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Document 52014JC0012
JOINT COMMUNICATION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Neighbourhood at the Crossroads: Implementation of the European Neighbourhood Policy in 2013
COMUNICAZIONE CONGIUNTA AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Il vicinato a un bivio: l'attuazione della politica europea di vicinato nel 2013
COMUNICAZIONE CONGIUNTA AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Il vicinato a un bivio: l'attuazione della politica europea di vicinato nel 2013
/* JOIN/2014/012 final */
COMUNICAZIONE CONGIUNTA AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Il vicinato a un bivio: l'attuazione della politica europea di vicinato nel 2013 /* JOIN/2014/012 final */
1. Introduzione La politica europea di
vicinato (PEV) mira a sviluppare una relazione speciale tra l'UE e ogni singolo
paese partner, contribuendo a creare uno spazio di sicurezza, prosperità e buon
vicinato. Il 2013 ha registrato alcuni progressi nel conseguimento di questi
obiettivi. Sono continuati gli sforzi di riforma, sostenuti dall'UE, sia nei
paesi PEV orientali che meridionali. Ma il 2013 è stato, ancora una volta, un
anno di crisi, riflettendo l'instabilità politica e il persistere di difficili
condizioni socioeconomiche in diversi paesi vicini. Le sfide in materia di
sicurezza — sia a livello nazionale che regionale — sono aumentate,
contribuendo a ribaltare in parte, in alcuni paesi, i risultati ottenuti dalle
riforme democratiche degli anni precedenti e a rallentare le prospettive
di ripresa economica. La presente comunicazione
congiunta, corredata di una serie di documenti di lavoro congiunti dei servizi
della Commissione[1],
esamina il percorso compiuto dall'UE e dai paesi partner[2] nell'attuazione degli obiettivi di riforma
convenuti di comune accordo, nonché le sfide che entrambe le parti hanno dovuto
affrontare. Gli sviluppi rilevati nel
2013 — positivi e negativi — sottolineavano che il successo della politica di
vicinato dipende direttamente dalla capacità e dall'impegno dei governi di
operare delle riforme e di approfondire le relazioni con l'UE, nonché dalla
capacità, da un lato, di spiegare i programmi in agenda e acquisire sostegno
popolare e, dall'altro, di attenersi a tali programmi. Trattandosi di una
politica pensata per sostenere riforme e mutamenti progressivi da attuarsi
lungo un certo lasso di tempo, è stato necessario intervenire, in momenti di
brusco cambiamento e di rottura della stabilità politica e sociale, per
orientare alcuni partner ad adottare politiche volte ad aumentare la sicurezza
e a intraprendere riforme democratiche ed economiche. I percorsi di riforma dei
paesi partner e le loro ambizioni nei rapporti con l'UE, nonché le sfide che i
paesi devono affrontare, sono sempre più eterogenei. Le scelte operate da
alcuni paesi renderanno sempre più necessario diversificare le relazioni
intrattenute con loro, in modo da rispondere alle aspettative e alle necessità
di ciascuno salvaguardando nel contempo anche gli interessi strategici dell'Unione.
L'UE ribadisce il proprio impegno per la creazione di partenariati con ciascuno
dei paesi vicini, dove si tenga conto delle specifiche esigenze e capacità di
ognuno di loro e degli obiettivi in materia di riforme. Il conseguimento degli
obiettivi concordati con i paesi partner in materia di riforme è condizionato
anche dalla situazione della regione in cui si trovano e dal ruolo giocato da
altri attori con obiettivi - talvolta - divergenti. L'obiettivo di stabilire
legami più stretti con l'UE ha portato alcuni paesi partner dell'Europa
orientale a doversi misurare con l'ancora fragile natura delle loro riforme
politiche, il rallentamento della crescita economica e le carenze economiche
strutturali, ma anche con un'evidente pressione esterna rappresentata, ad
esempio, dai potenziali mutamenti nei prezzi dell'energia e da ostacoli
artificiali agli scambi. Nel vicinato meridionale le azioni intraprese da vari
attori regionali o globali hanno avuto ripercussioni anche su altri eventi,
quali il conflitto in Siria e la crisi politica (ed economica) in Egitto. Al
fine di rendere più efficace e pertinente la PEV, l'UE continuerà da parte sua
ad offrire assistenza e a collaborare con questi attori regionali e globali,
per garantire che gli sforzi di riforma non siano vanificati da obiettivi
politici contrastanti. Tutti possono trarre vantaggio dalle riforme economiche
e democratiche: sia i partner dell'UE nella politica di vicinato sia i
loro vicini più prossimi. I drammatici eventi che
hanno avuto luogo in Ucraina hanno dimostrato come un governo che non si
impegna a fondo, non in sintonia con i sentimenti dei suoi cittadini e soggetto
a pressioni esterne inaccettabili, possa provocare una forte destabilizzazione
politica e sociale. L'UE, in cooperazione con
i suoi partner internazionali, si sta muovendo in modo decisivo per sostenere
le nuove autorità nazionali, stabilizzare la situazione e preservare l'unità
del Paese, pur nel pieno rispetto di tutte le comunità e dei gruppi locali e
rispondendo alle aspirazioni della popolazione. A tal fine, la Commissione
europea ha annunciato il 5 marzo 2014 un pacchetto di sostegno destinato
all'Ucraina[3] per attuare da subito,
rafforzandole, molte delle politiche e degli strumenti del partenariato orientale.
Le misure proposte potrebbero convogliare nei prossimi anni un sostegno
complessivo pari ad almeno 11 miliardi di EUR provenienti dal
bilancio UE e dalle istituzioni finanziarie internazionali con sede nell'UE,
che si affiancherebbe ai cospicui finanziamenti forniti dall'FMI e dalla Banca
mondiale. Soggiace a questo approccio l'ambizione di aiutare l'Ucraina a
soddisfare le sue aspirazioni, chiaramente esplicitate da cittadini e società
civile nel corso degli eventi senza precedenti che hanno avuto luogo a Kiev e
in tutto il paese. Il 18 marzo 2014 la
Federazione russa ha firmato un trattato con le autorità de facto della
Repubblica di Crimea e della città di Sebastopoli, sigillando l'annessione de
facto della Crimea con effetto immediato. Come affermato dai presidenti Van
Rompuy e Barroso il 18 marzo, l'Unione europea non riconosce né il referendum
illegale e illegittimo in Crimea, né i risultati dello stesso. La sovranità, l'integrità
territoriale e l'indipendenza dell'Ucraina devono essere rispettate. L'Unione
europea non riconosce e non riconoscerà l'annessione della Crimea e di
Sebastopoli alla Federazione russa. Il Consiglio europeo concorda
sull'illegalità del referendum e degli avvenimenti successivi, come espresso
nelle sue conclusioni del 20 marzo 2014. Il giorno dopo, l'UE e l'Ucraina hanno
firmato le disposizioni politiche dell'accordo di associazione e confermato il
loro impegno a procedere alla firma e alla conclusione delle restanti parti
dell'accordo, che costituiscono un unico strumento unitamente alle disposizioni
politiche. Come ribadito nelle recenti conclusioni del Consiglio «Affari
esteri»[4], l'accordo
di associazione non costituisce l'obiettivo finale della cooperazione UE‑Ucraina. Anche il persistere di
situazioni di crisi nel vicinato meridionale - in particolare la guerra civile
in corso in Siria con il suo impatto negativo sui paesi vicini - ha richiesto
un'attenzione e un impegno costanti da parte dell'Unione europea. Grazie alle
competenze che le sono state attribuite in virtù del trattato di Lisbona, l'UE
dispone ora di una serie crescente di strumenti politici e tecnici che le hanno
consentito di svolgere un ruolo politico più incisivo nel processo di
transizione che la Tunisia, l'Egitto e la Libia stanno attraversando. L'alto rappresentante/vicepresidente
ha instaurato solidi legami con i vari soggetti politici, godendo di un accesso
unico nei loro confronti anche in circostanze particolarmente difficili, come
nel caso, probabilmente il più rappresentativo, del suo incontro con Mohammed
Morsi. Ciò ha consentito all'UE di esprimere in modo assolutamente chiaro la
sua posizione con le autorità locali, in merito a valori che le stanno
particolarmente a cuore. Anche il rappresentante
speciale dell'UE per il vicinato meridionale, Bernardino León, e il
rappresentante speciale dell'UE per i diritti umani, Stavros Lambrinidis, hanno
svolto un ruolo essenziale fornendo assistenza e promuovendo l'immagine dell'Unione
nella regione. L'UE ha intrapreso
immediatamente misure di peso per far fronte alle conseguenze della guerra
civile in Siria e alle sue crescenti implicazioni regionali, in termini, ad
esempio, di flussi di rifugiati e del rischio di conflitti nei paesi vicini.
