6.6.2013   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 161/77

1.1

EØSU bifalder forslaget til det 7. miljøhandlingsprogram. Med vedtagelsen i Rådet og Europa-Parlamentet er der mellem de beslutningstagende EU-institutioner opnået en miljøpolitisk konsensus om, at situationen på miljøområdet stadig er dramatisk, at gennemførelsen af den europæiske miljølovgivning er yderst mangelfuld, at de hidtidige strategier til løsning af eksisterende og kommende problemer ikke har været tilstrækkelige, og hvilke miljømæssige foranstaltninger der må gennemføres inden 2020.

1.2

Forslaget bekræfter udvalgets ofte fremførte synspunkt om, at de eksisterende miljøproblemer i Europa ikke skyldes manglende indsigt eller løsningsforslag, men en manglende politisk vilje til at gennemføre de nødvendige tiltag.

1.3

Forslaget til det 7. miljøhandlingsprogram er imidlertid både generelt og på mere specifikke områder snarere karakteriseret ved manglende præcision frem for klarhed. Når programtitlen fastslår, at det handler om at leve et godt liv "i en ressourcebegrænset verden", må man i det mindste gøre et forsøg på at beskrive planetens ressourcemæssige begrænsninger og give en mere detaljeret redegørelse for konkrete politiske tiltag og deres konsekvenser for de samfundsmæssige og økonomiske aktiviteter i Europa. Dette er desværre ikke tilfældet i det 7. miljøhandlingsprogram.

1.4

Det 7. miljøhandlingsprogram er derfor i højere grad en rapport om miljøets tilstand end et reelt strategisk politisk dokument eller et politisk-operationelt handlingsprogram.

1.5

EØSU mener ikke, at der i det 7. miljøhandlingsprogram tages klart nok stilling til de økonomiske og samfundsmæssige ændringer, der er nødvendige, hvis de miljøpolitiske mål skal opfyldes. EØSU minder om, at Kommissionen i forbindelse med præsentationen af flagskibsinitiativet "Et ressourceeffektivt Europa" påpegede, at de nødvendige ændringer kun kan realiseres, hvis der parallelt med teknologiske forbedringer og adfærdsændringer hos producenter og forbrugere sker "betydelige ændringer i energi-, industri-, landbrugs- og transportsystemerne".

1.6

Det 7. miljøhandlingsprogram indeholder en rammende analyse af gennemførelsessvaghederne i de hidtidige miljøhandlingsprogrammer. Det 7. miljøhandlingsprogram indeholder imidlertid stort ikke forslag til, hvordan gennemførelsesmanglerne kan reduceres eller udbedres. Næsten alle fremskridt på natur- og miljøområdet har civilsamfundet stillet krav om. Civilsamfundsorganisationerne er efter EØSU's opfattelse en vigtig aktør i forbindelse med gennemførelsen af det 7. miljøhandlingsprogram. Deres rolle bør utvetydigt fremhæves og styrkes i det 7. miljøhandlingsprogram inden for rammerne af et supplerende prioriteret mål.

1.7

Opgaven for et målrettet 7. miljøhandlingsprogram bør være at give en langt mere præcis beskrivelse af omstillingen fra en klassisk miljøpolitik baseret på teknisk vedligeholdelse til en bæredygtig udvikling. Udløbet af det 7. miljøhandlingsprogram falder sammen med Europa 2020-strategiens slutfase. EØSU har allerede flere gange understreget, at Europa 2020-strategien ikke kan erstatte en europæisk bæredygtighedsstrategi, som vha. en langsigtet planlægningshorisont, og en afbalanceret hensyntagen til de økonomiske, sociale og miljømæssige aspekter, definerer mål og strategier for en bæredygtig udvikling i Europa. Med hensyn til det 7. miljøhandlingsprogram opfordres Rådet og Europa-Parlamentet til at stille krav om, at der skal udarbejdes en ny overordnet strategi for bæredygtighed i EU, hvilket miljøministerrådet også har stillet krav om i sine konklusioner vedrørende FN's Rio+20-konference om bæredygtig udvikling (punkt 3 i konklusionerne vedrørende Rio+20: Resultater og opfølgning på FN-konferencen om bæredygtig udvikling 2012; 3 194. møde i Rådet(miljø), Luxembourg den 25. oktober 2012). Dette ville give det 7. miljøhandlingsprogram en reel merværdi.

