6.6.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 161/77

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con soddisfazione il progetto del Settimo programma di azione in materia di ambiente (di seguito 7o PAA). Con la sua adozione da parte del Consiglio e del Parlamento, le istituzioni europee dotate di poteri decisionali convengono sulle azioni da intraprendere da qui al 2020 giungendo a un consenso in materia di politica ambientale sul fatto che la situazione su questo fronte resta drammatica, che l'attuazione dell'acquis dell'UE in materia ambientale presenta profonde carenze e che molti degli approcci finora adottati per risolvere i problemi già esistenti e quelli emergenti si sono rivelati insufficienti.

1.2

Il progetto conferma la posizione espressa più volte dal Comitato in merito al fatto che i problemi ambientali esistenti in Europa non sono imputabili alla mancanza di conoscenze o di soluzioni adeguate bensì all'assenza della volontà politica di metterle in pratica.

1.3

Il progetto del 7o PAA è tuttavia caratterizzato sia sul piano generale che su quello specifico da una certa mancanza di concretezza piuttosto che dalla chiarezza. Quando, nel titolo di un programma, si afferma di voler "vivere bene entro i limiti del nostro pianeta", bisognerebbe almeno delineare quali sono questi limiti e descrivere in dettaglio il nesso esistente tra le azioni programmate concretamente e i loro effetti sulle attività sociali e produttive in Europa, cosa, invece, che nel 7o PAA non viene fatta.

1.4

Il 7o PAA può quindi essere considerato più come un rapporto sullo stato dell'ambiente che non come un reale documento di strategia politica o un programma di azione di politica operativa.

1.5

Il CESE ritiene che il 7o PAA non adotti una posizione sufficientemente chiara sui cambiamenti economici e sociali necessari per il conseguimento degli obiettivi di politica ambientale. Il Comitato ricorda che la Commissione, nel presentare l'iniziativa faro Un'Europa efficiente nell'impiego delle risorse, aveva sottolineato che per effettuare i cambiamenti necessari sarebbero stati occorsi non soltanto potenziamenti tecnologici e modifiche del comportamento da parte di produttori e consumatori, ma anche "cambiamenti di rilievo nei sistemi energetico, industriale, agricolo e dei trasporti".

1.6

Il 7o PAA esamina in maniera molto precisa la debolezza attuativa dei programmi di azione in materia di ambiente varati finora, senza però fornire praticamente alcuna indicazione su come si possano ridurre o risolvere i deficit di recepimento. Quasi tutti gli sviluppi positivi per la natura e l'ambiente sono stati reclamati dalla società civile, le cui organizzazioni costituiscono, a giudizio del CESE, un attore centrale nell'attuazione del 7o PAA. Il loro ruolo nell'ambito del programma dovrebbe essere evidenziato chiaramente e rafforzato nel quadro di un ulteriore obiettivo prioritario.

1.7

La funzione di un efficace 7o PAA dovrebbe consistere nel descrivere molto più chiaramente il processo che parte dalla politica ambientale tradizionale, incentrata sulle tecnologie di fine ciclo, per arrivare allo sviluppo sostenibile. La fine del periodo di validità del 7o PAA coincide con quella della strategia Europa 2020. Il CESE ha fatto presente più volte che quest'ultima non può sostituirsi a una strategia europea di sostenibilità che definisca gli obiettivi e le strategie per uno sviluppo sostenibile in Europa, con un orizzonte programmatico a lungo termine e una presa in considerazione equilibrata delle dimensioni economiche, sociali e ambientali. Il Comitato invita il Consiglio e il Parlamento a integrare nel 7o PAA l'avvio di una nuova strategia generale di sostenibilità dell'UE, come raccomandato dal Consiglio dei ministri dell'Ambiente nelle sue conclusioni sulla Conferenza delle Nazioni Unite sullo sviluppo sostenibile (vertice Rio+20) (punto 3 delle conclusioni su Rio+20: Risultato e seguito dato alla Conferenza delle Nazioni Unite sullo sviluppo sostenibile 2012; 3 194a riunione del Consiglio Ambiente, Lussemburgo, 25 ottobre 2012). Tale integrazione conferirebbe al 7o PAA un reale valore aggiunto.

