Causa C‑322/09 P

NDSHT Nya Destination Stockholm Hotell & Teaterpaket AB

contro

Commissione europea

«Impugnazione — Aiuto di Stato — Denuncia da parte di un concorrente — Ricevibilità — Regolamento (CE) n. 659/1999 — Artt. 4, 10, 13 e 20 — Decisione della Commissione di non proseguire l’esame della denuncia — Qualificazione dei provvedimenti da parte della Commissione, in parte, come non costitutivi di aiuti di Stato e, in parte, come aiuti esistenti compatibili con il mercato comune — Art. 230 CE — Nozione di “atto impugnabile”»

Massime della sentenza

1.        Impugnazione — Motivi di ricorso — Deduzione di un nuovo argomento — Ricevibilità — Limiti

(Statuto della Corte di giustizia, art. 58; regolamento di procedura della Corte, art. 113, n. 2)

2.        Ricorso di annullamento — Atti impugnabili — Atti impugnabili dall’autore di una denuncia relativa a un aiuto di Stato — Lettera della Commissione con cui si informa un denunciante che non sussistono motivi sufficienti per pronunciarsi sul caso — Decisione ai sensi dell’art. 4 del regolamento n. 659/1999 — Atto impugnabile — Ricorso degli interessati ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE — Ricevibilità

(Artt. 88, nn. 2 e 3, CE e 230 CE; regolamento del Consiglio n. 659/1999, artt. 4 e 13)

1.        Dal combinato disposto degli artt. 58 dello Statuto della Corte di giustizia e 113, n. 2, del regolamento di procedura di quest’ultima discende che, in sede di impugnazione, è lecito per il ricorrente invocare qualsiasi argomento rilevante purché l’impugnazione non modifichi l’oggetto della controversia dinanzi al Tribunale.

(v. punto 41)

2.        Per quanto riguarda la ricevibilità dei ricorsi di annullamento ai sensi dell’art. 230 CE, occorre tener conto della sostanza stessa degli atti impugnati per qualificare questi ultimi. La forma in cui si adotta un atto o una decisione è, in linea di massima, irrilevante ai fini della ricevibilità di un ricorso di annullamento. Pertanto, in linea di principio, è irrilevante, in ordine alla qualifica dell’atto di cui è causa, che esso soddisfi o meno taluni requisiti formali, vale a dire, segnatamente, se sia correttamente rubricato dal suo autore o se menzioni le disposizioni che costituiscono il suo fondamento giuridico, o la necessità di notifica ad un terzo.

Costituiscono atti impugnabili ai sensi dell’art. 230 CE i provvedimenti che stabiliscono in modo definitivo la posizione della Commissione al termine di una procedura amministrativa e che sono intesi alla produzione di effetti giuridici obbligatori tali da incidere sugli interessi del ricorrente, con esclusione degli atti intermedi destinati a preparare la decisione finale, privi di tali effetti.

Nell’ambito della procedura di controllo degli aiuti di Stato, la Commissione deve effettuare un esame qualora sia in possesso di informazioni relative ad un aiuto asseritamente illegittimo, qualunque sia la fonte di tali informazioni. L’esame di una denuncia comporta l’avvio della fase preliminare di esame prevista dall’art. 88, n. 3 CE e obbliga la Commissione ad esaminare, senza indugio, l’eventuale sussistenza di un aiuto e la sua compatibilità con il mercato comune. L’art. 13, n. 1, del regolamento n. 659/1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 88 CE, impone alla Commissione di concludere tale fase preliminare di esame con l’adozione di una decisione ai sensi dell’art. 4, nn. 2, 3 o 4, di tale regolamento, vale a dire di una decisione in cui si dichiara l’inesistenza dell’aiuto, di non sollevare obiezioni o di avviare il procedimento formale di esame, poiché detta istituzione non è autorizzata a perpetuare uno stato di inattività durante la fase preliminare di esame. Al momento opportuno, spetta ad essa, di conseguenza, avviare la fase di esame successiva prevista all’art. 88, n. 2, CE, ovvero archiviare la pratica adottando una decisione in tal senso.

Allorché, in seguito all’esame di una denuncia, la Commissione constata che un’inchiesta non consente di concludere per l’esistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87 CE, ovvero qualifica la misura quale aiuto esistente, sottoponendola così all’esame permanente previsto all’art. 88, n. 1, CE, essa si rifiuta implicitamente di aprire il procedimento previsto dall’art. 88, n. 1, CE. Una siffatta decisione che rifiuta di avviare il procedimento ex art. 88, n. 2, CE ha carattere definitivo ed è impossibile qualificarla come semplice misura provvisoria.

Una lettera della Commissione, che qualifica, tra l’altro, come aiuti esistenti le misure segnalate in una denuncia presentata da un’impresa concorrente dell’impresa beneficiaria dell’aiuto e che conclude per la mancanza di motivi sufficienti che giustifichino il prosieguo dell’esame costituisce pertanto una decisione a norma dell’art. 4 del regolamento n. 659/1999 e deve essere considerata un atto impugnabile ai sensi dell’art. 230 CE. Infatti, qualora la Commissione concluda per la mancanza di motivi sufficienti che giustifichino il prosieguo dell’esame della denuncia, discende dalla sostanza dell’atto controverso che questa istituzione si è formata un’opinione definitiva sulle misure esaminate, esprimendo in tal modo la propria volontà di concludere il suo esame preliminare. Effettuando tale constatazione, essa rifiuta implicitamente di aprire il procedimento formale di esame di cui all’art. 88, n. 2, CE.

