1.

La valutazione degli effetti (o delle ripercussioni) di determinati «progetti» o di determinati «piani e programmi» sull’ambiente è uno degli strumenti principali del diritto dell’Unione per ottenere un elevato livello di tutela dell’ambiente.

2.

La valutazione ambientale dei progetti è disciplinata dalla direttiva 2011/92/UE ( 2 ); quella dei piani e dei programmi, dalla direttiva 2001/42/CE ( 3 ). In relazione a quest’ultima la Corte ha emesso, ad oggi, e salvo errori da parte mia, diciassette sentenze, di cui una percentuale considerevole in risposta a questioni pregiudiziali sollevate da tribunali belgi.

3.

Il Raad voor Vergunningsbetwistingen (Consiglio per il contenzioso in materia di autorizzazioni, Belgio) ha sottoposto alla Corte alcune questioni in relazione all’ambito di applicazione della direttiva VAS, suggerendo, in particolare, di rettificare la giurisprudenza stabilita nella sentenza del 22 marzo 2012, Inter‑Environnement Bruxelles e altri ( 4 ).

4.

Tale giudice desidera sapere se i giudici nazionali possano mantenere provvisoriamente gli effetti della normativa nazionale controversa nel presente caso, nell’ipotesi in cui essa non sia compatibile con il diritto dell’Unione, conformemente alla giurisprudenza di cui alla sentenza del 28 febbraio 2012, Inter‑Environnement Wallonie e Terre wallonne ( 5 ).

5.

L’articolo 1 dispone quanto segue:

«La presente direttiva ha l’obiettivo di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente e di contribuire all’integrazione di considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione e dell’adozione di piani e programmi al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile, assicurando che, ai sensi della presente direttiva, venga effettuata la valutazione ambientale di determinati piani e programmi che possono avere effetti significativi sull’ambiente».

6.

L’articolo 2 dispone quanto segue:

«Ai fini della presente direttiva:

(...)».

7.

L’articolo 3 dispone quanto segue:

«1.   I piani e i programmi di cui ai paragrafi 2, 3 e 4, che possono avere effetti significativi sull’ambiente, sono soggetti ad una valutazione ambientale ai sensi degli articoli da 4 a 9.

2.   Fatto salvo il paragrafo 3, viene effettuata una valutazione ambientale per tutti i piani e i programmi,

3.   Per i piani e i programmi di cui al paragrafo 2 che determinano l’uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al paragrafo 2, la valutazione ambientale è necessaria solo se gli Stati membri determinano che essi possono avere effetti significativi sull’ambiente.

(…)».

8.

La decisione del governo delle Fiandre, del 1o giugno 1995, recante disposizioni generali e settoriali sull’igiene ambientale (in prosieguo: il «VLAREM II»), adottata per l’attuazione di precedenti disposizioni dello stesso governo ( 7 ), ha subito una considerevole modifica nel 2011 ( 8 ), consistente nell’aggiunta della sezione 5.20.6, intitolata «Impianti per la produzione di elettricità mediante energia eolica».

9.

Tale sezione 5.20.6 contiene norme sui parchi eolici relative all’ombra proiettata, ad alcuni aspetti della sicurezza e all’inquinamento acustico di tali impianti di produzione di energia eolica.

10.

La circolare è destinata alle giunte comunali, ai consiglieri, ai governatori delle provincie, ai membri delle deputazioni permanenti (provinciali) e ai funzionari preposti alle domande di autorizzazione.

11.

Nella circolare si stabilisce la strategia del governo delle Fiandre con l’obiettivo di offrire sufficienti opportunità di sviluppo per l’energia eolica terrestre e minimizzare l’impatto su diversi settori (tra i quali la natura, il paesaggio, l’ambiente residenziale e abitativo, l’economia, l’inquinamento acustico, il panorama, la sicurezza, la redditività energetica, ecc.).

12.

Per ciascuno di tali settori sono elaborate norme nelle quali – come nelle norme di cui al VLAREM II – si approfondiscono, tra l’altro, gli aspetti relativi all’inquinamento acustico, all’ombra proiettata, alla sicurezza e alla natura degli impianti eolici.

13.

La circolare poggia sui pilastri di uno sviluppo ambientale e di un uso dell’energia sostenibile, nonché sui vantaggi dell’energia eolica e del suo plusvalore economico rispetto ad altre fonti di energia.

14.

Il principio territoriale del raggruppamento decentrato o clustering svolge un ruolo centrale: raggruppando il più possibile le turbine eoliche si deve garantire la conservazione degli spazi aperti ancora presenti nella regione fortemente urbanizzata delle Fiandre.

15.

La circolare descrive infine il ruolo del cosiddetto Windwerkgroep (gruppo di lavoro eolico), che ha il compito di selezionare ubicazioni per parchi eolici su larga scala e di sottoporle al Minister voor Ruimtelijke ordening (ministro per la pianificazione territoriale del governo fiammingo). Inoltre, il gruppo di lavoro fornisce pareri sulle domande di autorizzazione concrete.

16.

Il 25 marzo 2011 la NV Electrabel (in prosieguo: la «Electrabel») ha presentato dinanzi all’amministrazione competente una domanda per la concessione di un’autorizzazione urbanistica per l’installazione di otto turbine eoliche. Nel corso della procedura è stata revocata la domanda per una turbina.

17.

Con decisione del 30 novembre 2016, il funzionario competente ( 10 ) ha rilasciato l’autorizzazione, soggetta a condizioni, per cinque turbine eoliche sui lotti di terreno situati lungo l’autostrada E40 nei comuni di Aalter e Nevele ( 11 ). Nella motivazione di tale decisione si rinvia alla normativa rilevante, compresi il VLAREM II e la circolare.

18.

L’autorizzazione è stata rilasciata dopo esame delle opposizioni e delle osservazioni presentate, le quali vertevano tra l’altro sull’impatto sul valore paesaggistico, sull’inquinamento acustico, sulla pianificazione ambientale, sull’ombra proiettata e sulla sicurezza ( 12 ).

19.

Cinque ricorrenti hanno chiesto al giudice del rinvio di annullare la decisione del 30 novembre 2016. Secondo gli stessi quest’ultima si basava su un impianto normativo (il VLAREM II e la circolare) incompatibile con gli articoli 2, lettera a), e 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VAS, giacché è stato adottato senza la pertinente valutazione di impatto ambientale.