Alla comunicazione congiunta "Verso un approccio globale dell'Unione europea
alle crisi siriana"[5]
si è accompagnato l'impegno per un'ulteriore assistenza finanziaria (400
milioni di EUR nel 2013) intesa ad affrontare le conseguenze della crisi.
Consapevole degli effetti senza precedenti che la crisi ha prodotto non solo
sul popolo siriano ma anche sulla stabilità dei paesi vicini, l'Unione europea
ha assunto il ruolo di principale donatore a favore delle vittime della
crisi siriana, fornendo un massiccio sostegno umanitario e non umanitario. Sebbene a più riprese l'UE
sia stata in grado di raccogliere la sfida e reagire rapidamente, essa dovrebbe
continuare a riflettere sul modo in cui la PEV e i suoi strumenti possono
rispondere ancora meglio ai diversi contesti dei paesi partner, e su come sia
necessario correggere alcune sue componenti, anche mediante l'uso di ulteriori
strumenti politici. La necessità di agire rapidamente in situazioni di natura
diversa e con diversi tipi di procedure decisionali deve essere presa in
considerazione nel contesto dell'elaborazione di normative europee che
riguardano strumenti politici e finanziari, come ad esempio la legislazione
quadro per l'assistenza macrofinanziaria, le procedure semplificate nel
campo della politica commerciale o gli sforzi volti ad utilizzare
procedure decisionali più rapide nell'uso degli strumenti della politica di
sicurezza e difesa comune (in appresso PSDC). Le istituzioni dell'UE e gli
Stati membri devono rivolgere maggiore attenzione a questa particolare area, in
modo da consentire all'Unione di reagire meglio e più rapidamente agli eventi
che occorrono nel vicinato e di rispondere alle mutevoli esigenze dei partner. 2. Attuazione Come già nel 2012, i
progressi compiuti dai paesi partner nell'attuazione dei loro impegni di
riforma sono stati estremamente eterogenei. Nel vicinato meridionale,
la situazione politica generale ha spesso rallentato la disponibilità dei paesi
partner ad attuare l'agenda di riforma concordata. In Tunisia, la transizione
democratica è avvenuta grazie a un dialogo inclusivo, nonostante il 2013 sia
stato contrassegnato da importanti minacce alla sicurezza. La nomina di un
nuovo governo a metà dicembre e la conseguente adozione di una nuova
costituzione nel gennaio 2014 sono stati provvedimenti democratici decisivi. In
Marocco, un contesto politico difficile ha contribuito a frenare l'attuazione
degli impegni sanciti dalla riforma costituzionale del 2011. In Egitto, a
seguito delle manifestazioni popolari e di un ultimatum emesso dalle forze
armate, il presidente Mohammed Morsi è stato esautorato e sostituito da un
presidente ad interim. La Libia deve tuttora affrontare gravi problemi di
sicurezza, sia a livello nazionale sia riguardo l'intera regione nordafricana
(crisi nel Sahel e in Mali, ad esempio). Libano (dove è stato nominato un nuovo
governo) e Giordania sono nella difficile situazione di dover gestire le
conseguenze della guerra civile siriana sui loro sistemi politici, economici e
sociali; questo fatto incide gravemente sulla loro capacità di attuare riforme
politiche e strutturali. Grazie ai rinnovati sforzi degli Stati Uniti per
promuovere la pace tra israeliani e palestinesi, in luglio si è assistito a una
ripresa dei negoziati con l'obiettivo di pervenire a un accordo su tutte le
questioni relative allo status definitivo entro nove mesi. Sebbene in alcuni paesi
PEV orientali le strutture democratiche si siano ulteriormente rafforzate, a
volte interessi politici o economici specifici hanno ostacolato o rallentato la
messa in opera di riforme più ampie. Moldova e Georgia hanno concluso i negoziati
e siglato gli accordi di associazione che includono una zona di libero scambio
globale e approfondito (AA/DCFTA), hanno compiuto progressi in materia di
riforme politiche e giudiziarie e proseguito le riforme in vista dell'attuazione
degli AA/DCFTA. Tuttavia, il concretizzarsi della crisi politica in Moldova all'inizio
del 2013 ha messo in evidenza la vulnerabilità di alcune delle istituzioni
dello Stato - dovuta all'interferenza di interessi specifici - i limiti del
sistema istituzionale di pesi e contrappesi per l'equilibrio tra i poteri,
nonché la natura ancora fragile delle iniziative di riforma. Le elezioni
georgiane dell'autunno 2013 hanno segnato la seconda transizione
democratica di potere nel giro di 18 mesi e il significativo spostamento costituzionale
da un sistema semi-presidenziale a un sistema parlamentare. Nonostante il
persistere di una serie di violazioni, le elezioni presidenziali del
febbraio 2013 in Armenia sono state generalmente percepite come ben condotte e
rispettose delle libertà fondamentali. L'Armenia aveva negoziato un AA/DCFTA,
ma non lo ha siglato in quanto ha deciso in seguito di aderire all'Unione doganale
euroasiatica. Il processo di riforma dell'Ucraina ha subito una fase di completo
stallo in seguito alla sospensione dei preparativi per la firma dell'accordo di
associazione. Tale sospensione ha innescato massicce proteste da parte della
popolazione (il cosiddetto «movimento Euromaidan»), a sostegno dell'associazione
politica e dell'integrazione economica con l'UE. L'Azerbaigian deve compiere
ulteriori sforzi a tutela dei diritti fondamentali e delle libertà. In
Bielorussia non si sono registrati progressi nel campo delle riforme
politiche. Attuazione delle principali raccomandazioni formulate nel 2013 da parte
dei singoli paesi L'Armenia
ha dato seguito ad alcune delle raccomandazioni principali, ad esempio
istituendo un gruppo di lavoro per presentare proposte in risposta alle
raccomandazioni dell'OSCE/ODIHR in merito alle elezioni. Il paese ha intrapreso
alcune azioni per la lotta alla corruzione ad alto livello, sebbene la sua
Commissione etica non sia ancora abbastanza efficace; ha continuato a
sviluppare il programma di «ghigliottina normativa», che dovrebbe ridurre gli
oneri amministrativi, nonché le possibilità di corruzione; ha istituito una
nuova commissione di collegamento tra le agenzie per l'attuazione della
strategia nazionale per la tutela dei diritti umani. L'Armenia ha
approvato modifiche alla legge sul servizio militare alternativo e una
legge sulla parità di diritti e opportunità per uomini e donne. Sono stati
registrati modesti sviluppi per quanto concerne le riforme nella pubblica
amministrazione, ma sono state intraprese alcune misure per riformare il
sistema giudiziario e per procedere con le riforme settoriali e con la
convergenza normativa con l'acquis dell'UE. L'Azerbaigian
ha dato riscontro ad alcune raccomandazioni principali e ha in parte
affrontato alcuni problemi pertinenti alla gestione delle finanze pubbliche,
intraprendendo inoltre misure per combattere la corruzione. La
Georgia ha dato riscontro alla maggior parte delle principali
raccomandazioni formulate nella relazione dell'anno scorso sullo stato di
avanzamento della PEV. Ha condotto elezioni presidenziali in linea con gli
standard internazionali. Ha continuato ad operare per la riforma del sistema
giudiziario, le riforme settoriali avanzate e la convergenza normativa con l'acquis
dell'UE. Ha partecipato attivamente ai lavori di Ginevra e intrapreso misure
per migliorare le condizioni di vita degli sfollati interni, con il sostegno
dell'UE; inoltre, ha ribadito la propria posizione in merito a un sincero
impegno con le regioni separatiste. La
Moldova ha risposto a molte delle principali raccomandazioni formulate
nella relazione dell'anno scorso sullo stato di avanzamento della PEV. Ha
completato l'attuazione del piano d'azione sulla liberalizzazione dei visti; ha
proceduto ulteriormente con le riforme del sistema giudiziario e dei servizi di
contrasto; ha cominciato a ristrutturare il quadro normativo della lotta alla
corruzione; ha rafforzato l'attuazione del piano d'azione sui diritti umani e
del piano d'azione a sostegno della popolazione Rom. Ha proseguito il dialogo
con Tiraspol e ha continuato nel difficile sforzo di riforma settoriale e normativa. L'Ucraina
ha in parte risposto ad alcune delle raccomandazioni dell'ultima relazione
di avanzamento connesse alle leggi e alle pratiche elettorali nonché al sistema
giudiziario, ma la sospensione dei lavori preparatori alla firma dell' AA/DCFTA ha posto il
processo di riforma in fase di stallo. A
causa degli avvenimenti politici occorsi, l'Egitto non ha risposto alle