2.1

Siden starten af 1970'erne har de efterhånden seks miljøhandlingsprogrammer på afgørende vis bidraget til udviklingen og udformningen af EU's miljøpolitik. Det 6. miljøhandlingsprogram udløb i juli 2012. Rådet og Europa-Parlamentet opfordrede herefter Kommissionen til at præsentere et efterfølgerprogram.

2.2

Ifølge Kommissionen har forslaget til det 7. miljøhandlingsprogram til formål at styrke miljøpolitikkens bidrag til bevarelse af naturkapital, overgang til en ressourceeffektiv lavemissionsøkonomi og beskyttelse af menneskers sundhed.

2.3

Forslaget omfatter en miljømæssig statusopgørelse, hvor der især henvises til problemet med det vedvarende tab af naturkapital, herunder biodiversitet. Det beklages endvidere, at naturens ressourcer stadig ødsles væk som følge af en ineffektiv anvendelse, at luft- og vand fortsat forurenes, og at der udledes farlige stoffer, som belaster miljøet.

2.4

Medlemsstaternes ineffektive gennemførelse af den eksisterende miljølovgivning og fastlagte standarder ses som en væsentlig årsag til problemerne.

2.5

Kommissionen konkluderer, at "der er tegn på, at de globale grænser for biodiversitet, klimaforandring og kvælstofkredsløb allerede er overskredet".

2.6

Det 7. miljøhandlingsprogram reagerer på dette faktum ved at opstille en vision om "et godt liv i en ressourcebegrænset verden" i 2050, og programmet indeholder en ramme for miljøpolitikken frem til 2020, som omfatter ni prioriterede mål.

2.7

EØSU har allerede i forberedelsesfasen deltaget i debatten om det 7. miljøhandlingsprogram i form af en sonderende udtalelse, der blev udarbejdet efter anmodning fra det danske rådsformandskab (1). Udvalget fremhævede i denne udtalelse, at miljøproblemerne i Europa skyldes manglende politisk vilje til at realisere løsningsforslag. Udvalget kunne ikke gennemskue, hvordan det 7. miljøhandlingsprogram forholder sig til Europa 2020-strategien, flagskibsinitiativet og køreplanen for et ressourceeffektivt Europa. EØSU opfordrede til at give bæredygtighedsstrategien videre fremdrift, at lægge sig fast på et resultatorienteret syvende miljøhandlingsprogram som miljøpolitisk gennemførelsesstrategi, at integrere flagskibsinitiativet "Et ressourceeffektivt Europa" med alle enkeltinitiativer heri, samt at sørge for en nøje og samordnet afpasning mellem de miljøpolitiske og økonomiske overvejelser.

3.1

Ifølge udvalget består den vigtigste politiske merværdi ved det 7. miljøhandlingsprogram i, at det til forskel fra de eksisterede miljøpolitiske strategier, flagskibsinitiativer og køreplaner fra Kommissionen vedtages af Rådet og Europa-Parlamentet. Dermed skabes der i en vis forstand en miljøpolitisk konsensus mellem de beslutningstagende EU-institutioner om indsatsen frem til 2020.

3.2

Det 7. miljøhandlingsprogram skaber dermed et referencepunkt for de fremtidige afgørelser, der træffes af politiske beslutningstagere og institutioner på EU-niveau og i medlemsstaterne, idet miljøhandlingsprogrammet forpligter begge parter i samme grad.

3.3

EØSU bifalder også forslaget til det 7. miljøhandlingsprogram, idet Rådet og Europa-Parlamentet med den bindende afgørelse i fællesskab gør det klart, hvor dramatisk situationen på miljøområdet stadig er, at gennemførelsen af den europæiske miljølovgivning er yderst mangelfuld, og at mange af de hidtidige strategier til løsning af eksisterende og kommende problemer ikke har været tilstrækkelige.