2.1

Dall'inizio degli anni '70 sono stati finora adottati sei programmi di azione in materia di ambiente (PAA), che hanno contribuito in maniera decisiva allo sviluppo e alla definizione della politica ambientale dell'UE. Poiché il 6o PAA è giunto a scadenza nel luglio 2012, la Commissione europea è stata invitata dal Consiglio e dal Parlamento europeo a presentare un nuovo programma destinato a succedergli.

2.2

Secondo quanto scrive la Commissione, la proposta di un 7o PAA mira a potenziare il contributo della politica ambientale alla conservazione del capitale naturale per la transizione verso un'economia efficiente nell'uso delle risorse e a basse emissioni di carbonio, e per la tutela della salute umana.

2.3

La proposta traccia tra l'altro un bilancio sullo stato dell'ambiente, che pone in evidenza il problema della crescente perdita di capitale naturale, in particolare della biodiversità, ed esprime rammarico per il persistente spreco di risorse naturali dovuto a un utilizzo inefficiente e per il perdurare dell'inquinamento atmosferico e idrico, come anche delle contaminazioni da sostanze pericolose.

2.4

Tra le cause principali viene indicata la mancanza di un'effettiva applicazione da parte degli Stati membri della legislazione e delle norme vigenti in materia ambientale.

2.5

La Commissione giunge alla conclusione che "i limiti del pianeta per la biodiversità, i cambiamenti climatici e il ciclo dell'azoto sono già stati superati".

2.6

Il 7o PAA contrappone a questo dato di fatto una visione per il 2050 tesa a consentirci di "vivere bene entro i limiti del nostro pianeta", e definisce un quadro d'azione per la politica ambientale fino al 2020, incentrato su nove obiettivi prioritari.

2.7

Il CESE ha già partecipato alle prime discussioni sul 7o PAA adottando un parere esplorativo richiesto dalla presidenza danese (1), nel quale ha sottolineato che i problemi ambientali esistenti in Europa sono imputabili alla mancanza di volontà politica. In quell'occasione ha altresì rilevato che non è chiaro quale debba essere il collegamento tra un eventuale 7o PAA, la strategia Europa 2020, l'iniziativa faro Un'Europa efficiente nell'impiego delle risorse e la relativa tabella di marcia, e ha raccomandato di rilanciare la strategia per la sostenibilità, di scegliere un 7o PAA volto all'attuazione come suo strumento di politica ambientale e di integrarvi l'iniziativa faro Un'Europa efficiente nell'impiego delle risorse con tutte le singole iniziative, nonché di garantire un rapporto stretto e coordinato tra le considerazioni di carattere ambientale e quelle di carattere economico.

3.1

Il CESE ritiene che il principale valore aggiunto politico del 7o PAA consista nel fatto che, a differenza delle attuali strategie politiche ambientali, iniziative faro e tabelle di marcia della Commissione, tale programma viene deciso dal Consiglio e dal Parlamento. In tal modo viene raggiunto in una certa misura un consenso in materia di politica ambientale tra le istituzioni europee decisive in merito alle azioni da intraprendere da qui al 2020.

3.2

Il 7o PAA crea quindi un punto di riferimento per le future decisioni dei responsabili politici e delle istituzioni a livello UE e degli Stati membri, anch'essi soggetti al PAA.

3.3

Il CESE accoglie con favore la proposta del 7o PAA anche perché, adottandolo con decisione vincolante, Consiglio e Parlamento si uniscono per mostrare che la situazione ambientale resta drammatica, che l'attuazione dell'acquis dell'UE in materia ambientale presenta profonde carenze e che molti degli approcci adottati finora per risolvere i problemi già esistenti e quelli emergenti si sono rivelati insufficienti.

