1.

A livello dell’Unione è regolarmente oggetto di controversia la questione se l’Unione europea possa agire da sola o soltanto congiuntamente ai propri Stati membri negli organi internazionali, al fine di partecipare ai dibattiti e al processo decisionale di questi ultimi. La controversia prende sempre le mosse dalla questione del fondamento giuridico sul quale deve essere basata l’azione esterna dell’Unione in forza dei suoi trattati fondamentali.

2.

Siffatte questioni di competenza sono questioni di potere, da decenni oggetto di dispute appassionate. Si tratta, da un lato, di chiarire il livello di complessità che debba presentare il processo decisionale interno a livello europeo e, dall’altro, di determinare chi possa sedersi al tavolo delle trattative internazionali per l’Europa. Dall’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, le relative posizioni sembrano essersi irrigidite considerevolmente.

3.

Il caso di specie verte su misure intese alla tutela dei mari nell’Antartico, in particolare sulla creazione di diverse aree marine protette (AMP), come discusse da diversi anni nell’ambito delle riunioni annuali della Commissione per la conservazione delle risorse marine viventi dell’Antartico (CCAMLR).

4.

Sotto il profilo sostanziale, la Commissione europea, il Consiglio dell’Unione europea e gli Stati membri concordano nell’intento di contribuire attivamente alla tutela dei mari nell’Antartico. Dal punto di vista formale, tuttavia, il Consiglio e gli Stati membri insistono nell’ascrivere alla politica in materia ambientale, e pertanto al settore delle competenze concorrenti [articolo 4, paragrafo 2, lettera e), TFUE], le misure a tutela dei mari, ragion per cui non è possibile prescindere, a loro avviso, da un’azione comune dell’Unione e degli Stati membri sulla scena internazionale. Da parte sua, la Commissione sostiene che si sia in presenza di una misura intesa alla conservazione delle risorse biologiche marine nel quadro della politica comune della pesca [articolo 3, paragrafo 1, lettera d), TFUE], la quale fa parte delle competenze esclusive dell’Unione e non censente agli Stati membri un’azione esterna a fianco delle istituzioni dell’Unione. Oggetto di discussione è inoltre se l’Unione abbia acquisito una competenza esterna esclusiva implicita in tale settore in forza della giurisprudenza AETS ( 2 ) (articolo 3, paragrafo 2, TFUE), e il ruolo svolto, nel caso di specie, dalla politica in materia di ricerca, la quale fa parte delle competenze complementari dell’Unione (articolo 4, paragrafo 3, TFUE).

5.

In concreto, la Commissione impugna, nella specie, due decisioni del Consiglio relative alla partecipazione dell’Unione alla 34a ed alla 35a riunione annuale della CCAMLR negli anni 2015 e 2016 (in prosieguo: le «decisioni impugnate»):

6.

La sentenza della Corte in queste due cause rappresenterà un’ulteriore tessera del mosaico nel complesso quadro generale delle competenze esterne dell’Unione e dei suoi Stati membri, quale delineato dal Trattato di Lisbona. In particolare, il caso in esame offre l’occasione per chiarire se l’esistenza di una competenza concorrente fra l’Unione e i suoi Stati membri renda automaticamente necessaria un’azione comune («mista») dell’Unione e dei suoi membri negli organi internazionali, oppure se l’Unione possa, se non addirittura debba, agire verso l’esterno anche da sola. Nella causa C‑626/16 occorrerà inoltre esaminare in via preliminare le condizioni alle quali le decisioni del Coreper costituiscano atti impugnabili ai sensi dell’articolo 263 TFUE. La causa relativa all’accordo di partenariato con il Kazakhstan (C‑244/17), nella quale presento del pari in data odierna le mie conclusioni, verte su problematiche del tutto differenti, relative alla maggioranza richiesta in seno al Consiglio per l’adozione di decisioni che presentino determinati collegamenti con la politica estera e di sicurezza comune.

7.

Il contesto normativo dell’Unione rilevante per il presente caso è costituito principalmente dagli articoli 2, 3 e 4 TFUE, nonché dagli articoli 4, paragrafo 1, e 5, paragrafo 2, TUE. Sono inoltre rilevanti gli articoli 191 e 192 TFUE. Occorre poi fare riferimento alle disposizioni fondamentali sulla politica comune della pesca figuranti nel regolamento (UE) n. 1380/2013 ( 5 ).

8.

L’articolo 1 del regolamento n. 1380/2013 definisce l’ambito di applicazione della politica comune della pesca nei seguenti termini:

«1.   La politica comune della pesca (PCP) riguarda:

(…)

2.   La PCP riguarda le attività di cui al paragrafo 1 quando esse sono svolte:

(…)

9.

Gli obiettivi della politica comune della pesca vengono descritti nei seguenti termini all’articolo 2 del regolamento n. 1380/2013:

«1.   La PCP garantisce che le attività di pesca e di acquacoltura siano sostenibili dal punto di vista ambientale nel lungo termine (…).

2.   La PCP applica alla gestione della pesca l’approccio precauzionale ed è volta a garantire che lo sfruttamento delle risorse biologiche marine vive ricostituisca e mantenga le popolazioni delle specie pescate al di sopra di livelli in grado di produrre il rendimento massimo sostenibile.

(…)

3.   La PCP applica alla gestione della pesca l’approccio basato sugli ecosistemi al fine di garantire che le attività di pesca abbiano un impatto negativo ridotto al minimo sugli ecosistemi marini e provvede ad assicurare che le attività di acquacoltura e di pesca evitino il degrado dell’ambiente marino.

(…)

5.   La PCP provvede in particolare a:

(…)

10.

In relazione agli obiettivi della politica esterna della pesca dell’Unione, l’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento n. 1380/2013 stabilisce quanto segue:

«Al fine di assicurare lo sfruttamento e la gestione sostenibili e la conservazione delle risorse biologiche marine e dell’ambiente marino, l’Unione conduce le relazioni esterne in materia di pesca conformemente ai suoi obblighi internazionali e ai suoi obiettivi strategici, nonché agli obiettivi e ai principi di cui agli articoli 2 e 3».

11.

Quanto al diritto internazionale, rilevano le disposizioni della convenzione di Canberra; deve essere inoltre richiamato il Trattato antartico.

12.

La convenzione sulla conservazione delle risorse biologiche dell’Antartico ( 6 ) (convenzione di Canberra) è stata sottoscritta il 20 maggio 1980 a Canberra (Australia) ed è entrata in vigore il 7 aprile 1982. Di essa fanno parte, oltre all’Unione, anche dodici dei suoi Stati membri ( 7 ), nonché 23 paesi terzi.

13.

L’articolo I della convenzione di Canberra prevede quanto segue:

«1.   La presente convenzione si applica alle risorse biologiche marine dell’Antartico presenti nella zona situata al 60° di latitudine sud, nonché alle stesse risorse presenti nella regione compresa tra questa latitudine e la convergenza antartica, che costituiscono parte dell’ecosistema marino antartico.

2.   Sono risorse biologiche marine dell’Antartico le popolazioni di pesci, molluschi, crostacei e tutte le altre specie di organismi viventi, compresi gli uccelli, che si trovano a sud della convergenza antartica.

3.   Per ecosistema marino antartico si intende il complesso di relazioni tra le risorse biologiche marine dell’Antartico nonché il loro rapporto con il relativo ambiente fisico.

(…)».

14.

L’articolo II della convenzione di Canberra così recita:

«1.   L’obiettivo della presente convenzione è la conservazione delle risorse biologiche marine dell’Antartico.

2.   Ai fini della presente convenzione, il termine “conservazione” implica un impiego razionale.

3.   Qualsiasi tipo di sfruttamento e di attività affine nella zona cui si applica la convenzione deve essere effettuato in conformità delle disposizioni della presente convenzione ed in base ai seguenti principi di conservazione:

(…)».

15.

All’articolo III, la convenzione di Canberra disciplina il suo rapporto con il Trattato antartico:

«Le parti contraenti, indipendentemente dalla loro adesione al trattato antartico, si impegnano a non svolgere, nella zona soggetta al trattato, attività contrarie ai principi e agli scopi del trattato stesso (…)».

16.

Inoltre, l’articolo V della convenzione di Canberra stabilisce quanto segue:

«1.   Le parti contraenti non aderenti al trattato antartico riconoscono gli obblighi e le responsabilità particolari delle parti consultive del trattato antartico in materia di protezione e di conservazione dell’ambiente nella zona soggetta al trattato.

2.   Nell’ambito delle loro attività nella zona soggetta al trattato antartico, le parti contraenti non aderenti a tale trattato si impegnano ad osservare, nella misura e nei casi appropriati, le disposizioni concordate per la conservazione della fauna e della flora antartica, nonché i provvedimenti raccomandati in materia dalle parti consultive del trattato antartico nell’adempimento dei propri obblighi di protezione dell’ambiente antartico da tutte le forme di intervento umano nocivo.

(…)».

17.