3.4

Indholdsmæssigt gentager programmet derimod stort set det, som allerede er fastlagt i miljøpolitiske meddelelser, strategier, flagskibsinitiativer og køreplaner fra Kommissionen. Gennem Rådets og Europa-Parlamentets afgørelse bliver disse imidlertid genstand for en vigtig politisk opgradering.

3.5

Forslaget til det 7. miljøhandlingsprogram er imidlertid både generelt og på mere specifikke områder snarere karakteriseret ved manglende præcision frem for klarhed. Når programtitlen fastslår, at det handler om at leve et godt liv "i en ressourcebegrænset verden", må man i det mindste gøre et forsøg på at beskrive planetens ressourcemæssige begrænsninger og give en mere detaljeret redegørelse for konkrete politiske tiltag og deres konsekvenser for de samfundsmæssige og økonomiske aktiviteter i Europa. Dette er desværre ikke tilfældet i det 7. miljøhandlingsprogram.

3.6

I de afsnit, hvor teksten bliver mere konkret, fastlægges der ikke konkrete ansvarsområder og bedømmelseskriterier, som ville gøre det muligt at kontrollere om målene opfyldes og foranstaltningerne gennemføres.

3.7

Dermed er det 7. miljøhandlingsprogram i højere grad en rapport om miljøets tilstand end et reelt strategisk politisk dokument eller et politisk-operationelt handlingsprogram. Det er skuffende for EØSU, der i sin sonderende udtalelse om det 7. miljøhandlingsprogram, men også så langt tilbage som i 2004 i sin sonderende udtalelse om "Evaluering af strategien for bæredygtig udvikling" (2) opfordrede til, at der indføres sådanne konkrete og gennemsigtige flagskibsprogrammer.

3.8

Et kritisk punkt er, at der slet ikke i tilstrækkelig grad fokuseres på de yderst relevante fremtidsperspektiver for perioden efter 2020. I energi- og klimapolitikken står det allerede nu klart, at en planlægningshorisont frem til 2020 er for kort. Det fremgår ikke af det 7. miljøhandlingsprogram, om mål og foranstaltninger for 2020 er velegnede og tilstrækkelige til, at det bliver realistisk at opfylde visionen om "et godt liv i en ressourcebegrænset verden" i 2050. Hertil ville der som et minimum være behov for en vejledende planlægning af de yderligere etaper frem mod 2030 og 2040 på vejen mod en realisering af visionen i 2050. Tidshorisonten 2020 er desuden for kort til, at der kan skabes investeringssikkerhed for langsigtede investeringer i en grøn økonomi.

3.9

Harmoniseringen af tidshorisonten for miljøindsatsen og Europa 2020-strategien med de dertil hørende flagskibsinitiativer skal principielt hilses velkommen. Løbetiden stemmer desuden overens med tidshorisonten for det næste finansielle overslag for 2014-2020, hvilket ville være en stor fordel, hvis det nødvendige samspil kunne etableres. Ganske vist handler en af de ni opstillede prioriteter om at sikre de nødvendige investeringer til miljøforanstaltninger, men ved beskrivelsen af de nødvendige tiltag er henvisningerne til EU's finansielle planlægning på mellemlang sigt yderst vage – rent bortset fra, at det 7. miljøhandlingsprogram kommer for sent til at kunne udøve indflydelse på sidstnævnte.

3.10

Valget af de ni prioriterede mål i det 7. miljøhandlingsprogram giver anledning til kritik. Med begrebet "bymiljø" vælges et fagområde, som gentagne gange har været inkluderet i tidligere miljøhandlingsplaner. Uanset den store betydning, som "miljøpolitikken i byer" har, er EU's indflydelse på dette område relativt beskeden. Derimod har EU temmelig stor indflydelse på transportpolitikken, hvis særlige betydning for klimabeskyttelsen Kommissionen har fremhævet gentagne gange. Alligevel indgår transportpolitikken stort set ikke i forslaget til det 7. miljøhandlingsprogram.