In una situazione del genere, i beneficiari delle garanzie procedurali previste all’art. 88, n. 2, CE possono ottenerne il rispetto solamente ove abbiano la possibilità di contestare detta decisione dinanzi al giudice dell’Unione conformemente all’art. 230, quarto comma, CE.

(v. punti 46‑54, 57‑60)

SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione)

18 novembre 2010 (*)

«Impugnazione – Aiuto di Stato – Denuncia da parte di un concorrente – Ricevibilità – Regolamento (CE) n. 659/1999 – Artt. 4, 10, 13 e 20 – Decisione della Commissione di non proseguire l’esame della denuncia – Qualificazione dei provvedimenti da parte della Commissione, in parte, come non costitutivi di aiuti di Stato e, in parte, come aiuti esistenti compatibili con il mercato comune – Art. 230 CE – Nozione di “atto impugnabile”»

Nel procedimento C‑322/09 P,

avente ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’art. 56 dello Statuto della Corte di giustizia, proposta l’8 agosto 2009,

NDSHT Nya Destination Stockholm Hotell & Teaterpaket AB, con sede in Stoccolma (Svezia), rappresentata dagli avv.ti M. Merola e L. Armati,

ricorrente,

procedimento in cui l’altra parte è:

Commissione europea, rappresentata dai sigg. L. Flynn e T. Scharf, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,

convenuta in primo grado,

LA CORTE (Terza Sezione),

composta dal sig. K. Lenaerts, presidente di sezione, dai sigg. D. Šváby, E. Juhász, G. Arestis e T. von Danwitz (relatore), giudici,

avvocato generale: sig.ra V. Trstenjak

cancelliere: sig.ra L. Hewlett, amministratore principale

vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 9 settembre 2010,

vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1        Con la sua impugnazione la NDSHT Nya Destination Stockholm Hotell & Teaterpaket AB (in prosieguo: la «NDSHT») chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 9 giugno 2009, causa T‑152/06, NDSHT/Commissione (Racc. pag. II‑1517; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con la quale quest’ultimo ha dichiarato l’irricevibilità del ricorso della ricorrente diretto all’annullamento della decisione che sarebbe contenuta nelle lettere della Commissione delle Comunità europee del 24 marzo e 28 aprile 2006 inviate alla NDSHT, relativa ad una denuncia riguardante aiuti di Stato asseritamente illegittimi concessi dalla città di Stoccolma alla Stockholm Visitors Board AB (in prosieguo: l’«atto controverso»).

 Contesto normativo

2        Come risulta dal suo secondo ‘considerando’, il regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell’articolo [88 CE] (GU L 83, pag. 1), come modificato dall’Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica ceca, della Repubblica di Estonia, della Repubblica di Cipro, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica di Lituania, della Repubblica di Ungheria, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia, della Repubblica di Slovenia e della Repubblica slovacca e agli adattamenti dei Trattati sui quali si fonda l’Unione europea (GU 2003, L 236, pag. 33; in prosieguo: il «regolamento n. 659/1999»), codifica e conferma, in materia di esame degli aiuti di Stato, la prassi elaborata dalla Commissione in conformità con la giurisprudenza della Corte.

3        Ai sensi dell’art. 1°, lett. b), i), di tale regolamento, per «aiuto esistente» si devono intendere, «fatto salvo il disposto degli articoli 144 e 172 dell’Atto di adesione dell’Austria, della Finlandia e della Svezia, e l’allegato IV, punto 3 e l’appendice di detto allegato all’Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica ceca, dell’Estonia, di Cipro, della Lettonia, della Lituania, di Ungheria, di Malta, della Polonia, della Slovenia e della Slovacchia, tutte le misure di aiuto esistenti nello Stato membro di cui trattasi prima dell’entrata in vigore del Trattato [CE], ossia tutti i regimi di aiuti e gli aiuti individuali ai quali è stata data esecuzione prima dell’entrata in vigore del Trattato e che sono ancora applicabili dopo tale entrata in vigore».

4        In forza dell’art. 1°, lett. h), di detto regolamento, la nozione di «interessato» è definita come «qualsiasi Stato membro e qualsiasi persona, impresa o associazione d’imprese i cui interessi possono essere lesi dalla concessione di aiuti, in particolare il beneficiario, le imprese concorrenti e le organizzazioni professionali».

5        L’art. 4 del regolamento n. 659/1999, contenuto nel capo II di quest’ultimo, intitolato «Procedure relative agli aiuti notificati», ai nn. 1-4, stabilisce quanto segue:

«1.      La Commissione procede all’esame della notifica non appena questa le è pervenuta. Fatto salvo l’articolo 8, la Commissione adotta una decisione a norma dei paragrafi 2, 3 o 4.

2.      La Commissione, se dopo un esame preliminare constata che la misura notificata non costituisce aiuto, lo dichiara mediante una decisione.

3.      La Commissione, se dopo un esame preliminare constata che non sussistono dubbi in ordine alla compatibilità con il mercato comune della misura notificata, nei limiti in cui essa rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo [87, paragrafo 1, CE], la dichiara compatibile con il mercato comune (in seguito denominata “decisione di non sollevare obiezioni”). La decisione specifica quale sia la deroga applicata a norma del Trattato.

4.      La Commissione, se dopo un esame preliminare constata che sussistono dubbi in ordine alla compatibilità con il mercato comune della misura notificata, decide di avviare il procedimento ai sensi dell’articolo [88, paragrafo 2, CE] (in seguito denominata “decisione di avviare il procedimento d’indagine formale”)».

