila do ukrajinského rozpočtu 668 miliónov EUR. Európska únia takisto úzko spolupracuje so Svetovou bankou a Medzinárodným menovým fondom, ktoré sú od roku 2014 kľúčovými partnermi pri podpore úsilia Ukrajiny.

Od roku 2014 Európska únia vytvorením skupiny na podporu Ukrajiny transformovala svoje programy pomoci. Došlo k zmene od jednotlivých projektov k väčším uceleným podporným balíkom pre kľúčové reformy a budovanie štátnych inštitúcií. Tento dôležitý posun bude veľmi dôležitý pri povojnovej obnove a reforme Ukrajiny.

Ukrajina od roku 2016 postupne rozširuje svoju účasť na programoch EÚ, ktoré čiastočne spolufinancuje EÚ. Ukrajina sa zúčastňuje najmä na iniciatíve Horizont 2020 a programe Horizont Európa, výskumnom a vzdelávacom programe Euratomu, programe COSME, programe Kreatívna Európa a programe EU4Youth. Organizácie a jednotlivci z Ukrajiny môžu využívať aj niektoré akcie programov Erasmus+ a Európsky zbor solidarity. Ukrajina sa zúčastňuje na niektorých programoch, ako je Európsky námorný a rybársky fond, podobne ako na niekoľkých programoch Interreg a je členom makroregionálnej stratégie EÚ pre podunajskú oblasť.

Ukrajina uzavrela dohody o pracovných podmienkach, dohody o spolupráci alebo memorandá o porozumení s viacerými agentúrami EÚ, ako je napríklad Európska agentúra pre pohraničnú a pobrežnú stráž (Frontex), Agentúra Európskej únie pre odbornú prípravu v oblasti presadzovania práva (CEPOL), Európske monitorovacie centrum pre drogy a drogovú závislosť (EMCDDA), Agentúra Európskej únie pre justičnú spoluprácu v trestných veciach (EUROJUST), Európsky policajný úrad (Europol), Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF), Agentúra Európskej únie pre bezpečnosť letectva (EASA), Európska námorná bezpečnostná agentúra (EMSA), Železničná agentúra Európskej únie (ERA), Európska nadácia pre odborné vzdelávanie (ETF), Európska agentúra pre lieky (EMA), Európska agentúra pre bezpečnosť a ochranu zdravia pri práci (EU-OSHA), Európske centrum pre prevenciu a kontrolu chorôb (ECDC) a iné. Ukrajina sa bez hlasovacích práv zúčastňuje na činnosti Úradu Orgánu európskych regulátorov pre elektronické komunikácie (BEREC). Dokončili sa procedurálne opatrenia týkajúce sa pristúpenia Ukrajiny k Programu pre životné prostredie a ochranu klímy (LIFE).

Ukrajina je účastníkom Východného partnerstva. Východné partnerstvo je založené na zásade inkluzívnosti a diferenciácie. Ruská vojna na Ukrajine ukázala, že mnohostranná spolupráca a súdržnosť sú teraz dôležitejšie než kedykoľvek predtým, rovnako ako posilňovanie odolnosti regiónu. V budúcnosti bude dôležité zamerať sa aj na dvojstranné vzťahy, aby Ukrajina mohla uskutočňovať kľúčové reformy, a to aj v oblasti správy vecí verejných, spravodlivosti a právneho štátu.

B.    KRITÉRIÁ ČLENSTVA

1. POLITICKÉ KRITÉRIÁ

Toto posúdenie vychádza z kodanských kritérií, ktoré sa týkajú stability inštitúcií zaručujúcich demokraciu, právny štát, ľudské práva a rešpektovanie a ochranu menšín.

1.1. Demokracia

Ako sa stanovuje v ústave Ukrajiny, Ukrajina je parlamentno-prezidentskou demokraciou, v ktorej legislatívne právomoci vykonáva parlament (Verchovna rada) a výkonné právomoci vláda, zatiaľ čo prezident si ponecháva dôležité výkonné právomoci.

Ústava stanovuje základné zásady demokratického štátu vrátane právneho štátu, slobodných volieb a ochrany ľudských práv. Nadradenosť medzinárodného práva výslovne stanovuje ústava, takže medzinárodné zmluvy sa stávajú záväznými a neoddeliteľnou súčasťou vnútroštátnych právnych predpisov Ukrajiny.

Jediným orgánom, ktorý môže vykladať ústavu a určovať, či právne predpisy sú s ňou v súlade, je Ústavný súd Ukrajiny, ktorý stále naliehavo potrebuje reformu v súlade s odporúčaniami Benátskej komisie. Ústredným prvkom takejto reformy je zavedenie dôveryhodného a transparentného výberového konania na menovanie sudcov Ústavného súdu Ukrajiny vrátane kontroly bezúhonnosti. Príslušné právne predpisy čakajú na prerokovanie v parlamente.

Podľa ústavy je prezident Ukrajiny hlavou štátu, ktorú priamo volia občania na päťročné funkčné obdobie. Za zahraničnú politiku je formálne zodpovedný prezident, ktorý je aj najvyšším veliteľom armády. Prezident má právo vybrať ministrov obrany a zahraničných vecí a menovať miestnych guvernérov. Výkonnú moc má vláda, ktorú tvorí predseda vlády, prvý podpredseda vlády, traja podpredsedovia vlády a 18 ministrov. Vláda má celkovo primerané kapacity na plánovanie politiky. Počas vojny ukrajinská vláda preukázala inštitucionálnu odolnosť a schopnosť fungovať, pričom zostala spoľahlivým medzinárodným partnerom.

Parlament s názvom Verchovna Rada je zákonodarným orgánom Ukrajiny, ktorý vykonáva účinnú demokratickú kontrolu nad výkonnou mocou. Parlament zohráva kľúčovú úlohu pri vymenúvaní a odvolávaní vlády, ako aj vedúcich predstaviteľov a členov viacerých ďalších verejných inštitúcií. Pozostáva zo 450 poslancov volených na päťročné funkčné obdobie. Vo Verchovnej rade zostáva 26 voľných kresiel, pretože voľby sa neuskutočnili v Krymskej autonómnej republike a v meste Sevastopoľ (Krym), ktoré boli nezákonne anektované Ruskou federáciou, a v častiach Doneckej a Luhanskej oblasti, ktoré sú mimo kontroly vlády. Parlament schválil rozhodnutie prezidenta zaviesť stanné právo z dôvodu rozsiahlej ruskej vojenskej agresie vo februári 2022, legislatívna práca však počas tohto obdobia pokračuje.

Politický vývoj na Ukrajine a odporúčania príslušných medzinárodných organizácií viedli k opakovaným zmenám vo volebnom systéme používanom pre parlamentné voľby. V roku 2019 bol prijatý nový volebný zákon, ktorým sa upravujú všetky typy volieb, s cieľom celkovo zosúladiť tento zákon s príslušnými medzinárodnými normami. Okrem iného sa ním zaviedol systém pomerného zastúpenia s otvoreným zoznamom, ktorý udeľuje volebné právo vnútorne vysídleným osobám a posilňuje rodové kvóty. Prvou jeho skúškou boli komunálne voľby v roku 2020, pričom sa odhalila potreba ďalších zmien týkajúcich sa transparentnosti financovania predvolebnej kampane, vyváženého a nestranného záujmu médií a určitých aspektov postupov vybavovania volebných sťažností a odvolaní. Zákon o vnútroštátnych referendách bol prijatý v januári 2021 a prebiehajú práce na zákone o miestnych referendách. Úrad OBSE pre demokratické inštitúcie a ľudské práva (ODIHR) vyhodnotil posledné dvojkolové prezidentské voľby aj predčasné parlamentné voľby v roku 2019 ako konkurenčné a celkovo v súlade so základnými právami a slobodami. Vydalo sa niekoľko odporúčaní, ktoré sa dodržiavajú.

Využívanie naliehavých postupov na prijímanie právnych predpisov, a to aj v oblastiach relevantných pre acquis EÚ, je pomerne obmedzené. Je potrebné posilniť komplexné posúdenia vplyvu navrhovaných právnych predpisov a legislatívny dohľad nad výkonnou mocou vrátane monitorovania vykonávania právnych predpisov.

Verejné financovanie politických strán bolo zavedené v roku 2016 ako nástroj na posilnenie ich finančných a inštitucionálnych kapacít. Úplné obnovenie povinností politických strán týkajúcich sa finančného výkazníctva, ktoré boli pozastavené počas pandémie ochorenia COVID-19, čaká na schválenie Parlamentom. Po začatí rozsiahlej ruskej vojenskej agresie vo februári 2022 sa ukrajinské orgány rozhodli zakázať 11 politických strán, ktoré sa považujú za strany podporujúce ruské záujmy.

Ukrajina má dynamickú občiansku spoločnosť, ktorá zohráva aktívnu úlohu pri podpore reforiem a dohľade nad nimi. Vďaka odborným znalostiam v oblasti kľúčových sektorových reforiem sú ukrajinské organizácie občianskej spoločnosti cenným partnerom pre vládu a dôležitým aktérom pri poskytovaní miestnych služieb. Právny rámec zabezpečuje ochranu slobody združovania, prejavu a pokojného zhromažďovania. Prijali sa opatrenia na podporu registrácie organizácií občianskej spoločnosti a zjednodušenie pravidiel týkajúcich sa podávania správ a zdaňovania. Napriek veľmi otvorenému občianskemu priestoru existuje tlak a hrozby voči občianskym aktivistom zo strany osobitných miestnych záujmových skupín, čo v niektorých prípadoch vedie k násiliu. Orgány odsudzujú takéto útoky a vyšetrovanie sa zintenzívnilo, je však potrebné vyvinúť ďalšie úsilie na zabezpečenie toho, aby takéto trestné činy nezostali nepotrestané.