3.11

EØSU mener, at det ville være hensigtsmæssigt at gøre den strategiske integration af civilsamfundet i miljøhandlingsprogrammet til et selvstændigt prioriteret mål (jf. pkt. 4.4.9).

3.12

Også EU's eksterne handelspolitik har en så stor betydning for den europæiske miljø- og bæredygtighedspolitik, at dette område ville kunne kategoriseres som et tema med mindst samme betydning som "bymiljø" (3).

3.13

EØSU minder om, at Kommissionen i forbindelse med præsentationen af flagskibsinitiativet "Et ressourceeffektivt Europa" påpegede, at de nødvendige ændringer kun kan realiseres, hvis der parallelt med teknologiske forbedringer og adfærdsændringer hos producenter og forbrugere sker "betydelige ændringer i energi-, industri-, landbrugs- og transportsystemerne". Det 7. miljøhandlingsprogram kommer til kort, når det igen kræver, at miljøhensyn integreres på andre politikområder uden at redegøre for den påkrævede "grundlæggende omstilling" af bestemte økonomiske sektorer i retning af en bæredygtig produktion og livsstil.

3.14

Muligheden for at komme nærmere ind på ressource- og miljøbeskyttelsens betydning for den økonomiske udvikling og skabelsen af nye arbejdspladser af høj kvalitet udnyttes heller ikke. EØSU henviser i den forbindelse til tidligere udtalelser (4). Koblingen mellem miljø-, social, udviklings- og økonomisk politik, dvs. de væsentligste bæredygtighedsaspekter, bør fremhæves langt stærkere.

3.15

Dermed står det også klart, at det 7. miljøhandlingsprograms merværdi og rolle bør bestå i at give en langt mere præcis beskrivelse af omstillingen fra en klassisk miljøpolitik baseret på teknisk vedligeholdelse til en bæredygtig udvikling. Udløbet af det 7. miljøhandlingsprogram falder sammen med Europa 2020-strategiens slutfase. EØSU har allerede flere gange understreget, at Europa 2020-strategien ikke kan erstatte en europæisk bæredygtighedsstrategi, som vha. en langsigtet planlægningshorisont, og en afbalanceret hensyntagen til de økonomiske, sociale og miljømæssige aspekter, definerer mål og strategier for en bæredygtig udvikling i Europa. Med hensyn til det 7. miljøhandlingsprogram opfordres Rådet og Europa-Parlamentet til at stille krav om, at der skal udarbejdes en ny overordnet strategi for bæredygtighed i EU, hvilket miljøministerrådet også har stillet krav om i sine konklusioner vedrørende FN's Rio+20-konference om bæredygtig udvikling (punkt 3 i konklusionerne vedrørende Rio+20: Resultater og opfølgning på FN-konferencen om bæredygtig udvikling 2012; 3 194. møde i Rådet(miljø), Luxembourg den 25. oktober 2012). Dette ville give det 7. miljøhandlingsprogram en reel merværdi.

4.2.1

I det 7. miljøhandlingsprogram bør det præciseres, at gennemførelsen af Kommissionens forslag til en grønnere landbrugspolitik og et grønnere fiskeri, i forbindelse med reformerne på disse områder, har stor betydning for naturkapitalens bevarelse.

4.2.2

Helt korrekt stilles der i forslaget til det 7. miljøhandlingsprogram også krav om en bedre jordbundsbeskyttelse. Udviklingen inden for jordbundsforurening, jordbundsforringelse og arealanvendelse i Europa giver fortsat anledning til bekymring. Udvalget har den holdning, at det er nødvendigt med europæisk lovgivning, hvis den negative udvikling skal vendes. Rådet bør derfor hurtigst muligt genoptage debatten vedrørende direktivet om jordbundsbeskyttelse. Kommissionen bør ligeledes, vha. en temastrategi, tilskynde medlemsstaterne til at træffe foranstaltninger til reduktion af det omfattende arealforbrug til transport og boliger og styrke beskyttelsen af land- og skovbrugsarealer.