6        Il capo III di detto regolamento disciplina la procedura relativa agli aiuti illegali. In tale capo, l’art. 10, n. 1, afferma quanto segue:

«La Commissione esamina senza indugio le informazioni di cui sia eventualmente in possesso, in merito a presunti aiuti illegali, da qualsiasi fonte esse provengano».

7        In detto capo III, l’art. 13, recante il titolo «Decisioni della Commissione», al n. 1 prevede quanto segue:

«L’esame di presunti aiuti illegali dà luogo ad una decisione a norma dell’articolo 4, paragrafi 2, 3 o 4. (…)».

8        Nel capo VI del regolamento n. 659/1999, intitolato «Parti interessate», l’art. 20, nn. 2 e 3, dispone quanto segue:

«2.      Ogni parte interessata può informare la Commissione di ogni presunto aiuto illegale e di ogni presunta attuazione abusiva di aiuti. La Commissione, se ritiene che, in base alle informazioni in suo possesso, non vi siano motivi sufficienti per esprimere un parere sul caso, ne informa l’interessato. La Commissione, se adotta una decisione su un caso riguardante l’argomento delle informazioni fornite, invia copia di tale decisione alla parte interessata.

3.      A sua richiesta, ogni parte interessata ottiene copia di qualsiasi decisione adottata a norma degli articoli 4, 7, 10, paragrafo 3, e 11».

9        Ai sensi dell’art. 25 del regolamento n. 659/1999:

«Le decisioni adottate a norma dei capi II, III, IV, V e VII sono indirizzate allo Stato membro interessato. (…)».

 Fatti

10      La NDSHT è una società di diritto svedese che esercita attività di tour operator a Stoccolma mediante il proprio sito Internet. Essa propone un servizio globale che include la prenotazione di camere d’albergo e una carta turistica chiamata «Stockholm à la carte», la quale consente ai suoi detentori di accedere a diversi servizi e infrastrutture della città di Stoccolma, quali musei e mezzi di trasporto locale.

11      La Stockholm Visitors Board AB (in prosieguo: la «SVB») è una società di proprietà della città di Stoccolma attraverso varie controllate. Essa è stata incaricata della fornitura di informazioni turistiche nonché della promozione della regione di Stoccolma. Insieme a questo tipo di attività, essa esercita anche attività commerciali consistenti, in particolare, in servizi di prenotazione di camere d’albergo a Stoccolma a prezzi ridotti e nella vendita di un complesso di servizi legati al turismo per mezzo di una carta, chiamata «Stockholm Card», che offre l’accesso gratuito a siti e infrastrutture della città di Stoccolma.

12      Nel settembre 2004 la NDSHT ha trasmesso alla Commissione informazioni riguardanti i sussidi annuali assegnati dalla città di Stoccolma alla SVB per gli anni 2003-2005, affermando che tali sussidi costituivano aiuti di Stato concessi in violazione dell’art. 88, n. 3, CE. La NDSHT ha affermato nella sua denuncia che questi asseriti aiuti di Stato erano costituiti da stanziamenti annuali del bilancio della città di Stoccolma a favore della SVB, dal regolare rimborso da parte della società controllante della SVB delle perdite di quest’ultima, al lordo delle imposte, e dall’accesso preferenziale a infrastrutture pubbliche, tra le quali un parcheggio a pagamento gestito da detta città. Secondo la NDSHT, la SVB potrebbe utilizzare questi aiuti per finanziare le sue attività commerciali che sono tuttavia in concorrenza con quelle di altre imprese nazionali e internazionali, provocando così una distorsione della concorrenza.

13      La Commissione ha esaminato la denuncia della NDSHT sulla base delle informazioni supplementari fornite da quest’ultima e di quelle trasmesse dalle autorità svedesi a seguito di richieste di informazioni loro rivolte dalla Commissione.

14      Il 24 marzo 2006 il direttore della direzione «Aiuti di Stato 1: Coesione e concorrenza» della direzione generale «Concorrenza» della Commissione, incaricato della pratica (in prosieguo: il «direttore del servizio della Commissione incaricato della pratica»), ha inviato alla NDSHT una lettera redatta nei seguenti termini:

«(…)

Desidero informarvi del fatto che, in base alle informazioni disponibili, i competenti servizi della direzione generale della concorrenza sono giunti alla conclusione che non esistono motivi sufficienti che giustifichino il prosieguo dell’esame della Vostra denuncia. (…).

Dalla nostra analisi emerge che le attività connesse alla “Stockholm Card” e alle prenotazioni di camere d’albergo (ad eccezione dei posti parcheggio compresi nella “Stockholm Card”) sono svolte alle condizioni di mercato. Tali attività, dunque, non sono finanziate mediante un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE. Per quanto riguarda l’uso gratuito di alcuni posti parcheggio, si può sostenere che non sussiste alcun pregiudizio al commercio, e anche se ciò fosse, questo aiuto è stato incluso nella “Stockholm Card” assai prima che la Svezia aderisse all’Unione europea nel 1995, e costituirebbe pertanto un aiuto esistente. Inoltre, dal 1° gennaio 2006, detto servizio non è più compreso nella “Stockholm Card”.

Quanto alle altre attività (fornitura d’informazioni turistiche, ecc.), sembra che esse ricadano sotto le disposizioni che disciplinano i servizi d’interesse economico generale (SIEG). Non risulta che esistano sussidi incrociati a favore di attività economiche. Nell’ipotesi in cui la compensazione per i SIEG fosse considerata aiuto di Stato, un siffatto aiuto sarebbe tuttavia stato concesso alle stesse condizioni a partire da una data ben antecedente al 1995, e costituirebbe, pertanto, un aiuto esistente.