1.2. Reforma verejnej správy

Ukrajina od roku 2014 pokročila v zlepšovaní svojej verejnej správy. Právny rámec pre modernú verejnú správu je vo väčšine prípadov zavedený. Zatiaľ však nie je plne implementovaný.

Ukrajina má dobre vypracovaný strategický rámec pre reformu verejnej správy a od roku 2016 pripravuje a vykonáva stratégie reformy verejnej správy v súlade s normami európskych zásad verejnej správy. Dosiahnutie ďalšieho pokroku si bude vyžadovať intenzívnejšiu angažovanosť na najvyššej politickej úrovni. Na zabezpečenie primeraných administratívnych kapacít na vykonávanie a presadzovanie právnych predpisov, najmä pokiaľ ide o kontrolu, je potrebné ďalšie úsilie Ukrajiny.

Účinné a efektívne poskytovanie verejných služieb je od roku 2014 jasnou politickou naliehavou požiadavkou. Vláda zaviedla od roku 2019 medzi iným opatrenia na zjednodušenie a monitorovanie poskytovania služieb, odstránenie duplicity poradenských centier a zlepšenie spätnej väzby. Vláda navyše vypracovala návrh zákona o zjednodušení administratívnych poplatkov, zaviedla podmienky pre elektronické služby (webové portály, sprístupnenie administratívnych služieb online a interoperabilita) a vymedzila zákonom osobitosti poskytovania verejných (elektronických) služieb. Ukrajina má vyspelú elektronickú verejnú správu, v ktorej majú jej občania jednoduchý prístup k verejným službám prostredníctvom online platformy a aplikácie v mobilnom telefóne, pričom počet používateľov vzrástol za menej ako dva roky na 14 miliónov. Elektronická správa vecí verejných zvýšila efektívnosť a transparentnosť vlády a uľahčila dialóg medzi vládou a občanmi.

Od svojej prvej stratégie riadenia verejných financií v roku 2013 Ukrajina výrazne zlepšila riadenie verejných financií. Stratégia a akčný plán riadenia verejných financií na roky 2022 – 2025 boli prijaté v decembri 2021. Táto nová stratégia je v súlade s metodikou verejných výdavkov a finančnej zodpovednosti (PEFA), normami EÚ a medzinárodnými normami. Vláda zaviedla strednodobé rozpočtové plánovanie v roku 2018. Vyhlásenie o rozpočte na tri roky 2022 – 2024 bolo prvýkrát schválené v roku 2021 a uplatnené na rozpočet na rok 2022. Rozpočet na rok 2020 sa plnil podľa ukazovateľov navrhnutých v zákone o rozpočte. Ukrajina od roku 2017 naďalej zvyšuje rozpočtovú transparentnosť. Zákonodarca a najvyššia kontrolná inštitúcia spoločne zabezpečujú viac než primeraný dohľad počas rozpočtového procesu. Rozpočtové dokumenty poskytujú dobrý prehľad o rozpočtových príjmoch a výdavkoch. Pokrok sa dosiahol pri zvyšovaní mobilizácie domácich príjmov v daňovej aj colnej oblasti v súlade so záväzkami vyplývajúcimi z dohody o pridružení. Dohľad nad mimorozpočtovými účtami a používanie medzinárodných štandardov v účtovnej komore Ukrajiny si vyžaduje ďalšie zlepšenie.

Pokiaľ ide o viacúrovňové riadenie, decentralizácia Ukrajiny od roku 2014 pokročila. Ide o jednu z najvplyvnejších a najúspešnejších reforiem realizovaných v krajine. Stala sa kľúčovým faktorom sociálneho a hospodárskeho rozvoja. Kľúčovým aspektom reformy so základným významom bolo zlúčenie (fúzia) viac ako 10 000 malých a rozptýlených miestnych subjektov do 1 470 väčších administratívnych jednotiek („hromady“) so zvýšenou administratívnou a hospodárskou schopnosťou účinnejšie riadiť svoje zodpovednosti. Celoštátna sieť miestnych administratívnych stredísk služieb fungujúcich na princípe „jednotného kontaktného miesta“ poskytuje občanom a podnikom kvalitné služby. Reforma sa opierala o fiškálnu decentralizáciu (vrátane podielu dane z príjmu fyzických osôb, ktorá je v súčasnosti pridelená obciam, vo výške 64 %) s cieľom zabezpečiť stabilné zdroje potrebné na vykonávanie nových úloh miestnej samosprávy. Administratívne jednotky mali prospech aj z prevodu majetku a získali príležitosti na reguláciu obchodu s pozemkami na svojom území. Odvetvová decentralizácia pokročila v zdravotníctve aj vo vzdelávaní.

Pokiaľ ide o verejnú službu a riadenie ľudských zdrojov, v roku 2016 nadobudol účinnosť nový zákon o verejnej službe. Zákon je základom modernej verejnej služby. Vybudovanie profesionálnej verejnej služby založenej na zásluhách by si však vyžadovalo zdokonalenie právneho rámca aj prevádzkovej praxe. Treba dokončiť reformu systému odmeňovania vo verejnej službe, aby sa umožnilo udržať kvalifikovaných odborníkov a prilákať nové talenty. Krátko pred vypuknutím vojny bola Ukrajina tesne pred prijatím kľúčového zákona o administratívnych postupoch. Inštitucionálna štruktúra štátnej správy je komplexne regulovaná, ale jej organizačná štruktúra a mechanizmy riadenia by sa mali zlepšiť, aby sa zabezpečila účinná a efektívna správa vecí verejných orientovaná na výsledky.

Rozvoj a koordinácia politiky dosiahli na viacerých ministerstvách dobrú úroveň, zatiaľ čo v iných treba túto úroveň zlepšiť. Je potrebné aktualizovať regulačný rámec pre rozvoj politiky, aby sa zlepšila analytická kapacita a aby sa plánovacie dokumenty stali realistickejšími, najmä lepším zosúladením s dostupnými rozpočtami. Ďalej treba zlepšiť mechanizmus verejných konzultácií a medzirezortných konzultácií.

Riadenie zodpovednosti sa zlepšilo vo všetkých oblastiach, napríklad zavedením ukazovateľov výkonnosti na všetkých ministerstvách. V právnom rámci sa nie vždy stanovujú koherentné línie zodpovednosti a mechanizmy riadenia medzi orgánmi dohľadu a podriadenými orgánmi. Pri autonómii udelenej neministerským orgánom sa zanedbal aspekt zodpovednosti za výsledky.

1.3. Právny štát

Od Euromajdanu v roku 2014 Ukrajina uskutočnila dve kolá reforiem súdnictva a boja proti korupcii (v rokoch 2014 – 2016 a 2020 – 2021) s cieľom zosúladiť súdny systém so zásadami právneho štátu, posilniť nezávislosť a zodpovednosť súdnictva, ako aj zriadiť nezávislé protikorupčné orgány. Cieľom týchto reforiem bolo aj zvýšenie efektívnosti a transparentnosti súdneho systému. Táto potreba reforiem vznikla v kontexte nedostatočnej nezávislosti súdnictva od výkonnej a zákonodarnej moci, nízkej zodpovednosti, vysokej úrovne korupcie a silného vplyvu oligarchických záujmov.

a) Súdnictvo

Ukrajina začala reformu sektora súdnictva, pričom sa uplatňuje príslušný strategický prístup.

Vysoká súdna rada je hlavným orgánom zodpovedným za samosprávu súdnictva. Ústavný a legislatívny rámec zaručuje nezávislosť súdnictva a jeho nestrannosť. Zaviedli sa etické kódexy pre sudcov a prokurátorov, ako aj integrovaný systém správy prípadov s automatizovaným prideľovaním prípadov. Vymenovanie sudcov a prokurátorov je v zásade založené na zásluhách a objektívnych kritériách na základe verejných výberových konaní. Obavy však naďalej vyvolávajú pokusy o neprimerané vnútorné a vonkajšie zasahovanie do súdnictva.

Prvé kolo reforiem súdnictva, ktoré vyvrcholilo ústavnými zmenami v roku 2016, úspešne zefektívnilo súdny systém zo štvorstupňového na trojstupňový. V jeho rámci sa zaviedli aj nové skúšky a kontroly bezúhonnosti pre všetkých úradujúcich sudcov, čo viedlo k odstúpeniu viac ako štvrtiny súdneho zboru, t. j. približne 2 000 sudcov. Súdnictvo má v súčasnosti vážny nedostatok zamestnancov vzhľadom na to, že orgán zodpovedný za výberové konania bol koncom roka 2019 zrušený. Noví členovia Najvyššieho súdu boli menovaní transparentným spôsobom, vymenovaní však boli aj niektorí sudcovia s pochybnou bezúhonnosťou. Menovanie sudcov bolo otvorené pre všetky právne profesie a bol zavedený transparentnejší systém výberu sudcov. Dôležitým doplnkom súdneho systému bolo zriadenie Najvyššieho protikorupčného súdu Ukrajiny v roku 2019, čo uľahčilo silné zapojenie ukrajinskej občianskej spoločnosti a medzinárodnej komunity.