3.4

Sul piano dei contenuti, invece, il programma riprende in sostanza quanto già prevedono le comunicazioni, le strategie, le iniziative faro e le tabelle di marcia della Commissione in materia di politica ambientale, le quali vengono però notevolmente rafforzate nel loro valore politico grazie alla decisione da parte del Consiglio e del Parlamento.

3.5

Il progetto del 7o PAA è tuttavia caratterizzato sia sul piano generale che su quello specifico da una certa mancanza di concretezza piuttosto che dalla chiarezza. Quando, nel titolo di un programma, si afferma di voler "vivere bene entro i limiti del nostro pianeta", bisogna almeno delineare quali sono questi limiti e descrivere in dettaglio il nesso esistente tra le azioni programmate concretamente e gli effetti che esse avranno sulle attività sociali e produttive in Europa, cosa, invece, che nel 7o PAA non viene fatta.

3.6

Nei punti in cui il documento appare lievemente più concreto, manca una definizione delle responsabilità e dei criteri di revisione concreti che consenta di verificare il raggiungimento degli obiettivi e l'attuazione delle misure.

3.7

Pertanto, il 7o PAA può essere considerato più come un rapporto sullo stato dell'ambiente che non come un reale documento di strategia politica o un programma di azione di politica operativa. Per il Comitato si tratta di una constatazione deludente: nel suo parere esplorativo in merito al 7o PAA, ma già anche nel 2004 in un precedente parere esplorativo sul tema Valutazione della strategia dell'UE per lo sviluppo sostenibile  (2), il CESE chiedeva proprio questo tipo di programmi faro chiari e concreti.

3.8

Il Comitato critica il fatto che la visione per la politica ambientale oltre il 2020, che è assolutamente imprescindibile, risulta troppo debole. È ormai chiaro che per la politica in materia di energia e clima un orizzonte di programmazione degli obiettivi fino al 2020 è troppo breve. Nel 7o PAA non risulta chiaro se gli obiettivi e le misure previsti per il 2020 siano adeguati e sufficienti per concretizzare realisticamente la visione per il 2050: "vivere bene ed entro i limiti del nostro pianeta". Bisognerebbe quindi che vi fosse almeno una pianificazione indicativa degli obiettivi relativi alle prossime tappe (previste nel 2030 e nel 2040) del processo di realizzazione della visione per il 2050. Inoltre, l'orizzonte del 2020 è troppo ravvicinato per creare la certezza necessaria per gli investimenti a lungo termine nell'economia verde.

3.9

Va invece accolta con soddisfazione, in linea di massima, l'armonizzazione dell'orizzonte temporale della programmazione delle azioni in materia di ambiente con la strategia Europa 2020 e con le relative iniziative faro. Il periodo di validità coincide inoltre con quello del prossimo quadro finanziario pluriennale 2014-2020, il che rappresenterebbe un notevole vantaggio se venissero stabilite le necessarie interazioni. Sebbene una delle nove priorità elencate consista nel garantire gli investimenti necessari per le misure a favore dell'ambiente, nella descrizione dei requisiti i riferimenti alla programmazione finanziaria dell'UE a medio termine appaiono piuttosto vaghi, anche perché il 7o PAA giunge troppo tardi per poterla influenzare.

3.10

La scelta dei nove obiettivi prioritari nel 7o PAA si presta ad alcune considerazioni critiche. Ad esempio, l'"ambiente urbano" è un tema che è stato puntualmente trattato nei precedenti PAA. Malgrado la notevole importanza della "politica ambientale urbana", l'influenza dell'UE in questo ambito è piuttosto limitata, mentre è invece molto forte nella politica dei trasporti, la cui particolare importanza per la mitigazione dei cambiamenti climatici è stata più volte sottolineata dalla Commissione. Ciononostante, nella proposta relativa al 7o PAA, la politica dei trasporti non viene praticamente citata.