In sintesi, le ricerche approfondite da noi condotte su questa denuncia dimostrano che siamo in presenza di un aiuto esistente e non di un aiuto illegittimo, il quale in ogni caso è compatibile con il mercato comune. Dato che non occorre attuare la procedura delle misure opportune di cui all’art. 88, n. 1, CE, nel presente caso non intendiamo adottare alcun altro provvedimento.

(…)».

15      Con lettera del 5 aprile 2006, la NDSHT ha informato la Commissione che dalla lettera del 24 marzo 2006 deduceva che la sua denuncia era stata respinta e che una decisione di non sollevare obiezioni nei confronti delle misure finanziarie controverse era stata adottata a norma degli artt. 13 e 4, nn. 2 e 3, del regolamento n. 659/1999. La NDSHT ha anche chiesto alla Commissione di trasmetterle una copia di questa decisione ai sensi dell’art. 20 di detto regolamento.

16      Con lettera del 28 aprile 2006, il direttore del servizio della Commissione incaricato della pratica ha risposto alla NDSHT, ricordandole che dalle informazioni fornite risultava che le misure denunciate non costituivano aiuti di Stato illegittimi e che, pertanto, non poteva esserle inviata una decisione della Commissione adottata in applicazione dell’art. 20 del regolamento n. 659/1999.

 Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata

17      Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 6 giugno 2006, la NDSHT ha chiesto l’annullamento dell’atto controverso, nonché l’avvio del procedimento d’indagine formale ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE.

18      Con atto separato, la Commissione ha sollevato un’eccezione d’irricevibilità in forza dell’art. 114, n. 1, del regolamento di procedura del Tribunale, alla quale la NDSHT ha risposto il 9 novembre 2006.

19      Quest’ultima ha sostenuto, nelle sue osservazioni relative all’eccezione d’irricevibilità, che l’atto controverso esprimeva tanto un rifiuto finale della Commissione di avviare il procedimento d’indagine formale di cui all’art. 88, n. 2, CE quanto una decisione di archiviare la questione. L’atto controverso dovrebbe quindi essere considerato quale decisione che si ripercuote sulla situazione giuridica della NDSHT, costituendo, pertanto, un atto impugnabile ai sensi dell’art. 230 CE.

20      Con la sentenza impugnata, il Tribunale ha dichiarato irricevibile il ricorso della NDSHT e l’ha condannata alle spese.

21      Il Tribunale ha dichiarato che, al fine di determinare se l’atto controverso costituisca un atto impugnabile, occorre distinguere, in relazione alla sostanza di quest’ultimo, a seconda che si tratti di una decisione a norma dell’art. 4 del regolamento n. 659/1999 o semplicemente di una comunicazione informale in applicazione dell’art. 20, n. 2, seconda frase, di detto regolamento.

22      Esso ha affermato, nel punto 44 della sentenza impugnata, che la Commissione non è tenuta ad adottare una decisione ai sensi dell’art. 4 del regolamento n. 659/1999 in risposta a ciascuna denuncia. Un obbligo siffatto esisterebbe solo nell’ipotesi in cui fosse applicabile l’art. 13 del regolamento. Orbene, ciò non varrebbe nel caso in cui la denuncia riguardasse un aiuto esistente. Nel punto 64 della stessa sentenza, il Tribunale ha ritenuto che l’obbligo di adottare una decisione ai sensi dell’art. 4 di detto regolamento a seguito di una denuncia riguardante un aiuto esistente fosse contrario all’economia della procedura di controllo degli aiuti di Stato.

23      Dalla sostanza delle lettere del 24 marzo e 28 aprile 2006 (in prosieguo, congiuntamente; le «lettere controverse») risulterebbe che la Commissione aveva deciso di non dare seguito alla denuncia in quanto gli aiuti di cui trattasi rappresenterebbero aiuti esistenti rientranti nel procedimento di cui all’art. 88, n. 1, CE. Il Tribunale ha considerato, nel punto 57 della sentenza impugnata, che, in questo caso, alla luce della giurisprudenza costante, la Commissione non può essere costretta, mediante una denuncia, ad indirizzare allo Stato membro interessato una raccomandazione che proponga misure opportune in applicazione dell’art. 18 del regolamento n. 659/1999. Inoltre, nessuna disposizione di quest’ultimo applicabile in materia di aiuti esistenti prevedrebbe la possibilità per la Commissione di adottare un atto di natura decisoria alla fine della fase preliminare di esame di tali aiuti.

24      Infine, nel punto 63 della sentenza impugnata, il Tribunale ha precisato che, poiché la Commissione ha ritenuto, all’esito del primo esame delle misure finanziarie controversie, che queste ultime dovessero essere considerate quali aiuti esistenti, le lettere controverse non potevano rappresentare un rifiuto di avviare il procedimento d’indagine formale di cui all’art. 88, n. 2, CE.

25      Il Tribunale, di conseguenza, ha concluso che le lettere controverse devono essere considerate non quale una decisione ai sensi dell’art. 4 del regolamento n. 659/1999, bensì come una comunicazione informale a norma dell’art. 20 di quest’ultimo. Pertanto, esse non rappresenterebbero un atto impugnabile in base all’art. 230 CE.

 Conclusioni delle parti dinanzi alla Corte

26      Con la sua impugnazione, pur contestando la qualifica delle misure controverse da parte della Commissione, la NDSHT chiede alla Corte di annullare in toto la sentenza impugnata, quindi, in via principale, di accogliere il suo ricorso di primo grado e di condannare la Commissione alle spese o, in subordine, di dichiarare ricevibile il suo ricorso, di rinviare la causa dinanzi al Tribunale e di sospendere la decisione relativa alle spese afferenti ai due procedimenti.