V súčasnosti sa súdnictvo naďalej považuje za jednu z najmenej spoľahlivých a dôveryhodných inštitúcií. V čase vypuknutia vojny bola Ukrajina tesne pred dokončením realizácie základnej súdnej reformy (2020 – 2022), ktorá by v prípade úplnej realizácie viedla k systémovým zmenám. Kľúčové aspekty nových reforiem sú zakotvené v novej komplexnej stratégii rozvoja súdneho systému a ústavného súdnictva na roky 2021 – 2023.

Pokiaľ ide o efektívnosť justičného systému, situácia je zmiešaná: pozitívny trend v občianskych a obchodných konaniach a negatívny trend v správnych konaniach. Najväčšou problematikou sú nevyriešené prípady v celkovom počte 578 750 prípadov (v roku 2018), čo je najmä problém týkajúci sa Najvyššieho súdu (súčasný počet 24 000 nevyriešených prípadov). Čas rozsúdenia v občianskych a obchodných súdnych prípadoch klesol na 122 dní v roku 2020 v porovnaní so 129 dňami v roku 2018, čo zodpovedá štandardnej úrovni efektívnosti. Miera vyriešenia prípadov sa zvýšila na 98 % (97 % v roku 2018).

Celkový rozpočet na rok 2018 bol 632,1 milióna (0,56 % HDP). Hoci sa 78 % rozpočtu súdov používa na mzdy a odmeny, veľmi obmedzené finančné prostriedky boli pridelené na investičné potreby (0,2 %) a odbornú prípravu (0,004 %). Ukrajina má 13 sudcov a 21 prokurátorov na 100 000 obyvateľov v porovnaní s európskym priemerom 21 sudcov a 12 prokurátorov na 100 000 obyvateľov 4 .

Nové legislatívne predpisy, ktorými sa zavádzajú kontroly bezúhonnosti a profesijnej etiky pre hlavné orgány správy súdnictva (Najvyššia súdna rada, ktorej hlavné zodpovednosti zahŕňajú vymenúvanie a odvolávanie sudcov, a Najvyššia kvalifikačná komisia sudcov, ktorá vykonáva výberové konania pre nových sudcov), boli prijaté v júli 2021 v úplnom súlade s odporúčaniami Benátskej komisie. Boli zriadené orgány poverené vykonávaním kontrol bezúhonnosti, ktoré začali pracovať. Po pozastavení prác 24. februára 2022 z dôvodu prebiehajúcej vojny sa kontrola bezúhonnosti súčasných členov Najvyššej súdnej rady dokončila 7. mája 2022, pričom z 21 členov ostali len traja. Tieto reformy majú potenciál nielen budovať nezávislé a zodpovedné súdnictvo, ale aj znížiť vplyv osobitných záujmových skupín, ktoré využívajú súčasný systém správy súdnictva na oslabenie právneho štátu na Ukrajine.

Na vyriešenie systémového problému nevykonávania rozhodnutí vnútroštátnych súdov vláda v roku 2020 prijala stratégiu riešenia nevykonávania súdnych rozhodnutí, v ktorých je dlžníkom štátny subjekt alebo štátom vlastnený podnik. V roku 2021 parlament v prvom čítaní prijal návrh zákona, ktorým sa reformuje výkon súdnych rozhodnutí.

Koncom roka 2019 sa začala ambiciózna reforma prokuratúry. Jej hlavným prvkom bola previerka všetkých 11 700 prokurátorov na centrálnej, regionálnej a miestnej úrovni na základe kritérií profesionality a bezúhonnosti. Kritériám nevyhovelo 30 % prokurátorov, ktorí museli z prokuratúry odísť. Začalo sa okolo 2 000 súdnych prípadov, v ktorých sa spochybnil výsledok individuálneho preverenia, a v prípade väčšiny týchto prípadov prebiehajú súdne konania. Generálny prokurátor v roku 2021 úspešne presadil nový postup transparentného a na zásluhách založeného výberu prokurátorov na riadiacej úrovni. V roku 2022 sa začali práce na zmenení tohto dočasného postupu na trvalý postup a na zlepšení disciplinárneho systému pre prokurátorov.

b) Boj proti korupcii

Predchádzanie korupcii a boj proti nej sú na mimoriadne poprednom mieste v ukrajinskom programe reformy od Euromajdanu. Zvýšená transparentnosť a preventívne opatrenia priniesli hmatateľné výsledky pri obmedzovaní priestoru pre korupciu v rôznych odvetviach. Napriek tomu pretrváva veľa problémov. Korupcia je naďalej vážnym problémom, ktorý si vyžaduje nepretržitú pozornosť, keďže spôsobuje značné náklady štátnemu rozpočtu, podnikom a obyvateľstvu, odrádza domáce a zahraničné investície a oslabuje právny štát.

Krajina je zmluvnou stranou všetkých dôležitých medzinárodných protikorupčných dohovorov vrátane dohovoru Organizácie Spojených národov proti korupcii. Viacero odporúčaní od významných medzinárodných protikorupčných monitorovacích mechanizmov, akým je aj Skupina štátov proti korupcii (GRECO), ostáva nesplnených. Všetky formy korupcie vrátane nezákonného obohatenia sú trestne stíhané a zákony regulujú konflikt záujmov, pričom chránia oznamovateľov a zaisťujú transparentné financovanie politických strán. Po inkluzívnom procese navrhovania bola vypracovaná nová národná protikorupčná stratégia so zameraním na príslušné odvetvia, hoci sa stále čaká na jej prijatie Verchovnou Radou. V hlavných častiach verejnej správy a súdnictve sú zavedené plány bezúhonnosti a etické kódexy, pričom ich presadzovanie sa postupne zaisťuje prostredníctvom interných oddelení pre kontrolu a príslušných disciplinárnych orgánov.

Ukrajina úspešne vykonáva hlavné reformy s cieľom predchádzať korupcii a chrániť štátny rozpočet, najmä v spojitosti s verejným obstarávaním, poskytovaním verejných služieb a odvetviami energetiky, bankovníctva a zdravotníctva. V štúdiách sa aktuálna úspora týchto opatrení hodnotí rádovo na šesť percent HDP ročne. V roku 2016 sa do prevádzky uviedol transparentný a komplexný elektronický systém pre majetkové priznania verejných činiteľov. Umožňuje automatické overovanie a prístup verejnosti k podaným priznaniam. Podobne bol zavedený nový medzinárodne oceňovaný elektronický systém pre verejné obstarávanie Pro-Zorro (a jeho samostatný aukčný systém Pro-Zorro Sale) s cieľom podporiť transparentnosť v predtým neprehľadných procesoch obstarávania. Podľa spoľahlivých zdrojov tieto systémy ročne priniesli reálne úspory vo výške 1 % HDP a budú v tom pokračovať.

Po roku 2014 ukrajinská občianska spoločnosť a medzinárodná komunita zohrali dôležitú úlohu pri zriadení špeciálnych protikorupčných inštitúcií, a to Národného protikorupčného úradu Ukrajiny (NABU), Úradu špeciálnej protikorupčnej prokuratúry (SAPO), Národnej agentúry pre prevenciu korupcie (NAPC), Agentúry pre vymáhanie a správu majetku (ARMA) a Najvyššieho protikorupčného súdu (HACC). Tieto inštitúcie majú komplexné mandáty v súlade s medzinárodnými normami a fungujú čoraz viac nezávisle, pričom majú v rozsiahlej miere zavedené požadované zdroje, hoci by sa mohla zlepšiť koordinácia medzi agentúrami. Niektoré z týchto agentúr začali úspešnú prevádzku už skôr (napr. NABU, HAAC) než ostatné (napr. SAPO, NAPC). Nezávislosť všetkých protikorupčných inštitúcií je naďalej rozhodujúca. Ich predsedovia by mali byť vyberaní v transparentných konkurzoch založených na kompetenciách, v ktorých sa kontroluje aj bezúhonnosť potenciálnych kandidátov. Zvlášť dôležité je naliehavo dokončiť vymenovanie nového riaditeľa SAPO prostredníctvom certifikácie určeného víťaza konkurzu a vykonať výber a vymenovanie riaditeľa NABU.

Z preventívneho hľadiska je NAPC poverená riešením konfliktov záujmov, overovaním majetkových priznaní, kontrolovaním výdavkov politických strán a ochranou oznamovateľov. Pokiaľ ide o presadzovanie práva, NABU patrí k najdôveryhodnejším inštitúciám a stále viac rozvíja svoje inštitucionálne kapacity a aktívny postoj k riešeniu obvinení z korupcie týkajúcich sa predstaviteľov na najvyššej úrovni. NABU, SAPO a HACC zaviedli moderný elektronický systém riadenia prípadov na uľahčenie vyšetrovania a rozhodovania v prípadoch veľkých korupcií. Zriadenie HACC v roku 2019 prostredníctvom transparentného náboru sudcov a zamestnancov založeného na zásluhách do veľkej miery uľahčilo prácu protikorupčných inštitúcií a viedlo k celkovo účinnejšiemu rozhodovaniu o prípadoch korupcie.