3.11

A giudizio del CESE sarebbe utile inserire come obiettivo prioritario strategico a sé stante del PAA il coinvolgimento strategico della società civile (cfr. il punto 4.4.9).

3.12

Per la politica europea in materia di ambiente e sostenibilità è molto rilevante anche la politica in materia di scambi con l'estero, e a questo ambito avrebbe dovuto essere attribuita almeno la stessa importanza dell'"ambiente urbano" (3).

3.13

Il Comitato ricorda che la Commissione, nel presentare l'iniziativa faro Un'Europa efficiente nell'impiego delle risorse, aveva sottolineato che per giungere ai cambiamenti necessari occorreva procedere non soltanto a potenziamenti tecnologici e modifiche del comportamento da parte di produttori e consumatori, ma anche "cambiamenti di rilievo nei sistemi energetico, industriale, agricolo e dei trasporti". Ora, il 7o PAA delude le aspettative se ribadisce ancora una volta la necessità di integrare le esigenze ambientali in altre politiche, ma non descrive i "cambiamenti di rilievo" necessari di determinati settori economi verso modelli economici e stili di vita sostenibili.

3.14

La Commissione, inoltre, non ha colto l'occasione per soffermarsi maggiormente sull'importanza di proteggere le risorse e l'ambiente ai fini dello sviluppo economico e della creazione di posti di lavoro qualificati. A questo proposito il Comitato rimanda anche a pareri adottati in precedenza (4). Occorre mettere maggiormente in evidenza l'interazione tra le politiche ambientali, sociali, economiche e di sviluppo, ossia tra le relative dimensioni essenziali della sostenibilità.

3.15

Appare quindi anche chiaro che l'importanza e il ruolo di questo 7o PAA devono consistere nel descrivere molto più chiaramente il processo che parte dalla politica ambientale tradizionale, incentrata sulle tecnologie di fine ciclo, per arrivare allo sviluppo sostenibile. La fine del periodo di validità del 7o PAA coincide con quella della strategia Europa 2020. Il CESE ha fatto presente più volte che la strategia Europa 2020 non può sostituirsi a una strategia europea di sostenibilità che definisca gli obiettivi e le strategie per uno sviluppo sostenibile in Europa, con un orizzonte programmatico a lungo termine e una presa in considerazione equilibrata delle dimensioni economiche, sociali e ambientali. Il Consiglio e il Parlamento sono invitati a integrare nel 7o PAA l'avvio di una nuova strategia generale di sostenibilità dell'UE, come raccomandato dal Consiglio dei ministri dell'Ambiente nelle sue conclusioni sulla Conferenza delle Nazioni Unite sullo sviluppo sostenibile (vertice Rio+20) (punto 3 delle conclusioni su Rio+20: Risultato e seguito dato alla Conferenza delle Nazioni Unite sullo sviluppo sostenibile 2012; 3 194a riunione del Consiglio Ambiente, Lussemburgo, 25 ottobre 2012). Tale integrazione conferirebbe al 7o PAA un reale valore aggiunto.

4.2.1

Il 7o PAA dovrebbe indicare chiaramente che l'attuazione delle proposte della Commissione per l'ecologizzazione dell'agricoltura e della pesca, nel quadro della riforma della PAC e della PCP, è di fondamentale importanza per la protezione del capitale naturale.

4.2.2

La proposta relativa al 7o PAA auspica, a giusto titolo, anche una migliore protezione del suolo, il cui inquinamento, degrado e consumo in Europa continuano a destare preoccupazione. Il CESE reputa necessario un intervento legislativo a livello europeo per invertire questa tendenza negativa. Il Consiglio dovrebbe quindi riprendere quanto prima le discussioni riguardanti la direttiva sulla protezione dei suoli. La Commissione europea dovrebbe inoltre incoraggiare gli Stati membri, attraverso una strategia tematica, ad adottare misure atte a ridurre l'eccessivo consumo del suolo da parte delle infrastrutture di trasporto e degli insediamenti, e a promuovere la protezione delle zone agricole e forestali.

