26.11.2014   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 424/39

Relatrice:

SIRKEINEN

1.1

Il CESE conclude che:

1.2

Il CESE sostiene:

1.3

Il CESE raccomanda di:

2.1

Molte cose sono cambiate da quando il Consiglio europeo ha fissato, nel marzo del 2008, gli obiettivi 20-20-20 delle politiche climatiche e energetiche da raggiungere entro il 2020. In primo luogo, l'avvento della peggiore crisi economica dopo la guerra, con l'Europa che comincia appena a vedere segni di ripresa dalla crisi, segni del resto ancora deboli. In secondo luogo, altri attori principali non hanno seguito l'esempio dell'UE di fissazione di obiettivi e misure volti a limitare gli effetti dei cambiamenti climatici. Terzo, la rivoluzione del gas di scisto negli Stati Uniti ha trasformato lo scenario energetico, almeno nei settori che dipendono dal settore del gas e di conseguenza l'equilibrio concorrenziale. Quarto, i prezzi al dettaglio dell'energia sono aumentati rapidamente negli ultimi anni in grandi aree dell'UE, mettendo a rischio la competitività industriale e i consumatori vulnerabili. Quinto, i recenti sviluppi politici in Ucraina hanno anche dimostrato in maniera drammatica l'importanza di ridurre la dipendenza dell'UE dalle fonti energetiche fossili russe. Tuttavia, sesto, ci sono stati anche sviluppi tecnologici rivoluzionari nel settore delle energie rinnovabili, grazie ai quali una produzione energetica a basso tenore di carbonio diviene sempre più conveniente. In tale contesto il CESE suggerisce alla Commissione di dare maggiore diffusione all'analisi che essa stessa ha formulato, secondo cui «i costi della transizione verso un sistema a basse emissioni di carbonio non presentano differenze sostanziali rispetto ai costi che sarebbe necessario sostenere in ogni caso per rinnovare un sistema energetico obsolescente, far fronte all'aumento dei prezzi dei combustibili fossili e conformarsi alle politiche climatiche ed energetiche vigenti». Inoltre, «i costi del sistema energetico, corrispondenti al 12,8 % del PIL nel 2010, dovrebbero tuttavia aumentare nel periodo fino al 2030 a un livello corrispondente a circa il 14 % del PIL. Ci sarà d'altro canto una significativa riduzione della spesa per i carburanti, cui farà da contraltare l'aumento della spesa per le apparecchiature innovative con elevato valore aggiunto; questa evoluzione incentiverà gli investimenti in prodotti e servizi innovativi, promuoverà l'occupazione e la crescita e migliorerà la bilancia commerciale dell'Unione». Per di più, settimo, in alcuni Stati membri si sono sviluppate interessanti iniziative di produzione energetica decentrata sulla base di fonti rinnovabili e con la partecipazione diretta della società civile. Ciò evidenzia che un coinvolgimento attivo e diretto di cittadini, comuni e regioni nella produzione energetica apre la strada a nuove possibilità di creazione di valore a livello regionale, accrescendo così l'accettazione sociale nei confronti di una nuova politica del clima e dell'energia. Infine, ottavo, diviene sempre più evidente che il primato tecnologico nel settore delle energie rinnovabili porta con sé un grande potenziale per l'economia del futuro, e che è possibile collegare lo sviluppo regionale alla politica industriale.

2.2

Tuttavia sono stati compiuti notevoli passi avanti relativamente agli obiettivi fissati per il 2020. Nel 2012, le emissioni di gas a effetto serra erano diminuite del 18 % rispetto al 1990 e, a seguito delle misure adottate finora, è prevista un'ulteriore riduzione del 24 % entro il 2020 e del 32 % entro il 2030. Nel 2012, la quota del consumo di energie rinnovabili era del 13 % e attualmente la Commissione europea si aspetta che tale percentuale salga ulteriormente al 21 % e al 24 % nel 2020e nel 2030 rispettivamente. Tra il 1995 e il 2011, l'intensità energetica dell'economia dell'Unione è calata del 24 %, anche se sembra che l'obiettivo indicativo del 20 % che l'UE si è prefissa in termini d'incremento dell'efficienza energetica non verrà raggiunto. Tali dati si spiegano in parte con la prolungata recessione economica, la delocalizzazione delle emissioni di carbonio e una maggiore efficienza energetica.