Hoci Ukrajina dosiahla významné úspechy v preventívnej stránke riešenia korupcie, represívna stránka si vyžaduje značné posilnenie. Počet predstaviteľov na najvyššej úrovni postavených pred súd za korupciu je stále obmedzený. Vyšetrovaniu korupcie niekedy chýba nestrannosť a agentúry na presadzovanie práva sa stretávajú s politickými zasahovaním.

Pokiaľ ide o výsledky prípadov veľkej korupcie, HACC vydal od roku 2019 spolu 72 verdiktov, z ktorých 39 sú právoplatné odsúdenia, a to aj proti poslancom, sudcom, prokurátorom, členom miestnych rád a riaditeľom štátom vlastnených podnikov.

V novembri 2021 bol podpísaný tzv. protioligarchický zákon so strategickým cieľom obmedziť nadmerný vplyv oligarchov obmedzením ich úlohy v hospodárskom, politickom a verejnom živote Ukrajiny. Vykonávanie príslušných právnych predpisov je kľúčové.

c) Organizovaná trestná činnosť

Zásadná reforma polície sa vykonala v roku 2019. Bola zameraná na zvýšenie dôvery verejnosti v políciu a posilnenie jej schopnosti zaoberať sa organizovanou trestnou činnosťou. Zaviedli sa špecializované policajné jednotky na boj proti terorizmu, počítačovej kriminalite a drogám. Ministerstvo vnútra pôsobí ako národný koordinátor v boji proti organizovanej trestnej činnosti. Polícia však naďalej trpí nízkou úrovňou vybavenosti a skúseností na vykonávanie zložitých finančných vyšetrovaní. Reforma polície musí pokračovať vrátane zavedenia skutočne profesionálneho systému riadenia.

Ukrajina ratifikovala Dohovor Organizácie Spojených národov proti nadnárodnému organizovanému zločinu, ako aj jeho protokoly o obchodovaní s ľuďmi a pašovaní migrantov. Právne predpisy krajiny v oblasti boja proti praniu špinavých peňazí čiastočne odrážajú normy Finančnej akčnej skupiny (FATF) a príslušné medzinárodné právne predpisy, ale stále existujú nesplnené odporúčania Výboru expertov pre vyhodnocovanie opatrení proti praniu špinavých peňazí (MONEYVAL), a preto Ukrajina podáva správy výboru MONEYVAL v rámci posilneného postupu nadväzných krokov. Sú potrebné ďalšie reformy, aby sa zlepšilo dodržiavanie noriem FATF zo strany Ukrajiny, najmä noriem týkajúcich sa kryptoaktív, skutočného konečného vlastníctva a dohľadu nad nebankovými podnikmi a profesiami. Malo by pokračovať vyšetrovanie a trestné stíhanie hlavných systémov prania špinavých peňazí. Na riešenie závažných rizík, ktoré predstavujú, je rozhodujúce zavedenie komplexného rámca boja proti hospodárskym trestným činom a praniu špinavých peňazí a zaistenie jeho účinného vykonávania. Agentúra na vymáhanie a správu majetku (ARMA) funguje, ale od konca roku 2019 nemá trvalého riaditeľa. Mali by sa zlepšiť právne predpisy týkajúce sa správy zhabaného majetku a mala by sa prijať príslušná národná stratégia vymáhania majetku.

Ukrajina v roku 2020 na vnútroštátnej úrovni schválila stratégiu boja proti organizovanej trestnej činnosti; akčný plán stratégie je v štádiu vývoja a ďalšieho schválenia. V roku 2022 bolo prijaté vládne nariadenie o Hodnotení hrozieb závažnej a organizovanej trestnej činnosti (SOCTA) a na celom území štátu začali činnosť regionálne osobitné skupiny pre hodnotenie hrozieb organizovanej trestnej činnosti (ROCTAF).

Ukrajina má zavedenú pracovnú dohodu s Agentúrou Európskej únie pre odbornú prípravu v oblasti presadzovania práva (CEPOL), operatívnu a strategickú dohodu s agentúrou Európskej únie pre odbornú prípravu v oblasti presadzovania práva (Europol) a memorandum o porozumení s Európskym monitorovacím centrom pre drogy a drogovú závislosť (EMCDDA). Ukrajina je aktívnym účastníkom na Európskej multidisciplinárnej platforme proti hrozbám trestnej činnosti (EMPACT) a členom Interpolu. Zúčastňuje sa na spoločných vyšetrovacích tímoch, ktoré poskytuje EUROJUST.

Krajina sa nachádza na významnej križovatke pašovania nelegálneho tovaru do EÚ vrátane zbraní a drog. Rozšírená je nezákonná ťažba dreva a napriek úsiliu vynaloženého v posledných rokoch nezákonný obchod s drevom pretrváva. Ukrajina je aj krajina pôvodu, tranzitu a cieľová krajina pre obchodovanie s ľuďmi. Počet dokončených vyšetrovaní trestného činu týkajúcich sa trestných činov spáchaných organizovanými skupinami a zločineckými skupinami sa v posledných rokoch pomaly zvýšil, ale naďalej je stále pomerne nízky (499 prípadov v roku 2021, 377 prípadov v roku 2020, 293 prípadov v roku 2019), najmä v súvislosti s obvineniami z obchodovania s ľuďmi (45 prípadov v roku 2021, 57 prípadov v roku 2020, 10 prípadov v roku 2019).

Všeobecne musí reforma prostredia presadzovania práva pokračovať na základe zastrešujúceho strategického plánu.

1.4. Základné práva

a) Medzinárodný rámec

Ukrajina ratifikovala hlavné medzinárodné nástroje v oblasti ľudských práv a jej vnútroštátny právny a inštitucionálny rámec upravujúci základné práva sa vo všeobecnosti riadi európskymi a medzinárodnými právami. Krajina neratifikovala Dohovor o predchádzaní násiliu na ženách a domácemu násiliu a o boji proti nemu (Istanbulský dohovor).

b) Právna a inštitucionálna štruktúra

Zavedený je právny a inštitucionálny rámec regulujúci základné práva a zákony sa všeobecne riadia európskymi a medzinárodnými normami. Vykonávanie by sa však malo zlepšiť a kapacita inštitúcií zodpovedných za ochranu a presadzovanie ľudských práv, ako aj vykonávanie existujúcich stratégií a akčných plánov zostávajú obmedzené. Niekedy to bráni účinnému presadzovaniu ľudských práv.

V roku 2021 Ukrajina prijala novú národnú stratégiu v oblasti ľudských práv na roky 2021 – 2023 a akčný plán na posilnenie úsilia o zosúladenie štruktúr a postupov jej verejnej správy s medzinárodným rámcom.

Inštitúcia ombudsmana – komisára ukrajinského parlamentu pre ľudské práva – je určená ako národná inštitúcia pre ľudské práva a akreditovaná Globálnou alianciou národných inštitúcií pre ľudské práva so statusom „A“, keďže do veľkej miery spĺňa parížske zásady.

c) Hlavné otázky týkajúce sa základných práv

Krajina má 501 rozsudkov Európskeho súdu pre ľudské práva, ktoré až do vykonania podliehajú postupu posilneného dohľadu. Väčšina prípadov sa opakuje a týka porušení práva na účinný prostriedok nápravy, dĺžky trestného konania, zlého zaobchádzania vrátane zlých podmienok vo väzbe, dĺžky vyšetrovacej väzby a práva na slobodu a bezpečnosť.

Ukrajinskí občania majú prínos zo slobody prejavu a verejný priestor pre občiansku spoločnosť je dynamický. V posledných rokoch sa zlepšila aj sloboda médií, najmä vďaka online médiám. Médiá pod kontrolou oligarchov majú neprimeraný vplyv, najmä v segmente televízie. Ukrajina našla celkovo dobrú rovnováhu medzi ochranou slobody médií a opatreniami proti všadeprítomným ruským hybridným a masívnym dezinformačným útokom, ktoré niektoré miestne médiá znásobujú.

Ukrajinská ústava zaručuje ochranu pred diskrimináciou a Trestný zákon a niekoľko trestnoprávnych predpisov obsahujú samostatné ustanovenia o trestných činoch z nenávisti. Sexuálna orientácia a rodová identita sa však v antidiskriminačných právnych predpisoch neuznávajú ako chránené dôvody. Právne predpisy požadované na dosiahnutie súladu s acquis EÚ sú definované v národnej stratégii v oblasti ľudských práv na roky 2021 – 2023, ale stále je potrebné ich vykonávať.

Ukrajina postupne dosahuje pokrok vo svojom programe rodovej rovnosti so zvýšeným politickým zastúpením žien (20,5 % poslancov parlamentu zvolených v roku 2019 sú ženy), hoci pretrváva rozdiel v príjmoch mužov a žien, keď v roku 2019 ženy celkovo zarábali v priemere o 23 % menej ako muži. Ukrajina neratifikovala Istanbulský dohovor, pričom problémom ostáva rodovo motivované násilie. Zvyšuje sa tolerancia a akceptácia lesieb, gejov, bisexuálnych, transrodových, intersexuálnych alebo queer (LGBTIQ) osôb v ukrajinskej spoločnosti a presadzovanie práva je nápomocné pri ochrane podujatí osôb LGBTIQ.