L’articolo VII della convenzione di Canberra istituisce la commissione per la conservazione delle risorse marine viventi dell’Antartico (CCAMLR), alla quale, all’articolo IX della convenzione, viene assegnato, inter alia, il seguente compito:

«1.   La commissione ha il compito di realizzare l’obiettivo e i principi di cui all’articolo II della presente convenzione. A tal fine, essa deve:

(…)

(…)

2.   Le misure di conservazione di cui al paragrafo 1, lettera f), comprendono i seguenti punti:

(…)

(…)».

18.

Oltre all’Unione europea, otto dei suoi Stati membri sono attualmente membri della CCAMLR ( 8 ).

19.

Il trattato antartico è stato sottoscritto il 1o dicembre 1959 a Washington, D.C. (Stati Uniti d’America). Tre Stati membri dell’Unione europea, quali Stati firmatari del trattato antartico, rivestono lo status di parti contraenti ( 9 ). Ulteriori nove Stati membri dell’Unione hanno lo status di parti consultive del trattato ( 10 ) e otto lo status di parti non consultive ( 11 ).

20.

L’articolo IX, primo comma, del trattato antartico, così recita:

«I rappresentanti delle Parti contraenti (…) si adunano (…) ad intervalli e in luoghi appropriati, per scambiarsi informazioni, consultarsi riguardo a questioni d’interesse comune concernenti l’Antartide, studiare, formulare e raccomandare ai loro governi provvedimenti destinati ad assicurare l’osservanza dei principii e il perseguimento delle finalità del presente Trattato, in particolare misure:

(…)

21.

L’articolo VI del trattato antartico fissa come segue l’ambito di applicazione territoriale del medesimo:

«Le disposizioni del presente Trattato si applicano alla regione situata a Sud del 60° grado di latitudine Sud, compresi tutti i tavolati glaciali (…)».

22.

La CCAMLR si è prefissata di creare una rete di aree marine protette nell’Antartico. Tale obiettivo viene espressamente sostenuto dall’Unione europea.

23.

Ciò premesso, nel 2014, il Consiglio, per preparare la partecipazione dell’Unione a future riunioni annuali della CCAMLR, fondandosi sull’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, stabiliva una «posizione pluriennale» nella quale, inter alia, è stata istituita una «procedura semplificata» per l’adozione di una decisione del Consiglio sulla posizione che l’Unione doveva sostenere nell’ambito della CCAMLR su questioni nel settore della politica comune della pesca ( 12 ). In forza di tale procedura, i servizi della Commissione, prima di ogni riunione annuale della CCAMLR, presentano agli organi preparatori del Consiglio i documenti rilevanti. Nella prassi, i servizi della Commissione trasmettono tali documenti al gruppo di lavoro «Pesca» del Consiglio oppure al Coreper.

24.

Il 31 agosto 2015, i servizi della Commissione hanno sottoposto al gruppo di lavoro «Pesca» del Consiglio, in applicazione della procedura semplificata, un documento informale (cosiddetto «Non‑Paper»), al quale era allegato il progetto per un «documento di riflessione su una futura proposta di creazione di un’aerea marina protetta nel mare di Weddell» ( 13 ).

25.

I servizi della Commissione proponevano di presentare tale documento di riflessione alla CCAMLR (più precisamente: al comitato scientifico presso la CCAMLR ( 14 )) unicamente a nome dell’Unione, poiché, a loro avviso, esso doveva essere ascritto alla politica comune della pesca.

26.

Nella riunione del 5 settembre 2015, il gruppo di lavoro del Consiglio approvava il contenuto del documento di riflessione, ma lo collocava nella politica in materia ambientale e riteneva pertanto necessaria la presentazione di tale documento al comitato scientifico della CCAMLR a nome dell’Unione e dei suoi Stati membri. La questione veniva sottoposta al Coreper.

27.

Il Coreper ha esaminato la questione nella sua riunione dell’11 settembre 2015. A seguito di uno scambio di opinioni, il presidente del Coreper ha rilevato che sussisteva un consenso sul contenuto del documento di riflessione e che tale documento doveva essere presentato alla CCAMLR in occasione della sua 34a riunione annuale del 2015. Esso ha constatato, inoltre, che era stato deciso di sottoporre alla CCAMLR il documento di riflessione a nome dell’Unione e dei suoi Stati membri.

28.

La Commissione protestava avverso quest’ultima prescrizione in una dichiarazione messa a verbale. Essa, pur dichiarandosi disposta a presentare alla CCAMLR il documento di riflessione a nome dell’Unione e dei suoi Stati membri, come deliberato dal Coreper, si riservava tuttavia espressamente di avviare un’azione legale.

29.

Il 30 agosto 2016, i servizi della Commissione sottoponevano al gruppo di lavoro «Pesca» del Consiglio, sempre in applicazione della procedura semplificata, un documento informale («Non-Paper»). Il 6 settembre 2016, tale documento veniva integrato da quattro progetti di proposte di creazione o sostegno alla creazione di aeree marine protette nell’Antartico, segnatamente l’AMP per il mare di Weddell, già illustrata nel 2015 ( 15 ), una AMP per il mare di Ross ( 16 ), una AMP per l’Antartico orientale, nonché, infine, un insieme di aree di ricerca speciali per lo studio del ritiro dei ghiacciai ( 17 ).

30.

I servizi della Commissione proponevano di sottoporre tali documenti alla CCAMLR unicamente a nome dell’Unione, poiché, a loro avviso, essi rientravano nella politica comune della pesca. Al fine di osservare i termini cui era subordinata la presentazione delle proposte alle riunioni annuali della CCAMLR, la Commissione presentava subito i suddetti documenti anche presso la segreteria della CCAMLR, a nome della sola Unione.

31.

Nelle riunioni del 15 e del 22 settembre 2016, il gruppo di lavoro del Consiglio illustrava il contenuto del documento di riflessione, nonché delle quattro proposte e, il 22 settembre 2016, ne approvava il contenuto, ma li collocava nella politica in materia ambientale, ritenendo pertanto necessario che essi venissero sottoposti alla CCAMLR a nome dell’Unione e dei suoi Stati membri. Inoltre, il gruppo di lavoro era dell’avviso che la procedura semplificata non potesse essere applicata al caso di specie, in quanto quest’ultima, avuto riguardo al suo oggetto, è limitata a questioni attinenti alla politica comune della pesca. La questione veniva quindi sottoposta in un primo momento al Coreper e successivamente al Consiglio.

32.

Il 10 ottobre 2016, il Consiglio, in occasione della sua 3487a riunione in Lussemburgo, approvava l’intento della Commissione di sottoporre al CCAMLR il documento di riflessione e le quattro proposte a nome dell’Unione. Esso rilevava inoltre che da tali documenti emergeva la posizione che l’Unione avrebbe dovuto sostenere alla 35a riunione annuale della CCAMLR.

33.

In una dichiarazione messa a verbale, la Commissione insisteva nel sostenere che i suddetti documenti riguardassero il settore delle competenze esclusive dell’Unione in materia di conservazione delle risorse biologiche marine. Essa, pur affermandosi disponibile a dichiarare, nei confronti della segreteria della CCAMLR, che tali documenti dovessero considerarsi presentati a nome dell’Unione e dei suoi Stati membri ( 18 ), si riservava tuttavia espressamente di avviare un’azione legale.

34.

Nella sua 35a riunione del 2016, la CCAMLR decideva quindi di impugnare due delle proposte presentate o sostenute dall’Unione, segnatamente la creazione di un’area marina protetta nel mare di Ross, nonché di diverse aree di ricerca speciali. Essa decideva inoltre di discutere ulteriormente le due restanti proposte dell’Unione, non da ultimo l’eventuale creazione di una AMP nel mare di Weddell.

35.

La Corte è attualmente investita, nelle cause C‑626/15 e C‑659/16, di due procedimenti concernenti ricorsi di annullamento ai sensi dell’articolo 263, secondo comma, TFUE, che vedono contrapposti la Commissione e il Consiglio. Il Consiglio viene sostenuto da diversi Stati membri.

36.

Nella causa C‑626/15, la Commissione, con atto del 23 novembre 2015, ha proposto un ricorso di annullamento avverso la decisione del 2015.

37.

Ai sensi dell’articolo 131, paragrafo 2, del regolamento di procedura, il presidente della Corte ha ammesso ad intervenire in tale causa a sostegno del Consiglio la Repubblica federale di Germania la Repubblica ellenica, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica portoghese, la Repubblica di Finlandia, il Regno di Svezia e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord.

38.

Nella causa C‑626/15, la Commissione chiede che la Corte voglia:

39.

Da parte sua, il Consiglio, sostenuto dalle nove parti intervenute a suo favore, chiede che la Corte voglia,

40.

Nella causa C‑659/16, la Commissione, con atto del 20 dicembre 2016, ha proposto un ricorso di annullamento avverso la decisione del 2016.

41.

Ai sensi dell’articolo 131, paragrafo 2, del regolamento di procedura, il presidente della Corte ha ammesso ad intervenire in tale causa a sostegno del Consiglio il Regno del Belgio, la Repubblica federale di Germania, il Regno di Spagna, la Repubblica francese, il Granducato del Lussemburgo, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica portoghese, la Repubblica di Finlandia, il Regno di Svezia e il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord.