4.3.1

Kommissionen har med sit flagskibsinitiativ "Et ressourceeffektivt Europa" gjort en mere effektiv udnyttelse af naturressourcerne til et vigtigt tema i sin politik og i den tilhørende køreplan opstillet grundlæggende milepæle for 2020. Det er beklageligt, at målene i punkt 41 kun i utilstrækkeligt omfang afspejler vigtige milepæle.

4.3.2

Navnlig bør en (fuldstændig) afkobling mellem økonomisk vækst og negative miljøpåvirkninger optages som et mål på linje med en hensigtserklæring om at vedtage ambitiøse mål for ressourceeffektivitet og pålidelige indikatorer inden 2020, der kan give offentlige og private beslutningstagere incitamenter til at gå over til en ressourceeffektiv produktion (5). Derudover fremhæver udvalget sit krav om, at direktivet om miljøvenligt design anvendes til at sluse ikke-bæredygtige produkter ud af det økonomiske kredsløb. I den forbindelse bør dette direktiv ikke kun betragtes ud fra et energieffektivitetsperspektiv, men også som et værktøj til forbedring af den materielle ressourceeffektivitet (6).

4.4.1

Evalueringen af det 6. miljøhandlingsprogram har med al tydelighed vist, at manglerne i gennemførelsen af den eksisterende miljølovgivning udgør den mest alvorlige hindring for de nødvendige fremskridt i miljøbeskyttelsen. Det bifaldes derfor, at det 7. miljøhandlingsprogram giver en bedre gennemførelse af EU's miljølovgivning i medlemsstaterne højeste prioritet.

4.4.2

Imidlertid har Kommissionen allerede tidligere prioriteret krav om en bedre gennemførelse af miljølovgivningen højt, uden at dette har medført overbevisende resultater. Det må derfor antages, at der findes grundlæggende hindringer, som ikke alene vil kunne fjernes ved hjælp af de foreslåede forbedringer med hensyn til information om miljølovgivningen, kontrolmekanismer og adgang til domstolsprøvelse.

4.4.3

Af afgørende betydning er derimod, at der i mange medlemsstater er en mangel på politisk vilje til at give en effektiv gennemførelse af miljølovgivningen samme høje politiske prioritet og dermed udstyre den relevante forvaltning med tilstrækkelige midler og kvalificeret personale samt den nødvendige politiske opbakning i tilfælde af konflikter.

4.4.4

Det er oplagt at sammenligne med finanskrisen. På samme måde som finanskrisen blev udløst af en ikke bæredygtig omgang med de økonomiske ressourcer som følge af en manglende overholdelse af Maastrichttraktatens kriterier til sikring af den fælles valutas stabilitet, skyldes miljøproblemerne også en overudnyttelse af ressourcerne, der i dette tilfælde består af jord, vand, luft, klima, begrænsede mineralske og fossile ressourcer mm.

4.4.5

Udvalget savner, at der reageres på miljøkrisen på samme måde, som der blev vedtaget en finanspagt med foranstaltninger til bekæmpelse af finanskrisen, dvs. at der udarbejdes klare regler omfattende gennemskuelige indikatorer, kontroller og sanktioner. Det 7. miljøhandlingsprogram tilbyder intet på dette område. De skitserede strategier egner sig ikke til at afhjælpe ovennævnte strukturelle mangler på gennemførelsesområdet. De foreslåede mål for en bedre anvendelse af lovgivningen inden 2020 er yderst vage, og det kan ikke kontrolleres om målene opfyldes.

4.4.6

EØSU har den opfattelse, at forudsætningerne for, at lovgivning overholdes, består af en effektiv kontrol ved uafhængige instanser, samt at der en tiltro til, at sanktioner om nødvendigt vil blive iværksat og accepteret. Derfor forventer EØSU, at det 7. miljøhandlingsprogram kommer til at indeholde bindende kriterier for medlemsstaternes effektive kontrol med og overvågning af hele EU's miljølovgivning og etableringen af supplerende kapacitet på EU-niveau.