raccomandazioni principali formulate nella relazione dell'anno scorso sullo
stato di avanzamento della PEV, con l'eccezione della firma della convenzione
regionale sulle norme di origine preferenziali paneuromediterranee. Pertanto,
la maggior parte delle raccomandazioni sono ancora pertinenti. Israele
ha
risposto a molte delle principali raccomandazioni formulate nella relazione
dell'anno scorso. Sono stati firmati la convenzione regionale sulle norme di
origine paneuropee e l'accordo globale in materia di aviazione civile tra l'UE
e Israele; il PECA è entrato in vigore. La
Giordania ha agito su una serie di importanti raccomandazioni contenute
nella relazione dell'anno scorso sullo stato di avanzamento della PEV, in
particolare attraverso l'adozione di una strategia anti-corruzione e la
ratifica della convenzione regionale sulle norme di origine preferenziali
paneuromediterranee. Il
Libano ha dato riscontro a molte delle raccomandazioni contenute nella
relazione del 2012, ad esempio in merito ai progressi limitati verso i
negoziati relativi all'accordo PECA, ma anche nella stesura di normative in
materia di appalti pubblici, lotta alla corruzione e lavoratori migranti. Le
normative in questione, tuttavia, non sono state adottate dal Parlamento. Il
Marocco ha risposto ad alcune delle raccomandazioni principali. Il
comitato dei ministri ha approvato il piano governativo per la parità e il
progetto di legge che istituisce un'autorità per la parità e la lotta contro la
discriminazione (APALD). Sono stati rilevati progressi anche nel contesto del
quadro normativo della lotta alla corruzione (vale a dire, in merito allo status
dell'autorità competente). È stata pubblicata la carta nazionale per la riforma
del settore della giustizia e sono state redatte due leggi organiche
pertinenti. Hanno inoltre avuto inizio i negoziati su una zona di libero
scambio globale e approfondito, mentre i preparativi per un accordo PECA hanno
rispettato il calendario. In
Palestina, l'Autorità palestinese ha firmato la convenzione regionale
sulle norme di origine preferenziali paneuromediterranee, attuando una delle
raccomandazioni contenute nella relazione dell'anno scorso sullo stato di
avanzamento della PEV. Tuttavia, la maggior parte delle principali
raccomandazioni formulate nella relazione non hanno ancora ricevuto riscontro e
restano valide. La
Tunisia ha risposto soprattutto alle raccomandazioni relative al
consolidamento della democrazia (adottando una costituzione e stabilendo un
quadro giuridico per la prevenzione della tortura, per i media, l'indipendenza
del sistema giudiziario, la lotta contro la corruzione e la giustizia di
transizione), preparandosi inoltre alle prossime elezioni (attraverso la nomina
dei membri dell'ISIE, l'istanza superiore indipendente per le elezioni).
Riguardo ai suoi impegni bilaterali, il paese ha segnato progressi verso un
partenariato per la mobilità. La Tunisia ha inoltre firmato la convenzione
regionale sulle norme di origine preferenziali paneuromediterranee. L'alto rappresentante, la
Commissione e le delegazioni dell'UE nei paesi partner hanno intensificato gli
sforzi per comunicare meglio le loro politiche ai paesi interessati e al
pubblico. Nel 2013 l'UE ha varato una «strategia di visibilità» per il
partenariato orientale, intesa a garantire che coloro che saranno interessati
dal partenariato e ne beneficeranno siano adeguatamente informati non solo
circa i vantaggi previsti a lungo termine, ma anche sui cambiamenti concreti
che tale politica comporterà per i loro paesi. Il portale web European
Neighbourhood Info Centre (www.enpi-info.eu), rivolto a tutti i paesi
della PEV, è una risorsa in linea già operativa che fornisce informazioni in
quattro lingue sui progetti di cooperazione in questi paesi. Il centro d'informazione
per la politica di vicinato (Neighbourhood Info Centre) è uno degli
elementi del programma regionale di comunicazione dell'ENPI (periodo
2011-2013), che include anche corsi di formazione e reti di contatto per
giornalisti, conferenze per studenti, monitoraggio dei media e sondaggi d'opinione
che coprono il settore della PEV. Il messaggio principale che
l'UE vuole fare arrivare è incentrato sul ruolo della PEV in quanto strumento
per rendere l'Europa e i paesi vicini luoghi migliori, più sicuri e più
prosperi, per migliorare le condizioni di vita della popolazione, contribuendo
a società più democratiche, aperte ed eque, e anche in quanto strumento per
creare maggiore prosperità grazie ai collegamenti stabiliti tra l'UE e i paesi
vicini. L'UE sottolinea inoltre che la PEV comporta benefici per tutti,
compresi i portatori di interesse situati al di là dei confini del vicinato.
Cotitolarità e responsabilità reciproca costituiscono il fulcro della politica
europea di vicinato. Ad esempio, gli accordi di associazione e le zone di
libero scambio globale e approfondito con i nostri paesi partner offrono anche opportunità
e benefici ai vicini dei paesi vicini. La cooperazione e la creazione di reti
non si fermano alle frontiere dei partner PEV, ma si estendono oltre. Si
tratta di una politica inclusiva. Tuttavia, sarebbe più
opportuno prevedere che l'UE possa esporre ancora meglio i vantaggi concreti
delle sue iniziative. Occorrerà garantire che i negoziati in corso si svolgano
rapidamente, che gli accordi entrino in vigore non appena possibile e che
rechino vantaggi tangibili. Al tempo stesso, sia l'UE sia gli Stati membri
devono garantire che le politiche continuino ad attrarre interesse e a rispondere
alle esigenze dei loro partner. L'UE deve collaborare ancora più strettamente con
i suoi Stati membri, soprattutto nei settori in cui a questi ultimi spettano
competenze cruciali, al fine di rispettare gli impegni assunti con i partner.
2.1.
Una democrazia radicata e sostenibile
Nonostante gli sforzi e i
progressi osservati in alcuni settori, nel 2013 il quadro è stato nel complesso
piuttosto contraddittorio, con alcune tendenze preoccupanti. In Georgia,
Moldova, Marocco e Tunisia, le autorità hanno mostrato un chiaro impegno a
favore delle riforme. Gli sviluppi intercorsi in Egitto nel corso dell'anno
hanno evidenziato i rischi e gli inconvenienti che possono incidere su una
transizione democratica, quando il processo si svolge in modo non inclusivo o in
un'ottica partigiana. Nel 2013 nei paesi del
vicinato si sono tenute un numero limitato di elezioni. Le
elezioni presidenziali in Georgia e, in misura minore, in Armenia erano in
tutto e per tutto democratiche, mentre quelle presidenziali in Azerbaigian non
hanno rispettato pienamente le norme internazionali. Nel gennaio 2014 si è
tenuto un referendum costituzionale in Egitto. L'affluenza alle urne è stata
relativamente bassa e durante
la campagna elettorale è stato dato poco spazio all'opposizione. Le libertà
fondamentali sono minacciate in alcune parti del vicinato, ma i progressi
nel trattamento delle minoranze, per esempio in Moldova, e l'adozione di una
nuova costituzione nel gennaio 2014 in Tunisia stanno portando - nei paesi
citati - a un maggiore rispetto per lo stato di diritto e, di conseguenza, per
la democrazia e le libertà fondamentali. In un certo numero di
paesi, non sono stati apportati miglioramenti e sono state mantenute le
restrizioni alla libertà di riunione e di associazione. In Egitto, più
di 1300 persone hanno perso la vita a seguito della repressione delle proteste
da parte delle forze di sicurezza nel 2013; una nuova legge ha
limitato la libertà di riunione, mentre un progetto di legge sulle associazioni
contiene anch'esso disposizioni restrittive: entrambi dovranno essere resi
conformi alla costituzione recentemente adottata. In Armenia, il Mediatore ha
rilevato il mancato avvio di azioni penali nei confronti degli appartenenti
alle forze di polizia che hanno perpetrato violenze contro manifestanti
pacifici, nonché la presenza di restrizioni ai diritti del lavoro e sindacali.
In Azerbaigian, il nuovo codice penale punisce la partecipazione a qualsiasi
«assemblea vietata per legge» con fino a due anni di reclusione. In
Algeria, la legge sulle associazioni contiene disposizioni opinabili e la sua
applicazione rimane molto controversa. Israele mantiene restrizioni alla
libertà di riunione. In Palestina, un progetto di legge potrebbe
peggiorare la situazione delle organizzazioni sindacali nella Striscia di Gaza.