42.

Nella causa C‑659/16, la Commissione chiede che la Corte voglia:

43.

Il Consiglio, da parte sua, sostenuto dalle dieci parti intervenute a suo favore, chiede che la Corte voglia:

44.

Dinanzi alla Corte, entrambi i ricorsi della Commissione sono stati discussi con procedimento scritto. Il 10 gennaio 2017, il presidente della Corte, nella causa C‑626/15, ha autorizzato il Consiglio a produrre nuovi mezzi di prova. Con decisione del 10 febbraio 2017, il presidente ha inoltre sospeso il procedimento nella causa C‑626/15 fino alla conclusione della fase scritta del procedimento nella causa C‑659/16. Inoltre, con ordinanza del presidente della Corte pronunciata lo stesso giorno, le cause C‑626/15 e C‑659/16 sono state riunite ai fini della fase orale e della sentenza.

45.

La trattazione orale comune, alla quale hanno partecipato la Commissione, il Consiglio, nonché le parti intervenute a sostegno di quest’ultimo, ad eccezione del Regno del Belgio, del Granducato del Lussemburgo, del Regno dei Paesi Bassi e della Repubblica di Finlandia, ha avuto luogo il 13 marzo 2018.

46.

Su richiesta presentata dal Consiglio nella causa C‑626/15, la Corte si riunisce in tale procedimento in Grande Sezione ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 3, del suo Statuto. Ai sensi dell’articolo 29, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la Corte ha deciso di attribuire le cause riunite C‑626/15 e C‑659/16 allo stesso collegio giudicante.

47.

Nella causa C‑626/15, la questione della ricevibilità del ricorso della Commissione occupa uno spazio considerevole. Diversamente che nella causa C‑659/16, il Consiglio e numerose parti intervenute a sostegno di quest’ultimo, infatti, contestano veementemente che la decisione del 2015, impugnata dalla Commissione nella causa C‑626/15, possa essere oggetto di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE. Essi si fondano al riguardo, in sostanza, su due argomenti: in primo luogo, si tratterebbe di una mera decisione del Coreper, e non di una decisione del Consiglio. In secondo luogo, tale decisione non esplicherebbe effetti giuridici vincolanti.

48.

È pacifico che il Coreper non sia, in quanto tale, un’istituzione dell’Unione, dotata dai Trattati di competenze proprie, ma sia un organo ausiliario del Consiglio che assolve, per conto di quest’ultimo, compiti di preparazione e di esecuzione ( 22 ) (articolo 240, paragrafo 1, primo periodo, TFUE).

49.

Il fatto che il Coreper possa adottare soltanto determinate decisioni di procedura (articolo 240, paragrafo 1, secondo periodo, TFUE e articolo 19, paragrafo 7, del regolamento generale del Consiglio) e non sia altrimenti autorizzato ad esercitare il potere decisionale che spetta, in base ai Trattati, al Consiglio ( 23 ), tuttavia, non sottrae affatto i suoi atti al sindacato dei giudici dell’Unione. Piuttosto, gli atti del Coreper sono imputabili al Consiglio. In caso di condotta illegittima da parte del Coreper, il Consiglio è tenuto a risponderne dinanzi ai giudici dell’Unione. Depone in tal senso il principio di ampia tutela giuridica e del sindacato giurisdizionale pieno con riferimento a tutti gli atti delle istituzioni, degli organi o organismi dell’Unione, alla base dell’articolo 263 TFUE.

50.

È vero che, in numerosi casi, esiste un atto distinto del Consiglio, che è stato solo preparato dal Coreper. In tal caso, il sindacato giurisdizionale fa riferimento a tale atto del Consiglio, mentre gli atti preparatori del Coreper non possono essere impugnati separatamente dinanzi al Tribunale.

51.

Una situazione diversa ricorre, tuttavia, qualora soltanto il Coreper entri in azione, mentre il Consiglio non operi affatto a livello ministeriale. In tal caso, infatti, l’atto del Coreper costituisce il momento conclusivo del rispettivo procedimento ( 24 ), e la posizione del Consiglio quale istituzione dell’Unione viene stabilita in modo definitivo da tale atto del Coreper ( 25 ). Così avviene nel caso delle operazioni del 2015, alla base della causa C‑626/15. Di conseguenza, la decisione del 2015, quale atto imputabile al Consiglio, deve poter essere soggetta al sindacato giurisdizionale dei giudici dell’Unione.

52.

Secondo una costante giurisprudenza, sono considerati «atti impugnabili» ai sensi dell’articolo 263 TFUE tutti i provvedimenti, a prescindere dalla loro forma, adottati dalle istituzioni dell’Unione ed intesi alla produzione di effetti giuridici vincolanti ( 26 ).

53.

Al fine di stabilire se l’atto impugnato produca (o debba produrre) tali effetti, occorre tener conto della sua sostanza ( 27 ), la quale deve essere valutata sulla scorta di criteri obiettivi. Di essi fa parte, in via principale, il contenuto dell’atto; occorre tuttavia tenere conto anche del contesto in cui quest’ultimo è stato adottato nonché dei poteri dell’istituzioni emanante ( 28 ). Rileva parimenti l’intento di tale istituzione ( 29 ), sempre a condizione che esso possa essere accertato oggettivamente.

54.

Diversamente da quanto sembra supporre il Consiglio, in tutto ciò la questione rilevante non è se il documento di riflessione trasmesso alla CCAMLR sia impugnabile in quanto tale. Piuttosto, occorre verificare se la decisione del Coreper, adottata nel 2015, di far trasmettere tale documento di riflessione alla CCAMLR a nome dell’Unione e dei suoi Stati membri, produca effetti giuridici vincolanti e possa pertanto essere qualificata come atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE.

55.

Per quanto riguarda, anzitutto, il contenuto della decisione del 2015, essa prevede che il documento di riflessione sulla creazione di un’area marina protetta nel mare di Weddell venga trasmesso alla CCAMLR congiuntamente a nome dell’Unione e dei suoi Stati membri, e non unicamente a nome dell’Unione. Tale dato depone fortemente nel senso che la decisione del 2015 abbia prodotto effetti giuridici; essa, infatti, ha limitato le possibilità di azione della Commissione per quanto riguarda il suo intervento in occasione della 34a riunione annuale della CCAMLR nel 2015. In particolare, tale decisione ha impedito alla Commissione di avvalersi della sua competenza a rappresentare verso l’esterno l’Unione (articolo 17, paragrafo 1, sesto periodo, TUE) in maniera diversa rispetto ad un’azione comune a livello internazionale con i rappresentanti degli Stati membri.

56.

Per quanto riguarda, poi, il contesto in cui si colloca la decisione del 2015, occorre richiamare la posizione pluriennale adottata dal Consiglio nel 2014 ( 30 ). In tale posizione viene espressamente assegnato agli «organi preparatori» del Consiglio un potere di controllo e decisionale inteso a concretizzare, in una «procedura semplificata», la posizione dell’Unione in relazione a determinati argomenti che devono essere oggetto di esame nelle riunioni annuali della CCAMLR. Il documento di riflessione controverso nella causa C‑626/15 era stato presentato al Coreper specificamente nell’ambito di tale procedura semplificata. Anche tale circostanza depone nel senso di dover ritenere che la decisione del 2015 abbia prodotto effetti giuridici vincolanti.

57.

Lo stesso vale, infine, per l’intento delle istituzioni emananti: fra le parti è pacifico che nella specie il Coreper, con la sua decisione del 2015, intendesse stabilire la condotta concreta che i rappresentanti dell’Unione avrebbero dovuto concretamente adottare sulla scena internazionale nell’ambito della 34a riunione della CCAMLR.

58.

Alla luce di tali circostanze, occorre partire dal presupposto che la decisione del 2015 dovesse produrre – e abbia prodotto – effetti giuridici vincolanti.

59.

Il Consiglio e talune delle parti intervenute a suo sostegno tentano di replicare all’assunto dell’esistenza di un atto impugnabile nella causa C‑626/15 invocando, in sostanza, due argomenti di senso contrario.

60.

In primo luogo, tali parti sottolineano che, ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, secondo periodo, TUE, al Consiglio spetta la definizione della politica dell’Unione anche e soprattutto in relazione alla sua azione esterna e alla rappresentanza esterna dell’Unione che la Commissione deve assicurare ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, sesto periodo, TUE ( 31 ).

61.

Tuttavia, tale obiezione non coglie nel segno. Infatti, l’esistenza – assolutamente pacifica – di una competenza del Consiglio ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, secondo periodo, TUE, non esclude affatto che gli accertamenti del Consiglio concernenti l’azione esterna dell’Unione, da esso effettuati su tale fondamento, producano effetti giuridici e siano impugnabili dinanzi ai giudici dell’Unione. Al contrario, è probabile che siffatti accertamenti conferiscano effetti giuridici alla decisione di volta in volta in oggetto e la rendano un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE.

62.