Ukrajina realizovala rôzne právne iniciatívy na zlepšenie práv dieťaťa a ratifikovala Dohovor Organizácie Spojených národov o právach dieťaťa a súhlasila aj s tromi opčnými protokolmi k dohovoru. Schválila aj Parížske záväzky na ochranu detí pred nezákonným náborom alebo využívaním ozbrojenými skupinami. Ukrajina má zároveň jednu z najvyšších mier umiestňovania detí do ústavnej starostlivosti na svete (cca 1,5 % všetkých detí), čo je vážna obava, ktorá sa musí riešiť ako naliehavá záležitosť. Podobne podpora osôb so zdravotným postihnutím (približne 6 % obyvateľstva) ostáva nedostatočne financovaná a je potrebné vykonať proces deinštitucionalizácie na prechod smerom ku komunitnej starostlivosti o osoby so zdravotným postihnutím.

Práva osôb patriacich k menšinám sú na Ukrajine zaručené ústavou. Musí sa zaistiť rešpektovanie práv osôb patriacich k národnostným menšinám v oblasti vzdelávania a jazyka a ich zastúpenie vo volených orgánoch na všetkých úrovniach verejného života, a to vykonávaním odporúčaní Benátskej komisie Rady Európy týkajúcich sa zákona o vzdelávaní, vykonávaním odporúčaní týkajúcich sa zákona o štátnom jazyku a zohľadnením posledného cyklu monitorovania rámcového dohovoru o národnostných menšinách. Hoci Ukrajina podnikla kroky na vykonanie odporúčaní Benátskej komisie, musí dokončiť svoju reformu právneho rámca pre národnostné menšiny a prijať mechanizmy účinného vykonávania.

Predchádzajúce nedostatky vo vyšetrovaní a trestnom stíhaní mučenia a zlého zaobchádzania pracovníkmi orgánov činných v trestnom konaní sa riešia Oddelením pre procedurálny dohľad nad trestnými prípadmi mučenia a iných vážnych porušení presadzovaním práva, ktoré bolo vytvorené na generálnej prokuratúre v októbri 2019. Súdnictvo na Ukrajine má nedostatok zamestnancov, čo bráni súdom dospieť k rozhodnutiu v primeranej lehote a vedie k nedostatku účinných prostriedkov nápravy pre obete závažných trestných činov. Aj systém výkonu trestu má nedostatok zamestnancov a podmienky na miestach odňatia slobody sú zlé.

2. HOSPODÁRSKE KRITÉRIÁ

Toto posúdenie je vypracované na základe kodanských kritérií týkajúcich sa existencie fungujúceho trhového hospodárstva a schopnosti čeliť konkurenčnému tlaku a trhovým silám, ktoré pôsobia v rámci Únie. 5

2.1. Fungovanie trhového hospodárstva

HDP na obyvateľa na Ukrajine predstavuje 29,8 % priemeru EÚ v roku 2020. Vláda má uspokojivé výsledky pri vykonávaní všeobecne dobrých makroekonomických politík na pozadí úspešnej strednodobej spolupráce s medzinárodnými partnermi a silnej odolnosti od vojenskej agresie Ruska (a je pozoruhodné, ako vláda pokračuje v zaisťovaní makroekonomickej stability aj počas vojny). Hospodárskemu a sociálnemu vývoju však bráni trochu nerovnomerné vykonávanie štrukturálnych reforiem, ktoré často odrážajú chýbajúci politický konsenzus, a pravidelný zásah osobitných záujmových skupín, ktorými sa reformy oneskorili, napr. zameranie na zlepšenie podnikateľského prostredia, posilnenie financií verejnej správy alebo legislatívne predpisy o životnom prostredí a opatreniach v oblasti klímy.

Orgány Ukrajiny preukazujú silný záväzok uskutočňovať makroekonomické politiky orientované na stabilitu od revolúcie na Majdane. Vláda dodržiava ambicióznu fiškálnu konsolidáciu, ktorou sa verejný deficit znížil od roku 2015 v priemere približne o 2 % HDP, a darí sa jej zvládnuť nepriaznivý účinok recesie v dôsledku pandémie ochorenia COVID-19 na verejné financie. Udržateľnosť verejného dlhu, podporovaná silným rastom nominálneho HDP, sa pozoruhodne zlepšila, keďže miera zadlženosti klesla o viac ako 30 percentuálnych bodov pod úroveň 50 % HDP v roku 2021. Národná banka Ukrajiny zaviedla v roku 2016 svoj inflačne cielený rámec a následne ho úspešne riadila, čím zachovala stabilitu flexibilného režimu výmenného kurzu a zvýšila dôveru v národnú menu. Okolnosti vojny však vyvolávajú nové problémy v súvislosti s infláciou, ktorá sa za posledných päť rokov výrazne znížila na 2,7 % v roku 2020, než dosiahla úroveň 9,4 % v roku 2021. Chronicky nízke úrovne domácich a zahraničných investícií sú príčinou skôr tlmeného reálneho hospodárskeho rastu na úrovni približne 3 % ročne za štyri roky pred pandémiou a následne pretrvávajúceho relatívneho rozdielu medzi životnou úrovňou na Ukrajine a v EÚ.

Hlavnou príčinou chýbajúcich investícií sú pretrvávajúce závažné nedostatky v podnikateľskom prostredí. V roku 2019 dosiahla Ukrajina 85. miesto v indexe globálnej konkurencieschopnosti Svetového ekonomického fóra, predovšetkým z dôvodu slabých inštitúcií, vysokej prevahy dominantného postavenia a neúčinnej protimonopolnej politiky. Zrušenie takmer jednej pätiny regulačných aktov skúmaných v období 2016 – 2020 jednako viedlo k určitému pokroku v deregulácii. Napriek miernemu regulačnému zaťaženiu a nevýznamným právnym prekážkam pre vstup na trh je korupcia rozšírená a spolu so stále nie úplne reformovaným súdnym systémom má za následok nízku mieru vynucovania plnenia zmlúv, čo odrádza podnikanie a cezhraničné obchodné vzťahy. Podiel neformálneho hospodárstva je naďalej značný aj napriek veľkej neistote v odhadoch a zlepšeniach v posledných rokoch a mohol by dosiahnuť takmer jednu tretinu hospodárskej činnosti na Ukrajine.

Vplyv štátu na Ukrajine, keď viac ako 3 500 štátom vlastnených podnikov (SEO) je na úrovni ústrednej štátnej správy, čo predstavuje jednu desatinu produkcie a asi 18 % zamestnanosť, je výrazný, pričom SOE sú aj príjemcami štátnej pomoci. Reforma správy a riadenia SEO úspešne napreduje, pokiaľ ide o jej zosúladenie s medzinárodnými normami na zaistenie nezávislého, profesionálneho a transparentného riadenia orientovaného na zisk. V tejto súvislosti bola banka Privatbank v roku 2016 znárodnená v dôsledku masívneho podvodu. Priemerná rentabilita vlastného kapitálu v SEO však ostala v roku 2019 na úrovni 0,3 % 6 v porovnaní s 8 % v súkromnom sektore. Stále je potrebné, aby sa pomerne úspešná privatizácia malých prevádzok a výrobných aktív, najmä prostredníctvom elektronických aukcií, stala katalyzátorom rozsiahlej privatizácie.

Stabilita finančného sektora sa od bankovej krízy v rokoch 2014 – 2016 posilnila reformou regulácie a dohľadu, za podpory značného zníženia nesplácaných úverov z 58 % v roku 2017 na 30 % v roku 2021 a rekapitalizácie bánk na uspokojivé úrovne. Bankovému sektoru dominujú štyri štátom vlastnené banky s trhovým podielom takmer 50 % za posledných päť rokov. Finančné sprostredkovanie je ešte stále nízke, keď bankové úvery pre súkromný sektor predstavovali len 19 % HDP v roku 2021. Kapitálové trhy a nebankové finančné sprostredkovanie sú vo veľmi včasnej fáze vývoja a spoločnostiam neponúkajú realizovateľné možnosti financovania. Po vojenskej agresii Ruska Národná banka Ukrajiny podnikla primerané kroky na zabezpečenie likvidity bánk a dôvery v systém.

Zdedené nereformované právne predpisy, ktorým chýba flexibilita, bránia fungovaniu trhu práce. V roku 2021 boli takmer tri milióny ľudí, alebo takmer 20 % všetkých zamestnaných, v neformálnom zamestnaní. Miera nezamestnanosti ostala v posledných rokoch pomerne nízka na úrovni približne 9 % a hospodársky cyklus nemal na ňu žiadny väčší vplyv. Miera hospodárskej činnosti bola značne nad niektorými regionálnymi partnermi a od roku 2014 ostala pomerne nezmenená na úrovni asi 62 % (56 % u žien) v kontexte výraznej emigrácie pracovnej sily. Podľa odhadov z roku 2019 okolo 2,5 milióna Ukrajincov, alebo takmer 15 % celkovej zamestnanosti, žili a pracovali v zahraničí. Táto emigrácia pracovnej sily spôsobila veľké toky platieb, ktoré trvalo presiahli toky zahraničných priamych investícií takmer štvornásobne.