2.3

Le sfide che ci attendono sono, tuttavia, particolarmente gravi e impongono un intervento urgente. Il Gruppo intergovernativo di esperti sui cambiamenti climatici (IPCC) ha di recente pubblicato alcuni estratti del suo quinto rapporto di valutazione dal quale risulta che le emissioni globali di gas a effetto serra hanno raggiunto livelli senza precedenti nonostante le politiche di mitigazione adottate. Secondo l'IPCC, solo degli importanti cambiamenti istituzionali e tecnologici accompagnati da considerevoli investimenti permetteranno di evitare che il riscaldamento globale superi il limite dei 2 oCelsius.

2.4

Nel 2008, il Consiglio europeo ha stabilito un nuovo obiettivo di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra dell'80-95 % entro il 2050, conformemente all'impegno preso a livello internazionale di bloccare il riscaldamento globale a + 2 oCelsius. La Commissione ha presentato le rispettive tabelle di marcia relative alle politiche climatiche ed energetiche fino al 2050.

2.5

Il CESE ha sostenuto attivamente e seguito con attenzione le decisioni riguardanti l'attuazione delle politiche energetiche e climatiche dell'UE, e ha pubblicato numerosi pareri, su consultazione o d'iniziativa, in materia, inclusi pareri sui negoziati internazionali sul clima (1), sulla Comunità europea dell'energia (2), sui costi dell'energia (3), sulla povertà energetica (4) e, ultimamente, sugli strumenti di mercato per un'economia a basse emissioni di carbonio (5).

2.6

Il presente parere si rifà a pareri precedenti e li completa rappresentando, analogamente ad altri pareri elaborati dal Comitato, un compromesso tra diverse posizioni contrastanti. Esso fa riferimento esclusivamente alla comunicazione intitolata «Quadro per le politiche dell'energia e del clima per il periodo dal 2020 al 2030» (6). Il CESE intende elaborare pareri distinti sulle altre parti del pacchetto (riforma dell'ETS (7), la comunicazione Costi e prezzi dell'energia in Europa  (8), le raccomandazioni sul gas di scisto (9) e la comunicazione sulla rinascita industriale (10)).

3.1

Sulla base delle tabelle di marcia per il 2050 per l'energia e il clima, del Libro verde che ha lanciato la consultazione pubblica e della valutazione d'impatto, la Commissione ha presentato un pacchetto di proposte nell'ambito della comunicazione in merito al nuovo quadro per il clima e l'energia all'orizzonte 2030 cui si fa riferimento al punto 2.8.

3.2

La Commissione propone di ridurre le emissioni di gas a effetto serra del 40 % rispetto al 1990. Le emissioni dei settori compresi nel sistema ETS dovrebbero diminuire del 43 % rispetto al 2005 e le emissioni dei settori che non rientrano nel sistema ETS dovrebbero ridursi del 30 %. Il fattore annuo di riduzione del massimale delle emissioni dovrà aumentare passando dall'attuale 1,74 % al 2,2 % dopo il 2020. L'obiettivo di riduzione per i settori non ETS deve essere ripartito tra gli Stati membri applicando soprattutto il metodo seguito attualmente.

3.3

La Commissione propone di portare la quota delle energie rinnovabili almeno al 27 % del consumo finale di energia nell'UE. Si tratta di un obiettivo vincolante a livello di UE, ma non si intende ripartirlo tra gli Stati membri, per cui non è chiaro chi potrebbe essere ritenuto responsabile in caso di mancato adempimento. La quota delle energie rinnovabili nel settore dell'energia elettrica dovrebbe aumentare passando dall'attuale 21 % al 45 % nel 2030.

3.4

In materia di efficienza energetica non viene presentata alcuna proposta. Entro la metà del 2014 verrà presentata una valutazione dell'attuazione della direttiva sull'efficienza energetica e su questa base verranno esaminate ulteriori proposte.

3.5

La Commissione propone una riforma del sistema di scambio di quote di emissioni  (11) istituendo una riserva stabilizzatrice del mercato, e ha presentato un progetto di regolamento in merito.