Se la libertà di associazione è assente, vengono colpite la tutela e la
promozione dei diritti collettivi. In Ucraina, nel 2013 e
all'inizio del 2014 sono diventate più frequenti le denunce riguardo intimidazioni
dei giornalisti da parte della polizia. Vi sono stati alcuni sviluppi positivi
in Moldova e in Georgia. In Tunisia, casi emblematici incentrati su attivisti
hanno rivelato che, nonostante i profondi cambiamenti positivi avvenuti, la libertà
di espressione non è ancora garantita. Casi analoghi si sono verificati in
Marocco. In Bielorussia, la
situazione per quanto riguarda il rispetto dei diritti umani, dello stato di
diritto e dei principi democratici continua ad essere preoccupante.
I sistemi giudiziari dell'intera
regione necessitano di ulteriori riforme. In alcuni paesi, l'indipendenza della
magistratura non è ancora pienamente garantita. In Egitto - come in Israele,
Libano e Giordania - i civili possono ancora essere processati in tribunali
militari. Tuttavia, riforme giudiziarie intese a rafforzare lo stato di diritto
sono attualmente in corso in Georgia, Moldova, Marocco e Ucraina. L'adozione di
una nuova costituzione in Tunisia, nel gennaio 2014, ha gettato le basi per la
separazione dei poteri e per lo stato di diritto.
La
tortura e i maltrattamenti nelle carceri persistono, in misura
diversa, in tutto il vicinato. Tuttavia, una prima misura estremamente
simbolica è stata votata dall'Assemblea nazionale costituente della
Tunisia quando si è conclusa la sua sospensione nell'ottobre 2013: si
tratta di un meccanismo nazionale per prevenire la tortura. Alcuni
progressi nella lotta contro la corruzione sono stati rilevati in seno
ai quadri giuridici di Moldova, Ucraina, Georgia e Marocco, che devono
ancora essere attuati. Altri paesi come Libano, Armenia e Azerbaigian non
dispongono ancora di istituzioni e meccanismi di lotta alla corruzione forti ed
efficaci. La necessità di riformare
le forze di polizia per ripristinare la fiducia dei cittadini e per
obbligarle a rendere conto del loro operato rappresenta una preoccupazione
condivisa in tutto il vicinato. In diversi paesi, i diritti umani non sono
ancora rispettati all'interno delle carceri o da parte delle forze di polizia e
dell'esercito. Alcuni paesi vicini
mostrano segni di persistenti divisioni sociali, che riflettono le
discriminazioni nei confronti delle donne e delle minoranze. La violenza di
genere e le discriminazioni sulla base dell'orientamento sessuale contro la
comunità lesbica, gay, bisessuale, transgender e intersessuale (LGBTI) sono
fonte di crescente preoccupazione, tranne in Israele dove non esiste
discriminazione fondata sull'orientamento sessuale. I diritti delle persone
appartenenti a minoranze sono compromessi nella maggior parte dei paesi
inclusi nella politica europea di vicinato. L'ambito dell'esclusione si estende
dalla sempre crescente violenza e dai discorsi che incitano all'odio nella vita
politica - indirizzati alle minoranze in Armenia, Ucraina, Palestina e Israele
- fino alle violenze settarie verificatesi in Egitto nel corso dell'intero
2013. La discriminazione e la
violenza contro i minori vengono ampiamente ignorate, pur trattandosi di
un problema presente in molti paesi del vicinato, in particolare quelli in
situazioni di conflitto o in crisi. Un numero crescente di bambini e ragazzi
abbandona gli studi e non ha accesso all'istruzione: ciò ne compromette le
opportunità future. Questa tendenza non fa che esacerbare gli attuali problemi incontrati
da un gran numero di giovani, a cui numerosi ostacoli impediscono un accesso
equo a un lavoro dignitoso e a mezzi di sussistenza. 2.2.
Sostegno alla società civile La volontà di procedere a
programmi di riforma non può essere imposta dall'esterno e le aspettative
legate alle riforme devono provenire dalla società stessa. Coinvolgendo
direttamente i cittadini, offrendo loro opportunità di viaggio e studio (anche
unilateralmente) e promuovendo la creazione di reti tra le diverse comunità
(quelle delle imprese, della ricerca, dell'università, dell'arte, della
cultura, ecc.), senza dimenticare il sostegno offerto alla società civile, la
politica dell'UE può svolgere un ruolo di catalizzatore in questo processo. La politica europea di
vicinato riveduta conferma l'impegno dell'Unione a favore di un forte
partenariato con le società dei paesi partner e rafforza notevolmente gli
strumenti a disposizione dell'UE nelle regioni PEV per avviare un dialogo con
la società civile e sostenerla. La consultazione delle
organizzazioni della società civile è diventata un elemento portante della
cooperazione dell'UE con i paesi del vicinato. La consultazione, svolta con
regolarità, riguarda determinati aspetti delle politiche nonché questioni
operative, per l'elaborazione e la programmazione del sostegno finanziario dell'UE.
Le piattaforme nazionali del forum della società civile per il
partenariato orientale offrono un'opportunità unica di dibattito per le
organizzazioni che di tale società fanno parte, consentendo di fornire
contributi sulle priorità del partenariato orientale e informazioni sui
progressi realizzati nell'attuazione delle riforme convenute di comune accordo
nei settori della democrazia, del buon governo e dello sviluppo economico. In vari paesi del
vicinato meridionale, la società civile svolge un ruolo chiave nell'attuazione
dei programmi sociali finanziati dall'UE (programmi di alfabetizzazione,
assistenza ai minori, parità di genere, ecc.). Inoltre, a livello regionale, sono
stati compiuti sforzi per istituire un dialogo strutturato tra società civile,
autorità e UE. Nel corso del 2014, le
delegazioni dell'UE nei paesi PEV elaboreranno tabelle di marcia nazionali
incentrate sull'impegno con la società civile, allo scopo di stabilire un quadro strategico
comune incentrato sull'impegno assunto dalle delegazioni dell'UE e dagli Stati
membri con la società civile a livello nazionale. L'Unione europea continuerà a
rafforzare il sostegno diretto alla società civile e alle parti sociali, per
far sì che i cittadini siano in grado di esprimere le loro preoccupazioni,
contribuire all'elaborazione delle politiche e chiedere conto ai governi.
2.3.
Sviluppo economico e sociale sostenibile
Sia nei paesi del
vicinato meridionale sia in quelli del partenariato orientale, il contesto economico
si è mantenuto critico. La crescita economica è stata debole nella maggior
parte dei paesi partner a seguito non solo della recessione nella zona euro e della
debole crescita in Russia, ma anche della mancanza di progressi nelle riforme
strutturali. L'UE ha continuato a
rafforzare il dialogo macroeconomico con tutti i suoi vicini orientali e
meridionali, tranne la Libia e la Siria. Si tratta di un dialogo utile, che
consente di mantenere uno scambio di opinioni aperto sugli sviluppi economici e
finanziari interni, sia nei paesi partner sia nell'UE, sulle sfide a cui deve
far fronte la regione del vicinato e sulla cooperazione tra l'UE e i suoi
vicini. Si tratta inoltre di strumenti utili per riesaminare l'attuazione delle
priorità di riforma economica fissate nell'agenda di associazione e nei piani d'azione
della PEV. Oltre ai dialoghi
macroeconomici, la Commissione intavola dibattiti sulla politica economica
con i partner che fruiscono dell'assistenza macrofinanziaria dell'UE
(assistenza intesa ad aiutare i paesi partner a superare gli squilibri
macroeconomici e a realizzare riforme strutturali orientate alla crescita). Nel
2013 l'UE ha preparato nuovi programmi per Giordania e Tunisia, che si
sono aggiunti ai programmi esistenti per Georgia e Ucraina. Nel 2013 non
sono stati erogati prestiti all'Ucraina nell'ambito dell'assistenza finanziaria,
in quanto per questo paese non vi è alcun accordo con l'FMI in vigore. L'Armenia
ha presentato una richiesta per un programma di assistenza macrofinanziaria nel
febbraio 2013 e la Commissione sta attualmente valutando una proposta. I ritardi nella ripresa
economica, unitamente alla mancanza di riforme strutturali e di miglioramento
del contesto imprenditoriale e degli investimenti, fanno sì che le sfide
socioeconomiche da affrontare siano tutt'ora enormi. L'elevato tasso di
disoccupazione continua a rappresentare una sfida particolarmente significativa
nel vicinato meridionale, dove i redditi salariali hanno continuato a stagnare
o si sono ridotti in termini reali. La povertà colpisce anche consistenti parti
della popolazione nella maggior parte dei paesi partner PEV, in
particolare nelle zone rurali. I bambini sono molto vulnerabili e risentono in
modo particolare della situazione di povertà. L'UE ha continuato a sostenere
misure volte a migliorare la protezione sociale, ridurre la povertà e creare
posti di lavoro. Da lungo tempo la
cooperazione dell'UE con i partner PEV sottolinea l'importanza dello sviluppo
del settore privato — in quanto chiave per una crescita economica inclusiva e
per la creazione di posti di lavoro. Lo sviluppo di un settore privato
dinamico, in particolare attraverso la promozione delle piccole e medie
imprese, può facilitare una migliore governance e la democrazia. Un settore
privato più solido incrementa inoltre il sostegno a favore delle riforme
democratiche attraverso la creazione di una classe media. La corruzione è stata
individuata come uno dei principali ostacoli agli investimenti e all'attività
delle imprese, sia nei paesi PEV orientali che meridionali. Scollegare il
settore privato e i benefici economici dagli interessi particolari e dai
mandati politici, migliorando al tempo stesso l'accesso alla giustizia, costituisce
un fattore essenziale per consentire al dinamismo economico, agli investimenti
e all'imprenditorialità di svilupparsi e, in conseguenza, di creare i posti di
lavoro necessari. Attraverso una serie di
iniziative politiche e il suo sostegno finanziario, l'UE promuove uno sviluppo
economico inclusivo – in particolare nel settore privato – e l'occupazione, attraverso
lo sviluppo delle PMI e delle infrastrutture, nonché il sostegno alla
formazione professionale e all'imprenditorialità. Le zone di libero scambio
globale e approfondito, che sono state o sono negoziate con una serie di
partner PEV, possono non solo liberalizzare gli scambi, ma fungere anche da strumenti
potenti per migliorare la trasparenza e il quadro normativo in generale. I
piani d'azione PEV concordati con i partner comportano interventi significativi
in settori inerenti la politica imprenditoriale nonché le norme e i
regolamenti tecnici. Nel vicinato meridionale,
la cooperazione industriale euromediterranea fornisce da tempo un quadro di
riferimento per lo sviluppo della politica imprenditoriale sulla base della
Carta euromediterranea per le imprese, attualmente in fase di valutazione
e revisione in modo da incorporare anche alcune componenti dello Small
Business Act for Europe (SBA)[6].