2.2. Schopnosť vyrovnať sa konkurenčným tlakom a trhovým silám v rámci EÚ

Dobre vyvinutý vzdelávací systém sa pričinil o mieru gramotnosti na úrovni takmer 100 % a pomerne uspokojivé priemerné hodnotenie PISA za rok 2018, v ktorom sa Ukrajina umiestnila na 40. mieste zo 78 krajín. Napriek značným výdavkom verejnej správy v odvetví (5,7 % HDP v roku 2021) a pomeru hrubého zápisu do terciárneho vzdelávania nad úrovňou 80 % by mohli byť učebné plány a celková kvalita lepšie zosúladené s potrebami trhu práce. Výdavky na výskum a vývoj, ktoré sa sústreďujú prevažne vo verejnom sektore a za posledných desať rokov klesali na úroveň pod 0,5 % v roku 2020, neboli stále dostatočné na zvýšenie ľudského kapitálu udržateľným spôsobom.

Už pred závažnými škodami spôsobenými ruskou vojenskou agresiou odrážal stav fyzickej infraštruktúry na Ukrajine trvalo nízku úroveň všeobecnej akumulácie kapitálu, pričom miera investícií dosahovala priemer okolo 17 % HDP od revolúcie na Majdane. Deštrukcia spôsobená vojnou je obrovská a dosahuje stovky miliárd eur. Po vojne bude veľmi dôležité nielen obnoviť to, čo existovalo, ale aj začať s „obnovou k lepšiemu“ s jasnou väzbou na rozsiahly program reformy na ceste Ukrajiny do Európy s cieľom umožniť zelenú a digitálnu transformáciu. Dĺžka ciest na obyvateľa predstavovala 48 % a výroba elektriny na obyvateľa 57 % priemeru EÚ v roku 2020. Miera opotrebovania distribučných sústav elektriny sa odhadovala na takmer 50 %. Napriek pozoruhodnému rastu v sektore IKT v posledných rokoch väčšina spoločností používa len základné digitálne nástroje a technológie.

Na miernej úrovni diverzifikácie sa štruktúra ukrajinského hospodárstva od roku 2014 zmenila málo a zostala sústredená v odvetviach s nízkou pridanou hodnotou. Podiel výroby na HDP klesol z 12,2 % v roku 2014 na 10,3 % v roku 2021. Ďalšími tromi najdôležitejšími odvetviami v roku 2021 boli obchod (13,8 % HDP), poľnohospodárstvo (10,8 % HDP) a baníctvo (6,7 % HDP). Zároveň odvetvia obchodu, poľnohospodárstva a priemyslu predstavovali takmer 60 % zamestnanosti, čo naznačuje nižšiu produktivitu práce v porovnaní s ostatnými časťami hospodárstva.

Celková otvorenosť hospodárstva sa za posledné roky zúžila, pričom zahraničný obchod s tovarom a službami ako podiel HDP sa od roku 2015 zmenšil takmer o štvrtinu na 82,6 % HDP v roku 2021. Hospodárska integrácia s EÚ ale napredovala ďalej vďaka vykonávaniu dohody o pridružení/DCFTA. Ukrajinský export do EÚ rozšíril svoj rozsah od roku 2015 aj z hľadiska počtu vyvážajúcich firiem (14 238 vyvážajúcich spoločností v roku 2021, t. j. o 22 % viac než v roku 2015). Podiel vývozu do EÚ, ktorý pozostával prevažne z poľnohospodárskych výrobkov, kovov a minerálov, sa zvýšil z 28 % v roku 2015 na 36 % v roku 2021. Aj podiel dovozu z EÚ, ktorý tvorili prevažne stroje, chemické látky a minerály, sa posilnil z 36 % v roku 2015 na 41 % v roku 2021. Ukrajina má ako člen WTO od roku 2008 pomerne otvorenú obchodnú politiku.

3. SCHOPNOSŤ PREVZIAŤ ZÁVÄZKY VYPLÝVAJÚCE Z ČLENSTVA

Schopnosť Ukrajiny prevziať záväzky vyplývajúce z členstva sa hodnotila na základe týchto ukazovateľov:

-záväzky stanovené v dohode o pridružení a v prehĺbenej a komplexnej zóne voľného obchodu a ich plnenie,

-úroveň prijímania, vykonávania a presadzovania acquis mimo dohody o pridružení/DCFTA.

Dohoda o pridružení medzi EÚ a Ukrajinou vrátane prehĺbenej a komplexnej zóny voľného obchodu (dohoda o pridružení/DCFTA) patrí k novej generácii dohôd o pridružení medzi EÚ a partnerskými krajinami. Jej 21 príloh/dodatkov obsahuje zoznam konkrétnych položiek acquis s podrobným harmonogramom vykonávania, ktorý sa líši od 2 do 10 rokov. Dohoda tak zachytáva podstatnú časť acquis EÚ. Silný záväzok Ukrajiny vykonávať dohodu o pridružení/DCFTA viedol k rozšírenej obojstrannej spolupráci a postupnej hospodárskej integrácii s Európskou úniou v širokej škále odvetví. Dynamický charakter dohôd sa využil prostredníctvom aktualizácie príloh s cieľom pokryť najnovšie acquis EÚ, než bolo pôvodne zahrnuté v dohode. Nedávno sa aktualizovali tieto prílohy: príloha XXVII o energetike, príloha XXI o verejnom obstarávaní, príloha V o sanitárnych a rastlinolekárskych opatreniach a príloha XVII o službách v troch odvetviach: telekomunikačných službách, poštových a doručovateľských službách a službách medzinárodnej námornej dopravy. Dosiahla sa predbežná dohoda týkajúca sa prílohy XXXI o opatreniach v oblasti klímy, prílohy XV o aproximácii colných predpisov a prílohy XLIV o finančnej spolupráci a ustanoveniach o boji proti podvodom.

V roku 2020 EÚ a Ukrajina začali komplexné preskúmanie výsledkov dosiahnutých pri plnení cieľov dohody podľa článku 481 dohody o pridružení s cieľom úplne využiť potenciál dohody o pridružení/DCFTA.

Dohoda o pridružení medzi EÚ a Ukrajinou poskytuje komplexnú inštitucionálnu štruktúru pre obojstranný dialóg a monitorovanie procesu postupnej aproximácie a vykonávania právnych predpisov Ukrajiny s acquis EÚ. Zahŕňa to ročné zasadnutia samitov na najvyššej politickej úrovni, Radu pre pridruženie, Výbor pre pridruženie a Výbor pre pridruženie v zložení pre obchod, špecializované podvýbory v piatich oblastiach, ako aj šesť špecializovaných podvýborov pre bloky, ktoré pokrývajú takmer všetky kapitoly acquis EÚ. Kroky, ktoré ukrajinská vláda podnikla pri vykonávaní dohody, potvrdzujú aj jej schopnosť vykonávať príslušné acquis EÚ vrátane zavedenia vhodného rámca medziinštitucionálnej koordinácie. V roku 2016 bol vytvorený post podpredsedu vlády pre EÚ a euroatlantickú integráciu spolu s reformovaným úradom vlády pre koordináciu európskej a euroatlantickej integrácie v rámci kabinetu ministrov. Na všetkých ministerstvách po sebe nasledujúcich vlád boli vymenovaní námestníci ministrov zodpovední za otázky európskej integrácie.

Vykonávanie acquis Ukrajinou je zdokumentované vo výročných správach EÚ o vykonávaní dohôd o pridružení podávaných každý rok od roku 2016 7 . Ukrajina takisto vydáva svoju vlastnú správu.

Členské štáty EÚ sa úzko zapájajú do vykonávania dohody o pridružení/DCFTA prostredníctvom Rady pre pridruženie a Výboru pre pridruženie. V prípade Rady pre pridruženie sa prijímajú spoločné stanoviská a v prípade Výboru pre pridruženie je dohodnutý podrobný anotovaný program. Parlamentný výbor pre pridruženie EÚ a Ukrajiny zapája do vykonávania dohody Európsky parlament a ukrajinský parlament. Občianska spoločnosť monitoruje vykonávanie aj prostredníctvom platformy občianskej spoločnosti EÚ – Ukrajina.

Po prijatí revidovanej metodiky rozširovania 8 na účely politiky rozširovania EÚ je acquis EÚ štruktúrované do šiestich tematických blokov. Acquis v týchto blokoch je podstatne obsiahnutý v dohode o pridružení/DCFTA. Ukrajina postupne aproximovala s acquis EÚ vrátane dohody o pridružení/DCFTA a má celkovo uspokojivé výsledky v oblasti vykonávania, aj keď je pokrok nerovnomerný a oneskorenia v plnení ambicióznych harmonogramov v dohode o pridružení/DCFTA boli časté. Až do plnohodnotnej analýzy všetkých kapitol, ktorá sa má vykonať v neskoršej fáze procesu, poskytuje analýza príklady kapitol v blokoch, v ktorých Ukrajina dosiahla obzvlášť dobré výsledky, a vyzdvihuje oblasti, v ktorých sa dosiahla obmedzená aproximácia s acquis.

Blok Zásadné prvky obsahuje kapitoly acquis EÚ týkajúce sa súdnictva a základných práv, spravodlivosti, slobody a bezpečnosti, verejného obstarávania, štatistiky a finančnej kontroly. Tento blok sa posudzoval najmä v rámci oddielov politické kritériá a hospodárske kritériá.