3.6

La Commissione si occupa anche della concorrenza sui mercati integrati e della promozione della sicurezza dell'approvvigionamento energetico, e ha presentato una comunicazione a parte sul tema dei prezzi dell'energia  (12).

3.7

La Commissione propone un nuovo sistema di governance basato su piani nazionali.

3.8

Inoltre, per una migliore valutazione dei progressi compiuti, suggerisce di mettere a punto una gamma più ampia di indicatori.

3.9

Nel documento si affrontano altresì le principali politiche complementari, come l'agricoltura e l'uso del suolo, la cattura e lo stoccaggio del carbonio (CCS) nonché l'innovazione e i finanziamenti.

3.10

Per concludere, la Commissione presenta una breve panoramica del contesto internazionale di mitigazione dei gas a effetto serra.

4.1

Il CESE accoglie con soddisfazione la comunicazione della Commissione poiché si prefigge di fare in modo che gli obiettivi delle politiche energetiche e climatiche rimangano prevedibili. Un quadro normativo stabile e prevedibile nonché, in particolare, una sua attuazione coerente costituiscono dei presupposti essenziali per le decisioni a lungo termine e gli enormi investimenti necessari per indirizzare gli sviluppi nel senso desiderato.

4.2

Un elemento importante di prevedibilità è il messaggio secondo cui il quadro delle politiche dell'energia e del clima fino al 2020 rimarrà invariato nei suoi elementi fondamentali.

4.3

Tuttavia, la comunicazione prende anche in considerazione gli enormi cambiamenti verificatisi dopo l'adozione della politica con un orizzonte fino al 2020. Nonostante la necessità di garantire la prevedibilità delle politiche, le sfide poste dal contesto internazionale in continuo cambiamento, l'urgenza di una ripresa economica e di una accresciuta competitività, nonché l'aumento dei costi dell'energia rendono necessario l'adattamento delle politiche attuali.

4.4

Il riscaldamento globale rappresenta una minaccia a lungo termine per il nostro pianeta e per il benessere delle generazioni future, ma anche per la prosperità economica in generale. Esso rappresenta già oggi un notevole costo. Per tale motivo, l'UE deve impegnarsi a conseguire l'obiettivo di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra dell'80-95 % nel 2050. Il CESE appoggia la proposta della Commissione di fissare l'obiettivo per il 2030 al 40 %, sebbene questa decisione possa essere considerata ambiziosa. Secondo la valutazione d'impatto pubblicata unitamente alla comunicazione, un obiettivo del 35 % sarebbe sufficiente per raggiungere il traguardo previsto nel 2050.

4.5

Quando nel 2008 si stabilì l'obiettivo di ridurre le emissioni del 20 % nel 2020 rispetto ai valori dell'anno di riferimento 1990, i livelli delle emissioni erano già del 10 % al di sotto dei valori di tale anno di riferimento. Ora sembra che entro il 2020 si conseguirà una riduzione del 24 %, vale a dire, una riduzione del 14 % in 11 anni. Si dovrebbe poi raggiungere un obiettivo di riduzione del 16 % in 10 anni, obiettivo che si potrebbe conseguire senza eccessive difficoltà visti i progressi tecnologici in atto, i costi decrescenti delle energie rinnovabili e l'aumento dei costi delle energie fossili. Tuttavia, dal 1990 il compito è stato considerevolmente facilitato dalla recessione, da una profonda ristrutturazione delle economie dell'ex blocco comunista e dal ricorso ai meccanismi di Kyoto.

4.6

Tuttavia, al fine di raggiungere tale obiettivo senza provocare conseguenze negative per altri aspetti legati alla sostenibilità economica e sociale, è di cruciale importanza assicurare la messa a punto delle misure più efficienti sotto il profilo dei costi ai fini dell'attuazione. Il CESE si compiace pertanto del fatto che la Commissione non presenti più proposte in merito a una delle varianti più costose della riduzione delle emissioni di gas a effetto serra: il settore dei biocarburanti. Il CESE aveva infatti già formulato raccomandazioni al riguardo nel 2008 (13). A tale proposito, bisognerebbe valutare attentamente e discutere a fondo l'impiego dei meccanismi di flessibilità che la Commissione adesso propone di escludere dopo il 2020, prendendo in considerazione i problemi osservati, i benefici dell'efficienza globale sotto il profilo dei costi e lo sviluppo della cooperazione internazionale sul clima.

4.7

Le politiche influiranno diversamente sui vari settori dell'economia. Per tale ragione, bisognerà concepire e modulare attentamente le misure per ridurre le conseguenze negative e per proteggere i consumatori di energia più vulnerabili. Il passaggio a un'economia a basse emissioni di carbonio deve essere equo. In questo contesto fattori come la formazione, posti di lavoro di qualità e la partecipazione dei lavoratori e anche, possibilmente, misure di compensazione, sono fondamentali.

4.8

Inoltre, il CESE appoggia la proposta della Commissione di stabilire un obiettivo comune pari almeno al 27 % per la quota delle energie rinnovabili. Mentre l'obiettivo del 40 % nell'ambito delle emissioni dei gas a effetto serra può essere considerato un segnale importante in materia di clima, anche per i negoziati tuttora in corso nel quadro della 20a e della 21a conferenza delle parti (COP 20 e 21), lo sviluppo delle energie rinnovabili costituisce invece un obiettivo di politica energetica inteso a ridurre la dipendenza — attualmente eccessiva — dalle importazioni. Il CESE critica il fatto che non si intendano fissare obiettivi nazionali vincolanti per gli Stati membri. È già difficile comprendere come la Commissione intenda accertarsi che gli obiettivi stabiliti vengano rispettati in assenza di obiettivi nazionali specifici, ma ancor più come possa eventualmente imporre sanzioni.

4.9

Il miglioramento dell'efficienza energetica costituisce il modo più promettente per lavorare in modo efficiente sotto il profilo dei costi ai fini della realizzazione di tutti gli obiettivi della politica energetica — ambientali, economici e di sicurezza degli approvvigionamenti. Il potenziale è notevole ma è necessario adottare delle misure radicali. Il CESE auspica che la Commissione presenti misure politiche efficaci sulla base della valutazione d'impatto che realizzerà più avanti nel corso dell'anno, prendendo in considerazione l'ampio spettro delle questioni da esaminare in questo ambito. Occorre tener conto dell'esperienza relativa al quadro legislativo attuale, approvato di recente. Per quanto riguarda gli obiettivi, si potrebbero considerare quelli settoriali, in particolare al fine di sfruttare l'importante potenziale del settore dell'edilizia e dei trasporti.

4.10

Il CESE accoglie con favore il nuovo sistema di governance proposto dalla Commissione, con il relativo processo iterativo per l'elaborazione dei piani nazionali. La preparazione di tali piani potrebbe rappresentare un'opportunità unica per coinvolgere non soltanto le parti interessate, ma anche la più vasta società civile nelle questioni di politica energetica, compreso il loro impegno nell'attuazione di queste ultime. L'aspetto più importante della proposta è il requisito della consultazione dei paesi vicini, prassi che dovrebbe essere resa obbligatoria prima che vengano prese decisioni a livello nazionale con ripercussioni potenzialmente di ampia portata per altre parti interessate, e che potrebbe costituire un passo decisivo verso la costituzione di una vera e propria Comunità europea dell'energia. La combinazione di diverse risorse e di diversi approcci nazionali e, di conseguenza, di mix energetici distinti potrebbe portare alla creazione di sistemi e di mercati regionali efficienti in termini di costi, contribuendo così al bilanciamento, all'adeguatezza delle capacità di produzione e alla sicurezza degli approvvigionamenti. Il CESE chiede pertanto agli Stati membri di reagire in maniera positiva a un'efficace procedura di governance e di stabilire — assieme alla Commissione e alla società civile — le possibili modalità di attuazione. Questo nuovo sistema di governance dovrebbe essere trasparente e prevedere il coinvolgimento della società civile, nonché minimizzare gli oneri amministrativi supplementari a carico degli Stati membri.