Diversi paesi partner PEV hanno adottato documenti di riferimento ad esso ispirati,
per stimolare l'imprenditorialità e condizioni commerciali favorevoli alla
crescita e alla creazione di posti di lavoro. Nella regione del partenariato
orientale la prima valutazione dello Small Business Act si è
conclusa nel 2012. Le raccomandazioni fornite sono state considerate molto
utili dai paesi partner, la maggioranza dei quali sta procedendo ora a metterle
in pratica. Una seconda valutazione - per monitorare lo stato di avanzamento – sarà
svolta nel primo semestre del 2014.
2.4. Rinsaldare le relazioni commerciali
L'UE continua a essere il
più importante partner commerciale per quasi tutti i suoi partner PEV. Sono stati finalizzati
accordi di associazione, incluse zone di libero scambio globale e approfondito,
con Moldova, Georgia e Armenia (l'Armenia ha successivamente aderito all'Unione
doganale euroasiatica, scelta incompatibile con la firma di un AA/DCFTA con l'UE).
L'Ucraina ha deciso di sospendere i preparativi per la firma dell'AA/DCFTA,
adducendo timori circa il potenziale impatto di tale accordo sulla sua economia
e sulle sue relazioni economiche con la Russia. Nel vicinato meridionale, il
Marocco ha avviato negoziati su una zona di libero scambio globale e
approfondito. I preparativi con la Tunisia sono progrediti, ma l'incertezza
politica ha ritardato l'avvio dei negoziati. La Giordania ha proseguito nei
preparativi, anch'essi in fase avanzata. Nel giugno 2013 ha avuto luogo una
prima riunione con l'Egitto per un dialogo sulla zona di libero scambio globale
e approfondito, ma a seguito dei disordini politici del periodo estivo e del
cambiamento di governo, nel 2013 non sono stati compiuti altri progressi. Il lavoro relativo agli accordi
sulla valutazione della conformità e sull'accettazione dei prodotti industriali
è proseguito con alcuni partner. L'accordo sulla valutazione della conformità e
sull'accettazione dei prodotti industriali con Israele è entrato in vigore nel
gennaio 2013. I lavori preparatori per accordi analoghi sono proseguiti con
altri partner del Mediterraneo meridionale, registrando progressi a geometria
variabile. Questi accordi rappresentano strumenti potenti per l'integrazione
economica con l'UE. I paesi partner - insieme ai loro organismi competenti per
la normalizzazione, l'accreditamento, la valutazione di conformità, la
metrologia e la vigilanza del mercato - stanno adeguando la loro legislazione e
le loro norme all'acquis dell'UE in settori industriali prioritari per i
quali esiste una normativa UE. In settori specifici scelti dai partner stessi,
questi ultimi possono commerciare con l'UE alle stesse condizioni previste per
gli scambi reciproci tra gli Stati membri dell'Unione.
2.5.
Migrazione e mobilità
Nel 2013 sono stati
registrati sviluppi fondamentali nella cooperazione in materia di giustizia,
libertà e sicurezza (GLS), segnatamente per quanto riguarda la mobilità e la
migrazione. I piani d'azione per la liberalizzazione dei visti hanno
continuato a essere utilizzati da Ucraina e Moldova come strumenti di riforma
profonda e strutturale per il settore GLS inteso nel senso più ampio; entrambi
i paesi hanno compiuto progressi sostanziali nell'attuazione dei loro piani d'azione.
La proposta della Commissione di trasferire la Moldova nell'elenco positivo ai
sensi del regolamento 539/2001 e di concedere ai cittadini moldovi titolari di
passaporti biometrici l'esenzione dal visto per lo spazio Schengen è stata
accolta dal Parlamento europeo e approvata dal Consiglio nel marzo 2014. Tale sviluppo rappresenta
un importante passo avanti in materia di contatti interpersonali, trasmettendo un
impulso positivo anche ad altri paesi del partenariato orientale. Dopo aver
presentato il suo piano d'azione per la liberalizzazione dei visti in febbraio,
la Georgia ha compiuto notevoli progressi nell'attuazione dei parametri di
riferimento per la prima fase. L'accordo di facilitazione per il rilascio
dei visti tra l'Unione europea e l'Azerbaigian è stato firmato al vertice
di Vilnius tenutosi in novembre, mentre in dicembre è stato firmato il partenariato
per la mobilità tra l'Unione europea e l'Azerbaigian. L'accordo di
riammissione tra l'UE e l'Azerbaigian è stato siglato nel luglio 2013. A
seguito del vertice del partenariato orientale di Vilnius, sono stati avviati
negoziati tra l'UE e la Bielorussia su un accordo di riammissione e su un
accordo di facilitazione del visti. Importanti progressi sono
stati registrati nei paesi del vicinato meridionale. Nel giugno 2013
è stato firmato un partenariato per la mobilità tra l'UE e il Marocco,
il primo di questo tipo con un partner PEV meridionale, mentre il 3 marzo 2014
ne è stato firmato uno con la Tunisia. La sfida è ora quella di passare
all'attuazione dei progetti contenuti nei partenariati per la mobilità. Nel
mese di dicembre sono stati inoltre aperti negoziati su un partenariato per la
mobilità con la Giordania. Il tragico naufragio di una nave di migranti
al largo delle coste di Lampedusa ha spinto la Commissione a presentare una
serie di proposte[7],
discusse al Consiglio europeo di dicembre[8],
con l'intento di potenziare l'azione dell'UE per evitare ulteriori morti di
migranti nel Mediterraneo. Si segnalano buoni
progressi con i paesi partner meridionali nel settore del coordinamento
della sicurezza sociale in relazione alla mobilità dei lavoratori. Sono
state completate le discussioni tecniche relative all'attuazione delle
disposizioni previste dagli accordi di associazione con il Marocco e Israele.
Sono necessari ulteriori scambi tecnici con l'Algeria e la Tunisia.