20.

L’amministrazione fiamminga ritiene che tale impianto normativo non costituisca un piano o un programma ai sensi della direttiva VAS, poiché non istituisce un sistema coerente e sufficientemente completo per l’installazione dei progetti eolici.

21.

Il giudice del rinvio si interroga, nonostante le indicazioni fornite nella sentenza D’Oultremont e a. ( 13 ), sulla validità dell’impianto normativo fiammingo (il VLAREM II e la circolare) e sul fondamento giuridico delle controverse autorizzazioni per le turbine eoliche, qualora si ritenesse che detto impianto normativo doveva essere soggetto a una valutazione di impatto ambientale.

22.

Inoltre, il giudice del rinvio invita la Corte a riconsiderare la propria costante giurisprudenza, stabilita a partire dalla sentenza Inter‑Environnement Bruxelles e a., in merito al sintagma «previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative» di cui all’articolo 2, lettera a), della direttiva VAS ( 14 ).

23.

Secondo il giudice del rinvio, la Corte dovrebbe favorire un’interpretazione maggiormente conforme all’intenzione del legislatore dell’Unione, che porterebbe a limitare l’applicazione di tale disposizione agli atti che devono obbligatoriamente essere adottati dal legislatore nazionale e non solo agli atti inquadrati nell’ambito di disposizioni legislative o regolamenti nazionali. Lo stesso sostiene che tale interpretazione è stata inizialmente suggerita dall’avvocato generale Kokott nelle sue conclusioni nella causa Inter‑Environnement Bruxelles e a. ( 15 ).

24.

In tale contesto, il Raad voor Vergunningsbetwistingen (Consiglio per il contenzioso in materia di autorizzazioni) ha sottoposto alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:

«Se gli articoli 2, lettera a), e 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2001/42/CE comportino che l’articolo 99 del besluit van de Vlaamse regering van 23 december 2011 tot wijziging van het besluit van de Vlaamse regering van 6 februari 1991 houdende de vaststelling van het Vlaams reglement betreffende de milieuvergunning en van de besluit van de Vlaamse regering van 1 juni 1995 houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne (decisione del governo delle Fiandre, del 23 dicembre 2011, recante modifica della decisione del governo delle Fiandre, del 6 febbraio 1991, di adozione del regolamento delle Fiandre sull’autorizzazione ambientale e della decisione del governo delle Fiandre, del 1o giugno 1995, recante disposizioni generali e settoriali sull’igiene ambientale), per quanto riguarda l’adeguamento delle citate decisioni all’evoluzione della tecnica, che introduce la sezione 5.20.6, relativa agli impianti per la produzione di elettricità mediante energia eolica, nel VLAREM II, e l’Omzendbrief “Afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines” van 2006 (circolare “Quadro di riferimento e contesto giuridico per l’impianto di turbine eoliche” del 2006) (denominati, congiuntamente: gli “atti di cui trattasi”), recanti entrambi diverse disposizioni per l’installazione di turbine eoliche, tra cui disposizioni in materia di sicurezza, disposizioni in materia di ombra proiettata in funzione delle aree urbanistiche individuate, nonché norme in materia di inquinamento acustico, debbano essere qualificati come “un piano o un programma” ai sensi delle disposizioni della direttiva. Ove risulti che per l’adozione degli atti presenti doveva essere effettuata una valutazione ambientale, se il Raad voor Vergunningsbetwistingen (Consiglio per il contenzioso in materia di autorizzazioni, Belgio) possa modulare nel tempo gli effetti giuridici dell’illegittimità di detti atti. A tal fine devono essere presentate diverse sottoquestioni:

25.

Hanno presentato osservazioni scritte A e altri, i governi del Belgio, dei Paesi Bassi e del Regno Unito, il Consiglio e la Commissione.

26.

All’udienza tenutasi il 9 dicembre 2019 sono intervenuti A e altri, l’Organisatie voor Duurzame Energie Vlaanderen VZM (Organizzazione delle energie rinnovabili delle Fiandre VZM, interveniente nel procedimento nazionale), i governi del Belgio e dei Paesi Bassi, nonché la Commissione.

27.

Il giudice del rinvio sottopone nove questioni pregiudiziali che possono essere raggruppate in due:

28.

Prima di rispondere a tali questioni, dato che è la prima volta che il Raad voor Vergunningsbetwistingen (Consiglio per il contenzioso in materia di autorizzazioni) solleva una questione pregiudiziale alla Corte, occorre chiarire se tale organo sia un organo giurisdizionale ai sensi dell’articolo 267 TFUE ( 16 ).

29.

Secondo le informazioni fornite, tale Consiglio è un organo giurisdizionale istituito nel 2009 dall’articolo 4.8.1 del Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (codice delle Fiandre sulla pianificazione territoriale), che conosce dei ricorsi avverso decisioni di registrazione e di rilascio o di diniego di autorizzazioni urbanistiche o di lottizzazione, autorizzazioni ambientali e espropriazioni.

30.

Esso è un organo giurisdizionale autonomo, formato da otto giudici amministrativi, le cui decisioni possono essere impugnate dinanzi al Raad van State (Consiglio di Stato). Risolve le controversie nell’ambito di un procedimento in contraddittorio, e applica la normativa della regione delle Fiandre in materia di ambiente e di urbanistica.

31.

Alla luce di quanto sopra si può, pertanto, ritenere che sia un organo giurisdizionale idoneo ad avvalersi dell’articolo 267 TFUE.

32.

La direttiva VAS applica il principio dell’integrazione delle considerazioni ambientali e della tutela dell’ambiente (articoli 11 TFUE e 191 TFUE) e prescrive la valutazione dell’impatto ambientale nella preparazione e approvazione dei piani e dei programmi che possono avere effetti significativi sull’ambiente.

33.

Sebbene il termine «strategica» non figuri né nel titolo né nel corpo della stessa, tale direttiva è comunemente conosciuta come «direttiva sulla valutazione ambientale strategica», perché si situa a un livello superiore (più strategico) rispetto alla direttiva VIA.

34.

La direttiva VAS non contiene requisiti sostanziali per l’autorizzazione dei progetti, bensì il suo obiettivo è, innanzitutto, garantire che gli effetti dei piani e dei programmi sull’ambiente siano presi in considerazione al momento della loro adozione. Pertanto, si tratta essenzialmente di una direttiva procedurale, che indica agli Stati membri le misure da seguire per identificare e valutare gli effetti sull’ambiente di determinati piani e programmi.

35.

Così concepita, la valutazione ambientale strategica (in prosieguo: la «VAS») ha lo scopo di aiutare i responsabili politici ad adottare decisioni informate, basate su dati obiettivi e sui risultati delle consultazioni con il pubblico, le parti interessate e le autorità competenti.

36.

La direttiva VAS e la direttiva VIA si completano a vicenda: la prima mira a fare in modo che l’analisi dell’impatto ambientale ( 17 ) sia eseguita prima della fase di pianificazione strategica delle azioni da parte delle autorità nazionali. Lo studio delle ripercussioni ambientali che impone è quindi più completo o globale di quello relativo a un progetto specifico.

37.

Muovendo da tale premessa, la maggiore difficoltà consiste nell’individuare il livello in cui si colloca l’obbligo della VAS. È chiaro che esso si pone al di sopra della valutazione dei singoli progetti, ma è altresì chiaro che non dovrebbe essere esteso all’intera normativa di uno Stato membro che incide sull’ambiente.

38.

Indubbiamente non è semplice distinguere tra: i) i progetti con impatto ambientale soggetti alla direttiva VIA; ii) i piani o programmi a impatto ambientale significativo, soggetti alla direttiva VAS; e iii) le normative nazionali aventi un certo impatto sull’ambiente, escluse dall’analisi di impatto ambientale. I confini tra queste tre categorie sono alla base delle questioni pregiudiziali sollevate dal giudice del rinvio.

39.

L’applicazione della direttiva VAS ha sollevato numerose difficoltà per le autorità degli Stati membri, difficoltà che la Commissione ha cercato di risolvere ( 18 ). L’aspetto principale consiste nel comprendere cosa si intenda per piani e programmi e, tra questi, identificare quelli che hanno effetti significativi sull’ambiente.

40.

Le norme che disciplinano il campo di applicazione della direttiva VAS sono principalmente contenute in due articoli tra loro correlati:

41.

Dalla combinazione di tali precetti emergono, in realtà, quattro requisiti, la cui analisi sarà esposta in prosieguo sia per indicarne generalmente i tratti sia per chiarire se una normativa regionale come quella in questione li soddisfi.

42.

Il primo requisito, la cui valutazione di solito non presenta problemi ermeneutici, è che la normativa nazionale sia stata adottata o elaborata da un’autorità di uno Stato membro, a livello nazionale, regionale o locale.

43.

Il giudice del rinvio afferma che le autorità regionali fiamminghe hanno approvato la sezione 5.20.6 del VLAREM II per attuare il decreto sull’autorizzazione ambientale. Esso precisa inoltre ( 19 ) che sia la sezione 5.20.6 sia la circolare recepiscono la direttiva 2009/28/CE ( 20 ).

44.

Il governo belga ritiene, tuttavia, che tale prima condizione non sia soddisfatta nel caso della sezione 5.20.6 del VLAREM II, non perché le disposizioni non siano riconducibili all’amministrazione regionale, bensì perché sono prive di dimensione programmatica o di pianificazione. Commenterò tale argomento in prosieguo, sebbene anticipo già che la natura normativa di tale sezione sembra a mio avviso innegabile.

45.

Per quanto riguarda la circolare, spetta al giudice del rinvio specificare le sue caratteristiche nel diritto interno, sulle quali le parti sono in disaccordo.

46.

Secondo le informazioni di cui dispone la Corte, sembra che la circolare sia stata elaborata e approvata come un’azione amministrativa, senza che la regione delle Fiandre abbia esercitato la potestà legislativa o regolamentare. In essa si esprime la volontà dell’amministrazione fiamminga di applicare (nei termini indicati dalla stessa circolare) le norme sull’impianto dei parchi eolici.

47.

In particolare, secondo il governo belga, la circolare contiene le linee guida che l’autorità regionale intende seguire allorquando esercita un potere discrezionale in casi specifici, come la concessione di autorizzazioni per l’installazione di turbine eoliche.

48.

Fatta salva, ribadisco, la valutazione del giudice del rinvio, ritengo che, se il contenuto della circolare vincola l’amministrazione regionale fiamminga, che l’ha adottata come regola per le proprie azioni future ( 21 ), essa potrebbe rientrare nella nozione di piano o programma della direttiva VAS. Ciò non accadrebbe se si trattasse di un testo privo di obbligatorietà giuridica, anche meramente interna.

49.

Ai sensi dell’articolo 2, lettera a), secondo trattino, della direttiva VAS, i piani o programmi adottati dalle autorità di uno Stato membro, che rientrano nel suo ambito di applicazione, sono quelli «previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative».

50.

A partire dalla sentenza Inter‑Environnement Bruxelles e a., devono essere considerati «previsti» ai sensi e ai fini dell’applicazione della direttiva VAS, i piani e programmi la cui adozione sia disciplinata da disposizioni legislative o regolamentari nazionali, le quali determinano le autorità competenti per adottarli nonché la loro procedura di elaborazione ( 22 ).

51.

Con tale interpretazione, la Corte ha operato una lettura estensiva della direttiva VAS, intendendo che essa si applica ai piani e ai programmi previsti dalle disposizioni legislative o regolamentari nazionali, indipendentemente dal fatto che la loro adozione sia obbligatoria o facoltativa.

52.

Nella causa Inter‑Environnement Bruxelles e a., l’avvocato generale Kokott ha proposto un’interpretazione più restrittiva, ovvero che la VAS si applichi solo ai piani e programmi la cui adozione sia obbligatoria, in quanto imposta da una norma di diritto nazionale ( 23 ).

53.

Il giudice del rinvio invita la Corte a modificare la propria giurisprudenza e ad allinearla a tale interpretazione più restrittiva. Il governo britannico sostiene tale proposta, che era stata condivisa nel passato anche dalla Supreme Court (Corte suprema, Regno Unito) nella sentenza HS2 Action Alliance ( 24 ). Anche il governo belga si è allineato a tale richiesta, in via subordinata, nelle sue osservazioni scritte, salvo poi aver cambiato opinione in udienza. A e altri, la Commissione e il governo olandese si oppongono a tale proposta e ribadiscono di sostenere la citata giurisprudenza: nessuno di loro, né da ultimo il governo belga, appoggia un cambio di orientamento giurisprudenziale nel senso suggerito dal giudice del rinvio.

54.

Ci si chiede se la Corte debba discostarsi o, al contrario, consolidare la propria interpretazione dell’espressione «previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative».

55.

Dal canto mio, riconosco che nell’ambito di tale discussione sussistono fondate ragioni a favore di entrambe le tesi ( 25 ). Se, in ultima analisi, decido di suggerire alla Corte di consolidare la propria giurisprudenza, lo faccio perché, come si è evidenziato in udienza, non è stato avanzato alcun argomento nuovo che faccia propendere a favore di un cambio di orientamento.

56.

L’assenza di nuovi argomenti si traduce in una ripetizione, da parte del giudice del rinvio e di coloro che difendono tale tesi, di quelli già esposti dall’avvocato generale Kokott, che la Corte, in varie sentenze a partire dal 2012, ha mostrato di non condividere ( 26 ).

57.

Alla luce di quanto esposto, non rinvengo motivi sufficienti per proporre una soluzione diversa. In occasioni analoghe ho affermato che ( 27 ), in tali circostanze, ritengo che sia più prudente preferire la stabilità della giurisprudenza, ossia applicare il criterio dello stare decisis, in quanto più idoneo a garantire la certezza del diritto.

58.

La questione principale risiede nel tipo di interpretazione della direttiva VAS che si decide di adottare:

59.

A rischio di ripetere i contenuti di una controversia che, ribadisco, apporta pochi elementi innovativi, mi limiterò a mettere in evidenza le basi ermeneutiche a favore dell’interpretazione che la Corte ha mantenuto finora.

60.

L’interpretazione letterale dell’articolo 2, lettera a), secondo trattino, non sembra decisiva. La parola «previsti» può significare programmi e piani «richiesti», «pretesi», «imposti», ma non è chiaro se si riferisca esclusivamente ai piani e ai programmi la cui adozione sia obbligatoria per le autorità nazionali o no ( 28 ). La massima in claris non fit interpretatio non è applicabile al caso di specie.

61.

Poiché tutte le versioni linguistiche di un atto dell’Unione hanno lo stesso valore, per preservare l’unità d’interpretazione del diritto dell’Unione, in caso di divergenze tra di esse, la disposizione in questione deve essere interpretata in funzione dell’economia generale e della finalità normativa di cui essa fa parte ( 29 ). Occorre pertanto utilizzare i criteri sistematico e teleologico, ma in un primo momento farò riferimento all’interpretazione storica dell’articolo 2, lettera a), secondo trattino, della direttiva VAS.

62.

Se prendiamo in considerazione la genesi di tale disposizione, la frase «previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative» non figurava nella proposta iniziale della Commissione ( 30 ) né in una versione modificata successiva ( 31 ). Essa è stata aggiunta dal Consiglio nella posizione comune adottata il 30 marzo 2002 e non è stata cambiata dal Parlamento europeo ( 32 ).

63.

Dall’aggiunta introdotta dal Consiglio si potrebbe dedurre che tale istituzione volesse sottoporre alla VAS determinati piani e programmi, ma non che la sua precisa intenzione fosse di circoscriverla esclusivamente a quelli di adozione obbligatoria. Quelli di adozione volontaria, quando previsti da disposizioni legislative e regolamentari, possono avere sull’ambiente effetti altrettanto significativi, o addirittura maggiori, di quelli obbligatori. È rischioso presumere che la volontà del Consiglio fosse quella di escluderli dalla VAS solo perché alcuni Stati hanno sostenuto che detta valutazione potrebbe dissuadere le autorità nazionali dall’adottarli ( 33 ).

64.

Dal momento che né l’interpretazione letterale né quella storica sono dirimenti, è necessario ricorrere all’interpretazione sistematica e a quella teleologica.

65.

Da un punto di vista sistematico, la direttiva VAS si applica solo a «determinati» piani e programmi che hanno effetti significativi sull’ambiente, ma non a tutti. Le esclusioni di cui all’articolo 3, paragrafi 8 e 9, della stessa, non menzionano quelli di adozione volontaria contemplati dalle normative nazionali, bensì quelli:

66.

L’interpretazione ampia dell’aggettivo «previsti» consente di includere meglio nel campo di applicazione della direttiva VAS i piani e i programmi la cui adozione ed elaborazione, ai sensi dei diritti nazionali, è difficilmente riducibile al binomio obbligatorio/facoltativo, al fine di comprendere le molteplici ipotesi tra i due estremi.

67.

L’eterogeneità della prassi degli Stati membri nell’elaborazione di tali piani e programmi ( 34 ) induce a preferire l’interpretazione ampia del termine «previsti». Tale argomento è ancora più pertinente se si osserva che le modifiche dei piani e dei programmi, il cui procedimento deve essere uguale a quello della loro adozione e della loro elaborazione, richiedono una valutazione ambientale, purché siano rispettati i criteri stabiliti nella direttiva ( 35 ).

68.

Tali modifiche sono generalmente decise dalle autorità degli Stati membri senza che sussista un obbligo giuridico di realizzarle. L’interpretazione restrittiva del termine «previsti» le escluderebbe de facto dalla direttiva VAS, anche laddove il loro impatto ambientale fosse significativo.

69.

Anche l’interpretazione teleologica dell’articolo 2, lettera a), secondo trattino, della direttiva VAS suggerisce una lettura estensiva del termine «previsti», che consenta di includere i piani e programmi adottati volontariamente dalle autorità nazionali.

70.

In considerazione della finalità della direttiva VAS (garantire un livello elevato di protezione dell’ambiente), le disposizioni che delimitano l’ambito di applicazione di tale direttiva, ed in special modo quelle che enunciano le definizioni degli atti ivi previsti, non dovrebbero essere interpretate in senso restrittivo ( 36 ).