4.11

La sostenibilità e la diversificazione sono obiettivi centrali in relazione al diritto degli Stati membri di decidere il proprio mix energetico. L'aumento dell'uso delle fonti rinnovabili, e di altre fonti a basse emissioni di carbonio, rimarrà necessario per il conseguimento di entrambi gli obiettivi. Le politiche dell'UE non devono impedire, agli Stati membri che lo desiderino, di ricorrere all'energia nucleare o di sfruttare le risorse energetiche endogene come i gas non convenzionali.

4.12

È opportuno aiutare maggiormente gli Stati associati all'UE interessati dalla politica europea di vicinato nello sviluppo di un'economia a basse emissioni di carbonio, agevolarli nell'accesso alle tecnologie appropriate e sostenere i centri di ricerca specializzati in questo campo in tali paesi.

4.13

Di recente è stato messo in evidenza un problema che merita grande attenzione: la forte dipendenza che l'UE ha sviluppato nei confronti delle energie fossili provenienti da fonti non affidabili. È dunque necessario prendere misure decisive per diversificare l'approvvigionamento energetico, come descritto al punto 4.10, e in questo modo puntare in particolare su risorse disponibili nel lungo periodo e possibilmente a emissioni zero. È inoltre indispensabile costituire un vero mercato interno dell'energia e adottare una politica energetica esterna comune con l'obiettivo di diversificare le fonti di approvvigionamento.

4.14

Il CESE approva la proposta di utilizzare una gamma più ampia di indicatori per una più accurata valutazione dei progressi compiuti. La ridotta capacità di trasmissione transfrontaliera resta ancora il principale ostacolo alla creazione di un vero e proprio mercato interno dell'energia. Il modo migliore per valutare i progressi compiuti in tale ambito è il monitoraggio dei differenziali di prezzo dell'energia tra le regioni e i paesi.

4.15

Un ruolo fondamentale per la Commissione in questa direzione consisterà nell'assicurare condizioni uniformi per tutti attraverso l'eliminazione graduale delle sovvenzioni dannose e il vaglio dei regimi di sostegno pubblico (14). Questo dovrebbe valere anche per le misure di sostegno previste all'interno del sistema ETS per compensare quei settori esposti al rischio di delocalizzazione delle emissioni di carbonio per i costi indiretti legati alle politiche climatiche, come ad esempio l'aumento dei prezzi dell'energia elettrica. Tali indennizzi dovrebbero costituire un sistema a livello europeo in grado di evitare distorsioni della concorrenza tra gli Stati membri. Il CESE presenta inoltre un parere separato sulla proposta di riforma del sistema ETS (15). Anche a livello internazionale la Commissione dovrà impegnarsi per la garanzia di condizioni uniformi per tutti, il che vuol dire che la questione dovrà essere trattata nei negoziati in sede di OMC e nel contesto dell'accordo sul Partenariato transatlantico sul commercio e gli investimenti.

4.16

Una parte importante dei piani energetici nazionali è rappresentata dalle politiche riguardanti i settori non ETS. Ad avere particolare rilevanza sono i settori dei trasporti e del riscaldamento. In merito ai biocarburanti il CESE ha già espresso il suo punto di vista in diverse occasioni e rinvia a questo proposito ai suoi pareri in materia (16).

4.17

Le politiche riguardanti l'agricoltura e l'uso del suolo avranno un ruolo importante nella mitigazione dei cambiamenti climatici, anche se dovranno essere sottoposte ad un'approfondita attività di analisi e di riflessione. La biomassa sostenibile proveniente dall'agricoltura e dalla silvicoltura svolge un ruolo fondamentale nella diversificazione delle fonti energetiche. Se il settore dei cambiamenti di uso del suolo venisse incluso negli obiettivi non ETS, l'aumento netto del pozzo di assorbimento del carbonio rappresentato dalle foreste dovrebbe essere totalmente dedotto.

4.18

Inoltre, la comunicazione non riporta alcuna informazione sui risultati della creazione di posti di lavoro «verdi», obiettivo molto importante nelle decisioni 20-20-20. Gli studi sull'argomento parlano per lo più di un impatto neutro o leggermente positivo sull'occupazione, con forti trasformazioni della struttura dei posti di lavoro.

4.19

Probabilmente è già avvenuta nell'UE una massiccia ecologizzazione delle attività esistenti, come dimostra ad esempio il forte miglioramento dell'efficienza energetica delle industrie manifatturiere. Fino ad ora le industrie ad alta intensità energetica sono state in grado di reagire alle sfide poste dai cambiamenti climatici tramite una migliore efficienza energetica ma, dato che si è sfruttata la maggior parte del potenziale, in futuro bisognerà prendere ancora più seriamente in considerazione la minaccia della delocalizzazione delle emissioni di carbonio.

4.20

In Europa numerosi settori delle industrie ad alta intensità energetica sono in concorrenza tra loro su mercati mondiali aperti senza poter considerare nei loro prezzi- in maniera unilaterale — dei costi supplementari, e si ritrovano pertanto nel quadro del rischio di delocalizzazione delle emissioni di carbonio. Nella maggior parte dei casi queste industrie sono anche le più efficienti a livello mondiale sia dal punto di vista energetico che delle emissioni di CO2. In tali circostanze la delocalizzazione delle emissioni di carbonio potrebbe determinare addirittura un aumento delle emissioni globali. Le politiche dell'UE non dovrebbero quindi provocare un aumento — diretto o indiretto — dei costi dell'energia per tali industrie, oppure dovrebbero prevedere chiare disposizioni che consentano di ottenere una compensazione dei costi supplementari sostenuti. Le disposizioni volte a prevenire la delocalizzazione delle emissioni di carbonio dovranno prevedere un'assegnazione completamente gratuita dei permessi di emissione in base a parametri di riferimento tecnicamente realizzabili finché non si dimostri che le nuove tecnologie sono in grado di dar luogo a una riduzione sostanziale delle emissioni valida dal punto di vista economico.

4.21

La migliore soluzione alle sfide poste dalle politiche climatiche ed energetiche è l'innovazione. L'UE, gli Stati membri e altri attori finanziari devono effettuare interventi drastici per sfruttare il potenziale di questo settore favorendo la diffusione di nuove tecnologie e sostenendo iniziative innovative radicali e rischiose. Non sarà possibile raggiungere gli obiettivi a lungo termine senza salti tecnologici in diversi settori. Per poter realizzare tali innovazioni abbiamo bisogno di un settore industriale competitivo che, adeguandosi a questa sfida, potrà rimanere competitivo e conquistare nuovi spazi. Il fattore decisivo in questo ambito è una formazione di alto livello. L'industria specializzata nella produzione di attrezzature per un'economia a basse emissioni di carbonio potrebbe contribuire alla competitività dell'economia europea e rendere più accessibili tali attrezzature. A tal fine è necessario combinare ricerca e misure di sostegno.

4.22

Per poter rispondere alle sfide poste dai cambiamenti climatici e per poter continuare a fornire energia sicura, senza rischi e accessibile a tutti i cittadini europei, vi è bisogno di cambiamenti generalizzati di atteggiamento e di comportamento. Qualunque sia la linea politica scelta dai responsabili decisionali dell'UE, la sua agevole attuazione dipende dal coinvolgimento di tutte le parti interessate fin dalle fasi iniziali. Come evidenziato dal punto 4.9, alla società civile spetta un ruolo importante e il CESE può offrire il suo contributo in tal senso.

4.23

Tuttavia, nell'ambito della politica climatica, la questione più importante è lo sviluppo internazionale. Il quadro per le politiche dell'energia e del clima presentato nella comunicazione dovrebbe ridurre in modo considerevole la quota UE delle emissioni globali di gas a effetto serra dall'attuale livello di 11 %. Secondo l'Agenzia internazionale dell'energia (AIE), anche le politiche attuali farebbero abbassare il valore di tale quota al 7 % entro il 2035. Anche se la sua responsabilità storica particolare impone all'Europa di intervenire contro il cambiamento climatico, da sola essa non inciderebbe in modo significativo nel limitare il riscaldamento globale a + 2o. Un accordo internazionale ambizioso e la sua effettiva attuazione rappresentano obiettivi di primaria importanza per le politiche europee. Se non si dovesse arrivare a un tale accordo, l'UE potrebbe essere costretta a rivedere le sue politiche. Parallelamente, bisognerebbe prestare maggiore attenzione e dedicare maggiori interventi all'adattamento ai cambiamenti climatici, perché si tratta di un problema che non può più essere ignorato.