27      La Commissione conclude per il rigetto dell’impugnazione e per la condanna della NDSHT alle spese.

 Sull’impugnazione

28      A sostegno della sua impugnazione, la NDSHT deduce quattro motivi.

29      Il primo motivo riguarda uno snaturamento manifesto del contenuto delle lettere controverse. Con il suo secondo motivo, la ricorrente ritiene che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto considerando l’atto controverso come atto preparatorio che non costituisce una decisione definitiva impugnabile con ricorso di annullamento. In base al suo terzo motivo, la NDSHT contesta al Tribunale di aver commesso un errore di diritto ritenendo che la presa di posizione della Commissione dovesse essere considerata come rigetto di una domanda di adottare misure opportune a norma dell’art. 88, n. 1, CE. Infine, con il suo quarto motivo, la NDSHT rileva che il Tribunale ha commesso anche un errore di diritto dichiarando che la qualifica da parte della Commissione delle misure finanziarie controverse quali aiuti esistenti impediva la contestazione del rigetto della denuncia. Una soluzione siffatta si baserebbe su un’errata interpretazione degli artt. 4, 10, 13 e 20 del regolamento n. 659/1999.

30      Poiché il secondo, il terzo e il quarto motivo dell’impugnazione sono strettamente connessi, occorre esaminarli congiuntamente.

 Sul secondo, sul terzo e sul quarto motivo

 Argomenti delle parti

31      Facendo riferimento, in particolare, alla sentenza 17 luglio 2008, causa C‑521/06 P, Athinaïki Techniki/Commissione (Racc. pag. I‑5829), la NDSHT contesta al Tribunale di avere violato gli artt. 4, 10, 13 e 20, n. 2, del regolamento n. 659/1999, dichiarando che il rigetto della sua denuncia da parte della Commissione non presenta le caratteristiche di una decisione che produce effetti giuridici obbligatori atti ad incidere sui suoi interessi e, pertanto, di un atto impugnabile ai sensi dell’art. 230 CE.

32      La ricorrente ritiene, infatti, con il suo secondo motivo, che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto affermando che l’atto controverso costituiva non una decisione definitiva, bensì un atto preparatorio. Essa sostiene che la Commissione, al contrario, aveva concluso il suo esame ed emanato una decisione, senza tuttavia formalizzarla, il cui scopo consisteva nel rigettare la denuncia in quanto l’aiuto finanziario concesso era compatibile con il mercato comune.

33      Al riguardo la ricorrente osserva, con il suo terzo motivo, che il Tribunale, nei punti 57 e segg. della sentenza impugnata, ha commesso un errore di diritto qualificando la presa di posizione della Commissione come rigetto di una domanda di adottare misure opportune a norma dell’art. 88, n. 1, CE e non come rifiuto di avviare il procedimento d’indagine formale in forza del n. 2 dello stesso articolo. Del pari, il Tribunale avrebbe ingiustamente affermato che la Commissione non può essere obbligata da un denunciante ad adottare una decisione al termine della fase preliminare di esame.

34      Inoltre, la ricorrente, con il suo quarto motivo, fa valere che gli artt. 4, 10 e 13 del regolamento n. 659/1999 impongono alla Commissione, qualora essa proceda all’esame di una denuncia contro l’esistenza di un asserito aiuto illegittimo, di chiudere la fase preliminare di esame adottando una decisione, come affermato nel punto 40 della citata sentenza Athinaïki Techniki/Commissione.

35      Tale obbligo di pronunciarsi tramite una decisione varrebbe altresì nell’ipotesi in cui la fase preliminare di esame inducesse la Commissione a pensare di essere in presenza di un aiuto esistente. La possibilità d’impugnare una lettera della Commissione che nega l’avvio di un procedimento d’indagine formale in quanto l’aiuto contestato costituiva un aiuto esistente sarebbe stata infatti confermata dalla Corte nella sua sentenza 24 marzo 1993, causa C‑313/90, CIRFS e a./Commissione (Racc. pag. I‑1125). Pertanto, secondo la ricorrente, l’interpretazione effettuata dal Tribunale nei punti 64 e segg. della sentenza impugnata – in base alla quale è contrario all’economia della procedura di controllo degli aiuti di Stato il fatto di considerare che la Commissione adotta necessariamente una decisione ai sensi dell’art. 4 del regolamento n. 659/1999 qualora essa informi un denunciante che la sua denuncia concerne un aiuto esistente – riflette una concezione profondamente errata di questo sistema procedurale. Tale interpretazione comporterebbe che la Commissione, qualificando le misure finanziarie contestate quale aiuto esistente, possa evitare qualunque controllo da parte del giudice dell’Unione, il che sarebbe chiaramente inaccettabile.

36      La Commissione riconosce anzitutto che le lettere controverse non riguardano l’insieme delle misure finanziarie controverse e che essa non ha adottato tramite queste lettere alcuna decisione su un aiuto esistente. Al contrario, dette lettere conterrebbero una serie di conclusioni ipotetiche e, di conseguenza, non definitive, che non comportano inoltre una qualifica identica di tali differenti misure. Nelle stesse lettere la Commissione avrebbe semmai riassunto la posizione del servizio incaricato della denuncia, in base alla quale esso non prevedeva in quel momento di dare un seguito a quest’ultima.

37      Inoltre, l’argomento addotto dalla NDSHT, secondo cui la Commissione ha adottato una decisione anche senza formalizzarla, sarebbe irricevibile, non essendo stato dedotto nel corso del procedimento di primo grado.