In secondo luogo, il Consiglio e taluni Stati membri eccepiscono che la decisione del 2015 sarebbe priva di effetti giuridici in quanto in essa non sarebbe stata stabilita una posizione dell’Unione ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE. Essi fondano la loro argomentazione sul fatto che alla 34a riunione della CCAMLR l’adozione di una decisione formale su un’area marina protetta nel mare di Weddell non era imminente, ma alla CCAMLR doveva essere sottoposto soltanto il documento di riflessione controverso ai fini della preparazione di un’eventuale decisione futura.

63.

Neanche tale obiezione è convincente, segnatamente per due motivi.

64.

Da un lato, l’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, deve essere oggetto di un’interpretazione ampia ( 32 ). Una posizione dell’Unione ai sensi di tale disposizione non deve affatto essere stabilita solo quando in un organo internazionale l’assunzione di una decisione concreta in relazione ad un atto munito di effetti giuridici sia imminente, bensì anche quando l’Unione, all’interno di tale organo internazionale, intenda avviare o partecipare ad un dibattito che potrebbe eventualmente far concludere nel senso dell’esistenza di un atto che abbia effetti giuridici ( 33 ). L’obiettivo dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, consiste infatti nel garantire che l’Unione si esprima all’unanimità nel corso dell’intero processo decisionale dell’organo internazionale di cui trattasi e che i suoi contributi nell’ambito di tale processo siano autorizzati dalle sue istituzioni competenti.

65.

Dall’altro, il Consiglio può ritenere opportuno stabilire una posizione comune dell’Unione per l’intervento in un organo internazionale anche al di fuori delle materie disciplinate all’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, per così dire su base volontaria. Qualora lo faccia, tale posizione è vincolante ed esige dalle altre istituzioni dell’Unione (articolo 13, paragrafo 2, secondo periodo, TUE), nonché dagli Stati membri, una leale cooperazione (articolo 4, paragrafo 3, TUE e articolo 191, paragrafo 4, primo periodo, TFUE).

66.

Pertanto, persino qualora nella decisione del 2015 non si ravvisi la definizione vincolante di una posizione dell’Unione ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, bensì unicamente la definizione volontaria di una posizione comune al di fuori dell’ambito di applicazione dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, con riferimento ad un dibattito incipiente in un organo internazionale, a tale decisione non possono essere negati i suoi effetti giuridicamente rilevanti. Ciò vale a maggior ragione in quanto la presentazione congiunta del documento di riflessione da parte dell’Unione e dei suoi Stati membri ha destato nella CCAMLR e negli altri Stati contraenti della convenzione di Canberra l’impressione che l’eventuale creazione di un’area marina protetta per il mare di Weddell non rientrasse nella competenza esclusiva dell’Unione, oppure che l’Unione non potesse in ogni caso agire da sola al riguardo. Ciò è sufficiente per ritenere che sussistano effetti giuridici ai sensi dell’articolo 263 TFUE ( 34 ).

67.

Nel complesso, la decisione del 2015 costituisce pertanto un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE. Ne consegue che il ricorso della Commissione nella causa C‑626/15 è ricevibile.

68.

I due ricorsi nelle cause C‑626/15 e C‑659/16 sono fondati subordinatamente all’accertamento che il Consiglio, nelle decisioni impugnate del 2015 e del 2016, abbia indebitamente invitato la Commissione a trasmettere alla CCAMLR i documenti e le posizioni in questione sulle previste aree marine protette a nome dell’Unione e dei suoi Stati membri. In altre parole, occorre dunque chiarire se l’Unione poteva partecipare ai dibatti e al processo decisionale della CCAMLR anche da sola, in nome proprio – ossia senza il concorso dei suoi Stati membri – come proposto dalla Commissione.

69.

La Commissione obietta che il Consiglio, avendo insistito per un’azione congiunta dell’Unione e dei suoi Stati membri, ha violato la competenza dell’Unione ad agire da sola sulla scena internazionale. Al riguardo, essa deduce rispettivamente due motivi di ricorso sia nella causa C‑626/15 sia nella causa C‑659/16. Da un lato, il Consiglio non avrebbe rispettato la competenza esclusiva dell’Unione in materia di conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera d), TFUE (primo motivo); dall’altro, esso avrebbe ignorato l’esistenza di una competenza esclusiva dell’Unione ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, terza alternativa, TFUE, a causa del rischio di incidere o modificare la portata di norme comuni (giurisprudenza AETS, secondo motivo).

70.

La sorte di entrambi i motivi di ricorso dipende, in ultima analisi, dalla questione di quale fosse il fondamento giuridico sostanziale rilevante per le decisioni del 2015 e del 2016, e se tale fondamento giuridico consenta o addirittura imponga che l’Unione agisca da sola nell’ambito della CCAMLR. In forza del principio di attribuzione delle competenze (articolo 5, paragrafo 1, primo periodo e paragrafo 2, TUE, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 1, TUE), un siffatto fondamento giuridico è necessario non solo per l’azione interna dell’Unione, ma anche per sua azione esterna ( 35 ). La scelta del fondamento giuridico appropriato riveste un’importanza di natura costituzionale ( 36 ).

71.

Con il primo motivo, la Commissione fa valere, in sostanza, che solo l’Unione era competente con riguardo ai documenti che dovevano essere presentati alla CCAMLR nonché alle questioni sulle previste aree marine protette che dovevano essere discusse alle riunioni annuali del 2015 e del 2016 di tale organo, in quanto essi avevano tutti ad oggetto la conservazione delle risorse biologiche marine nel quadro della politica comune della pesca e rientravano pertanto nell’ambito di applicazione di una competenza esclusiva dell’Unione ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera d), TFUE.

72.

Effettivamente, nel quadro della politica comune della pesca sono previste misure intese alla conservazione delle risorse biologiche marine [articolo 1, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1380/2013]. Siffatte misure di conservazione non devono necessariamente limitarsi alle acque dell’Unione, ma possono essere applicate, quale parte della politica esterna della pesca, anche al di fuori di tali acque, sempreché esse riguardino le attività svolte da pescherecci dell’Unione o da cittadini degli Stati membri [articolo 1, paragrafo 2, lettera c) e d), nonché articolo 28 del regolamento n. 1380/2013] ( 37 ).

73.

Peraltro, la politica comune della pesca non è affatto l’unico punto di collegamento ipotizzabile per misure dell’Unione intese alla conservazione delle risorse biologiche marine. È vero che, dal punto di vista storico, essa è stata spesso sedes materiae per le misure di conservazione da adottare a livello europeo ( 38 ). Tuttavia, come risulta da uno sguardo all’articolo 3, paragrafo 1, lettera d), TFUE ( 39 ), attualmente i Trattati distinguono espressamente fra misure intese alla conservazione delle risorse biologiche marine adottate nel quadro della politica comune della pesca, e misure intese alla conservazione delle risorse biologiche marine adottate nell’ambito di altre politiche dell’Unione.

74.

In tale contesto, sorprende poco che il Consiglio e le parti intervenute a suo favore sostengano che le aree marine protette previste nell’ambito della CCAMLR non riguardino la politica comune della pesca, quanto piuttosto la politica in materia ambientale e, se del caso, la ricerca, settori in cui le competenze fra l’Unione e gli Stati membri sono concorrenti [articolo 4, paragrafo 1, in combinato disposto con il paragrafo 2, lettera e), e paragrafo 3, TFUE].

75.

Entrambe le parti espongono i rispettivi argomenti con una verve sorprendente. Il Consiglio e talune delle parti intervenute a suo sostegno addebitano implicitamente alla Commissione di voler impedire con tutte le forze un’azione a livello internazionale degli Stati membri, mentre la Commissione lascia intendere che il Consiglio voglia trovare ad ogni costo i fondamenti giuridici che consentano sempre una partecipazione degli Stati membri a fianco dell’Unione.

76.

Al riguardo, mi permetto di osservare che la scelta del fondamento giuridico deve essere effettuata unicamente sulla scorta di circostanze oggettive che possano essere oggetto di un controllo giurisdizionale, fra le quali figurano, in particolare, la finalità e il contenuto della decisione impugnata ( 40 ), ma anche il contesto in cui tale decisione si colloca ( 41 ).

77.

Per contro, la valutazione soggettiva e gli intenti politici generali delle istituzioni emananti al momento della scelta del fondamento giuridico sono prive di qualsivoglia rilevanza ( 42 ). Qualora il Consiglio, nello stabilire il fondamento giuridico per un atto dell’Unione nel settore della politica estera, dovesse mirare ad impedire che l’Unione agisca da sola e a consentire agli Stati membri la partecipazione a fianco dell’Unione, ciò potrebbe addirittura configurare uno sviamento di potere ai sensi dell’articolo 263, paragrafo 2, TFUE.

78.

Né tantomeno può rilevare il fondamento giuridico cui si è fatto ricorso per l’adozione di altri atti dell’Unione aventi, eventualmente, caratteristiche analoghe o strettamente connessi alle decisioni impugnate ( 43 ) (ad esempio l’approvazione della convenzione di Canberra a nome della Comunità economica europea e la partecipazione della Comunità ovvero dell’Unione a decisioni passate della CCAMLR). Secondo una giurisprudenza costante, infatti, una mera prassi del Consiglio non può derogare a norme del Trattato e non può, di conseguenza, creare un precedente che vincoli le istituzioni dell’Unione ( 44 ).