2.6. Sostegno finanziario
Il sostegno finanziario
dell'UE è uno strumento importante per i paesi partner, che lo utilizzano per
attuare gli obiettivi concordati e i programmi di riforma. Dal 2007 al 2013 l'importo
dei finanziamenti ricevuti è stato molto più cospicuo di quanto inizialmente
programmato. Nel complesso, i partner hanno ricevuto oltre 13 miliardi di EUR,
che includevano un ulteriore sostegno pari a 2,6 miliardi di EUR, mobilizzato,
tra l'altro, anche in seguito all'istituzione del partenariato orientale nel 2009,
alla rivoluzione araba del 2011 e alla continua necessità di soddisfare i
bisogni di Palestina e Siria. Nel solo 2013 l'assistenza
offerta ai partner PEV dallo strumento europeo di vicinato e partenariato
(ENPI) ha raggiunto i 2,56 miliardi di EUR, il livello annuo più elevato all'interno
dell'intero periodo di programmazione di sette anni. Parte di questo importo è
rappresentata dal sostegno basato su incentivi supplementari (a titolo dei
programmi SPRING e EaPIC) per i paesi più impegnati nei programmi di
riforma e che stanno progredendo verso l'instaurazione di una democrazia
radicata e sostenibile. L'UE ha inoltre fornito
una quantità notevole di risorse, soprattutto alle piccole e medie imprese,
attraverso le istituzioni finanziarie internazionali, in particolare la BEI e
la BERS. Nel 2013, l'UE ha
concluso la revisione generale dei suoi strumenti finanziari nel contesto del
nuovo quadro finanziario pluriennale per il periodo 2014-2020, che includono lo
strumento europeo di vicinato. Grazie a questo nuovo strumento, il sostegno ai
nostri vicini diventa più rapido e flessibile, consentendo una maggiore
differenziazione e maggiori incentivi. Nonostante la crisi finanziaria e i
tagli al bilancio generale dell'UE, il livello di finanziamenti garantiti per
lo strumento europeo di vicinato è pari a 15,4 miliardi di EUR, a conferma della
priorità che l'UE attribuisce alla regione. Lo strumento europeo di vicinato fornirà la parte più
cospicua dei finanziamenti ai 16 partner della politica europea di vicinato.
Esso prevede una maggiore coerenza tra le politiche e l'assistenza finanziaria
e stabilisce meccanismi per l'applicazione dell'approccio basato sugli
incentivi per promuovere i processi di riforma nei paesi partner; lo strumento
fornirà un sostegno tramite programmi di cooperazione bilaterali,
plurinazionali e transfrontalieri.
2.7. Cooperazione settoriale
La PEV offre ai partner
una serie di opportunità molto concrete, attraverso politiche settoriali
che coprono un ampio ventaglio di tematiche. Il dialogo politico settoriale e
la cooperazione normativa, che si basano sulla convergenza con le norme e gli
standard dell'UE, costituiscono elementi fondanti della PEV e rappresentano un'applicazione
pratica della politica dell'UE nei paesi limitrofi. Si tratta di elementi a
sostegno di riforme volte a garantire il buon governo delle istituzioni e l'accesso
ai servizi sociali per tutti i cittadini, creando le giuste condizioni per
una crescita economica inclusiva e la creazione di posti di lavoro. La regione oggetto della PEV
è stata al centro di un'intensa attività politica, che ha definito la strada da
intraprendere nei settori dell'energia e dei trasporti. Il
trattato che istituisce la Comunità dell'energia ha continuato ad essere il
principale quadro di cooperazione con i partner orientali e il Consiglio
ministeriale ha deciso di estenderlo fino al 2026, accogliendo favorevolmente
la candidatura della Georgia per un'adesione piena. È stato concordato un
elenco di grandi progetti nel campo delle infrastrutture energetiche. L'adozione
della decisione finale d'investimento da parte del consorzio Shah Deniz II, nel dicembre 2013, ha costituito un passo
fondamentale verso l'apertura del corridoio Sud per il trasporto di gas. Un
accordo generale sui servizi aerei tra l'UE e Israele è stato firmato in giugno,
mentre un accordo analogo tra l'UE e l'Ucraina è stato siglato in coincidenza
con il vertice di Vilnius e sono in corso negoziati con Armenia e Tunisia. Diversi partner hanno
svolto lavori interministeriali incentrati sui cambiamenti climatici,
compresa l'adozione da parte della Giordania di una politica integrata su
questa materia. L'UE ha varato progetti di assistenza tecnica regionali ("Clima
sud" e "Clima est"), a sostegno di tutte le iniziative dei
partner volte a compiere la transizione verso uno sviluppo a basse emissioni di
carbonio e verso la resilienza ai cambiamenti climatici. Sarà necessaria ulteriore
cooperazione sul piano politico per i negoziati relativi a un nuovo accordo
internazionale sul cambiamento climatico, che si prevede verrà concluso a
Parigi nel 2015. Tutti i paesi partner
partecipano attivamente ai progetti regionali PEV in materia di ambiente,
il cui scopo è ottenere progressi concreti verso uno sviluppo economico più
efficiente sotto il profilo delle risorse, nonché verso altri obiettivi
strategici per il settore. Il terzo vertice del partenariato orientale tenutosi
a Vilnius ha riconosciuto il carattere prioritario del settore ambientale,
concordando sulla necessità di procedere nel ravvicinamento normativo e nella
convergenza delle politiche. Cinque paesi PEV hanno deciso di rafforzare la
loro cooperazione con l'Agenzia europea dell'ambiente: una riunione a
livello ministeriale dell'Unione per il Mediterraneo è prevista per maggio 2014
e sarà dedicata all'ambiente e ai cambiamenti climatici. Si sono fatti ulteriori
progressi per istituire con i partner PEV uno spazio comune di conoscenza e
innovazione, istituendo collegamenti tra l'UE e i partner grazie al dialogo
politico, allo sviluppo delle capacità nazionali e regionali, alla cooperazione
in materia di ricerca e innovazione e a una maggiore mobilità per i
ricercatori. All'interno del partenariato orientale è stato creato un nuovo
gruppo specializzato in ricerca e innovazione, mentre la cooperazione nel
vicinato meridionale è continuata nel quadro del comitato di sorveglianza per
la cooperazione euromediterranea in materia di ricerca e sviluppo tecnologico, nell'ambito
dell'Unione per il Mediterraneo. Armenia, Israele e Moldova hanno formalmente
chiesto di essere associati al programma Orizzonte 2020 dell'UE per la ricerca
e l'innovazione, in modo da sfruttare pienamente le opportunità offerte dal più
importante programma dell'UE sulla ricerca ad oggi. I negoziati con Israele per
l'adesione al programma si sono conclusi nel dicembre 2013, mentre le
consultazioni ufficiali con la Moldova sono state avviate nel gennaio
2014. L'istruzione, la gioventù
e la cultura hanno continuato ad essere presenti nella
cooperazione tra l'UE e i partner PEV, con lo scambio di 3 175 studenti e
docenti universitari nel quadro di Erasmus Mundus. Grazie a un'apposita
componente del programma rivolta in particolare agli studenti provenienti dai
paesi partner del Mediterraneo meridionale, nel 2013 il numero di studenti di
questa provenienza che ha ricevuto una borsa di studio per ottenere un diploma
di laurea nell'UE è stato il più elevato mai registrato. Nel corso dei dialoghi
del partenariato orientale tenutisi a Erevan, la sessione alla quale hanno
partecipato i ministri dell'istruzione ha messo in evidenza i risultati
conseguiti nei precedenti programmi di cooperazione accademica e ha approvato
gli obiettivi del nuovo programma Erasmus+. Più di 9 600 giovani e
animatori socioeducativi provenienti dai paesi vicini, oltre a 710
volontari, hanno potuto beneficiare del programma Gioventù in azione. La prima
conferenza ministeriale del partenariato orientale dedicata alla cultura ne ha
ribadito il ruolo nello sviluppo umano e in quello socioeconomico. Il programma europeo di
vicinato per l'agricoltura e lo sviluppo rurale (ENPARD), che è
parte dell'impegno dell'UE per la crescita e la stabilità nel vicinato,
riconosce l'importanza dell'agricoltura per la sicurezza alimentare, lo
sviluppo sostenibile e la creazione di posti di lavoro nelle zone rurali. Il programma ENPARD comporta un metodo partecipativo di
elaborazione delle politiche e ben si concilia con le più ampie sfide che
devono affrontare i paesi PEV, ma necessiterà di un sostegno politico vigoroso
se lo si vuole applicare nella pratica. L'attuazione del programma
ENPARD inizierà in Marocco, Algeria e Tunisia nel 2014. La prima riunione
del panel per l'agricoltura e lo sviluppo rurale nel quadro dei dialoghi a
titolo del partenariato orientale si è svolta nel maggio 2013, la seconda nel
gennaio 2014. La riunione ministeriale del partenariato orientale dedicata all'agricoltura