4.3.1

Attraverso l'iniziativa faro Un'Europa efficiente nell'impiego delle risorse, la Commissione ha posto l'utilizzo più efficiente delle risorse naturali al centro della sua politica, stabilendo delle tappe fondamentali per il 2020 nella relativa tabella di marcia. È tuttavia deplorevole che gli obiettivi previsti nel paragrafo 41 non riflettano in misura adeguata queste importanti tappe.

4.3.2

In particolare, gli obiettivi dovrebbero comprendere il disaccoppiamento (totale) tra la crescita economica e l'impatto negativo sull'ambiente, nonché l'intenzione di concordare entro il 2020 finalità ambiziose in materia di efficienza delle risorse e indicatori affidabili in grado di guidare i decisori pubblici e privati nel passaggio a un'economia efficiente nell'impiego delle risorse (5). Il CESE ricorda inoltre la sua raccomandazione di impiegare la direttiva sulla progettazione ecocompatibile per eliminare dal ciclo economico i prodotti non sostenibili, e di applicarla non solo per migliorare l'efficienza energetica ma anche per rendere più efficiente l'impiego delle risorse nei materiali (6).

4.4.1

La valutazione del 6o PAA ha mostrato molto chiaramente che le carenze nell'applicazione della normativa ambientale vigente costituiscono l'ostacolo più grave al necessario progresso in materia di protezione dell'ambiente. Va quindi accolto con favore il fatto che il 7o PAA dia priorità assoluta a una migliore attuazione dell'acquis dell'UE in materia ambientale a livello di Stati membri.

4.4.2

Tuttavia, già in passato la Commissione aveva attribuito un'elevata priorità al miglioramento dell'attuazione della normativa ambientale, senza giungere però a risultati convincenti. Bisogna quindi concludere che esistono ostacoli fondamentali non eliminabili semplicemente realizzando i miglioramenti proposti in materia di informazione sul diritto ambientale, di meccanismi di controllo e di accesso alla giustizia.

4.4.3

Il fattore decisivo è piuttosto che in molti Stati membri manca la volontà politica di annettere la medesima priorità politica elevata a un'efficace attuazione della normativa ambientale e di dotare, conseguentemente, le autorità responsabili dell'esecuzione di risorse adeguate e personale qualificato, offrendo loro il sostegno politico necessario in caso di conflitto.

4.4.4

I parallelismi con la crisi finanziaria sono evidenti: proprio come questa che è stata innescata da un utilizzo non sostenibile delle risorse economiche in seguito al mancato rispetto dei criteri stabiliti dal Trattato di Maastricht volti a garantire la stabilità della moneta unica, anche i problemi ambientali sono ascrivibili a un utilizzo eccessivo delle risorse, in questo caso, suolo, acqua, aria, clima, risorse fossili e minerarie non rinnovabili ecc.

4.4.5

Il CESE ritiene che alla crisi ambientale si debba reagire in maniera analoga a quella che ha portato ad adottare le misure del patto di bilancio volte a contrastare la crisi finanziaria, ossia con regole precise, indicatori chiari, controlli e sanzioni. Il 7o PAA non prevede nulla di simile: gli approcci delineati non sono adeguati a eliminare realmente le carenze attuative strutturali descritte, e gli obiettivi proposti per migliorare l'applicazione della normativa entro il 2020 sono assolutamente imprecisi e non verificabili.

4.4.6

Il CESE reputa che, per garantire il rispetto delle norme giuridiche, occorrano un controllo efficace da parte di organi indipendenti e la volontà credibile di imporre o accettare le eventuali sanzioni. Il Comitato auspica pertanto che il 7o PAA estenda gli obblighi vincolanti necessari a garantire l'efficacia delle ispezioni e della sorveglianza da parte degli Stati membri all'insieme della legislazione dell'UE in materia ambientale, prevedendo capacità complementari a livello dell'UE.

4.4.7

Inoltre, l'integrazione nel semestre europeo del controllo dei progressi nell'attuazione degli obiettivi ecologici, come previsto dal paragrafo 82, lettera f), può richiamare l'attenzione dei leader politici a livello europeo e nazionale su questo aspetto. La stessa Commissione, del resto, mette in guardia dall'impatto negativo che le continue pressioni sull'ambiente possono avere anche a livello macroeconomico. La relazione Stern sull'economia del cambiamento climatico (del 2006) e la relazione sintetica del 2010 dell'iniziativa TEEB sull'economia degli ecosistemi e della biodiversità lo dimostrano in modo eloquente.

4.4.8

Il 7o PAA dovrebbe essere integrato con misure intese a fornire incentivi per il rispetto della legislazione ambientale. In particolare, l'idea di vincolare la concessione di finanziamenti europei agli Stati membri e ai privati alla dimostrazione del rispetto della normativa ambientale pertinente rappresenta una misura efficace per promuovere la conformità alle norme. Il CESE ribadisce inoltre l'importanza di incoraggiare il settore economico, mediante l'adozione di strategie cooperative e la diffusione di soluzioni basate su buone pratiche, a collaborare al miglioramento dello stato dell'ambiente.

4.4.9

Infine, l'efficace attuazione della protezione dell'ambiente presuppone lo svolgimento di un ruolo attivo da parte della società civile, nell'ambito del quale i cittadini sono messi in grado di assumere un compito fattivo di vigilanza. Gli strumenti necessari a tal fine sono stati introdotti nella legislazione ambientale europea, in particolare grazie alla Convenzione di Aarhus: si pensi ad esempio al libero accesso all'informazione in materia di ambiente, alla partecipazione delle organizzazioni della società civile al processo decisionale nel settore ambientale e all'accesso alla giustizia. La proposta relativa al 7o PAA fa riferimento a tali strumenti, senza tuttavia prendere in esame il ruolo della società civile nell'attuazione della legislazione ambientale, o formulare proposte di più ampio respiro. Quasi tutti gli sviluppi positivi per la natura e l'ambiente sono stati reclamati dalla società civile, le cui organizzazioni costituiscono, a giudizio del CESE, un attore centrale nell'attuazione del 7o PAA. Il loro ruolo nell'ambito del programma dovrebbe essere evidenziato chiaramente e rafforzato nel quadro di un ulteriore obiettivo prioritario. Il catalogo di misure andrebbe integrato con iniziative volte a incoraggiare la partecipazione della società civile (ad esempio, accordi locali nel quadro dell'Agenda 21 o di sedi analoghe), a favorire la creazione di partenariati e a intensificare il coinvolgimento della società civile organizzata nei comitati per l'ambiente o nei consigli per la sostenibilità.

4.5.1

Per progredire verso un'economia efficiente nell'uso delle risorse e a basse emissioni di carbonio è indispensabile adottare misure tese a promuovere gli investimenti a favore delle politiche in materia di ambiente e clima e tenere conto dei costi ambientali nella fissazione dei prezzi. Il CESE esprime quindi soddisfazione per il fatto che la Commissione abbia inserito questo aspetto tra gli obiettivi prioritari della sua proposta relativa al 7o PAA. Tuttavia anche in questo caso gli obiettivi previsti per il 2020 (paragrafo 82, lettere a) e b)) risultano estremamente vaghi e non possono costituire un parametro verificabile del grado di riuscita.

4.5.2

Ancora una volta viene fatto solo un vago riferimento alla possibilità di eliminare le sovvenzioni dannose per l'ambiente, come nella strategia per la sostenibilità del 2006 che aveva promesso la pubblicazione di un elenco di tali sovvenzioni. La politica ambientale dell'UE corre il rischio di perdere credibilità se ai ripetuti annunci non seguono azioni concrete. Lo stesso vale per il principio spesso proclamato di internalizzazione dei costi esterni, o per quello dello spostamento sostanziale dalla tassazione del fattore lavoro verso la tassazione dell'impatto ambientale.