Blok interný trh obsahuje kapitoly acquis EÚ týkajúce sa voľného pohybu tovaru, voľného pohybu tovaru, voľného pohybu pracovných síl, slobody usadiť sa a slobody poskytovať služby, voľného pohybu kapitálu, práva obchodných spoločností, práva duševného vlastníctva, politiky hospodárskej súťaže, finančných služieb a ochrany spotrebiteľa a zdravia. V tomto bloku boli dosiahnuté mimoriadne dobré výsledky napríklad v oblasti voľného pohybu tovaru. Ukrajina dosiahla značný pokrok v zosúladení s acquis EÚ v oblasti technických prekážok obchodu so zameraním na splnenie noriem EÚ o bezpečnosti výrobkov. Umožnilo to začať prípravy budúcej dohody posudzovaní zhody a uznávaní priemyselných výrobkov v troch odvetviach, v ktorých prebieha predbežné posudzovanie.

Dobré výsledky boli dosiahnuté aj v oblasti hospodárskej súťaže. Ukrajina má zavedený zákon o hospodárskej súťaži, ktorý obsahuje štandardný súbor pravidiel porovnateľných s väčšinou antitrustových právnych aktov v EÚ. Okrem toho ukrajinský orgán na kontrolu hospodárskej súťaže v posledných rokoch výrazne zlepšil svoje postupy vybavovania prípadov so zameraním na dosiahnutie súladu s právami a postupmi EÚ v oblasti hospodárskej súťaže. Súčasný zákon o štátnej pomoci poskytuje základ pre kontrolu štátnej pomoci, ale vyžaduje si ďalšie zosúladenie.

V bloku sú ďalšie oblasti, v ktorých je aproximácia s acquis EÚ stále obmedzená, platí to napríklad pre oblasť práv duševného vlastníctva. V rokoch 2019 a 2020 bolo prijatých viacero nových zákonov: o ochranných známkach a dizajnoch, o patentoch, o zemepisných označeniach a o opatreniach týkajúcich sa práv duševného vlastníctva na hranici. Viac úsilia sa vyžaduje, najmä pokiaľ ide o vykonávanie a presadzovanie.

Blok konkurencieschopnosť a inkluzívny rast obsahuje kapitoly acquis EÚ týkajúce sa informačnej spoločnosti a médií, daňového systému, hospodárskej a menovej politiky, sociálnej politiky a zamestnanosti, politiky v oblasti podnikania a priemyslu, vedy a výskumu, vzdelávania a kultúry, ako aj colnej únie. V tomto bloku sa dosiahli mimoriadne dobré výsledky napríklad v oblasti informačnej spoločnosti a médií, v ktorej Ukrajina vykonala dôkladnú odvetvovú reformu a aproximáciu s digitálnym jednotným trhom v acquis EÚ. Ukrajina prijala zákony o elektronickej komunikácii a telekomunikačnom regulačnom úrade a tieto zákony presadzuje od začiatku roka 2022. Zosúladenie s právnymi predpismi EÚ v oblasti audiovizuálnych médií sa ešte musí dokončiť, najmä pokiaľ ide o úlohu úradu pre reguláciu médií, transparentnosť vlastníctva médií a rovnaké trhové podmienky.

Dobré výsledky sa dosiahli aj v colnej oblasti. Ukrajina prijala nevyhnutné právne predpisy s cieľom dosiahnuť súlad s požiadavkami na spoločný tranzitný režim a na zjednodušenie formalít pri preprave tovaru a pripojiť sa k dohovorom o nich, ako aj realizovať program schválených hospodárskych subjektov, pričom využíva výhody postupov colného vybavenia a uľahčenia obchodu s tovarom. Úspešne sa skončili rokovania o aktualizácii prílohy XV týkajúcej sa vykonávania právnych predpisov o novom colnom kódexe Únie. Pridruženie Ukrajiny k programu Horizont Európa a Výskumnému a vzdelávaciemu programu Euratomu je úspešný nástroj integrácie s postupmi EÚ v oblasti výskumu a inovácií.

V bloku sú ďalšie oblasti, v ktorých je aproximácia s acquis EÚ stále obmedzená, napríklad v oblasti o sociálnej politike a zamestnanosti.

Blok o zelenej agende a udržateľnej prepojenosti obsahuje kapitoly acquis EÚ týkajúce sa dopravnej politiky, energetiky, transeurópskych sietí, životného prostredia a zmeny klímy. V tomto bloku sa mimoriadne dobré výsledky dosiahli v oblasti energetiky, pokiaľ ide o zriadenie trhov s elektrinou a plynom vrátane oddelenia a certifikácie nezávislých prevádzkovateľov sústavy na prenos elektrickej energie a plynu. Ukrajina vykonala aj štrukturálnu transformáciu svojej koncepcie trhu s elektrinou a plynom na základe pravidiel EÚ. Členstvo Ukrajiny v Energetickom spoločenstve bolo impulzom k procesu aproximácie právnych predpisov. Rámcové právne predpisy týkajúce sa energetickej efektívnosti pokrývajú podstatné časti acquis EÚ. Dobrá práca v tejto oblasti umožnila Ukrajine v marci 2022 pripojiť sa k elektrickej sieti EÚ a dohodnúť postupné zvyšovanie vývozu elektriny podľa jasných technických podmienok, ktoré sa musia splniť. Ukrajina má obrovský potenciál výroby energie z obnoviteľných zdrojov a rozvoja hospodárstva čistého vodíka. Všetko toto by pomohlo znížiť energetickú závislosť od ruských fosílnych palív v súlade s plánom REPowerEU a zmierniť problematiku likvidity v odvetví energetiky. Pracovná skupina na najvyššej úrovni na trhu s energiami bude ďalej urýchľovať potrebné reformy pri súčasnom zaistení regionálnej bezpečnosti dodávok a vytvorení podmienok pre budúci obchod s elektrinou a obnoviteľným vodíkom, ako aj prebudovaní energetického systému v rámci iniciatívy REPowerUkraine. V prípade tohto bloku bol počas strategického dialógu na najvyššej úrovni s Ukrajinou o Európskej zelenej dohode 9 a o ukrajinskej zelenej transformácii, ktorý sa začal v roku 2021, zo strany ukrajinskej vlády prejavený vysoký záujem o prechod na zelené hospodárstvo a odhodlanie zvládnuť ho. Je to nevyhnutné na umožnenie zelenej transformácie krajiny a na dosiahnutie jej nových cieľov v oblasti klímy v súlade s cieľmi Parížskej dohody. Dialóg takisto ukázal, že je potrebné značné úsilie na zaistenie legislatívneho zosúladenia napríklad s acquis EÚ v oblasti klímy a životného prostredia, ako aj na zaistenie primeraných administratívnych, finančných a organizačných kapacít na jeho vykonávanie a presadzovanie.

V bloku sú ďalšie oblasti, v ktorých je aproximácia s acquis EÚ stále obmedzená, napríklad v oblasti o doprave, v ktorej sa vykonala len asi tretina príslušného acquis EÚ. Významné výsledky sa dosiahli len v niektorých oblastiach zásadného významu pre reformu odvetvia dopravy, napr. prostredníctvom prijatia právnych predpisov o vnútrozemských vodných cestách a o multimodálnej doprave. Dialóg o doprave pomáha od roku 2018 prehlbovať prepojiteľnosť a podporovať aproximáciu. Vykonávanie Dohody o spoločnom európskom leteckom priestore medzi EÚ a Ukrajinou, ktorá bola podpísaná v októbri 2021, bude viesť k postupnej harmonizácii ukrajinských právnych predpisov s pravidlami a normami EÚ v oblasti letectva.

Blok zdroje, poľnohospodárstvo a súdržnosť obsahuje kapitoly acquis EÚ týkajúce sa poľnohospodárstva a rozvoja vidieka, bezpečnosti potravín, veterinárnej a rastlinolekárskej politiky, rybárstva, regionálnej politiky a koordinácie štrukturálnych nástrojov, ako aj finančných a rozpočtových ustanovení. V tomto bloku boli dosiahnuté mimoriadne dobré výsledky napríklad v oblasti bezpečnosti potravín, veterinárnej a rastlinolekárskej politiky. Sanitárne a rastlinolekárske odvetvie vyniká ako najkomplexnejšia a najzložitejšia oblasť dohody o pridružení/DCFTA. Ukrajina má obzvlášť vysokú mieru zosúladenia právnych predpisov v oblasti bezpečnosti potravín, zdravia zvierat a rastlín. Zodpovednosti vyplývajúce z aktualizovaných právnych predpisov sú jasne rozdelené medzi verejný a súkromný sektor s cieľom zaistiť, aby sa na trh uvádzali primerane bezpečné výrobky tak na domácom trhu – a tým sa zlepší dôvera ukrajinských spotrebiteľov v ukrajinské výrobky – ako aj v prípade vývozu vrátane do EÚ. Ukrajina pracuje na úzkej spolupráci s regionálnymi organizáciami pre riadenie rybárstva s cieľom zosúladiť príslušné právne predpisy s acquis EÚ a medzinárodnými normami. Krajina začala zavádzať niektoré dôležité mechanizmy pre regionálnu politiku.

Aproximácia s acquis EÚ v oblasti poľnohospodárstva a rozvoja vidieka je obmedzená.

Blok vonkajšie vzťahy zahŕňa vonkajšie vzťahy a zahraničnú, bezpečnostnú a obrannú politiku. Ukrajina má celkovo dobré výsledky v zosúladení s pozíciami spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky EÚ. Miera zosúladenia s príslušnými vyhláseniami vysokých predstaviteľov v mene EÚ a s rozhodnutiami Rady bola v roku 2021 na úrovni 79 % (2020: 81 %; 2019: 63 %; 2018: 46 %; 2017: 80 %). Ukrajina bola aktívnym prispievateľom k operácii EUNAVFOR ATALANTA od novembra 2010 do novembra 2011 (poskytnutie námorných síl) a v januári až februári 2014 (poskytnutie fregaty). Ukrajina takisto prispela k bojovým skupinám EÚ pri rôznych príležitostiach v rokoch 2011 až 2020 a pripravovala sa na účasť v misii EUFOR ALTHEA, čo napokon nebolo možné z dôvodu vojny Ruska proti Ukrajine. Existuje priestor na ďalšie zlepšenie spolupráce v oblasti spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky (SBOP) a dosiahnutie zvýšeného zbližovania so spoločnou zahraničnou a bezpečnostnou politikou (SZBP) vrátane pozícií EÚ. Ukrajina musí stále splniť svoj záväzok podľa článku 8 dohody o pridružení, a to ratifikovať Rímsky štatút Medzinárodného trestného súdu.

4. ZÁVERY A ODPORÚČANIA

Ukrajina je vitálnou parlamentno-prezidentskou demokraciou s pluralitnými voľbami na vnútroštátnej a miestnej úrovni vychádzajúcou z komplexného ústavného, legislatívneho a inštitucionálneho rámca, ktorý všeobecne zodpovedá európskym a medzinárodným normám. Je zavedený právny rámec modernej verejnej správy, ktorý sa ale ešte nevykonáva v plnom rozsahu. Ukrajina realizovala úspešnú reformu decentralizácie vrátane fiškálnej decentralizácie. Nezávislosť súdnictva sa posilnila a boli zriadené nezávislé protikorupčné orgány vrátane dobre fungujúceho Najvyššieho protikorupčného súdu. Nezávislosť všetkých protikorupčných inštitúcií je naďalej rozhodujúca. Je potrebné posilniť zodpovednosť a efektívnosť súdnictva a riešiť nedostatky vo fungovaní inštitúcií presadzovania práva, najmä v boji proti korupcii, ktorá ostáva vážnym problémom v celej krajine. Právny a inštitucionálny rámec zaisťujúci dodržiavanie základných práv je zavedený a všeobecne sa dodržiava, ale vykonávanie by sa malo ešte zlepšiť. Charakteristickým znakom ukrajinskej demokracie je aktívna a silná občianska spoločnosť. Odolnosť ukrajinských inštitúcií sa ukazuje v plnej miere od ruskej invázie, pričom vláda naďalej funguje na všetkých úrovniach. Pokiaľ ide o politické kritériá, Ukrajina celkovo značne napreduje v dosahovaní stability inštitúcií zaručujúcich demokraciu, právny štát, ľudské práva a rešpektovanie a ochranu menšín.

V súvislosti s hospodárskymi kritériami Ukrajina pokračuje vo svojich silných makroekonomických výsledkoch, pričom preukazuje pozoruhodnú odolnosť s makroekonomickou a finančnou stabilitou zaistenou aj po ruskej invázii vo februári 2022. Je to odrazom nielen silnej politickej odhodlanosti, ale aj pomerne dobre fungujúcich inštitúcií. Zároveň je potrebné, aby na Ukrajine pokračovali ambiciózne štrukturálne reformy na odstránenie korupcie, zníženie vplyvu štátu a pretrvávajúceho vplyvu oligarchov, posilnenie práv súkromného vlastníctva a zlepšenie flexibility trhu práce s cieľom zlepšiť fungovania jej trhového hospodárstva. Spôsobilosť krajiny vyrovnať sa konkurenčným tlakom v EÚ bude zásadne závisieť od toho, ako sa navrhnú a budú postupne realizovať povojnové investície na Ukrajine s cieľom modernizovať jej fyzický kapitál, zlepšiť vzdelávacie výstupy a urýchliť inovácie.

Pokiaľ ide o spôsobilosť plniť záväzky vyplývajúce z členstva, Ukrajina od roku 2016 pracuje na vykonávaní Dohody o pridružení medzi EÚ a Ukrajinou vrátane prehĺbenej a komplexnej zóny voľného obchodu (dohoda o pridružení/DFCTA). V týchto dohodách je už podchytená bezprecedentná časť acquis EÚ. Ukrajina sa postupne približuje k podstatným prvkom acquis EÚ v rámci mnohých kapitol. Má celkovo uspokojivé výsledky vo vykonávaní, pričom v niektorých odvetviach krajina napreduje viac než v ostatných.

Ukrajina je európsky štát, ktorý poskytol dostatočný dôkaz dodržiavania hodnôt, na ktorých je Európska únia založená. Komisia preto odporúča Rade, aby sa Ukrajine poskytla perspektíva stať sa členom Európskej únie.

Ukrajina preukázala odolnosť inštitúcií zaručujúcich demokraciu, právny štát, ľudské práva a rešpektovanie a ochranu menšín.

Komisia preto odporúča, aby sa Ukrajine udelil štatút kandidátskej krajiny s tým, že sa podniknú tieto kroky:

-schváliť a vykonávať právne predpisy o výberovom konaní sudcov Ústavného súdu Ukrajiny vrátane procesu predbežného výberu na základe hodnotenia ich bezúhonnosti a profesijných zručností, v súlade s odporúčaniami Benátskej komisie,

-dokončiť previerku bezúhonnosti kandidátov na členov Najvyššej súdnej rady zo strany etickej rady a výber kandidáta s cieľom zriadiť Najvyššiu kvalifikačnú komisiu sudcov Ukrajiny,

-ďalej posilňovať boj proti korupcii, najmä na vysokej úrovni, a to prostredníctvom aktívnych a efektívnych vyšetrovaní a dôveryhodných výsledkov trestných stíhaní a odsúdení, dokončiť vymenovanie nového riaditeľa úradu špeciálnej protikorupčnej prokuratúry prostredníctvom certifikovania určeného víťaza konkurzu a začať a dokončiť výberové konanie a vymenovanie nového riaditeľa Národného protikorupčného úradu Ukrajiny,

-zaistiť, aby právne predpisy zamerané na boj proti praniu špinavých peňazí boli v súlade s normami Finančnej akčnej skupiny (FATF), prijať zastrešujúci strategický plán reformy celého sektora presadzovania práva ako súčasť bezpečnostného prostredia Ukrajiny,

-zaviesť protioligarchický zákon s cieľom obmedziť nadmerný vplyv oligarchov v hospodárskom, politickom a verejnom živote. Malo by sa to urobiť právne podloženým spôsobom pri zohľadnení nadchádzajúceho stanoviska Benátskej komisie o príslušných právnych predpisoch,

-vyriešiť vplyv osobitných záujmových skupín prijatím zákona o médiách, ktorým sa zosúladia právne predpisy Ukrajiny so smernicou EÚ o poskytovaní audiovizuálnych mediálnych služieb a posilní nezávislý regulačný úrad pre média,

-dokončiť reformu právneho rámca pre národnostné menšiny, ktorý sa v súčasnosti pripravuje podľa odporúčania Benátskej komisie, a prijať mechanizmus okamžitého a účinného vykonávania.

Komisia bude monitorovať pokrok Ukrajiny pri plnení týchto krokov a podá o nich správu spolu s podrobným posúdením krajiny do konca roku 2022.

Proces pristúpenia sa stále zakladá na stanovených kritériách a podmienkach. Umožňuje to, aby ktorákoľvek krajina v tomto procese dosiahla pokrok založený na vlastných zásluhách, ale zároveň to znamená, že kroky na ceste do EÚ sa môžu zvrátiť, ak už nie sú splnené základné podmienky.

(1)

  20220311-versailles-declaration-en.pdf (europa.eu) .

(2)

Mapa sankcií EÚ – https://www.sanctionsmap.eu/#/main.

(3)

SWD(2021) 186 final.

(4)

Ako uvádza Komisia Rady Európy pre hodnotenie efektívnosti justície.

(5)

Netreba zabúdať, že vysoká miera neistoty súvisiaca s prebiehajúcou vojnou a jej vyvíjajúci sa dosah ovplyvňujú predpovedaciu silu tohto posúdenia, ktoré je do veľkej miery založené na dostupných (predvojnových) údajoch.

(6)

Okrem vysokoziskového Naftogazu (najväčší SOE na Ukrajine s národným monopolom v obchode s ropou a plynom).

(7)

SWD(2020) 329 final.

(8)

COM(2020) 57 final.

(9)

COM(2019) 640 final.

EURÓPSKA KOMISIA

V Bruseli17. 6. 2022

COM(2022) 407 final

PRÍLOHY

k

OZNÁMENIU KOMISIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU, EURÓPSKEJ RADE A RADE

Stanovisko Komisie k žiadosti Ukrajiny o členstvo v Európskej únii