79.

Il caso in esame mostra in modo particolarmente evidente che la prevista creazione di aree marine protette nell’Antartico presenta punti di collegamento sia con la conservazione delle risorse biologiche marine nel quadro della politica comune della pesca sia con le materie specifiche dell’ambiente e della ricerca disciplinate nel TFUE. Infatti, da un lato, le aree marine protette previste nell’ambito della CCAMLR sono intese alla conservazione e allo studio delle risorse biologiche marine dell’Antartico (articolo II, paragrafo 1, della convenzione di Canberra), ossia perseguono un obiettivo di politica ambientale ed eventualmente di ricerca; dall’altro, esse devono consentire un impiego razionale di tali risorse (articolo II, paragrafo 2, della convenzione di Canberra), ossia in particolare una pesca sostenibile.

80.

Teoricamente, l’Unione disporrebbe pertanto, ai fini della sua partecipazione alla creazione delle previste aree marine protette, sia delle proprie competenze nell’ambito della politica in materia ambientale (titolo XX del Trattato FUE ( 45 )) ed eventualmente nell’ambito della politica in materia di ricerca (titolo XIX del Trattato FUE), sia della competenza in materia di conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca (titolo III del Trattato FUE), fermo restando che quest’ultima competenza deve a sua volta essere esercitata, ai sensi della clausola orizzontale contenuta all’articolo 11 TFUE, tenendo conto in maniera determinante delle esigenze connesse con la tutela dell’ambiente, e che essa persegue un approccio basato sugli ecosistemi (articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 1380/2013).

81.

In una situazione siffatta, nella quale vengono in considerazione diversi fondamenti giuridici, secondo una giurisprudenza costante, relativa sia all’azione interna dell’Unione sia alla sua azione esterna, deve essere effettuata una valutazione della componente preponderante. Se, segnatamente, un atto – come nella specie – persegue un duplice scopo o possiede una doppia componente e se uno di questi scopi o di queste componenti è identificabile come principale o preponderante, mentre l’altro è solo accessorio, l’atto deve basarsi su un solo fondamento giuridico, ossia quello richiesto dallo scopo o dalla componente principale o preponderante. Solo in via del tutto eccezionale una misura deve essere fondata al contempo su più fondamenti giuridici, segnatamente qualora essa persegua contemporaneamente più finalità oppure abbia più componenti legate tra loro in modo inscindibile, senza che una sia accessoria rispetto all’altra ( 46 ).

82.

Come ho già affermato in altra sede ( 47 ), è vero che la summenzionata valutazione basata sulla componente preponderante non può comportare, nei rapporti verticali, un’estensione delle competenze dell’Unione rispetto agli Stati membri, pena l’elusione del principio di attribuzione delle competenze (articolo 5, paragrafo 1, prima frase, e paragrafo 2 TUE, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 1 TUE). Tale valutazione basata sulla componente preponderante è tuttavia senz’altro applicabile nei rapporti orizzontali, ossia quando è pacifico che l’Unione sia munita di competenze in relazione a tutte le componenti di un atto che essa intende adottare, e si tratti unicamente di effettuare la scelta corretta fra tali prerogative.

83.

Ciò è quanto si verifica nel caso di specie. È del tutto pacifico che l’Unione disponga di competenze nei settori dell’ambiente, della ricerca e della conservazione delle risorse biologiche marine nel quadro della politica comune della pesca, le quali, considerate congiuntamente, sono certamente sufficienti per partecipare, nell’ambito della CCAMLR, a tutte le misure oggetto delle decisioni impugnate del 2015 e del 2016, vale a dire, segnatamente, al dibattito e al processo decisionale concernente l’istituzione di diverse aree marine protette nell’Antartico. Fra le parti nel procedimento è controversa unicamente l’individuazione della competenza preponderante dell’Unione, con tutte le conseguenze che ne derivano quanto alla problematica della presenza autonoma degli Stati membri sulla scena internazionale a fianco dell’Unione.

84.

Per quanto riguarda, anzitutto, l’aspetto della ricerca, essa rivestiva, a mio avviso, nel caso di tutte le previste misure della CCAMLR oggetto delle decisioni impugnate del 2015 e del 2016, un ruolo meramente secondario.

85.

È vero che le aree marine protette progettate nell’Antartico dovevano servire anche a migliorare lo studio degli ecosistemi marini locali. Di conseguenza, la ricerca viene ripetutamente menzionata nei documenti controversi ( 48 ). Le attività di ricerca previste non sono tuttavia fini a se stesse, bensì perseguono, da parte loro, l’obiettivo più generale consistente nella conservazione delle risorse marine viventi dell’Antartico, di cui la CCAMLR si è fatta promotrice in conformità ai precetti della convenzione di Canberra e del trattato antartico. La ricerca nel settore delle previste aree marine protette è dunque caratterizzata da un orientamento prettamente di politica ambientale e deve essere considerata, in definitiva, solo come una misura di sostegno intesa alla tutela dell’ambiente.

86.

Lo stesso vale nell’ambito della decisione impugnata del 2016 per le previste aree di ricerca speciali per lo studio del ritiro dei ghiacciai. È vero che, ad un esame superficiale, la denominazione espressa di tali territori come «aree di ricerca» può essere un indizio del fatto che in ogni caso l’aspetto della ricerca potrebbe essere ivi predominante. Ad un’analisi più approfondita, tuttavia, anche in queste aree speciali rileva in realtà lo studio degli ecosistemi e delle forze naturali in vista di una migliore protezione del clima e di una migliore tutela della flora e della fauna nell’Antartico. Pertanto, nel caso di specie, l’elemento centrale è parimenti la tutela dell’ambiente, e non la ricerca in quanto tale.

87.

Nel complesso, le componenti di ricerca delle decisioni impugnate del 2015 e del 2016 devono dunque essere considerate secondarie, cosicché. ai fini dell’adozione di tali decisioni, non occorreva ricorrere ad un fondamento giuridico di politica della ricerca, neanche in combinazione con altri fondamenti giuridici.

88.

L’interesse si focalizza, nel caso in esame, sulla delimitazione fra politica in materia ambientale e politica della pesca. Tale aspetto, sul quale correttamente si concentra l’attenzione delle parti nelle cause C‑626/15 e C‑659/16, è stato finora esaminato dalla giurisprudenza solo a margine ( 49 ), cosicché non è stato praticamente possibile elaborare criteri chiari e praticabili. La Corte si è limitata a rilevare che una misura non può essere considerata un atto in materia di ambiente per il solo fatto che tiene conto delle esigenze di tutela dell’ambiente; tali esigenze, infatti, devono essere prese in considerazione, in forza della clausola orizzontale figurante all’attuale articolo 11 TFUE, in tutte le politiche ( 50 ). La Corte ha inoltre ricordato che le disposizioni dei Trattati in materia di politica ambientale lasciano impregiudicate le competenze di cui dispone l’Unione in forza di altre disposizioni dei Trattati ( 51 ).

89.

Sino ad ora la Corte ha avuto occasione di esaminare molto più frequentemente la questione della delimitazione che deve essere effettuata fra le competenze delle istituzioni dell’Unione nel settore della politica commerciale comune (articolo 207, paragrafo 1, TFUE) e le competenze in altre politiche, non da ultimo la politica ambientale (articolo 192 TFUE) ( 52 ). Secondo una costante giurisprudenza, un atto dell’Unione non rientra nella politica commerciale comune per il mero fatto che esso può avere talune implicazioni sugli scambi commerciali con uno o più Stati terzi; per contro, esso riveste natura commerciale se verte specificamente su tali scambi, in quanto è sostanzialmente destinato a promuovere, facilitare o disciplinare i medesimi e sortisce su di loro effetti diretti ed immediati ( 53 ).

90.

Tali criteri possono servire da guida, mutatis mutandis, anche per la delimitazione fra politica della pesca e politica in materia ambientale, cui occorre procedere nella specie. Qualora ci si basi su tali criteri, un atto dell’Unione non rientra nella politica comune della pesca per il mero fatto che esso può avere talune implicazioni sulla pesca. Piuttosto, un siffatto atto può essere considerato una misura prettamente di politica della pesca solo se esso

91.

Viceversa, un atto dell’Unione non può essere considerato parte della politica in materia ambientale per il mero fatto che esso tiene conto delle esigenze connesse con la tutela dell’ambiente, come dovrebbe sempre avvenire ai sensi dell’articolo 11 TFUE, bensì unicamente qualora esso sia incentrato sulla tutela dell’ambiente.

92.

Se si esaminano gli obiettivi, il contenuto e il contesto ( 54 ) delle decisioni impugnate del 2015 e del 2016 alla luce di tali criteri, non si può negare che le previste aree marine protette nell’Antartico sortiscono effetti diretti e immediati, con i loro divieti e restrizioni di pesca, sull’attività della pesca. Peraltro, in nessuna di siffatte aree marine protette, la ricerca, l’agevolazione o anche solo la disciplina della pesca svolge un ruolo di primo piano; piuttosto, in tali aree, sulla scia di una lunga serie misure di politica ambientale, la pesca viene del tutto proibita in determinate sottozone per diversi decenni, mentre in altre sottozone, la stessa viene tutt’al più tollerata entro certi limiti.