4.4.7

Derudover er også den i punkt 82 (f) nævnte integration af overvågningen af fremskridt med gennemførelsen af miljømål i den europæiske semesterproces velegnet til at styrke politikernes opmærksomhed om dette emne på EU- og medlemsstatsniveau. Kommissionen henviser dog trods alt til, at en vedvarende miljøbelastning kan have negative makroøkonomiske konsekvenser. "Stern-rapporten" om de økonomiske konsekvenser af klimaændringerne og den sammenfattende rapport fra 2010 om undersøgelsen af de økonomiske aspekter ved økosystemer og biodiversitet (The Economics of Ecosystems and Biodiversity, TEEB) leverer overbevisende dokumentation herfor.

4.4.8

Det 7. miljøhandlingsprogram bør suppleres med foranstaltninger, som skaber positive incitamenter til at overholde miljølovgivningen. Et effektivt værktøj til at fremme overholdelsen af lovgivning er især at gøre tildelingen af finansiel støtte fra EU til medlemsstater og private juridiske enheder afhængig af, at det kan dokumenteres, at den relevante miljølovgivning er overholdt. For EØSU har det også fortsat høj prioritet at motivere erhvervslivet til at samarbejde om miljøforbedringer ved brug af samarbejdsbaserede strategier og formidling af løsninger baseret på bedste praksis.

4.4.9

Endelig er det en forudsætning for en effektiv gennemførelse af miljøbeskyttelsen, at civilsamfundet tildeles en aktiv rolle, hvor borgerne får mulighed for at påtage sig en aktiv tilsynsrolle. Instrumenter til sikring af dette er navnlig indarbejdet i EU's miljølovgivning på grundlag af Århuskonventionen, f.eks. fri adgang til miljøoplysninger, inddragelsen af civilsamfundsorganisationer i miljølovgivningens beslutningsprocedurer og adgangen til domstolsprøvelse. Forslaget til det 7. miljøhandlingsprogram nævner disse instrumenter, men behandler ikke spørgsmålet om civilsamfundets rolle i gennemførelsen af miljølovgivning og indeholder ikke mere vidtrækkende forslag. Næsten alle fremskridt på natur- og miljøområdet skyldes krav fra civilsamfundet. Civilsamfundsorganisationerne er efter EØSU's opfattelse en vigtig aktør i forbindelse med gennemførelsen af det 7. miljøhandlingsprogram. Deres rolle bør utvetydigt fremhæves og styrkes i det 7. miljøhandlingsprogram inden for rammerne af et supplerende prioriteret mål. Viften af foranstaltninger bør suppleres med strategier for en styrkelse af civilsamfundets engagement (f.eks. lokale Agenda 21-forbund eller lignende fora), etablering af partnerskaber og en styrket inddragelse af det organiserede civilsamfund i miljø- eller bæredygtighedsråd.

4.5.1

Foranstaltninger til fremme af investeringer i miljø- og klimapolitik samt inddragelse af miljømæssige omkostninger i værdiansættelsen har afgørende betydning med henblik på at sikre overgangen til en ressourceeffektiv lavemissionsøkonomi. Det bifaldes derfor, at Kommissionen i sit forslag til det 7. miljøhandlingsprogram har gjort dette tema til et prioriteret mål. Imidlertid er målene for 2020 også i dette tilfælde (punkt 82 (a) og (b) meget upræcise og kan ikke anvendes til at kontrollere de opnåede resultater.

4.5.2

Igen tales der vagt om udfasning af miljøskadelig støtte, som det allerede var tilfældet i f.eks. bæredygtighedsstrategien fra 2006, der skulle tjene som oplæg til en oplistning af denne form for støtte. Der er en fare for, at EU's miljøpolitik bliver utroværdig, hvis gentagne hensigtserklæringer ikke følges af praktisk handling. Dette gælder også for det ofte fremhævede princip om indregning af eksterne omkostninger eller det grundlæggende skifte fra skat på arbejde til beskatning af anvendelsen af de begrænsede naturressourcer.