e allo sviluppo, con un'attenzione particolare rivolta all'attuazione del
programma ENPARD, si è svolta a Chisinau nel gennaio 2014. La cooperazione nel
settore della sanità con i partner del vicinato meridionale è stata
rafforzata attraverso, tra l'altro, il lancio di un programma di formazione per
gli interventi in materia di epidemiologia destinato ai vicini meridionali,
mentre i vicini orientali sono stati coinvolti nelle riunioni, organizzate dall'UE,
del gruppo di riflessione sull'HIV/Aids e del forum della società civile sull'HIV/Aids. L'UE ha proseguito la
propria cooperazione costruttiva nel settore della politica marittima
integrata con i partner PEV del Mediterraneo e ha avviato un dialogo esteso
con i partner orientali degli Stati costieri del Mar Nero. Nel corso del 2013, l'UE
ha adottato una nuova generazione di programmi nell'ambito del quadro
finanziario pluriennale per il periodo 2014-2020; molti di questi sono aperti
ai partner PEV. Sulla base del rafforzato quadro PEV, l'UE continua a
incoraggiare attivamente i partner a partecipare ai suoi programmi e alle
sue agenzie. 2.8. Riforme del settore della sicurezza e risoluzione dei conflitti L'UE sta sostenendo la
riforma delle istituzioni di sicurezza di alcuni ex regimi autoritari per
trasformarle in settori più trasparenti, responsabili e sottoposti a controllo
democratico. In diversi paesi - sia
nel settore orientale (EUBAM Moldova, EUMM Georgia) sia in quello meridionale
(EUBAM Libya e EUBAM Rafah, EUPOL COPPS in Palestina) - l'Unione europea è già
impegnata nella gestione delle frontiere, nel monitoraggio o in missioni di
consulenza/sostegno. Queste missioni, in maggioranza condotte nel quadro della PSDC,
sono state integrate da programmi a lungo termine volti a rafforzare le
capacità e a preparare il terreno per le riforme istituzionali. La cooperazione
con una serie di paesi del vicinato meridionale è già in corso. In Tunisia,
esperti europei hanno condotto un riesame inter pares delle forze di
polizia, che potrà servire da base per la definizione di orientamenti
strategici nazionali. L'UE sostiene inoltre lo sviluppo di capacità nazionali
nel campo della sicurezza e della stabilizzazione in Libano. Nel vicinato orientale, i
paesi partner sono incoraggiati a riformare il settore della sicurezza e dell'attività
di contrasto (comprese le forze di polizia) e a stabilire un controllo democratico
sulle forze armate e di sicurezza[9]. Per
la Moldova, la riforma del settore della sicurezza e dell'attività di contrasto
è stata avviata nel 2013, mentre a partire dal 2014 il sostegno dell'UE si
concentrerà sul settore delle forze di polizia e della gestione delle
frontiere, nel quadro dello strumento europeo di vicinato. Sull'onda dell'esperienza
del programma di cooperazione tra le forze di polizia del partenariato orientale,
nell'ambito della "pista multilaterale" del partenariato orientale è
stato istituito nel 2013 un nuovo panel sulla cooperazione all'interno della PSDC.
Il panel si concentrerà su tematiche inerenti alla PSDC, per aiutare i partner
orientali a migliorare le loro capacità e il loro contributo alle missioni e
alle operazioni ad essa pertinenti, nonché a condividere le informazioni tra
paesi del partenariato orientale, Stati membri e istituzioni dell'UE. L'UE ha continuato
inoltre a svolgere il ruolo di partner attivo nei consessi internazionali per
la risoluzione dei conflitti, ad esempio le discussioni internazionali di
Ginevra o i colloqui 5+2, continuando ad accordare pieno sostegno al gruppo di
Minsk condotto dell'OSCE. Il rappresentante speciale dell'Unione europea per il
Caucaso meridionale e la crisi in Georgia ha facilitato il dialogo tra le
parti. Per quanto riguarda il
processo di pace in Medio Oriente, l'UE ha continuato ad essere pienamente favorevole
alle negoziazioni dirette, mediate dagli Stati Uniti, ancora in corso tra
israeliani e palestinesi e ha espresso a più riprese la propria disponibilità a
utilizzare tutti gli strumenti a sua disposizione per sostenere le parti nel
loro tentativo di trovare un accordo globale su tutte le questioni relative
allo status definitivo. Nelle conclusioni del Consiglio del dicembre 2013, i
ministri degli esteri dell'UE hanno convenuto di fornire un pacchetto di misure
di sostegno politiche ed economiche senza precedenti e destinate a entrambe le
parti, nell'ambito di un accordo sullo status definitivo. L'UE ha continuato a
sostenere il potenziamento delle istituzioni e della governance palestinesi, lo
sviluppo del settore privato e gli aiuti umanitari. L'UE ha inoltre mantenuto
la capacità della missione EUBAM Rafah, che sarà riassegnata al valico di
Rafah non appena le condizioni politiche e di sicurezza lo consentiranno. 3. La dimensione orientale e la dimensione meridionale della PEV 3.1.
Partenariato orientale La
cooperazione tra l'UE e i partner dell'Europa orientale - Armenia, Azerbaigian,
Bielorussia, Georgia, Repubblica di Moldova e Ucraina - si è intensificata nel
2013. Diversi paesi partner hanno compiuto importanti passi verso una sempre
maggiore associazione politica e integrazione economica con l'UE. Il terzo
vertice sul partenariato orientale svoltosi il 28-29 novembre 2013 a
Vilnius, in Lituania, ha rappresentato una tappa fondamentale del processo,
consentendo di fare il punto sui progressi compiuti a seguito del secondo
vertice (tenutosi a Varsavia) e di tracciare il cammino per i prossimi due
anni. La prossima fase del partenariato orientale sarà caratterizzata da una
maggiore differenziazione nelle relazioni bilaterali, ma sarà comunque
necessario sviluppare ulteriormente un'agenda comune che sia di interesse per
tutti e sei i paesi partner. Guardando al futuro, la pista multilaterale del
partenariato orientale continuerà a rafforzare scopi e obiettivi già presenti
in quella bilaterale, incoraggiando il dialogo e la cooperazione su una serie
di questioni definite nei programmi di lavoro delle quattro piattaforme tematiche
del partenariato. I contatti ministeriali multilaterali svolgono un ruolo
essenziale a questo proposito e una priorità da tenere in conto sarà la
continuazione dei dialoghi informali del partenariato orientale. Queste
riunioni hanno fornito un'eccellente opportunità per avviare regolari scambi
informali tra i ministri degli esteri, sia sull'agenda del partenariato
orientale sia sulle questioni di politica estera di interesse comune,
contribuendo così a una maggiore convergenza ed efficacia nei settori della
politica estera e della sicurezza. Analogamente, si dovrebbero sollecitare
riunioni ministeriali specifiche, per settore, sul modello della riunione
ministeriale nell'ambito della giustizia e dei trasporti tenutasi nel 2013. Nella
comunicazione sulla PEV del maggio 2011[10],
l'alto rappresentante e la Commissione hanno segnalato che i valori su cui si
fonda l'Unione europea - cioè libertà, democrazia, rispetto dei diritti umani e
delle libertà fondamentali e stato di diritto - sono anche al centro del
processo di associazione politica e di integrazione economica. Si tratta dei
valori sanciti dall'articolo 2 del trattato sull'Unione europea, su cui si
basano anche gli articoli 8 e 49 del trattato. Le
priorità per ulteriori riflessioni nei prossimi anni compaiono nel 2013
Eastern Partnership Implementation Report, allegato alla presente
comunicazione. 3.2.
Partenariato del Mediterraneo meridionale per la democrazia e la
prosperità condivisa Reagendo agli eventi di portata storica avvenuti nel
mondo arabo nel 2011, l'UE ha offerto ai suoi partner del Mediterraneo un partenariato
per la democrazia e la prosperità condivisa[11]. La tabella di marcia adottata nel 2012
definiva obiettivi da perseguire nel quadro del partenariato. La sua attuazione nel 2013, tuttavia, è stata
fortemente influenzata dai continui e cruciali avvenimenti politici in atto nel
Mediterraneo meridionale. In termini politici, il
2013 è stato dominato da situazioni sempre più complesse ed eterogenee che
hanno interessato i paesi del vicinato meridionale, la cui integrazione
regionale è stata ulteriormente ostacolata. Il conflitto in corso in Siria ha
continuato a incidere su tutta la regione, con ricadute che hanno influenzato la
stabilità politica di alcuni paesi vicini. La regione ha dovuto far fronte
a un esodo massiccio di rifugiati: 2,5 milioni di profughi hanno
abbandonato la Siria per i paesi vicini. La polarizzazione
politica e religiosa segna molti paesi del Mediterraneo tra cui l'Egitto, dove
gli eventi di luglio hanno portato all'esautorazione del presidente Morsi.
