A. Necessità di intervenire

Qual è il problema e perché si pone a livello dell'UE?

La direttiva 2005/35/CE (di seguito "direttiva relativa all'inquinamento provocato dalle navi" o "direttiva") riguarda le sanzioni per gli scarichi illegali di idrocarburi e di sostanze liquide nocive effettuati dalle navi in mare. Per illegale si intende tutto ciò che non è conforme alle norme della convenzione internazionale per la prevenzione dell'inquinamento causato da navi (convenzione Marpol).

La direttiva è una delle iniziative dell'UE volte a ridurre l'inquinamento marino dovuto al trasporto marittimo. Il suo obiettivo è quello di integrare nel diritto dell'UE le norme internazionali in materia di inquinamento provocato dalle navi e di garantire che i responsabili degli scarichi di sostanze inquinanti in mare siano soggetti a sanzioni. Il motivo alla base della direttiva è in gran parte riconducibile alla preoccupazione dell'opinione pubblica in seguito agli incidenti occorsi alle petroliere Erika (1999) e Prestige (2002).

Sebbene apporti notevoli benefici economici e sociali all'UE, il settore marittimo ha anche un impatto sull'ambiente e sulla salute dei suoi cittadini. Gli sversamenti di idrocarburi sono una fonte preoccupante di inquinamento marino, poiché gli idrocarburi sono difficili da rimuovere e possono rimanere a lungo nell'ambiente marino. Anche altre sostanze nocive rilasciate dalle navi, così come i rifiuti solidi e le acque reflue, hanno un effetto negativo sul mare. Esse possono inquinare gli habitat marini e costieri, causando danni all'ambiente naturale e all'economia.

Nel 2022 la Commissione ha effettuato una valutazione ex-post, in cui ha concluso che la direttiva ha contribuito con successo all'integrazione nel diritto dell'UE delle norme internazionali in materia di inquinamento provocato dalle navi e migliorato l'individuazione di tale possibile inquinamento. In particolare la direttiva ha dato impulso alla creazione del servizio CleanSeaNet, ossia un sistema di monitoraggio degli idrocarburi a livello dell'UE che utilizza la sorveglianza satellitare ospitato dall'Agenzia europea per la sicurezza marittima (EMSA). Tuttavia non sempre è possibile identificare coloro che scaricano illegalmente sostanze inquinanti e quindi i responsabili vengono raramente sanzionati. Sono state individuate diverse questioni problematiche: 1) l'attuale ambito di applicazione della direttiva non riguarda tutte le sostanze inquinanti pertinenti del regime internazionale, come gli scarichi di rifiuti solidi o di acque reflue in mare; 2) lo scambio di informazioni e/o le competenze per consentire l'efficacia dell'individuazione e della verifica dell'inquinamento provocato dalle navi, nonché del relativo sanzionamento, sono incoerenti nell'UE e generalmente insufficienti; 3) l'effetto dissuasivo delle sanzioni attualmente applicate nell'UE per l'inquinamento provocato dalle navi non è equilibrato; 4) l'attuale comunicazione da parte degli Stati membri è incompleta e comporta una mancanza di informazioni sull'inquinamento provocato dalle navi e sulle relative sanzioni imposte nell'UE nel corso del tempo. 

È chiaramente pertinente per l'Unione migliorare la direttiva per affrontare tale problema transfrontaliero. In assenza di ulteriori azioni a livello dell'UE, il problema molto probabilmente persisterà. Con l'entrata in vigore della nuova direttiva sulla tutela penale dell'ambiente (che per la prima volta conterrà disposizioni in materia di inquinamento provocato dalle navi), le disposizioni sulle sanzioni penali contenute nella direttiva relativa all'inquinamento provocato dalle navi diventeranno obsolete e dovranno quindi essere eliminate.

Quali sono gli obiettivi da conseguire?

In linea con il Green Deal europeo, l'obiettivo è quello di integrare nel diritto dell'UE le norme internazionali in materia di inquinamento provocato dalle navi e di garantire che i responsabili degli scarichi di sostanze inquinanti siano soggetti a sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive. Gli obiettivi specifici sono: 1) integrare le norme internazionali nel diritto dell'UE allineando la direttiva agli allegati sugli scarichi in mare della convenzione Marpol; 2) sostenere gli Stati membri rafforzando la loro capacità di provvedere in modo tempestivo e armonizzato all'individuazione degli incidenti di inquinamento, alla verifica, alla raccolta degli elementi di prova e al sanzionamento efficace dei responsabili identificati; 3) garantire che le persone responsabili degli scarichi illegali delle navi siano soggette a sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive; e 4) assicurare una comunicazione semplificata ed efficace sugli incidenti di inquinamento provocati dalle navi e sulle attività di follow-up. 

Qual è il valore aggiunto dell'intervento a livello dell'UE (sussidiarietà)?

Considerando che l'inquinamento marino ha spesso un impatto transfrontaliero e che i responsabili delle violazioni agiscono oltre i confini nazionali, l'azione dei soli Stati membri non sarebbe sufficiente ad affrontare tale problema. La presenza di approcci nazionali divergenti in questo settore ostacola una cooperazione efficiente tra gli Stati membri e consente ai responsabili di eludere le sanzioni. La direttiva va già oltre le norme stabilite dalla convenzione Marpol: 1) prevedendo un regime di responsabilità che consente di sanzionare più efficacemente chi inquina; 2) sostenendo gli Stati membri nell'identificazione dei responsabili attraverso strumenti digitali. Il valore aggiunto della presente revisione risiede nella regolamentazione di un maggior numero di sostanze inquinanti, nel chiarimento del regime di responsabilità esistente e nell'estensione della sorveglianza satellitare a un maggior numero di tipi di inquinanti. La revisione mira inoltre a introdurre nuove misure sulle sanzioni senza interferire con la direttiva rivista sulla tutela penale dell'ambiente. Un'azione a livello dell'UE sarebbe più efficace di un'azione a livello nazionale, in quanto avrebbe un effetto deterrente oltre i confini nazionali.

B. Soluzioni

Quali sono le varie opzioni per conseguire gli obiettivi? Ne è stata prescelta una? In caso negativo, perché?

Nella valutazione d'impatto sono state valutate tre opzioni strategiche (OS) che propongono soluzioni al problema, ma che variano per approccio, livello di armonizzazione e grado di discrezionalità lasciato agli Stati membri. Tutte le opzioni strategiche prevedono di estendere l'ambito di applicazione della direttiva in modo che comprenda non solo gli allegati I-II della convenzione Marpol (idrocarburi e sostanze liquide nocive trasportate alla rinfusa), come avviene attualmente, ma anche l'allegato III (sostanze nocive trasportate per mare in colli), l'allegato IV (acque reflue), l'allegato V (rifiuti solidi) e l'allegato VI (acque di scarico e residui degli scrubber). Tutte le opzioni forniscono agli Stati membri migliori informazioni e assicurano che il livello di sostegno dell'EMSA (formazione, orientamenti, strumenti integrati, accesso alle informazioni su possibili incidenti individuati) sia sufficientemente elevato.

L'OS A lascia agli Stati membri la maggiore discrezionalità nell'attuazione delle norme della convenzione Marpol. Secondo tale opzione, gli Stati membri sarebbero responsabili della gestione delle informazioni sugli incidenti di inquinamento provocati dalle navi e di tenere informato il pubblico attraverso i siti web nazionali. Tale opzione segue un approccio nazionale nel determinare il tipo di sanzione e non ne disciplina il livello. Essa offre agli Stati membri una maggiore adattabilità con un intervento minimo da parte dell'UE.

L'OS B si concentra sul rafforzamento della cooperazione tra gli Stati membri principalmente attraverso misure comuni incluse in tutte le opzioni, ad esempio l'ulteriore ottimizzazione degli strumenti dell'EMSA come CleanSeaNet, SafeSeaNet e THETIS. Tale opzione stabilirebbe i criteri per la determinazione dei livelli delle sanzioni. Fornirebbe inoltre una struttura per la cooperazione tra gli Stati membri e rafforzerebbe la loro azione di applicazione senza introdurre misure normative o costi importanti per gli stessi.

L'OS C si concentra su un'azione normativa più rigorosa dell'UE al fine di integrare la cooperazione tra gli Stati membri. Obbliga gli Stati membri a verificare almeno il 60 % delle loro segnalazioni inviate tramite CleanSeaNet. Si prevede che tale opzione determini costi di verifica più elevati, tuttavia fornisce una struttura per un'applicazione rafforzata. Per quanto riguarda le sanzioni, l'OS C rafforzerebbe l'armonizzazione in tutta l'UE fissando i valori.

L'OS B, selezionata come opzione prescelta, è considerata la più efficiente e proporzionata, e si ritiene possa funzionare bene in un quadro comune. Vi sono tuttavia lacune nei dati, uno scarso contributo da parte dei portatori di interessi e una elevata incertezza circa gli impatti. Per quanto riguarda la coerenza, tutte e tre le opzioni hanno le stesse prestazioni e possono funzionare insieme ad altri strumenti dell'UE. In termini di efficacia, l'OS C risulta migliore della B grazie all'effetto deterrente del tasso di verifica del 60 %, che aumenta le possibilità di individuare una nave che scarica illegalmente nei mari europei. Le OS B e C sono più efficaci dell'OS A, in particolare grazie ai benefici derivanti dalla fornitura di soluzioni armonizzate a livello dell'UE, rispetto ai molteplici approcci nazionali. L'OS C è meno proporzionata dell'OS B a causa dell'approccio normativo rigoroso proposto circa i livelli di sanzione e di un importante obbligo di verifica. L'imposizione di un approccio normativo così forte nell'OS C è considerata sproporzionata, data l'incertezza dei dati e la debolezza della valutazione ex-post dell'iniziativa (dovuta alla penuria di dati).

Quali sono le opinioni dei diversi portatori di interessi? Chi sono i sostenitori delle varie opzioni?

La partecipazione dei portatori di interessi al processo di consultazione è stata generalmente bassa. Sono pervenute 30 risposte alla consultazione pubblica.

L'opzione strategica prescelta (OS B) è, in linea di principio, sostenuta da diversi portatori di interessi. Durante un seminario di convalida dei portatori di interessi con gli Stati membri, il settore e le ONG, organizzato nel settembre 2022, alla domanda sulle tre opzioni, 20 dei 27 partecipanti al voto hanno scelto il rafforzamento della cooperazione degli Stati membri e il sostegno dell'EMSA. Tuttavia vi sono pareri discordanti tra i portatori di interessi. Alcuni operatori del settore ritengono che la direttiva non sia necessaria, in quanto le norme internazionali stabilite dalla convenzione Marpol sono sufficienti.

I portatori di interessi sono ampiamente favorevoli all'estensione dell'ambito di applicazione della direttiva al fine di includere gli scarichi in mare di altre sostanze disciplinate dalla convenzione Marpol. Dalla consultazione pubblica è emerso che 23 (su 28) partecipanti ritengono che "l'aggiornamento della direttiva per includere le modifiche della convenzione Marpol, introducendo norme più severe per gli scarichi di rifiuti effettuati dalle navi in mare" sia un aspetto pertinente che dovrebbe essere affrontato. Dei 51 partecipanti al seminario di convalida dei portatori di interessi organizzato nel settembre 2022, 26 hanno votato a favore dell'estensione dell'ambito di applicazione all'allegato I-VI. Alcune ONG ritengono che l'ambito di applicazione della direttiva dovrebbe andare oltre quanto disciplinato a livello internazionale, includendo ad esempio il rumore sottomarino. I portatori di interessi concordano sul miglioramento dell'efficacia dei meccanismi di sorveglianza e di scambio delle informazioni e sono favorevoli al sostegno dell'UE agli Stati membri in questo settore.

C. Impatto dell'opzione prescelta

Quali sono i vantaggi dell'opzione prescelta (o, in mancanza di quest'ultima, delle opzioni principali)?

L'OS B (come l'OS A e l'OS C) dovrebbe comportare per gli Stati membri un risparmio sui costi di applicazione stimato in 1,8 milioni di EUR.

L'OS B (come l'OS C) dovrebbe determinare per gli Stati membri un risparmio sui costi amministrativi stimato in 0,9 milioni di EUR.

L'OS B dovrebbe anche apportare benefici all'ambiente, grazie alla prevenzione dell'inquinamento. Nel periodo 2025-2050 si eviterebbero 3 411 tonnellate di scarichi di idrocarburi rispetto allo scenario di riferimento. Si stima che la riduzione dei costi esterni sia pari a 690,5 milioni di EUR. L'incertezza sui benefici ambientali quantificati è tuttavia elevata, a causa della mancanza di dati.

Complessivamente l'OS B dovrebbe comportare benefici netti stimati tra i 558,5 e i 567,4 milioni di EUR.

(N.B. Tutti i dati sono messi in relazione allo scenario di riferimento ed espressi come valore attuale netto nel periodo 2025-2050, a prezzi del 2020).

Quali sono i costi dell'opzione prescelta (o, in mancanza di quest'ultima, delle opzioni principali)?

Nell'OS B i costi aggiuntivi ricadranno principalmente sull'EMSA, in quanto il suo carico di lavoro aumenterà a causa dello sviluppo di nuovi moduli informatici, dell'uso ottimizzato degli strumenti esistenti, della formazione e degli orientamenti. Nel periodo 2025-2050 tali costi di adeguamento per l'EMSA sono stimati tra i 122,6 e i 131,4 milioni di EUR. Si stima inoltre che i costi di adeguamento per la Commissione europea siano pari a 0,8 milioni di EUR.

I costi di applicazione per le amministrazioni degli Stati membri, legati all'estensione dell'ambito di applicazione della direttiva e al riscontro alle segnalazioni inviate tramite CleanSeaNet, sono valutati nell'ordine di 2,5 milioni di EUR.

(N.B. Tutti i dati sono messi in relazione allo scenario di riferimento ed espressi come valore attuale netto nel periodo 2025-2050, a prezzi del 2020).

Quale sarà l'incidenza sulle PMI e sulla competitività?

L'opzione strategica prescelta non crea nuovi obblighi per le imprese e non avrebbe quindi un'incidenza sui loro costi. L'estensione dell'ambito di applicazione della direttiva a sostanze aggiuntive contemplate dalla convenzione Marpol può essere pertinente per le imbarcazioni da diporto e i pescherecci, che costituiscono segmenti del settore con un'elevata partecipazione di PMI. Tuttavia il fatto che tale estensione sia incentrata sull'applicazione di norme internazionali significa che il settore del trasporto marittimo deve conformarsi alle stesse con o senza la direttiva e che non si prevede alcuna incidenza sui costi per le PMI che vi adempiono.

L'impatto sui bilanci e sulle amministrazioni nazionali sarà significativo?

I costi di applicazione per le amministrazioni degli Stati membri sono stimati in 2,5 milioni di EUR. D'altro canto, si prevede che l'OS B comporti risparmi sui costi di applicazione pari a 1,8 milioni di EUR, nonché risparmi sui costi amministrativi nell'ordine di 0,9 milioni di EUR. Di conseguenza si stima che i costi netti per le amministrazioni degli Stati membri siano di 0,2 milioni di EUR.

(N.B. Tutti i dati sono messi in relazione allo scenario di riferimento ed espressi come valore attuale netto nel periodo 2025-2050, a prezzi del 2020).

Sono previsti altri impatti significativi?

Oltre all'impatto indiretto positivo sulla dissuasione degli scarichi illegali delle navi nell'ambiente marino, l'iniziativa può avere un effetto indiretto positivo sulla salute dei cittadini dell'UE che vivono vicino al mare e/o consumano il pesce pescato nei mari europei, grazie alla migliore qualità dell'acqua. Tuttavia tale impatto non è percepito come significativo.

Proporzionalità

L'opzione strategica prescelta è valutata come la più proporzionata per consentire il conseguimento degli obiettivi strategici generali. Essa si concentra sul rafforzamento della cooperazione, della condivisione delle conoscenze e della raccolta dei dati e va oltre ciò che gli Stati membri potrebbero realizzare da soli. Le navi che scaricano illegalmente sostanze inquinanti andranno incontro a sanzioni maggiormente effettive, proporzionate e dissuasive grazie al sostegno offerto dall'UE agli Stati membri attraverso la formazione e le piattaforme per lo scambio di informazioni ed esperienze, nonché i moderni strumenti digitali che aiutano a identificare i possibili responsabili dell'inquinamento.

D. Tappe successive

Quando saranno riesaminate le misure proposte?

La Commissione svolgerà una valutazione della direttiva cinque anni dopo la data di recepimento della presente direttiva di modifica e l'EMSA effettuerà visite negli Stati membri per verificare le operazioni sul campo, cui seguiranno analisi trasversali.