93.

L’obiettivo essenziale delle previste aree marine protette consiste nella conservazione, nello studio e nella tutela degli ecosistemi, della biodiversità e degli habitat nell’Antartico, nonché nella lotta agli effetti nocivi del cambiamento climatico in siffatta regione estremamente importante per il clima mondiale ( 55 ). Le specie animali che richiedono una protezione non sono affatto unicamente quelle oggetto della pesca commerciale, bensì anche, ad es., uccelli (pinguini inclusi) e mammiferi marini (come ad es. foche e balene).

94.

Sotto il profilo del contenuto, se è pur vero che le previste disposizioni della CCAMLR intese alla creazione delle diverse aree marine protette disciplinano in maniera approfondita la regolamentazione dell’attività dei pescherecci, tale disciplina si concretizza peraltro in un ampio divieto della pesca, che viene consentita solo in via eccezionale, in talune sottozone, e nel rispetto di rigorose condizioni ( 56 ). Occorre inoltre sottolineare che le summenzionate disposizioni non si limitano affatto alle attività della pesca, ma vietano anche, ad esempio, il deposito o lo spargimento di rifiuti ( 57 ). È inoltre previsto lo studio delle modalità di sviluppo degli ecosistemi in sottozone di aree marine protette caratterizzate da attività di pesca e in sottozone prive di siffatte attività ( 58 ); non siamo in presenza, in tal caso, di una misura prettamente di politica della pesca.

95.

Neanche il contesto in cui si collocano le previste aree marine protette è caratterizzato unicamente dalla politica della pesca, bensì include considerazioni generali di tutela dell’ambiente. È vero che, nella convenzione di Canberra, la pesca riveste un ruolo decisamente più rilevante che in altri accordi di diritto internazionale connessi al Trattato antartico, ad esempio nel protocollo di Madrid sulla protezione ambientale ( 59 ). Come sottolineato correttamente dalla Commissione, la regolamentazione della pesca in vista di un impiego razionale delle risorse biologiche marine dell’Antartico – anche quali fonti di proteine – nell’ambito della convenzione di Canberra riveste un’importanza da non sottovalutare (v. articolo II, paragrafi 2 e 3 di tale convenzione ( 60 )). Cionondimeno, anche nell’ambito della convenzione di Canberra, le parti contraenti – e quindi i membri della CCAMLR chiamati a decidere della creazione di aree marine protette nell’Antartico – hanno una responsabilità, la quale eccede la dimensione puramente economica, per la protezione dell’ambiente antartico da tutte le forme di intervento umano nocivo [v. articolo V, paragrafo 2, della convenzione di Canberra in combinato disposto con l’articolo IX, paragrafo 1, lettera f), del trattato antartico ( 61 )]. Siffatti interventi nocivi imputabili all’uomo possono senza dubbio verificarsi anche al di fuori della pesca: del tutto correttamente il Consiglio richiama le eventuali trivellazioni dirette all’estrazione di risorse naturali. Mi sembra inoltre ipotizzabile che, prima o poi, possa essere oggetto di discussione l’installazione di impianti eolici.

96.

Alla luce di tali considerazioni, le previste aree marine protette nell’Antartico, sulle quali vertono le decisioni impugnate del 2015 e del 2016, costituiscono veri e propri progetti di politica ambientale, e non misure di conservazione nel quadro della politica comune della pesca.

97.

È possibile che, come sottolineato dalla Commissione, le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente svolgano un ruolo importante anche nel quadro della politica comune della pesca e abbiano ivi dato luogo ad un approccio sostenibile basato sugli ecosistemi (articolo 2 del regolamento n. 1380/2013), come impone la clausola di raccordo figurante all’articolo 11 TFUE. Le aree marine protette antartiche cui erano dedicate le decisioni del 2015 e del 2016 impugnate nella specie, non costituiscono tuttavia, avuto riguardo alla loro componente preponderante, misure di politica della pesca caratterizzate da consapevolezza ambientale, bensì misure di tutela dell’ambiente che esplicano effetti – senz’altro rilevanti – sulla pesca.

98.

Il Consiglio ha pertanto correttamente fondato le decisioni impugnate del 2015 e del 2016 non sulle competenze dell’Unione in materia di conservazione delle risorse biologiche marine nel quadro della politica comune della pesca, bensì unicamente sulla politica in materia ambientale.

99.

Di conseguenza, siamo in presenza di una fattispecie ben diversa da quella nella causa pendente Deutscher Naturschutzring ( 62 ), nella quale è controversa non la creazione di un’area marina protetta nel suo complesso, bensì unicamente misure puntuali intese all’attuazione dei precetti di tale area protetta nel settore della pesca. È sensato fondare simili misure concrete di attuazione sui fondamenti giuridici nel settore della politica della pesca, e fondare invece sulla politica in materia ambientale altre misure di attuazione caratterizzate da una forte componente politico‑ambientale.

100.

Sulla base delle considerazioni svolte supra, non può pertanto essere accolto l’argomento della Commissione, secondo il quale il fondamento giuridico sostanziale delle decisioni impugnate del 2015 e del 2016 risiede nella competenza dell’Unione in materia di conservazione delle risorse biologiche marine nel quadro della politica comune della pesca; piuttosto, viene confermata la tesi del Consiglio e delle parti intervenute a suo sostegno, secondo la quale occorreva fare riferimento alle competenze politico‑ambientali dell’Unione.

101.

Sarebbe tuttavia affrettato respingere il primo motivo nelle cause C‑626/15 e C‑659/16 per il solo fatto che la Commissione invochi ivi erroneamente la competenza esclusiva dell’Unione in materia di conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca [articolo 3, paragrafo 1, lettera d), TFUE]. Infatti, il vero e ben più fondamentale addebito mosso dalla Commissione con il primo motivo è un altro: come si evince dalla linea argomentativa da essa fatta valere sia nella fase scritta sia nella fase orale del procedimento dinanzi alla Corte, la Commissione censura, nella specie, il fatto che il Consiglio l’avrebbe obbligata, nelle decisioni impugnate del 2015 e del 2016, a presentare i documenti controversi alla CCAMLR congiuntamente a nome dell’Unione e dei suoi Stati membri, sebbene fosse stato possibile e sufficiente un intervento unicamente a nome dell’Unione.

102.

Come illustrerò nel prosieguo, tale addebito centrale della Commissione è valido anche qualora le decisioni impugnate del 2015 e del 2016 debbano essere ascritte, in conformità a quanto ritenuto dal Consiglio e dalle parti intervenute a suo sostegno, alla politica in materia ambientale e non alla politica comune della pesca, privilegiata dalla Commissione. Nell’ambito della politica ambientale, infatti, non esisteva né l’obbligo giuridico di una partecipazione degli Stati membri a fianco dell’Unione attraverso una rappresentanza mista negli organi della CCAMLR (v. sul punto, subito infra, sezione a), né vi era ivi spazio per una partecipazione volontaria degli Stati membri (v., sul punto, più oltre, sezione b).

103.

Il principio del «ne ultra petita» non impedisce alla Corte di accogliere il primo motivo nelle cause C‑626/15 e C‑659/16 con una motivazione diversa da quelle menzionata dalla Commissione stessa. Il giudice, infatti, non è la «bocca delle parti» ( 63 ). Di conseguenza, egli non può essere vincolato ai soli argomenti invocati dalle parti a sostegno delle loro pretese, salvo vedersi costretto, eventualmente, a basare la propria decisione su considerazioni giuridiche erronee ( 64 ).

104.

È vero che la politica in materia ambientale fa parte, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, in combinato disposto con il paragrafo 2, lettera e), TFUE, delle competenze concorrenti, le quali non sono devolute né all’Unione né agli Stati membri ai fini di un loro esercizio esclusivo. Tuttavia, l’esistenza di una competenza concorrente non significa necessariamente che, nelle relazioni esterne, debba sempre ricorrere una rappresentanza mista dell’Unione e dei suoi Stati membri, caratterizzata dal fatto che l’Unione, per la sua azione esterna, dipenderebbe necessariamente dalla partecipazione degli Stati membri al suo fianco.

105.

L’avvocato generale Szpunar è correttamente venuto al nocciolo della questione ( 65 ): «competenza concorrente» e «accordo misto» (oppure, trasposto al caso di specie, «rappresentanza mista verso l’esterno») sono due questioni differenti ( 66 ).

106.

È possibile che l’Unione, nella maggior parte dei casi in cui essa agisce da sola sulla scena internazionale, disponga di una competenza esterna esclusiva ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1 o paragrafo 2, TFUE. L’esistenza di una siffatta competenza esclusiva non costituisce tuttavia una condizione necessaria affinché l’Unione possa concludere da sola – ossia senza gli Stati membri al suo fianco – accordi di diritto internazionale con paesi terzi oppure agire da sola nelle sedi internazionali.