71.

L’interpretazione a favore della protezione dell’ambiente della direttiva VAS si fonda anche sul diritto primario:

72.

L’obiettivo della direttiva VAS (ribadisco, garantire un livello elevato di protezione dell’ambiente) potrebbe essere vanificato da un’interpretazione della parola «previsti» che escluda dalla VAS i piani e i programmi previsti dalle normative nazionali, ma di adozione volontaria. Tale interpretazione pregiudicherebbe, almeno in parte, l’effetto utile di detta direttiva ( 38 ) rispetto al suo scopo di stabilire una procedura di controllo degli atti di natura normativa con potenziali effetti significativi sull’ambiente.

73.

Non ritengo che l’approccio mantenuto finora dalla Corte deluda tale volontà del legislatore o sia contrario ad essa. La possibilità di applicare la direttiva VAS anche a piani e programmi previsti dalle normative nazionali, ma di adozione volontaria, non significa che detti piani richiedano sempre detta valutazione: è altresì necessario che soddisfino i requisiti di cui all’articolo 3 della direttiva VAS.

74.

In particolare, è necessario sottolineare la necessità che tali piani e programmi costituiscano il quadro di riferimento per la successiva autorizzazione di progetti che hanno effetti significativi sull’ambiente. Ritengo che questo sia l’elemento principale per circoscrivere in modo corretto il campo di applicazione della direttiva VAS, senza interferire eccessivamente con l’attività legislativa degli Stati membri.

75.

Ritengo pertanto che, per ottenere un’applicazione ragionevole, efficace e omogenea della direttiva VAS, la Corte dovrebbe precisare la propria giurisprudenza con riguardo ai contorni di tale quadro di riferimento, piuttosto che con riguardo alla frase «previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative».

76.

Il giudice del rinvio intende sapere se la sezione 5.20.6 del VLAREM II e la circolare possano essere considerati piani o programmi «previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative».

77.

Con riferimento alla sezione 5.20.6 del VLAREM II, il giudice del rinvio conferma che la sua adozione era prevista dall’articolo 20 del decreto sull’autorizzazione ambientale, nonché dall’articolo 5.1.1 del DABM. Conferma inoltre che, sebbene fosse prevista per legge, la sua adozione non era obbligatoria per le autorità regionali fiamminghe, che avrebbero potuto non adottarla.

78.

In conformità all’interpretazione della Corte la cui sintesi ho precedentemente esposto e che suggerisco di mantenere, si deve intendere che detta sezione 5.20.6 del VLAREM II integri un piano o programma previsto da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, ai sensi dell’articolo 2, lettera a), secondo trattino, della direttiva VAS.

79.

Per quanto riguarda la circolare, la Commissione afferma che essa non rientra in tale categoria, poiché le norme sulla tutela dell’ambiente applicabili nella regione delle Fiandre per l’installazione di parchi eolici non prevedevano specificamente la sua adozione. La circolare sarebbe il risultato di una libera decisione politica dell’amministrazione regionale fiamminga, non prevista legislativamente ( 39 ).

80.

Spetta al giudice del rinvio determinare se la circolare, dato il suo contenuto, sviluppi e completi la sezione 5.20.6 del VLAREM II, al punto da acquisire il carattere di disposizione regolamentare, più o meno implicita ( 40 ). Se, ai sensi della legge belga, la circolare autolimita il campo di azione dell’amministrazione stessa, stabilendo regole di condotta alle quali anche i privati devono attenersi, si potrebbe ritenere che essa fosse prevista dal decreto sull’autorizzazione ambientale del 1985 e dal DABM.

81.

L’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VAS afferma che, salvo quanto indicato dal paragrafo 3 della medesima norma, viene effettuata una valutazione ambientale per tutti i piani e programmi che sono elaborati, in particolare, «per i settori (…) energetico, (…) della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli».

82.

La sezione 5.20.6 del VLAREM II e la circolare si riferiscono al settore energetico, in particolare all’installazione di parchi eolici. Le norme in materia di inquinamento acustico applicabili alle turbine eoliche influiscono sulla determinazione della loro posizione nelle aree abitate, e quindi condizionano altresì la pianificazione territoriale, nonché la destinazione dei suoli.

83.

È dunque indubbio che l’oggetto di tale impianto normativo rientri nella direttiva VAS.

84.

Oltre a riguardare uno dei settori di cui all’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), tale disposizione richiede, ai fini della sottoposizione alla VAS:

85.

Per quanto concerne il secondo requisito, la sezione 5.20.6 del VLAREM II e la circolare riguardano un tipo di installazione espressamente citato nell’allegato II, punto 3, lettera i), della direttiva VIA, sotto la voce «Impianti di produzione di energia mediante lo sfruttamento del vento (centrali eoliche)» ( 42 ).

86.

Per quanto riguarda il primo requisito, l’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VAS richiede che il piano o programma stabilisca un quadro di riferimento per la futura approvazione di progetti, come condizione essenziale per essere soggetti alla VAS.

87.

La Corte ha dichiarato che la nozione di «piani e programmi» si riferisce a qualsiasi atto che fissi, definendo norme e procedure, un insieme significativo di criteri e di modalità per l’autorizzazione e l’attuazione di uno o più progetti idonei ad avere un impatto notevole sull’ambiente ( 43 ).

88.

Pertanto, un atto sarà considerato quadro di riferimento per la futura autorizzazione dell’esecuzione di progetti, e quindi piano o programma soggetto alla VAS, se incorpora un insieme significativo di criteri e di modalità (norme e procedure) per l’esecuzione di progetti con effetti significativi sull’ambiente ( 44 ).

89.

Tale interpretazione «mira a garantire (...) che prescrizioni che possono produrre effetti significativi sull’ambiente siano soggette ad una valutazione ambientale» ( 45 ) all’interno di una sequenza normativa; a contrario, evita che criteri e modalità stabiliti isolatamente possano imporre una VAS.

90.

Pertanto, la nozione di «insieme significativo di criteri e di modalità» (quadro di riferimento) dev’essere intesa in senso qualitativo e non quantitativo. È sufficiente che l’insieme sia significativo, e non esaustivo, affinché il piano o il programma che lo stabilisce richieda la VAS. Si evitano così possibili strategie di elusione degli obblighi enunciati dalla direttiva VAS, che possono concretizzarsi in una frammentazione dei provvedimenti, atta così a ridurre l’effetto utile di detta direttiva ( 46 ).

91.

Tale giurisprudenza deve essere proiettata sulla normativa fiamminga in questione (la sezione 5.20.6 del VLAREM II e la circolare, qualora questa abbia effetti giuridici), tenendo conto degli elementi esposti di seguito.

92.

Innanzitutto, la Corte ha affermato che una normativa (in quel caso, vallona) sull’impianto di parchi eolici, in parte simile alla normativa fiamminga oggetto di analisi in questa sede, costituiva un quadro di riferimento per l’adozione di progetti con impatto ambientale significativo. Ciò è stato dichiarato in modo inequivocabile nella sentenza D’Oultremont ( 47 ).

93.

Sebbene sia pur vero che le due normative presentano alcune differenze, la normativa fiamminga in questione nella presente causa disciplina nel dettaglio prescrizioni simili a quelle che trattava il decreto vallone in ordine a varie questioni sensibili (l’inquinamento acustico, le ombre proiettate, la sicurezza e la natura delle turbine eoliche).

94.

In linea di principio, nessun progetto per l’impianto di un parco eolico nelle Fiandre potrebbe essere autorizzato senza il rispetto delle condizioni stabilite nella citata normativa. Pertanto, le informazioni disponibili suggeriscono che si tratti di un quadro di riferimento non esaustivo, ma significativo, per l’autorizzazione di progetti di parchi eolici, il cui impatto ambientale è innegabile.

95.

Lo stesso governo belga ammette implicitamente che la sezione 5.20.6 del VLAREM II e la circolare rappresentano un quadro di riferimento significativo per l’autorizzazione di progetti di parchi eolici, quando afferma, in relazione all’eventuale limitazione degli effetti nel tempo della sentenza, che la loro dichiarazione di illegittimità determinerebbe il venir meno delle condizioni ambientali giuridicamente valide per l’installazione di parchi eolici ( 48 ).

96.

La Commissione sostiene che solo le norme di cui alla sezione 5.20.6 del VLAREM II relative all’inquinamento acustico delle turbine eoliche sono rilevanti per l’autorizzazione dei progetti di parchi eolici, poiché stabiliscono direttamente il loro posizionamento rispetto alle abitazioni e alle aree residenziali. Non sarebbe il caso delle norme sulle ombre proiettate e sulla sicurezza di tali turbine eoliche, che incidono sulla fase operativa dei relativi parchi eolici: i loro effetti dovrebbero essere analizzati ai sensi della direttiva VIA, e non della direttiva VAS.

97.

Non condivido tale interpretazione, perché si basa sull’analisi delle singole disposizioni del piano e del programma, e non di quest’ultimo nel suo insieme. Inoltre, al momento dell’installazione delle turbine eoliche devono essere presi in considerazione anche i requisiti relativi all’ombra proiettata e alla loro sicurezza, indipendentemente dal fatto che essi incidano sul funzionamento del parco eolico in un momento successivo (come avviene, fra l’altro, per le norme sull’inquinamento acustico).

98.

In secondo luogo, la Corte ritiene che la nozione di «piani e programmi» possa comprendere atti adottati per via legislativa o regolamentare.

99.

Secondo la Corte non si devono escludere le misure legislative dalla doppia nozione di «piani e programmi», poiché tali misure sono espressamente indicate nella definizione dell’articolo 2, lettera a), primo trattino, della direttiva VAS ( 49 ). Essa ha inoltre respinto l’analogia con le categorie della convenzione di Aarhus ( 50 ) e del protocollo di Kiev ( 51 ), affermando che tale direttiva si distingue da entrambi i trattati internazionali «in quanto (...) non contiene esattamente disposizioni specifiche per le politiche o disposizioni generali che richiedano una distinzione alla luce dei “piani e programmi”» ( 52 ).

100.

Secondo il governo belga, la sezione 5.20.6 del VLAREM II sarebbe una normativa generale priva di dimensione programmatica o di pianificazione, che non mira a modificare il quadro di riferimento esistente per la realizzazione di parchi eolici. Tale sezione non rientrerebbe nella nozione di piano o programma e, pertanto, non richiederebbe la VAS ( 53 ).

101.

Tale argomento, in effetti, porterebbe a riconsiderare l’interpretazione della direttiva VAS alla luce della convenzione di Aarhus e del protocollo di Kiev, in base ai quali le disposizioni legislative e regolamentari sarebbero esenti da valutazione di impatto ambientale.

102.

Come ho osservato in precedenza, la Corte ha respinto tale interpretazione nella sentenza D’Oultremont. Pertanto, una norma interna di rango regolamentare (come nel caso di specie) richiederà la VAS, purché stabilisca un quadro di riferimento significativo per la realizzazione di progetti di parchi eolici. Così è avvenuto, come ho già esposto, nel caso della normativa analizzata nella sentenza D’Oultremont, le cui prescrizioni, ripeto, sono in parte analoghe a quelle ora controverse.

103.

In terzo luogo, la giurisprudenza della Corte non richiede che i piani e i programmi «debbano essere finalizzati alla gestione di un determinato territorio», ma piuttosto che «[abbiano], più ampiamente, ad oggetto la gestione di territori o di zone in generale» ( 54 ).

104.

La sezione 5.20.6 del VLAREM II, come nel caso della normativa vallona della causa D’Oultremont, riguarda l’intero territorio di una regione (Fiandre). I valori limite di inquinamento acustico da essa stabiliti presentano uno stretto legame con tale territorio, poiché sono determinati in base ai diversi tipi di utilizzo delle aree geografiche. Nell’applicarla, si identificano i luoghi in cui si possono installare le turbine eoliche, come nel caso dei comuni di Aalter e Nevele.

105.

Infine, la Corte ha dichiarato che è preferibile evitare che lo stesso piano o programma sia soggetto a molteplici VAS. A tal fine, a condizione che sia stato prima valutato il loro impatto, sono esclusi dal regime della VAS i piani e programmi che si inseriscono in una gerarchia di atti che sono stati essi stessi oggetto di una valutazione degli effetti sull’ambiente e rispetto ai quali è ragionevolmente possibile ritenere che gli interessi che la direttiva VAS mira a tutelare siano stati presi in adeguata considerazione ( 55 ).

106.

Secondo tale giurisprudenza, se la sezione 5.20.6 del VLAREM II e la circolare facessero parte di una sequenza normativa la cui adozione era già stata oggetto di una VAS, non sarebbe necessario sottoporle a una seconda valutazione specifica.

107.

Nel fascicolo non sono presenti dati in grado di acclarare tale circostanza. La sezione 5.20.6 del VLAREM II si basa sul decreto sull’autorizzazione ambientale, ma le condizioni che stabilisce per l’impianto delle turbine eoliche non coincidono nemmeno con quelle della norma di base. La sezione 5.20.6 del VLAREM II è, come affermato dalla Commissione in udienza, un nuovo piano o programma ai fini della direttiva VAS.

108.

Ho già fatto presente che spetta al giudice del rinvio acclarare se la circolare, per il suo contenuto, sviluppi e completi la sezione 5.20.6 del VLAREM II, al punto da acquisire il carattere di disposizione regolamentare implicita ( 56 ). Se così fosse, tale circolare dovrebbe essere soggetta anche alla direttiva VAS, poiché, a una prima analisi, contiene requisiti di qualità ambientale relativi all’inquinamento acustico meno rigorosi rispetto alla sezione 5.20.6 del VLAREM II, consentendo l’installazione di turbine eoliche in luoghi non abilitati a tale scopo in base a quest’ultima disposizione.

109.

La circolare sembra conferire alle autorità amministrative delle Fiandre la possibilità di ammettere più facilmente eccezioni alle disposizioni applicabili del VLAREM II in relazione all’installazione di turbine eoliche. Ciò confermerebbe che, secondo la giurisprudenza della Corte, essa potrebbe rientrare nell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VAS ( 57 ).

110.

In sintesi, un impianto normativo come quello in questione, le cui disposizioni disciplinano il quadro di riferimento per l’accesso alle autorizzazioni per i parchi eolici, per quanto concerne le ombre proiettate, la sicurezza e l’inquinamento acustico, rientra nella nozione di «piani e programmi» di cui all’articolo 2, lettera a), della direttiva VAS e può avere un impatto significativo sull’ambiente. Pertanto, esso deve essere sottoposto a una VAS, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), di detta direttiva.

111.

Il giudice del rinvio chiede di chiarire in che modo inciderebbe la sentenza della Corte sui piani e programmi (e sulle singole decisioni adottate sulla base di essi), qualora la sezione 5.20.6 del VLAREM II e la circolare avessero dovuto essere sottoposte a una VAS. In particolare, desidera sapere se sia possibile limitare gli effetti di un eventuale annullamento al fine di mantenere provvisoriamente gli effetti di tali norme, per tutelare l’ambiente e garantire la fornitura di energia elettrica.

112.

Inoltre, chiede se tale limitazione nel tempo possa applicarsi non solo ai ricorsi (diretti) per l’annullamento di piani e programmi adottati senza la VAS, ma anche ai ricorsi (indiretti) in cui l’asserita nullità di tali piani e programmi è il motivo – o uno dei motivi – per impugnare le singole decisioni che autorizzano i progetti che li applicano.

113.

Faccio presente che il giudice del rinvio solleva tale ultima questione affermando al contempo di non avere la competenza, ai sensi del diritto belga, ad annullare la sezione 5.20.6 del VLAREM II e la circolare ( 58 ). Esso è chiamato a decidere solo sul ricorso di annullamento di una singola decisione di autorizzazione di turbine eoliche ( 59 ), ma in tale ricorso è stata sollevata, come eccezione di illegittimità, la possibile nullità della sezione 5.20.6 del VLAREM II e della circolare.

114.

Secondo la Corte, «mancando,[nella] direttiva [VAS], disposizioni relative alle conseguenze da trarre da una violazione delle disposizioni procedurali che essa sancisce, spetta agli Stati membri, nell’ambito delle loro attribuzioni, adottare tutti i provvedimenti necessari, generali o particolari, affinché tutti i “piani” o “programmi” idonei a produrre “effetti significativi sull’ambiente” ai sensi della direttiva 2001/42 siano sottoposti, prima della loro adozione, a una valutazione ambientale, conformemente alle modalità procedurali e ai criteri previsti da detta direttiva» ( 60 ).

115.

Secondo una costante giurisprudenza della Corte, gli Stati membri hanno l’obbligo di eliminare le conseguenze illecite di una violazione del diritto dell’Unione, e tale obbligo incombe, nell’ambito delle proprie competenze, ad ogni organo dello Stato membro interessato.

116.

In particolare, per quanto riguarda l’obbligo di porre rimedio all’omissione della valutazione prescritta dalla direttiva VAS, da tale giurisprudenza si evince che:

117.

Conformemente a tale obbligo generale, un piano o programma adottato senza che si sia proceduto ad una VAS, in violazione della direttiva VAS, dovrebbe essere sospeso, annullato o disapplicato dal giudice nazionale per dare operatività al primato del diritto dell’Unione. A maggior ragione, le autorizzazioni di progetti che si fondano su di essi dovrebbero subire la stessa sorte.

118.

Tuttavia, la Corte ha ammesso che si «può, eccezionalmente e per considerazioni imperative di certezza del diritto, concedere una sospensione provvisoria dell’effetto di disapplicazione esercitato da una norma di diritto dell’Unione rispetto a norme di diritto interno con esso in contrasto» ( 62 ).

119.

La Corte riserva tale prerogativa esclusivamente a sé stessa affermando che, se i giudici nazionali avessero il potere di attribuire alle norme nazionali il primato, anche solo provvisoriamente, in caso di contrasto con il diritto dell’Unione, ne risulterebbe pregiudicata l’applicazione uniforme del diritto dell’Unione.

120.

La Corte di giustizia ammette pertanto che un giudice nazionale può limitare nel tempo, qualora il diritto interno lo consenta, eccezionalmente e caso per caso, taluni effetti di una dichiarazione di illegittimità di una disposizione di diritto nazionale adottata in violazione degli obblighi previsti dalla direttiva VAS.

121.

Per esercitare tale facoltà, in casi come la presente fattispecie, la limitazione deve risultare necessaria alla luce di considerazioni imperative connesse alla tutela dell’ambiente, e deve tenersi conto delle specifiche circostanze della controversia sottoposta all’esame del giudice nazionale. Tale facoltà eccezionale può essere esercitata unicamente se sono soddisfatti tutti i requisiti di cui alla sentenza Inter‑Environnement Wallonie ( 63 ), cui farò riferimento in prosieguo ( 64 ).

122.

In relazione alla direttiva VIA, la Corte ha altresì affermato che ( 65 ), in caso di omissione di una valutazione di impatto ambientale di un progetto prescritta da tale direttiva, sebbene spetti agli Stati membri eliminare le conseguenze illecite di tale omissione, il diritto dell’Unione non osta a che una valutazione di tale impatto sia effettuata a titolo di regolarizzazione, durante l’esecuzione del progetto o anche dopo che è stato realizzato, purché siano soddisfatti determinati requisiti ( 66 ).

123.

Da tale giurisprudenza emerge che la Corte ammette in via eccezionale che i giudici nazionali sospendano provvisoriamente, e nel rispetto di condizioni rigorose, «l’effetto di disapplicazione» del primato della direttiva VAS, per tutelare un’esigenza imperativa di interesse generale, come l’ambiente o la garanzia della fornitura di energia elettrica di un paese.

124.

Ad oggi, tale possibilità è stata riconosciuta nell’ambito di ricorsi presentati dinanzi ai giudici nazionali per l’annullamento di piani e programmi inclusi nell’ambito di applicazione della direttiva VAS, la cui adozione non era stata sottoposta alla VAS ( 67 ). Il giudice del rinvio intende sapere se tale medesima possibilità possa essere estesa ai ricorsi presentati avverso le singole decisioni di autorizzazione per impianti di turbine eoliche che attuano tali piani e programmi ( 68 ).

125.

Le parti che hanno presentato osservazioni esprimono posizioni contrastanti in ordine a tale questione:

126.

L’argomento del governo belga sembra, in astratto, più convincente. Del resto, con le due modalità di impugnazione (ricorsi diretti o indiretti) si persegue lo stesso obiettivo, ossia quello di rimuovere dall’ordinamento giuridico le decisioni e le norme contrarie, per quanto interessa in questa sede, al diritto dell’Unione.

127.

Una delle considerazioni che ha portato la Corte a sviluppare la sua giurisprudenza sul mantenimento provvisorio degli effetti di un atto nazionale incompatibile con il diritto dell’Unione è la preoccupazione per la certezza del diritto. La situazione di incertezza (o vuoto normativo) determinata dalla dichiarazione di invalidità di tale atto aumenta se si accolgono i ricorsi (diretti) di annullamento con effetti erga omnes, ma lo stesso si verifica nei ricorsi indiretti, allorquando si accolgono le eccezioni di illegittimità ( 70 ). La proliferazione di questi ultimi potrebbe produrre, infatti, le stesse conseguenze dell’annullamento diretto della disposizione corrispondente ( 71 ).

128.

L’applicazione del parallelismo che la Corte ha preso in considerazione nella causa Winner Wetten giustificherebbe pertanto che la sospensione provvisoria dell’«effetto di disapplicazione» del primato da parte del giudice nazionale possa avvenire anche nell’ambito di eccezioni di illegittimità sollevate avverso singole decisioni che attuano piani o programmi adottati in violazione della direttiva VAS ( 72 ).

129.

Inoltre, occorre ricordare che l’obbligo di eseguire una VAS è un requisito procedurale che deve essere soddisfatto quando si approvano determinati piani e programmi. È possibile che questi ultimi, pur non essendo stati soggetti a tale requisito, abbiano un contenuto materiale che riflette un elevato livello di protezione ambientale.

130.

Tale circostanza (che chiarisce, in parte, la suddetta giurisprudenza «permissiva» della Corte) riguarda sia i ricorsi diretti per l’annullamento del piano o programma adottato senza la VAS obbligatoria sia i ricorsi indiretti, in cui la violazione del diritto dell’Unione è contestata mediante un’eccezione di illegittimità nei confronti delle singole decisioni che attuano il piano o programma.

131.

Infine, la tutela dell’ambiente e la garanzia della fornitura di energia elettrica in uno Stato membro costituiscono motivi imperativi d’interesse generale accettati dalla Corte come giustificazione per la sospensione dell’«effetto di disapplicazione» del primato sulla normativa nazionale adottata in violazione della direttiva VAS.

132.

Nella presente causa, almeno uno di tali motivi imperativi (la tutela dell’ambiente) ( 73 ) potrebbe giustificare il mantenimento provvisorio degli effetti delle autorizzazioni di costruzione delle cinque turbine eoliche nei comuni di Aalter e Nevele e, indirettamente, delle norme alle quali si attengono.

133.

Tale facoltà eccezionale che la Corte può attribuire al giudice nazionale può essere esercitata unicamente qualora siano soddisfatti tutti i requisiti di cui alla sentenza Inter‑Environnement Wallonie ( 74 ), ossia:

134.

Secondo le indicazioni dell’ordinanza di rinvio e le osservazioni presentate, tali requisiti sarebbero soddisfatti nel caso di specie:

135.

In sintesi, sembra più logico che la Corte consenta al giudice nazionale, se la sua normativa nazionale lo consente ( 75 ), di mantenere eccezionalmente gli effetti della sezione 5.20.6 del VLAREM II e della Circolare, nonché le autorizzazioni concesse per l’installazione di turbine eoliche fondate su tali norme, per il tempo strettamente necessario all’adozione delle misure in grado di rimediare all’irregolarità constatata, ovvero il tempo necessario affinché le autorità regionali competenti effettuino la VAS di tale impianto normativo.

136.

Inoltre, se tale valutazione fosse favorevole, la normativa fiamminga potrebbe continuare a essere applicata come piano o programma conforme alla direttiva VAS, una volta rimediata l’omissione della VAS.

137.

Alla luce delle suesposte considerazioni, suggerisco alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali del Raad voor Vergunningsbetwistingen (Consiglio per il contenzioso in materia di autorizzazioni, Belgio) come segue: