Parere del Comitato europeo delle regioni — L’economia dell’UE dopo la COVID-19: implicazioni per la governance economica

(2022/C 301/07)

Relatore: Elio DI RUPO (BE/PSE), ministro-presidente della Vallonia Testo di riferimento: Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, alla Banca centrale europea, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni — L’economia dell’UE dopo la COVID-19: implicazioni per la governance economica COM(2021) 662 final

RACCOMANDAZIONI POLITICHE

IL COMITATO EUROPEO DELLE REGIONI (CdR),

1.

si rallegra della presentazione della comunicazione della Commissione europea dal titolo L’economia dell’UE dopo la COVID-19: implicazioni per la governance economica e dell’apertura che essa dimostra a una riforma delle norme economiche e di bilancio, anche per quanto riguarda la necessità di tenere conto dell’impatto della pandemia di COVID-19; accoglie altresì con favore l’annuncio della presentazione di una proposta legislativa a metà 2022;

2.

ritiene che la riforma della governance economica europea debba tenere conto anche delle proposte dei cittadini discusse nel contesto della Conferenza sul futuro dell’Europa;

3.

ricorda la constatazione, formulata in particolare nelle sue relazioni Barometro 2020 e 2021 (1), secondo cui l’impatto multidimensionale della crisi COVID-19 è asimmetrico e presenta dimensioni territoriali; esso accresce alcune divergenze preesistenti sia tra le regioni di diversi Stati membri che all’interno degli stessi, tenendo presente che gli enti locali e regionali restano in prima linea nella lotta contro la pandemia e i suoi effetti, ma anche nell’attuazione di misure a sostegno dei cittadini e delle imprese e nella preparazione di una ripresa graduale e sostenibile;

4.

osserva che i cittadini in tutta l’UE si rivolgono alle autorità pubbliche, agli Stati, alle regioni e agli enti locali e regionali perché li aiutino a far fronte non solo alle conseguenze della pandemia di COVID-19, ma anche alla transizione ambientale e digitale auspicata dall’UE, nonché, attualmente, alle conseguenze della guerra in Ucraina;

5.

sottolinea che, in alcuni Stati membri, già prima della crisi della COVID-19 vi era una notevole carenza di investimenti, ad esempio nel rinnovo delle infrastrutture e nella ristrutturazione degli edifici, e che in seguito l’esigenza di finanziare le misure di lotta alla crisi ha indotto a sospendere gli investimenti pubblici; ma che tuttavia, quanto più si tarda a effettuare tali investimenti, tanto più costosi essi diventano;

6.

rileva che l’UE si trova in un momento cruciale e che deve trovare il modo e i mezzi per garantire la coesione e la prosperità dei cittadini europei;

Risposta alla crisi

7.

si compiace del successo del programma SURE, finanziato mediante obbligazioni emesse dalla Commissione europea, e la invita a dargli seguito adeguato presentando un Libro bianco che, sulla base di una valutazione del programma SURE, delinei le opzioni politiche per un regime europeo permanente di riassicurazione contro la disoccupazione;

8.

accoglie altresì con favore il successo delle obbligazioni verdi emesse per NextGenerationEU, la più grande emissione di obbligazioni verdi al mondo, che contribuiranno a finanziare gli investimenti per il clima attraverso il dispositivo per la ripresa e la resilienza;

9.

ribadisce il proprio sostegno all’attivazione — senza precedenti nella storia della zona euro — della clausola di salvaguardia generale del patto di stabilità e crescita (PSC); tale attivazione ha svolto un ruolo importante nella risposta degli Stati membri, delle regioni e degli enti locali a questa crisi, consentendo il pieno utilizzo dei bilanci pubblici per attenuare le conseguenze, in particolare sociali, della pandemia di COVID-19;

10.

sottolinea che la guerra in Ucraina ha dimostrato l’importanza di un mix energetico diversificato per la sicurezza energetica per l’Unione europea e che occorre accelerare la transizione energetica; teme, tuttavia, che il fatto che il regolamento in materia di tassonomia classifichi il gas e il nucleare tra le fonti di energia sostenibili indurrà a fornire incentivi che rischiano di ostacolare il rapido sviluppo delle energie rinnovabili;

11.

osserva che a seguito di tali misure è aumentato il debito pubblico: il livello di indebitamento è aumentato di 13 punti percentuali nel 2020, raggiungendo il 92 % del PIL per l’UE nel suo insieme e il 100 % per la zona euro (2);

12.

ritiene che, se la clausola di salvaguardia del patto di stabilità e crescita fosse revocata nello stato attuale del quadro di governance economica e nel contesto di crisi energetica, instabilità geopolitica e ripresa post-COVID-19, la necessaria riduzione dell’indebitamento comporterebbe un ritorno alle politiche di austerità e avrebbe pertanto un enorme costo economico, sociale e ambientale; chiede pertanto che la clausola di salvaguardia generale continui ad applicarsi fino all’attuazione, quanto prima, di un quadro rivisto di governance economica;

13.

sostiene l’analisi del Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche sulla necessità di una riforma del patto di stabilità e crescita per conseguire la sostenibilità del debito pubblico, con una regola operativa principale — una spesa pubblica scaglionata — al fine di mirare a una graduale riduzione dell’indice di indebitamento verso un livello sostenibile e a un ritmo adeguato alle circostanze nazionali (3);

Un quadro di governance riveduto

14.

pone l’accento sul fatto che il quadro europeo di governance economica genera effetti rilevanti a tutti i livelli di governo e più in particolare sugli enti locali e regionali, a cui sono riconducibili circa un terzo della spesa pubblica e oltre la metà degli investimenti pubblici nell’Unione europea nel suo insieme, con forti variazioni tra gli Stati membri (4);

15.

ribadisce che il patto di stabilità e crescita e gli altri elementi dell’attuale quadro europeo di governance economica presentano cinque gravi difetti: effetti prociclici indebiti, elevata complessità, carenza di efficacia, insufficiente considerazione degli indicatori relativi allo sviluppo sostenibile e al benessere, e, infine, mancanza di trasparenza e di legittimità democratica;

16.

ritiene che un quadro europeo di governance economica riveduto debba garantire un processo decisionale trasparente che associ il Parlamento europeo, i parlamenti nazionali e, a seconda delle competenze interne degli Stati membri, le assemblee parlamentari dotate di poteri legislativi. Tale associazione deve consentire di coinvolgere anche gli enti locali e regionali, le parti sociali, la società civile e il mondo accademico;

17.

ritiene che tale quadro riveduto debba tenere conto anche del livello molto elevato del debito pubblico, che deve essere ridotto gradualmente in quanto non può in modo sostanziale da un giorno all’altro; ciò è dovuto a fattori quali la crisi della COVID-19, il costo delle catastrofi naturali e altre circostanze eccezionali, la forte differenziazione sia tra gli Stati membri che al loro interno, la nuova situazione macroeconomica (tassi obbligazionari molto bassi, limiti raggiunti dalla politica monetaria e forti incertezze riguardo all’inflazione, ai tassi di interesse e al mercato del lavoro), la necessità di evitare politiche di austerità e gli imperativi ambientali, energetici, tecnologici e sociali;

18.

riafferma la propria posizione a favore dell’abbandono del processo decisionale unanime in materia fiscale, al fine di consentire all’UE di adottare le decisioni necessarie a maggioranza qualificata, come in altri settori di intervento, in quanto consente di compiere progressi nella lotta contro gli abusi fiscali e nella condivisione di informazioni tra gli Stati membri. Tale disposizione continua a rispettare la competenza a livello nazionale, regionale o locale in materia di riscossione delle imposte o di fissazione delle aliquote d’imposta;

19.

torna a insistere affinché i governi nazionali, regionali e locali, nonché i cittadini, siano in grado di comprendere chiaramente le norme da applicare; accoglie con favore, a tal fine, la posizione della Commissione a favore di norme di bilancio semplificate che utilizzino indicatori osservabili; ricorda che è altresì essenziale integrare la stabilizzazione controciclica, depurata dalle variazioni congiunturali;

20.

ritiene che un quadro di governance volto a garantire bilanci sani debba basarsi non solo su una spesa ragionata, ma anche su entrate sane ed equilibrate; ricorda che l’evasione fiscale e la frode fiscale nell’UE privano ogni anno i bilanci pubblici di diverse centinaia di miliardi di euro, e che la lotta alla frode fiscale è una delle questioni fondamentali su cui un gran numero di cittadini europei auspica un maggiore intervento dell’Unione;

21.

ritiene che la governance economica debba basarsi su un equilibrio tra gli indicatori relativi alla disciplina di bilancio e quelli riguardanti la coesione sociale e la disponibilità di infrastrutture e prestazione di servizi di interesse economico generale per tutti i cittadini, come la sanità pubblica e la protezione sociale; ritiene pertanto che — in linea con la procedura per gli squilibri macroeconomici (PSM), che comprende indicatori più diversificati tra cui il tasso di disoccupazione — una governance economica riformata debba tenere conto anche di altri obiettivi ambientali e sociali; tali preoccupazioni non possono rimanere in secondo piano rispetto agli indicatori riguardanti la disciplina di bilancio;

22.

suggerisce nuovamente che la procedura per gli squilibri macroeconomici comprenda anche indicatori complementari relativi alle disparità regionali, e ritiene che detta procedura possa altresì tenere conto dei progressi compiuti nel perseguimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS), che prendono in considerazione non solo la protezione dell’ambiente ma anche criteri sociali, economici e di governance e che sono sostenuti da 193 Stati in tutto il mondo;

23.

ricorda che le misure correttive nell’ambito delle procedure per gli squilibri macroeconomici degli Stati membri hanno effetti differenziati tra le regioni tali effetti sono particolarmente negativi nelle regioni con economie meno diversificate, come le regioni ultraperiferiche, che presentano i vincoli strutturali ed eccezionali individuati all’articolo 349 del TFUE. Queste regioni sono molto sensibili agli shock esogeni e le politiche economiche restrittive hanno un impatto maggiore sulla riduzione degli investimenti e dell’occupazione in tali regioni;

Promozione ragionata degli investimenti pubblici

24.

è tuttora del parere che il quadro europeo di governance economica sia in parte responsabile del forte calo degli investimenti pubblici seguito alla crisi della zona euro, perché tale quadro non tiene sufficientemente conto della distinzione tra le spese correnti e quelle in conto capitale e in particolare gli investimenti a lungo termine; tra il 2009 e il 2018 gli investimenti pubblici in tutta l’Unione europea si sono ridotti quasi del 20 % (in percentuale del PIL); gli investimenti realizzati dagli enti locali e regionali si sono ridotti quasi del 25 %, e del 40 % o più in diversi Stati membri tra quelli maggiormente colpiti dalla crisi (5); ritiene indispensabile evitare il ripetersi di tale scenario a seguito della crisi COVID-19, e sottolinea che gli investimenti a livello locale e regionale possono svolgere un ruolo chiave nel rilancio dell’economia;

25.

ricorda che il Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche ha stabilito che gli Stati membri con un elevato tasso d’investimento pubblico tendono a ridurlo in maniera significativa durante la procedura per i disavanzi eccessivi (6), e che la stessa Commissione ha constatato che il quadro di bilancio non ha impedito la riduzione degli investimenti (7);

26.

sottolinea che, nel suo parere sulla comunicazione interpretativa del 2015 in materia, il CdR aveva già rilevato che la flessibilità per gli investimenti esistenti nell’ambito del patto di stabilità e crescita fosse troppo restrittiva e limitata (8); detta flessibilità è stata richiesta solo da due Stati membri, e anche in quei casi ha avuto solo un impatto minimo;

27.

sottolinea che, al tempo stesso, l’UE ha enormi esigenze di finanziamento per affrontare le grandi sfide attuali: 650 miliardi di EUR all’anno per la Commissione, solo per le transizioni verde e digitale (9), e quasi 200 miliardi all’anno per le infrastrutture sociali (10);

28.

ritiene che, nell’attuale contesto di esigenze straordinarie in materia di investimenti, scoraggiare il finanziamento degli investimenti pubblici — compresi quelli degli enti locali e regionali — mediante il disavanzo, come l’attuale quadro di bilancio, possa creare un incentivo a investire in modo insufficiente, a detrimento delle generazioni future e degli obiettivi, in particolare climatici, che si è posta l’UE;

29.

si compiace del fatto che la Commissione riconosca infine chiaramente la necessità che il quadro di governance incoraggi gli investimenti e, in particolare, gli investimenti pubblici verdi, digitali e capaci di rafforzare la resilienza;

30.

rinnova la sua richiesta, già più volte formulata, di non prendere in considerazione, tra le spese strutturali, pubbliche o assimilate definite nel patto di stabilità e di crescita, le spese pubbliche sostenute dagli Stati membri e dagli enti regionali e locali a titolo di cofinanziamento dei fondi strutturali e di investimento in linea con i rispettivi limiti di cofinanziamento dell’UE: una «regola d’oro del cofinanziamento»; sottolinea che gli investimenti pubblici, come quelli dedicati alla transizione verde, digitale e sociale sostenibile e al mantenimento della competitività europea, sono importanti per le generazioni future e dovrebbero pertanto essere trattati in modo adeguato;

31.

sottolinea che, a causa del tipo di progetto sostenuto dai fondi strutturali e di investimento, tale regola d’oro del cofinanziamento sarebbe automaticamente particolarmente favorevole agli sforzi volti ad affrontare le principali sfide del momento e ad attuare le priorità europee. Tra queste figurano, tra l’altro, la coesione economica, sociale e territoriale, il rafforzamento della resilienza e l’attuazione delle politiche sociali, ambientali e digitali. Concedendo loro un trattamento favorevole all’interno del quadro finanziario si rafforzerebbe la coerenza globale delle politiche europee;

32.

invita la Commissione a presentare, dopo che avrà riformulato le sue proposte tenendo conto dei danni economici e di bilancio della COVID-19, un libro bianco su una revisione della governance economica basata sull’eventuale introduzione di una regola d’oro in linea con i rispettivi limiti di cofinanziamento dell’UE. Nella sua valutazione, la Commissione dovrebbe prendere in considerazione anche altri strumenti, come una regola di spesa che, sulla base dell’andamento della crescita economica e del livello del debito, impone un limite alla crescita annua della spesa pubblica totale e può servire a salvaguardare la fiducia dei cittadini aumentando la trasparenza, riducendo gli oneri amministrativi e trovando un equilibrio tra la disciplina di bilancio e il mantenimento di una sufficiente capacità di investimento pubblico;

33.

ricorda che tali spese sono, per definizione, investimenti d’interesse generale europeo il cui effetto moltiplicatore in termini di crescita sostenibile e di rafforzamento della coesione territoriale è accertato;

34.

chiede inoltre l’istituzione di una «regola d’oro verde e di coesione sociale», escludendo la contabilizzazione degli investimenti pubblici nei progetti volti a incoraggiare la transizione verso una società sostenibile dal punto di vista ambientale, economico e della coesione sociale, come definita negli obiettivi di sviluppo sostenibile e nel Green Deal europeo, dal momento che gli investimenti sono riconosciuti come essenziali non solo nel quadro della ripresa che seguirà alla crisi della COVID-19 ma anche per assicurare la prosperità e la qualità di vita delle generazioni future;

35.

ritiene che un’alternativa potrebbe essere quella di esentare il settore delle amministrazioni locali e regionali dall’applicazione delle regole del patto di stabilità e crescita. Nel 2019 gli investimenti pubblici in questo settore rappresentavano il 49,2 % degli investimenti pubblici totali a livello di UE (11), mentre il debito lordo degli enti locali dell’Unione europea rappresenta solo il 6,0 % del prodotto interno lordo dell’UE (12) e non è pertanto causa di un debito pubblico elevato. Inoltre, il settore degli enti locali tende a indebitarsi solo per investire e non per conseguire una stabilizzazione macroeconomica con le spese correnti; gli enti locali sono altresì soggetti al controllo di bilancio interno da parte delle autorità regionali o nazionali. Il Comitato esorta la Commissione a valutare la possibilità di escludere gli enti locali dal campo di applicazione delle norme del patto di stabilità e crescita;

36.

ritiene necessario, in generale, tenere conto del principio del «non nuocere alla coesione» enunciato nella comunicazione della Commissione sull’ottava relazione sulla coesione, al fine di garantire complementarità e sinergie tra la politica di coesione e altre politiche dell’UE, evitando così di ostacolare il processo di convergenza e di aumentare le disparità regionali;

37.

invita la Commissione a presentare, entro la fine del 2022, una proposta legislativa per la rifusione del quadro di governance economica, basata in particolare sull’introduzione di tali regole d’oro combinate con la regola di spesa, che può trovare un equilibrio tra la disciplina di bilancio e il mantenimento di una capacità sufficiente per gli investimenti pubblici;

38.

al fine di garantire la conformità delle spese individuate dai governi come rientranti nell’una o nell’altra regola d’oro, propone tuttavia che la loro applicazione sia soggetta a un rigoroso controllo a due livelli: dai consigli nazionali indipendenti per le finanze pubbliche e dal Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche, che presenterà relazioni annuali pubbliche al Consiglio e al Parlamento europeo.

Un semestre europeo profondamente riveduto

39.

ricorda che la governance economica, che nella pratica è attuata attraverso il ciclo di coordinamento del semestre europeo, soffre di una carenza di efficacia quanto all’applicazione delle riforme;

40.

sottolinea altresì che il perimetro delle riforme considerate nel quadro del semestre europeo non è mai stato definito nei testi giuridici dell’Unione europea, specialmente in ordine alla loro pertinenza e al loro valore aggiunto per il livello europeo. Ritiene che l’assenza di tale definizione limiti le possibili interazioni tra le riforme intraprese a livello nazionale e le politiche dell’UE (legislazione e programmi finanziari) e generi problemi alla luce del principio di sussidiarietà;

41.

ritiene necessario che il semestre europeo, su un piano di parità e in sinergia con i suoi obiettivi economici e di bilancio, costituisca il quadro per l’attuazione degli imperativi ambientali e di coesione sociale definiti negli obiettivi di sviluppo sostenibile (OSS) delle Nazioni Unite, che l’UE e i suoi Stati membri si sono impegnati a conseguire entro il 2030;

42.

è convinto che la propria proposta relativa a un codice di condotta per il coinvolgimento degli enti locali e regionali nel semestre europeo (13) possa porre rimedio all’assenza di efficacia di quest’ultimo attraverso una maggiore attenzione per le realtà locali e regionali e che la sua attuazione resti necessaria, tanto più che i piani nazionali nel contesto del dispositivo per la ripresa e la resilienza si basano in parte sulle raccomandazioni specifiche per paese del semestre europeo;

43.

ritiene che tale duplice riorientamento del semestre, in termini sia di obiettivi che di processo di funzionamento, possa rafforzare sia la sua legittimità democratica che quella del sistema europeo di governance economica nel suo complesso, che è tuttora troppo debole.

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(1)  Comitato europeo delle regioni, Barometro regionale e locale annuale dell'UE nel 2020, 12 ottobre 2020, e Barometro regionale e locale annuale dell'UE nel 2021, 12 ottobre 2021.

(2)  Commissione europea, Previsioni economiche — autunno 2021, documento istituzionale 160 (in lingua inglese), novembre 2021.

(3)  Cfr. la relazione annuale del Comitato per il 2021: https://bit.ly/3HqqvIQ (in inglese).

(4)  Dati del 2018. Fonte: Eurostat, codice dati: TEC00023 e TEC00022.

(5)  Eurostat, codice dati: TEC00022.

(6)  Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche, Assessment of EU fiscal rules with a focus on the six and two-pack legislation («Valutazione delle norme di bilancio dell’UE incentrata in particolare sulla legislazione del six-pack e del two-pack»), pag. 76, disponibile in lingua inglese.

(7)  Commissione europea, Riesame della governance economica [COM(2020) 55 final del 5 febbraio 2020].

(8)  Parere del CdR Sfruttare al meglio la flessibilità consentita dalle norme vigenti del patto di stabilità e crescita (COR-2015-00185) (GU C 313 del 22.9.2015, pag. 22), relatrice: Olga ZRIHEN (BE/PSE), adottato il 9 luglio 2015.

(9)  Commissione europea, L'economia dell'UE dopo la COVID-19: implicazioni per la governance economica, [COM(2021) 662 final del 19 ottobre 2020].

(10)  Documento di lavoro dei servizi della Commissione intitolato Identifying Europe's recovery needs («Individuare le esigenze di ripresa dell’Europa») [SWD(2020) 98 final del 27 maggio 2020].

(11)  Fonte: Conti nazionali Eurostat.

(12)  Fonte: Conti nazionali Eurostat.

(13)  Parere del CdR Migliorare la governance del semestre europeo: un codice di condotta per il coinvolgimento degli enti locali e regionali (COR-2016-05386) (GU C 306 del 15.9.2017, pag. 24), relatore: Rob JONKMAN (NL/ECR), adottato l’11 maggio 2017.