107.

Completamente in tal senso, la Corte, nella sentenza pronunciata in materia di trasporto internazionale per ferrovia, la cosiddetta sentenza COTIF, ha di recente respinto espressamente l’idea che, in un settore che ricade nelle competenze concorrenti tra l’Unione e gli Stati membri, una competenza esterna dell’Unione non possa sussistere, a meno che tali competenze concorrenti non fossero divenute competenze esclusive in forza del meccanismo previsto all’articolo 3, paragrafo 2, TFUE (ossia, in sostanza, in forza della giurisprudenza AETS) ( 67 ). Da suddetta decisione è altresì desumibile che le convenzioni internazionali possono essere approvate dalla sola Unione anche qualora esse ricadano in un settore in cui vige una competenza concorrente, sempre a condizione che nel Consiglio possa essere raggiunta la maggioranza necessaria per un siffatto modus operandi ( 68 ).

108.

Una rappresentanza mista dell’Unione e dei suoi Stati membri sulla scena internazionale è necessaria solo qualora l’Unione stessa non disponga di sufficienti competenze di natura esclusiva o concorrente per poter agire da sola nei rapporti con paesi terzi o negli organi internazionali. Solo nella misura in cui l’Unione difetti di competente proprie, è necessaria, nei rapporti internazionali, la partecipazione degli Stati membri al fianco dell’Unione ( 69 ).

109.

Siffatta necessità non sussisteva tuttavia nella specie: è assolutamente pacifico che, nel caso in esame, l’Unione, in forza delle proprie competenze in materia di politica ambientale, disponesse di competenze autonome sufficienti per partecipare da sola nell’ambito della CCAMLR al dibattito e al processo decisionale sulla creazione di aree marine protette nell’Antartico. Il Consiglio e le parti intervenute a suo sostegno non sono state in grado di nominare, neanche a seguito di una richiesta in tal senso, alcuna misura relativa alle aree marine protette di cui trattasi, in relazione alle quali l’Unione sarebbe stata priva, nel caso di specie, della necessaria competenza.

110.

Di conseguenza, correttamente la Commissione argomenta che, anche a voler imputare le decisioni impugnate del 2015 e del 2016 alle competenze concorrenti nella politica in materia ambientale, non sussisteva un obbligo giuridico di presentare i documenti controversi alla CCAMLR e di rilasciare le posizioni controverse nella CCAMLR congiuntamente a nome dell’Unione e dei suoi Stati membri.

111.

Resta da verificare se, alla luce del ricorso alle competenze in materia di politica ambientale dell’Unione, fosse rimasto uno spazio per un intervento volontario degli Stati membri al fianco dell’Unione nell’ambito della CCAMLR. Ciò può peraltro logicamente riguardare non tutti gli Stati membri, bensì solo quelli che siano essi stessi membri della CCAMLR ( 70 ), in quanto unicamente tali Stati possono partecipare alle discussioni e al processo decisionale della CCAMLR.

112.

Le relative considerazioni dovrebbero prendere le mosse dall’articolo 2, paragrafo 2, TFUE, il quale descrive le modalità di funzionamento delle competenze concorrenti fra l’Unione e suoi Stati membri. Stando al suo testo, tale disposizione si applica non solo all’attività legislativa, bensì in generale all’adozione di atti giuridicamente vincolanti, cosicché essa può risultare utile anche per decisioni come quella impugnata nella specie nel settore dell’azione esterna dell’Unione.

113.

Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, TFUE, le competenze concorrenti sono caratterizzate dal fatto che gli Stati membri possono esercitare la loro competenza solo nella misura in cui l’Unione non ha esercitato la propria (articolo 2, paragrafo 2, secondo periodo, TFUE); gli Stati membri possono esercitare nuovamente la loro competenza nella misura in cui l’Unione ha deciso di cessare di esercitare la propria (articolo 2, paragrafo 2, terzo periodo, TFUE).

114.

Nel caso di specie, non sussistono – nonostante le affermazioni in senso contrario effettuate da talune parti nel procedimento nell’udienza dinanzi alla Corte – elementi oggettivi e verificabili nel senso che il Consiglio non intendeva esercitare le sussistenti competenze in materia ambientale dell’Unione ( 71 ). Al contrario: la decisione impugnata del 2015 autorizza espressamente la Commissione, tramite il ricorso alla politica in materia ambientale, a presentare alla CCAMLR, in occasione della sua 34a riunione annuale del 2015, un documento di riflessione (anche) a nome dell’Unione. Parimenti facendo ricorso alla politica in materia ambientale, la decisione impugnata del 2016 stabilisce formalmente una posizione che l’Unione doveva sostenere alla 35a riunione annuale del 2016 della CCAMLR. Non si può pertanto sostenere in alcun modo che il Consiglio non si sia avvalso, nelle due decisioni impugnate, della competenza dell’Unione in materia ambientale.

115.

Né tantomeno sussistono, nel caso in esame, elementi oggettivi e verificabili nel senso che il Consiglio, nelle decisioni impugnate del 2015 e del 2016, avrebbe esercitato solo parzialmente, sulla base di considerazioni di natura politica, le competenze dell’Unione in materia ambientale. È vero che il Consiglio, in assenza di un obbligo giuridico di agire nel caso di specie, avrebbe senz’altro potuto stabilire che l’Unione non avrebbe fatto pienamente uso delle sue competenze in materia ambientale. Esso non ha tuttavia manifestamente intrapreso tale strada. Piuttosto, entrambe le decisioni impugnate avevano rispettivamente ad oggetto la totalità delle misure che dovevano essere discusse o deliberate nell’ambito delle riunioni annuali del 2015 e del 2016 della CCAMLR in vista della creazione delle aree marine protette in questione. Da nessun punto delle decisioni impugnate emerge che l’Unione rinunci all’esercizio delle proprie competenze in materia di politica ambientale in relazione ad una parte concreta delle misure previste nell’ambito della CCAMLR ( 72 ) e che intenda rimettere tali misure alla responsabilità degli Stati membri.

116.

La circostanza che il Consiglio, nelle decisioni impugnate del 2015 e del 2016, si sia in definitiva espresso a favore di una rappresentanza comune nella CCAMLR a nome dell’Unione e dei suoi Stati membri mi sembra esclusivamente dovuta al fatto che il Consiglio ha erroneamente ( 73 ) equiparato in maniera sommaria competenze concorrenti e rappresentanza mista, e non al fatto che l’Unione difettasse di competenze in relazione a parti concrete delle misure oggetto di discussione e deliberazione nell’ambito della CCAMLR oppure che l’Unione non intendesse consapevolmente esercitare singoli aspetti delle proprie competenze.

117.

Alla luce di tali circostanze, occorre partire dal presupposto che, in relazione a tutte le misure che dovevano essere dibattute o deliberate nell’ambito della CCAMLR, l’Unione non solo disponesse di una competenza nel settore della politica in materia ambientale, ma che la stessa abbia esercitato integralmente tale competenza. Pertanto, gli Stati membri, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, secondo periodo, TFUE, non potevano esercitare le proprie rispettive competenze con riferimento agli stessi oggetti, neanche limitandosi ad intervenire nell’ambito della CCAMLR al fianco dell’Unione.

118.

Tale affermazione non è peraltro rimessa in questione dall’articolo 191, paragrafo 4, TFUE.

119.

È pur vero che l’articolo 191, paragrafo 4, secondo comma, TFUE, precisa che la competenza degli Stati membri a negoziare nelle sedi internazionali e a concludere accordi internazionali resta impregiudicata. Tuttavia, come evidenziato dalla lettera di tale disposizione («Il comma precedente non pregiudica la competenza degli Stati membri (…)» ( 74 )), agli Stati membri viene garantita una competenza esterna residua in materia ambientale unicamente con riferimento alle materie disciplinate all’articolo 191, paragrafo 4, primo comma, TFUE, ossia in relazione alle «modalità della cooperazione» con le competenti organizzazioni internazionali e con i paesi terzi. Tuttavia, non di questo si discute nel caso di specie. Infatti, oggetto delle decisioni impugnate del 2015 e del 2016 non sono le «modalità della cooperazione» fra l’Unione e la CCAMLR, bensì concrete misure sostanziali intese alla creazione di aree marine protette nell’Antartico.

120.

Dall’articolo 191, paragrafo 4, secondo comma, TFUE, non può essere desunta una più ampia riserva generale di competenza a favore degli Stati membri nel settore dell’ambiente. Altrimenti, le competenze in materia ambientale perderebbero il loro carattere di competenze concorrenti fra l’Unione e gli Stati membri ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, TFUE, nonché dell’articolo 4, paragrafo 1, in combinato disposto con il paragrafo 2, lettera e), TFUE, trasformandosi in mere competenze parallele che potrebbero essere esercitate in qualsiasi momento tanto dall’Unione quanto dagli Stati membri, se del caso anche contemporaneamente. Ciò non sarebbe tuttavia conciliabile con il fatto che, secondo la volontà degli autori dei Trattati, l’articolo 191, paragrafo 4, secondo comma, TFUE (ex articolo 130 R, paragrafo 4 secondo comma, CE) deve espressamente lasciare impregiudicati i principi della giurisprudenza AETS ( 75 ); ciò sarebbe impossibile nel caso di competenze parallele.