38      In ogni caso, la Commissione fa valere che essa non ha adottato una decisione e si è limitata ad una valutazione provvisoria, dato che l’archiviazione della denuncia era avvenuta solo durante il mese di dicembre del 2006. Peraltro, riguardo agli aiuti esistenti, essa non potrebbe adottare immediatamente una decisione, ma, qualora ritenga le misure incompatibili con il mercato comune, dovrebbe anzitutto informare lo Stato membro interessato prima di proporre eventualmente misure opportune. Dato che il regolamento n. 659/1999 non prevede alcuna procedura particolare da seguire in un siffatto caso, solo il ricorso per carenza sarebbe stata una soluzione auspicabile per impugnare l’atto controverso.

39      Infine, la Commissione contesta la pertinenza dei riferimenti alle citate sentenze CIRFS e a./Commissione nonché Athinaïki Techniki/Commissione, poiché la Commissione, avendo constatato la presenza di aiuti esistenti, non potrebbe più avviare il procedimento d’indagine formale previsto dall’art. 88, n. 2, CE.

 Giudizio della Corte

–       Sulla ricevibilità dell’argomento dedotto dalla NDSHT, relativo alla mancata formalizzazione della decisione della Commissione

40      A parere della Commissione, l’argomento addotto dalla ricorrente, secondo cui essa avrebbe concluso il suo esame delle misure finanziarie controverse con una decisione che non è stata formalizzata, non è stato sollevato dinanzi al Tribunale e, pertanto, è irricevibile.

41      A tale proposito occorre rilevare che dal combinato disposto degli artt. 58 dello Statuto della Corte di giustizia e 113, n. 2, del regolamento di procedura di quest’ultima discende che, in sede di impugnazione, è lecito per il ricorrente invocare qualsiasi argomento rilevante purché l’impugnazione non modifichi l’oggetto della controversia dinanzi al Tribunale (sentenza 18 gennaio 2007, causa C‑229/05 P, PKK e KNK/Consiglio, Racc. pag. I‑439, punto 66, nonché 29 novembre 2007, causa C‑8/06 P, Herrero Romeu/Commissione, Racc. pag. I‑10333, punto 32).

42      Orbene, è giocoforza constatare che, contrariamente a quanto fatto valere dalla Commissione, detto argomento era proprio contenuto nel ricorso proposto dalla NDSHT dinanzi al Tribunale, nel quale si sostiene, al punto 29, che «risulta da costante giurisprudenza che la forma degli atti o delle decisioni adottate non influisce sul diritto di contestarli». Pertanto, anche supponendo che tale argomento non sia stato addotto nell’impugnazione negli stessi termini utilizzati in detto ricorso, esso non modifica l’oggetto della controversia dinanzi al Tribunale.

43      Ne discende che tale argomento è ricevibile.

–       Nel merito

44      La ricorrente intende, in sostanza, dimostrare, con il suo secondo, terzo e quarto motivo, che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel ritenere che le lettere controverse non presentassero le caratteristiche di un atto impugnabile ai sensi dell’art. 230 CE.

45      Al riguardo, la Corte ha ripetutamente dichiarato che il ricorso d’annullamento a norma dell’art. 230 CE deve potersi esperire nei confronti di qualsiasi provvedimento adottato dalle istituzioni il quale, indipendentemente dalla sua natura e dalla sua forma, miri a produrre effetti giuridici vincolanti idonei ad incidere sugli interessi del ricorrente, modificando in misura rilevante la sua situazione giuridica (v., segnatamente, sentenze Athinaïki Techniki/Commissione, cit., punto 29 e la giurisprudenza ivi citata, nonché 26 gennaio 2010, causa C‑362/08 P, Internationaler Hilfsfonds/Commissione, Racc. pag. I‑669, punto 51).

46      Risulta inoltre da una giurisprudenza costante riguardante la ricevibilità dei ricorsi di annullamento che occorre tener conto della sostanza stessa degli atti impugnati per qualificare questi ultimi (v., in particolare, sentenze 11 novembre 1981, causa 60/81, IBM/Commissione, Racc. pag. 2639, punto 9, e 22 giugno 2000, causa C‑147/96, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I‑4723, punto 27).

47      Per contro, la forma in cui si adotta un atto o una decisione è, in linea di massima, irrilevante ai fini della ricevibilità di un ricorso di annullamento. Pertanto, in linea di principio, è irrilevante, in ordine alla qualifica dell’atto di cui è causa, che esso soddisfi o meno taluni requisiti formali, vale a dire, segnatamente, se sia correttamente rubricato dal suo autore o se menzioni le disposizioni che costituiscono il suo fondamento giuridico. Così, è irrilevante che tale atto non sia indicato quale «decisione» o che esso non si riferisca all’art. 4, nn. 2, 3 o 4, del regolamento n. 659/1999. Del pari, non rileva che esso non sia stato notificato dalla Commissione allo Stato membro interessato, in violazione dell’art. 25 di detto regolamento, atteso che tale vizio non può modificare la natura vincolante di detto atto (v. citata sentenza Athinaïki Techniki/Commissione, punti 43 e 44 nonché la giurisprudenza ivi citata).

48      Inoltre, costituiscono atti impugnabili, in linea di principio, ai sensi dell’art. 230 CE, i provvedimenti che stabiliscono in modo definitivo la posizione della Commissione al termine di una procedura amministrativa e che sono intesi alla produzione di effetti giuridici obbligatori tali da incidere sugli interessi del ricorrente, con esclusione degli atti intermedi destinati a preparare la decisione finale, privi di tali effetti (v. citata sentenza Athinaïki Techniki/Commissione, punto 42 e la giurisprudenza ivi citata).

49      Riguardo all’eventuale carattere definitivo e impugnabile dei provvedimenti adottati dalla Commissione nell’ambito della procedura di controllo degli aiuti di Stato, si deve ricordare anzitutto che la Commissione, in forza dell’art. 10, n. 1, del regolamento n. 659/1999, deve effettuare un esame qualora sia in possesso di informazioni relative ad un aiuto asseritamente illegittimo, qualunque sia la fonte di tali informazioni. L’esame di una denuncia, in base a detta disposizione, comporta l’avvio della fase preliminare di esame prevista dall’art. 88, n. 3, CE e obbliga la Commissione ad esaminare, senza indugio, l’eventuale sussistenza di un aiuto e la sua compatibilità con il mercato comune (v., in tal senso, citata sentenza Athinaïki Techniki/Commissione, punto 37).

50      L’art. 13, n. 1, del regolamento n. 659/1999, applicabile nell’ambito dell’esame di una denuncia riguardante un aiuto asseritamente illegittimo, impone alla Commissione di concludere tale fase preliminare di esame con l’adozione di una decisione ai sensi dell’art. 4, nn. 2, 3 o 4, di tale regolamento, vale a dire di una decisione in cui si dichiara l’inesistenza dell’aiuto, di non sollevare obiezioni o di avviare il procedimento formale di esame, poiché detta istituzione non è autorizzata a perpetuare uno stato di inattività durante la fase preliminare di esame. Al momento opportuno, spetta ad essa, di conseguenza, avviare la fase di esame successiva prevista all’art. 88, n. 2, CE, ovvero archiviare la pratica adottando una decisione in tal senso (v., in senso conforme, citata sentenza Athinaïki Techniki/Commissione, punto 40 e la giurisprudenza ivi citata).

51      Allorché la Commissione constata, in seguito all’esame di una denuncia, che un’inchiesta non consente di concludere per l’esistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell’art. 87 CE, essa si rifiuta implicitamente di aprire il procedimento previsto dall’art. 88, n. 2, CE (v., in tal senso, sentenza 2 aprile 1998, causa C‑367/95 P, Commissione/Sytraval e Brink’s France, Racc. pag. I‑1719, punto 47).

52      Per quanto concerne l’affermazione della Commissione secondo cui le misure denunciate costituiscono aiuti esistenti, si deve constatare che un aiuto esistente è certamente soggetto all’esame permanente di cui all’art. 88, n. 1, CE e dev’essere considerato legittimo fintantoché la Commissione non abbia constatato la sua incompatibilità con il mercato comune (v. sentenze 9 agosto 1994, causa C‑44/93, Namur-Les assurances du crédit, Racc. pag. I‑3829, punto 34, e 9 ottobre 2001, causa C‑400/99, Italia/Commissione, Racc. pag. I‑7303, punto 48). Tuttavia, quando è investita di una denuncia che mette in discussione un aiuto asseritamente illegittimo, la Commissione, qualificando la misura quale aiuto esistente, sottopone quest’ultima alla procedura prevista all’art. 88, n. 1, CE e si rifiuta così implicitamente di aprire il procedimento previsto all’art. 88, n. 2, CE (v., in tal senso, sentenze CIRFS e a./Commissione, cit., punti 25 e 26, nonché 16 maggio 2002, causa C‑321/99 P, ARAP e a./Commissione, Racc. pag. I‑4287, punto 61).

53      Una siffatta decisione che rifiuta di avviare il procedimento ex art. 88, n. 2, CE ha carattere definitivo ed è impossibile qualificarla come semplice misura provvisoria (citate sentenze CIRFS e a./Commissione, punto 26, nonché, in tal senso, Athinaïki Techniki/Commissione, punti 54 e 58).

54      In una situazione del genere, i beneficiari delle garanzie procedurali previste da tale disposizione possono ottenerne il rispetto solamente ove abbiano la possibilità di contestare detta decisione dinanzi al giudice dell’Unione conformemente all’art. 230, quarto comma, CE. Tale principio si applica sia nel caso in cui la decisione sia adottata perché la Commissione ritiene l’aiuto compatibile con il mercato comune, sia qualora essa ritenga che debba escludersi l’esistenza stessa di un aiuto (citata sentenza Commissione/Sytraval e Brink’s France, punto 47) ovvero che si tratti di un aiuto esistente (v., in tal senso, citate sentenze CIRFS e a./Commissione, punto 27, nonché ARAP e a./Commissione, punto 62).

55      Tale constatazione è corroborata dall’art. 20 del regolamento n. 659/1999, che disciplina i diritti degli interessati. In base alla seconda e alla terza frase del n. 2 di tale articolo, la Commissione, dopo aver ottenuto da un siffatto interessato informazioni relative ad asseriti aiuti illegittimi o ad una presunta attuazione abusiva di un aiuto, o ritiene non vi siano motivi sufficienti per esprimere un parere sul caso e ne informa detto interessato, oppure adotta una decisione sul caso stesso riguardante l’argomento delle informazioni fornite. Ne discende che, dato che la Commissione ha esaminato informazioni del genere e ha preso posizione su queste ultime, essa adotta una decisione.

56      Pertanto, deve essere considerato ricevibile un ricorso diretto all’annullamento di una decisione di rifiuto di avviare il procedimento previsto dall’art. 88, n. 2, CE, proposto dall’interessato ai sensi di questo articolo, qualora l’autore di tale ricorso intenda in tal modo far rispettare i diritti procedurali che gli derivano da quest’ultima disposizione (v. citata sentenza Athinaïki Techniki/Commissione, punto 36 e la giurisprudenza ivi citata).

57      Nella fattispecie, è pacifico che la Commissione ha esaminato la denuncia della ricorrente alla luce delle informazioni supplementari fornite da quest’ultima e di quelle trasmesse dalle autorità svedesi in seguito alle richieste di informazioni loro rivolte dalla Commissione. Al termine dell’esame della denuncia, la Commissione, nella sua lettera del 24 marzo 2006, ha concluso per la mancanza di motivi sufficienti che giustifichino il prosieguo di tale esame e ha aggiunto di non prevedere nel caso esaminato l’adozione di altre misure. Inoltre, con la sua lettera del 28 aprile 2006, essa ha ricordato che le misure finanziarie controverse non costituivano aiuti illegittimi.

58      Poiché la Commissione ha concluso per la mancanza di motivi sufficienti che giustifichino il prosieguo dell’esame della denuncia, discende dalla sostanza dell’atto controverso che questa istituzione si è formata un’opinione definitiva sulle misure esaminate, esprimendo in tal modo la propria volontà di concludere il suo esame preliminare. Effettuando tale constatazione essa, come risulta dalla giurisprudenza citata nel punto 52 della presente sentenza, si è implicitamente rifiutata di aprire il procedimento formale di esame di cui all’art. 88, n. 2, CE.

59      Orbene, la ricorrente, in quanto impresa concorrente della società beneficiaria delle misure denunciate, figura senza dubbio tra gli interessati ai sensi dell’art. 88, n. 2, CE (v. sentenze Commissione/Sytraval e Brink’s France, cit., punto 41, nonché 9 luglio 2009, causa C‑319/07 P, 3F/Commissione, Racc. pag. I‑5963, punto 32), alla luce della definizione di tale nozione contenuta nell’art. 1°, lett. h), del regolamento n. 659/1999.

60      Si deve quindi constatare che il Tribunale ha commesso un errore di diritto dichiarando che l’atto controverso non presentava le caratteristiche di una decisione che produce effetti giuridici vincolanti idonei a incidere sugli interessi della ricorrente e, in particolare, che esso non costituiva una decisione a norma dell’art. 4 del regolamento n. 659/1999. Ne consegue che l’atto controverso deve essere considerato come atto impugnabile ai sensi dell’art. 230 CE. 

61      Dalle considerazioni che precedono emerge che devono essere accolti il secondo, il terzo e il quarto motivo sollevati dalla NDSHT a sostegno della sua impugnazione.

62      Inoltre, poiché la Corte, nei punti 52 e 60 della presente sentenza, ha ricordato che una decisione come l’atto controverso costituiva un atto impugnabile anche qualora essa avesse dichiarato che le misure denunciate da un denunciante rappresentano aiuti esistenti, non occorre più statuire sul primo motivo sollevato dalla ricorrente relativo allo snaturamento delle lettere controverse.

63      Ciò considerato, occorre annullare la sentenza impugnata.

 Sul rinvio della causa al Tribunale

64      Conformemente all’art. 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, quest’ultima, in caso di annullamento della decisione del Tribunale, può statuire definitivamente sulla controversia, qualora lo stato degli atti lo consenta, o rinviare la causa dinanzi al Tribunale affinché sia decisa da quest’ultimo.

65      La Corte non è tuttavia in grado di decidere sul merito del ricorso proposto dalla NDSHT. Tale aspetto del ricorso, in particolare la questione se la Commissione abbia ingiustamente deciso di non avviare il procedimento d’indagine formale di cui all’art. 88, n. 2, CE in quanto le misure di cui trattasi costituivano aiuti esistenti in tutti i casi compatibili con il mercato comune, implica valutazioni di fatto sulla base di elementi che non sono stati esaminati dal Tribunale né dibattuti dinanzi alla Corte. Per contro, la Corte stessa dispone degli elementi necessari per statuire definitivamente sull’eccezione d’irricevibilità sollevata dalla Commissione nel giudizio di primo grado.

66      Per i motivi enunciati nei punti 44‑62 della presente sentenza, detta eccezione d’irricevibilità, vertente sul fatto che l’atto controverso non può formare oggetto di un ricorso di annullamento, deve essere respinta.

67      Occorre pertanto rinviare la causa dinanzi al Tribunale affinché esso statuisca sulle conclusioni della NDSHT dirette all’annullamento della decisione della Commissione, contenuta nelle lettere controverse, di non dar seguito all’esame della denuncia depositata dalla ricorrente, relativa ad aiuti di Stato asseritamente illegittimi concessi dalla città di Stoccolma alla SVB.

 Sulle spese

68      Poiché la causa viene rimessa dinanzi al Tribunale, occorre riservare le spese inerenti al presente procedimento d’impugnazione.

Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara e statuisce:

1)      La sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee 9 giugno 2009, causa T‑152/06, NDSHT/Commissione, è annullata.

2)      L’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione delle Comunità europee dinanzi al Tribunale è respinta.

3)      La causa è rinviata dinanzi al Tribunale dell’Unione europea affinché statuisca sulle conclusioni della NDSHT Nya Destination Stockholm Hotell & Teaterpaket AB dirette all’annullamento della decisione della Commissione delle Comunità europee, contenuta nelle sue lettere del 24 marzo e 28 aprile 2006, di non dar seguito all’esame della denuncia che detta società aveva depositato, relativa ad aiuti di Stato asseritamente illegittimi concessi dalla città di Stoccolma alla Stockholm Visitors Board AB.

4)      Le spese sono riservate.

Firme

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* Lingua processuale: l’inglese.