Sebbene siano stati registrati continui progressi nella capacità di creare e
rafforzare le basi istituzionali per la democrazia, in alcuni paesi il processo
è stato osteggiato da conflitti politici interni. L'UE, nonostante ciò, ha
continuato ad impegnarsi con i paesi del Mediterraneo meridionale, addirittura
rafforzando la cooperazione e l'assistenza a loro destinata grazie ai
meccanismi disponibili nell'ambito dei dialoghi politici bilaterali e dei
programmi di assistenza. Le
priorità per ulteriori riflessioni da svolgere nei prossimi anni compaiono nel 2013
Partnership for democracy and shared prosperity Implementation Report,
allegato alla presente comunicazione. 4. Il ruolo dell'UE in ambito diplomatico e come garante della
sicurezza La
promozione della stabilità, della sicurezza e dello sviluppo sostenibile ha
dato luogo alla creazione della PEV e rimane un obiettivo fondamentale per l'Unione
europea. La sicurezza, nel senso più ampio possibile, richiede un sistema di
governo trasparente e responsabile, il rispetto delle libertà e dei diritti fondamentali,
nonché prospettive economiche e occupazionali. In materia di sicurezza,
l'UE e i suoi partner del vicinato devono affrontare non solo sfide ormai
consolidate ma anche sfide emergenti in un contesto geostrategico complesso e
in rapido mutamento. Tra i gravi problemi di sicurezza figurano anche il
terrorismo e la criminalità organizzata, compreso il traffico di esseri umani,
droga e armi da fuoco. L'instabilità della situazione per quanto riguarda la
sicurezza, insieme a una serie di «conflitti congelati» che impediscono all'UE
e ai suoi partner di beneficiare appieno degli effetti positivi della
cooperazione nel quadro della PEV, sono una chiara indicazione della necessità
di rafforzare il contributo dell'UE alla sicurezza dei paesi del vicinato,
garantendo in tal modo anche la propria. Si tratta di un settore di interesse
comune per l'UE e per un certo numero dei suoi partner, anche quelli che hanno
finora mostrato scarsa volontà, o scarsa capacità, di impegnarsi pienamente al
fianco dell'Unione nel quadro della nuova politica europea di vicinato.
Tuttavia, la necessità di cooperare più strettamente per affrontare le sfide in
materia di sicurezza regionale è assolutamente evidente. L'UE e, attraverso
iniziative bilaterali, i suoi Stati membri hanno un ruolo importante da
svolgere in base all'approccio globale dell'UE alle crisi esterne e ai
conflitti, volto alla prevenzione e alla gestione dei conflitti e delle loro
cause. La gestione comune delle
crisi può essere ulteriormente rafforzata incoraggiando e agevolando la
partecipazione dei partner alle missioni a titolo della PSDC. Occorre
proseguire l'attuazione degli accordi quadro sulla partecipazione alle missioni
PSDC che l'UE ha concluso con Ucraina, Moldova e Georgia. Il dibattito su
eventuali accordi quadro e sull'eventuale partecipazione alle missioni PSDC
dovrebbe continuare, in particolare con la Giordania e il Marocco. Perché il ruolo della PEV
continui ad essere pertinente per suoi partner anche in un contesto di costanti
e molteplici crisi politiche, economiche e di sicurezza, l'UE – proprio
attraverso questa politica – deve cogliere ogni opportunità per svolgere un'azione
fondata sulla diplomazia, la mediazione e la prevenzione dei conflitti. Tale
azione dovrebbe promuovere inoltre capacità di sicurezza tradizionali, ad
esempio nel settore della formazione e delle consulenze militari, delle forze
di polizia, della giustizia e della cooperazione nella gestione delle
frontiere; dovrebbe inoltre, ove possibile, essere di sostegno ai partner nell'esecuzione
dei loro obblighi internazionali in merito a sfide più ampie in materia di
sicurezza ai sensi dei pertinenti trattati. Nello specifico, l'UE deve
promuovere con più intensità le riforme indirizzate a rendere il settore della
sicurezza più trasparente, più responsabile e sottoposto a un maggior controllo
democratico, così da creare un ambiente favorevole alla democrazia e alla
crescita inclusiva, sia nel settore orientale sia in quello meridionale. L'efficienza e la
sostenibilità del sostegno dell'UE richiedono una maggiore coerenza tra gli
obiettivi politici generali e gli obiettivi strategici bilaterali, anche nel
settore della PSDC e della cooperazione con i paesi partner. Il suo approccio
globale alle crisi e ai conflitti esterni[12]
consentirà all'UE di adeguare la risposta alle esigenze specifiche dei partner
PEV in situazioni di crisi e post-crisi, facendo ricorso a tutti gli strumenti
politici e finanziari esistenti. Un uso più coerente e coordinato degli strumenti
a sua disposizione, comprese le attività bilaterali degli Stati membri con i
partner del vicinato, migliorerà la capacità dell'UE di affrontare le sfide a
breve e a lungo termine nonché di rispondere alle esigenze della regione. 5. Conclusioni La PEV è una politica che
necessita di impegno continuo. Il suo valore non risiede soltanto nei risultati
ottenuti a titolo delle sue singole componenti (ad esempio: riforme politiche/democratizzazione,
integrazione del mercato, maggiori mobilità e contatti interpersonali,
cooperazione settoriale), ma anche nella capacità – anche in situazioni di
crisi – che la PEV possiede di ancorare all'UE dei paesi o delle società in
fase di transizione, proponendo una serie di valori e di norme in grado di
orientare i loro sforzi di riforma e, in senso più generale, creando reti che
uniscano tali paesi all'UE e addirittura ad altri partner. La PEV è il quadro
all'interno del quale è necessario che operino - per salvaguardare la
democrazia, la libertà, la prosperità e la sicurezza - sia l'UE sia i suoi
partner. Se da un lato questo può rendere necessario un controllo continuo dell'adeguatezza
e dell'idoneità della politica e dei suoi strumenti, vi sono ragioni impellenti
che lo rendono necessariamente il quadro all'interno del quale dovranno operare
le relazioni dell'UE con i suoi vicini per gli anni a venire. Al tempo stesso, l'UE
deve ancora compiere sforzi per garantire maggiore coerenza tra i suoi obiettivi
strategici e dovrà ulteriormente riflettere in merito al modo migliore di
prevenire le crisi e di rispondere a situazioni in rapida evoluzione, ad
esempio adeguando le sue procedure decisionali e, se del caso, utilizzando
strumenti politici supplementari. Le istituzioni dell'UE e gli Stati membri
devono concentrarsi in particolare su come consentire all'Unione di reagire
meglio e più rapidamente agli sviluppi nel vicinato e di rispondere alle
mutevoli esigenze dei partner. L'obiettivo dell'UE
continua ad essere quello di assicurare che la PEV rimanga uno strumento
pertinente ed efficace per tutti i partner, inclusi quelli che devono far
fronte a pressioni e conflitti. La PEV deve contribuire efficacemente alla
prevenzione, gestione e risoluzione dei conflitti, fornendo ai suoi partner i
giusti incentivi per orientarsi verso riforme democratiche, economiche e
strutturali. [1] La comunicazione è corredata di: dodici relazioni che
valutano l'attuazione della PEV nel 2013 nei paesi con cui sono stati
concordati un piano d'azione o un documento equivalente; due relazioni
regionali che rendono conto dei progressi riscontrati nel 2013 nell'attuazione
del partenariato orientale e del partenariato per la democrazia e la prosperità
condivisa; un allegato statistico. [2] Il vicinato europeo comprende Algeria, Armenia,
Azerbaigian, Bielorussia, Egitto, Georgia, Giordania, Israele, Libano, Libia,
Marocco, Palestina (tale denominazione, utilizzata nel presente documento, non
comporta un riconoscimento della Palestina come Stato e non pregiudica le
posizioni sul riconoscimento della Palestina come Stato), Repubblica di Moldova
(in appresso Moldova), Siria, Tunisia e Ucraina. [3] SEC(2014) 200. [4] Conclusioni del Consiglio sull'Ucraina, riunione del
Consiglio «Affari esteri», Bruxelles, 10 febbraio 2014. [5] JOIN(2013) 22/2, Towards a comprehensive EU approach
to the Syrian crisis. [6] COM(2008)
394 definitivo "Pensare anzitutto in piccolo" (Think Small First)
Uno "Small Business Act" per l'Europa [7] COM(2013)
869 final sull'attività della Task Force "Mediterraneo". [8] Conclusioni del Consiglio europeo del 19/20 dicembre 2013,
EUCO 217/13. [9] Cfr. EaP roadmap 2012-2013, SWD(2012)
109 final. [10] COM(2011) 303 del 25.5.2011, Una risposta nuova ad un
vicinato in mutamento. [11] COM(2011) 200, 8.03.2011 un partenariato per la
democrazia e la prosperità condivisa. [12] JOIN(2013) 30 final, The EU's comprehensive approach
to external conflict and crises.