121.

Verrebbe tutt’al più in considerazione l’eventualità che singoli Stati membri, sulla falsariga di quanto previsto all’articolo 193 TFUE, intendano impegnarsi a livello internazionale ad osservare standard ambientali più elevati rispetto all’Unione e, con tale obiettivo, intendano partecipare in nome proprio ai dibattiti e al processo decisionale negli organi internazionali ( 76 ). Neanche in tal senso sussistono tuttavia, nel caso di specie, elementi oggettivi e verificabili. Piuttosto, fra le istituzioni dell’Unione e gli Stati membri esisteva un consenso sul contenuto delle misure previste nell’ambito della CCAMLR ai fini della creazione di aree marine protette.

122.

Non è tantomeno ammissibile, nel caso di specie, una partecipazione volontaria di singoli Stati membri a fianco dell’Unione sul fondamento dell’articolo 4, paragrafo 3, TFUE. È pur vero che tale disposizione specifica che, fra l’altro nel settore della ricerca, agli Stati membri non è precluso l’esercizio della loro competenza, persino qualora l’Unione adotti misure proprie. Tuttavia, le discussioni e le misure nell’ambito della CCAMLR concretamente in oggetto nel caso di specie, intese alla creazione di aree marine protette, come illustrato supra ( 77 ), non rientrano nel settore della ricerca. Ciò non esclude, naturalmente, che gli Stati membri partecipino, da soli o al fianco dell’Unione, ad altre misure oggetto di discussione o deliberazione nell’ambito della CCAMLR, la cui componente predominante risieda del settore della ricerca.

123.

Da ultimo, resta da sottolineare che taluni Stati membri hanno interessi territoriali nell’Antartico al di fuori dell’ambito di applicazione dei Trattati fondamentali dell’Unione europea e delle politiche dell’Unione ( 78 ). Non si può escludere che gli Stati membri di cui trattasi, al fine di salvaguardare siffatti interessi, partecipino in nome proprio a fianco dell’Unione al dibattito e al processo decisionale nell’ambito della CCAMLR, a condizione che i rispettivi interessi vengano specificamente indicati. Non sussistono tuttavia, nel caso di specie, elementi oggettivi e verificabili in tal senso. Inoltre, le decisioni impugnate del 2015 e 2016, le quali hanno riservato a tutti gli Stati membri, e non solo ad alcuni di loro, la possibilità di partecipare nella CCAMLR a fianco dell’Unione, eccedono manifestamente quanto necessario alla salvaguardia dei summenzionati interessi territoriali.

124.

Nel complesso, pertanto, in risposta al primo motivo dedotto dalla Commissione nelle cause C‑626/15 e C‑659/16, le decisioni impugnate del 2015 e del 2016 devono essere annullate, nella parte in cui viene ivi stabilito che l’Unione, nell’ambito della CCAMLR, non presenterà da sola, bensì solo congiuntamente a nome dell’Unione e dei suoi Stati membri, i documenti di riflessione ovvero le posizioni in questione.

125.

Con il secondo motivo, la Commissione addebita al Consiglio il mancato rispetto della competenza esterna esclusiva dell’Unione sancita all’articolo 3, paragrafo 2, TFUE. Essa ritiene che le decisioni impugnate del 2015 e del 2016 incidano su norme comuni e ne modifichino la portata ai sensi dell’ultima parte dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, con il quale è stata codificata la giurisprudenza AETS ( 79 ).

126.

Questo secondo motivo viene dedotto solo in subordine. Poiché, secondo le considerazioni svolte supra, già il primo motivo della Commissione comporta l’annullamento delle decisioni impugnate del 2015 e del 2016, esamino il secondo motivo brevemente, solo per ragioni di completezza.

127.

Da un lato, la Commissione fa valere che le misure previste nell’ambito della CCAMLR ai fini della creazione di aree marine protette potrebbero incidere sulla posizione pluriennale del Consiglio del 2014 sulla rappresentanza dell’Unione nell’ambito della CCAMLR ( 80 ).

128.

Al riguardo, è sufficiente ricordare che tale posizione pluriennale vale, già stando al suo testo, solo per questioni nel settore della politica comune della pesca. Poiché, tuttavia, le decisioni impugnate del 2015 e del 2016, come esposto supra ( 81 ), non devono essere collocate nella politica comune della pesca, bensì nella politica in materia ambientale, un pregiudizio della posizione pluriennale del 2014 è escluso a priori.

129.

Dall’altro, la Commissione sostiene che le misure previste nell’ambito della CCAMLR ai fini della creazione di aree marine protette, potrebbero incidere sui regolamenti (CE) n. 600/2004 ( 82 ) e n. 601/2004 ( 83 ).

130.

Effettivamente, il primo dei due summenzionati regolamenti disciplina misure tecniche e il secondo misure di controllo, applicabili alle attività di pesca nella zona della convenzione sulla conservazione delle risorse marine biologiche dell’Antartico (convenzione di Canberra). È pertanto evidente che possibili divieti e restrizioni all’attività della pesca che, in quanto parte delle previste aree marine protette nell’Antartico, erano oggetto delle decisioni impugnate del 2015 e del 2016, potevano incidere o modificare la portata di tali regolamenti. Come è noto, in forza delle giurisprudenza rilevante è già sufficiente, ai fini dell’esistenza del rischio di una siffatta incidenza o modifica della portata, che le misure che devono essere dibattute e deliberate a livello internazionale rientrino nell’ambito di applicazione delle norme comuni vigenti a livello dell’Unione ( 84 ), senza che fra le stesse debba necessariamente sussistere una contraddizione sostanziale ( 85 ).

131.

Occorre tuttavia considerare che, nell’ambito delle decisioni impugnate del 2015 e del 2016, la disciplina della pesca riveste un’importanza soltanto secondaria, e rappresenta unicamente una parte delle misure della CCAMLR previste al fine di creare aree marine protette nell’Antartico.

132.

Pertanto, anche qualora l’Unione, secondo l’ultima parte dell’articolo 3, paragrafo 2, TFUE, dovesse disporre di una competenza esterna esclusiva con riferimento alle misure disciplinate nei regolamenti n. 600/2004 e n. 601/2004, siffatta competenza esclusiva potrebbe costituire il fondamento giuridico solo in maniera puntuale per singole parti delle decisioni impugnate del 2015 e del 2016, e non sarebbe idonea a fondare la totalità delle misure previste in tali decisioni.

133.

Di conseguenza, qualora il secondo motivo nelle cause C‑626/15 e C‑659/16 dovesse risultare rilevante, esso dovrebbe essere respinto in quanto infondato.

134.

Qualora la Corte, come da me suggerito nell’ambito del primo motivo, dovesse annullare parzialmente le decisioni impugnate del 2015 e del 2016, sorge la questione se gli effetti delle parti annullate di tali decisioni debbano essere conservati in conformità all’articolo 264, paragrafo 2, TFUE.

135.

Correttamente la Commissione sottolinea che un siffatto annullamento parziale interessa le decisioni impugnate solo nella misura in cui viene ivi disposta una rappresentanza mista dell’Unione e dei suoi Stati membri nell’ambito della CCAMLR. Non viene privato del fondamento giuridico l’intervento dell’Unione nell’ambito della 34a e della 35a riunione annuale della CCAMLR, né viene intaccato il contenuto dei documenti di riflessione presentati in tal sede dall’Unione e delle posizioni da essa sostenute.

136.

Peraltro, l’annullamento parziale delle decisioni impugnate priva di legittimità, dal punto di vista del diritto dell’Unione, l’intervento degli Stati membri a fianco dell’Unione nell’ambito della 34a e della 35a riunione annuale della CCAMLR. Poiché alcuni Stati membri dell’Unione hanno effettivamente partecipato alle decisioni della CCAMLR nell’ambito delle summenzionate riunioni, non da ultimo alla decisione intesa alla creazione di un’area marina protetta per il mare di Ross, potrebbero sorgere dubbi, nei rapporti internazionali, in merito alla portata degli impegni di diritto internazionale rispettivamente assunti dall’Unione e dai suoi Stati membri.

137.

Sulla scorta di siffatte considerazioni, suggerisco alla Corte, al fine di prevenire qualsivoglia incertezza giuridica, di conservare gli effetti delle parti annullate delle decisioni impugnate ai sensi dell’articolo 264, paragrafo 2, TFUE.

138.

Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Dal momento che, in forza della soluzione da me proposta, il Consiglio è, in definitiva, soccombente in entrambe le cause e la Commissione ne ha fatto richiesta, esso deve sopportare le spese in entrami i procedimenti. Tuttavia, in deroga a ciò, ai sensi dell’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura, gli Stati membri intervenuti a sostegno del Consiglio sopportano ciascuno le proprie spese in ognuna delle due cause alle quali hanno partecipato.

139.

Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di statuire come segue: