30.8.2008   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 224/95

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se esiste una reale trasparenza dei diritti,

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se sono garantiti i diritti positivi dei lavoratori,

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se la mobilità dei lavoratori è favorita oppure ostacolata dall'applicazione negli Stati membri delle disposizioni prese nel quadro del recepimento della direttiva, in relazione ai rischi di chiusura protezionistica del mercato del lavoro,

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se sono state evitate le distorsioni alla concorrenza in materia di libera circolazione dei servizi,

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se le piccole imprese ottengono un accesso corretto e sufficiente alle informazioni necessarie ad attuare la direttiva dopo la sua trasposizione.»

1.1

La comunicazione in esame si basa su una terza valutazione portata a termine con anni di ritardo rispetto alla data prevista dalla stessa direttiva (il 16 dicembre 2001 al più tardi). Questa valutazione tiene conto delle trasposizioni e attuazioni in tutti gli Stati membri e fa emergere in questo modo la specificità del settore, che presenta aspetti non solo giuridici, tecnici ed economici ma soprattutto sociali ed umani, e comporta delle difficoltà di valutazione, trasposizione, attuazione e controllo. La direttiva, a carattere prettamente giuridico, prevede interpretazioni e un margine di interpretazione a più livelli, modalità di recepimento e giurisprudenza lontane dalla realtà quotidiana delle imprese, dei dipendenti distaccati e degli accertatori del lavoro. Ciò era stato sottolineato anche dalle parti sociali e dai poteri pubblici locali o nazionali in occasione delle audizioni del Parlamento europeo. In conclusione, quest'ultimo aveva elaborato diverse raccomandazioni (3), tra cui quella che invitava a tenere più conto delle parti sociali e a coinvolgerle maggiormente, senza tuttavia precisare la forma di tale coinvolgimento.

1.2

Secondo il Comitato, per far sì che talune libertà considerate in teoria allo stesso modo — quelle delle persone e quelle in materia di prestazione di servizi — lo siano anche nella pratica, occorre assicurare che la direttiva garantisca un livello elevato di protezione dei diritti dei lavoratori distaccati e una concorrenza equa e leale tra tutti i fornitori di servizi. Il Comitato non ritiene che si possa tranquillamente pensare di realizzare la libera circolazione dei servizi a svantaggio di alcuni lavoratori. Anche se taluni interpretano le sentenze della recente giurisprudenza (4) come segnali in questo senso, il Comitato rammenta che le convenzioni n. 87 e n. 98 dell'OIL riguardanti le libertà sindacali e le contrattazioni collettive stabiliscono che la formazione del diritto sociale deve tenere conto delle modalità abituali di formazione di tale diritto sociale, anche quando prevedono la contrattazione collettiva a livello delle imprese o a qualsiasi altro livello, e in settori così diversi come la fissazione dei minimi salariali in un settore o in un'impresa. Dal momento che il recepimento della direttiva 96/71/CE si inseriva nel contesto delle modalità consuete di formazione del diritto in un determinato Stato membro, la Commissione dovrebbe far applicare il diritto internazionale secondo l'interpretazione degli organi di controllo competenti e le norme del lavoro ratificate da tutti gli Stati membri conformemente al diritto originario.

1.3

Oggi la Commissione, oltre alla nuova comunicazione in esame, propone al Consiglio di adottare una raccomandazione (5) che invita a mettere in atto una migliore cooperazione amministrativa, un sistema efficace di scambio di informazioni e la condivisione e lo scambio di buone pratiche.

1.4

Tenuto conto di tutte queste nuove proposte, il Comitato giudica opportuna l'iniziativa presa dalla Commissione, in particolare per quanto riguarda le proposte di: rafforzare la cooperazione amministrativa e creare un sistema di scambio di informazioni tra gli Stati membri, che dovranno impegnarsi a scambiare informazioni sul diritto del lavoro vigente per i lavoratori distaccati sul loro territorio e sui contratti collettivi applicabili; consentire ai lavoratori e ai prestatori di servizi l'accesso a tali informazioni in lingue diverse da quella o quelle del paese in cui i servizi vengono prestati; creare degli uffici di collegamento con interlocutori specifici; associare le parti sociali al comitato di alto livello, ecc.

1.5

La Commissione, tuttavia, ha presentato il documento in cui valuta le misure di attuazione e recepimento negli Stati membri soltanto in inglese, limitando notevolmente il contributo che tale valutazione avrebbe potuto apportare agli Stati membri e alle parti sociali a tutti i livelli. Il Comitato propone alla Commissione di tenere conto dello specifico settore in questione (mobilità, libera circolazione) e di compiere lo sforzo di pubblicare il documento allegato (6) alla comunicazione in almeno tre lingue, tra cui una lingua romanza meridionale e una lingua slava, oltre all'inglese. La questione linguistica si porrà comunque e, se si vuole che le nuove disposizioni esercitino l'impatto auspicato, il Comitato raccomanda di adottare un regime linguistico adeguato per quanto riguarda sia l'informazione delle parti sociali direttamente interessate, sia il sistema di scambio di informazioni tra Stati membri. Il Comitato rimanda al proprio parere sull'attuazione della strategia della Commissione in materia di multilinguismo e al nuovo parere esplorativo (7) richiesto dalla Commissione, e non mancherà di sollevare il tema della comunicazione e dell'informazione necessarie all'applicazione delle disposizioni in materia di distacco dei lavoratori, di cui un aspetto è costituito dalla comunicazione istituzionale.

1.6

Aspetti generali del sistema di informazione e specificità del sistema dei registri sociali

1.7

La Commissione propone di abolire le misure di controllo relative al distacco dei lavoratori che ritiene superflue, continuando a garantire allo stesso tempo una tutela adeguata dei lavoratori distaccati. Nella sua comunicazione la Commissione sottolinea che così facendo non vuole mettere in discussione i modelli sociali degli Stati membri; tuttavia, facendo riferimento a una parte della giurisprudenza della CGCE, ritiene che alcune misure di controllo siano ingiustificate poiché andrebbero oltre quanto necessario per garantire la protezione sociale dei lavoratori.

1.8

Il Comitato sottolinea l'incoerenza della proposta di abolire l'obbligo di tenere dei registri sociali negli Stati membri dove si esercita la prestazione del servizio. Infatti, se è vero che un sistema di scambio di informazioni consente di conoscere la legislazione vigente e i diritti e i doveri dei prestatori e dei lavoratori, esso non consente tuttavia di garantire il monitoraggio individuale dei diritti previsti in materia di protezione sociale, immediata e a lungo termine, malattia, infortuni, pensioni e assicurazioni sociali, né di controllare i contributi sociali e fiscali obbligatori nel paese in cui si presta il servizio, dato che tali contributi dipendono dal diritto del lavoro vigente in tale paese. Il Comitato sconsiglia pertanto di effettuare tale sostituzione.

1.9

Il Comitato evidenzia che gli obiettivi della direttiva 96/71/CE non sono ancora stati pienamente realizzati, e questo a ben dieci anni dalla sua entrata in vigore. All'interno dell'UE continuano ad esistere atteggiamenti divergenti in merito al tipo e al livello di protezione sociale offerta ai lavoratori distaccati, siano essi comunitari o extracomunitari.

1.10

La Commissione, nel Libro verde — Modernizzare il diritto del lavoro per rispondere alle sfide del XXI secolo, afferma che il lavoro nero è un fenomeno estremamente preoccupante, soprattutto nel caso di lavoratori transfrontalieri, e saldamente radicato nell'attuale mercato del lavoro. Lo giudica responsabile, tra l'altro, non solo dello sfruttamento dei lavoratori dipendenti, ma anche di distorsioni della concorrenza (8). Nel Libro verde la Commissione richiede meccanismi di controllo dell'applicazione della legislazione che siano in grado di assicurare l'efficienza del mercato del lavoro, evitare la violazione delle norme giuslavoristiche nazionali e tutelare i diritti sociali dei lavoratori dipendenti.

1.11

Il Comitato evidenzia che i partner socioeconomici del settore edilizio sono particolarmente attenti all'attuazione della direttiva 96/71/CE, in ragione sia del fenomeno del dumping sociale sia delle possibili distorsioni della concorrenza che ne derivano e che sono legate alle specifiche condizioni di lavoro della manodopera distaccata di tale settore, soprattutto per quanto riguarda il distacco transfrontaliero (9). A questo riguardo, misure di controllo calibrate sulle esigenze particolari dell'edilizia sono fondamentali per tutelare i lavoratori del settore, che siano distaccati oppure no. Tenendo presente ciò, le azioni programmate dalla Commissione non dovrebbero portare a indebolire quei meccanismi di controllo degli Stati membri che, nel corso del tempo, hanno dato esiti positivi, altrimenti la Commissione contraddirebbe in pieno la sua intenzione dichiarata di non volere modificare i modelli sociali degli Stati membri.

1.12

Il Comitato sottolinea l'opinione del PE secondo cui la Commissione, nel valutare la compatibilità di talune misure con il diritto comunitario (10), dovrebbe attenersi ad un'interpretazione più moderata della giurisprudenza della CGCE.

2.1

Per quanto riguarda l'obbligo di conservare determinati documenti nella lingua dello Stato ospitante, la Commissione ritiene che l'obbligo di traduzione rappresenti una limitazione non giustificata alla libera prestazione di servizi. La CGCE, invece, nella sentenza del 18 luglio 2007 (C-490/04), ha statuito che questo obbligo controverso è conforme al diritto comunitario.

2.2

In un altro caso la Commissione cita una sentenza della CGCE secondo la quale le misure che sono applicabili in modo automatico e incondizionato, sulla base di una presunzione generale di frode o abusi da parte di una persona fisica o giuridica che eserciti una libertà fondamentale garantita dal Trattato, costituiscono una restrizione ingiustificata della libera prestazione di servizi (11). Il Comitato mette in dubbio che questa statuizione della CGCE si applichi alle misure oggetto della direttiva 96/71/CE, visto che essa autorizza gli Stati membri ad adottare «misure adeguate in caso di inosservanza della presente direttiva». Tale disposizione non comporta una presunzione generale di frode. Al contrario, essa precisa che la ratio delle norme sostanziali della direttiva sarebbe vanificata se gli Stati membri non fossero autorizzati a controllare con mezzi adeguati il rispetto delle disposizioni vigenti in materia di distacco dei lavoratori.

3.1

Il Comitato apprezza il fatto che la Commissione riconosca chiaramente che sul piano della cooperazione amministrativa transfrontaliera ci sono tuttora notevoli lacune e resta molto da fare, ed è convinto che una buona cooperazione per quanto riguarda la condivisione delle informazioni fra gli organi competenti degli Stati membri possa contribuire al superamento dei problemi dovuti alla difficoltà pratica di attuazione della direttiva sul distacco di lavoratori, in particolare per quanto riguarda il controllo del rispetto delle norme vigenti.

3.2

Il Comitato, tuttavia, non ritiene che il miglioramento della cooperazione possa rendere superflue le misure di controllo nazionali. Ad oggi i meccanismi di cooperazione previsti nel quadro della direttiva 96/71/CE si sono rivelati inefficaci: essi, infatti, non sono riusciti a fare in modo che tutte le normative nazionali garantissero ai lavoratori dipendenti lo stesso grado di protezione sociale secondo le stesse modalità.

3.3

La problematica è di grande rilievo specialmente per il settore edilizio. In questo settore, infatti, i controlli preventivi compiuti nei cantieri per valutare l'effettività dei diritti dei lavoratori distaccati sono di vitale importanza.

3.4

Trasferire nuovamente la competenza dei controlli agli Stati membri di origine condurrebbe a ritardi poco o nient'affatto auspicabili nella salvaguardia dei diritti dei lavoratori. Questo è uno dei motivi per cui la CGCE, nella citata sentenza del 18 luglio 2007, ha autorizzato gli Stati membri a mantenere l'obbligo di conservare nei cantieri edili determinati documenti redatti nella lingua dello Stato membro ospitante. Il Comitato invita a non abolire questo obbligo e raccomanda invece di migliorare la chiarezza dei dati relativi all'assunzione e all'occupazione dei lavoratori, ed eventualmente al loro distacco, mantenendo l'obbligo di rendere accessibili questi dati, che sono necessari per i controlli degli uffici del lavoro, della formazione professionale e della protezione sociale nel paese ospitante e in quello d'origine. L'accesso reale e la chiarezza delle informazioni in merito a ogni impresa e ogni lavoratore saranno elementi sempre più necessari in un mercato interno allargato e nella prospettiva di una mobilità che si vuole ulteriormente rafforzare.

3.5

Registrando alcune informazioni supplementari relative al paese d'origine, all'impresa, ai servizi e agli organismi sociali, si dovrebbe agevolare l'accesso ai dati necessari per riepilogare i diritti pensionistici o relativi alla prevenzione dei rischi di salute (cantieri navali, industria chimica, agricoltura, ecc.) e la verifica di tali dati, il tutto facendo appello al principio della trasparenza.

3.6

Il Comitato reputa inoltre che i problemi derivanti dall'attuazione pratica della direttiva sul distacco dei lavoratori non possano essere risolti dagli Stati membri da soli, a livello bilaterale. Va pertanto presa in considerazione l'ipotesi di istituire in Europa un organismo che funga da piattaforma, punto di coordinamento, catalizzatore e centro di informazione per la cooperazione transfrontaliera tra gli organi competenti in materia di distacco dei lavoratori. Tale organismo dovrebbe anche elaborare relazioni periodiche sui problemi riscontrati e sulle misure proposte per risolverli.

4.1

Il Comitato approva il fatto che la Commissione, insieme agli Stati membri e in collaborazione sia con i sindacati che con i datori di lavoro, intenda istituire un comitato di alto livello il cui compito sarà sostenere l'individuazione e lo scambio di buone pratiche per mezzo di un esame approfondito e della risoluzione dei problemi di applicazione transfrontaliera delle sanzioni civili e amministrative in materia di distacco dei lavoratori. Evidenzia che finora i soggetti più direttamente impegnati nel controllo e nell'attuazione sono le parti sociali europee dei diversi settori e che pertanto dovrebbero venire esplicitamente associate ai lavori del suddetto comitato, vale a dire esservi rappresentate fin dal suo insediamento secondo modalità chiaramente definite. Le parti sociali, peraltro, hanno dato voce a questa volontà comune in una dichiarazione congiunta a livello europeo. Il Comitato approva l'iniziativa che la Commissione ha preso tenendo conto dell'esperienza acquisita, ma non si pronuncia sul livello di partecipazione auspicato dalle parti sociali europee intersettoriali.

4.2

Questo comitato di alto livello dovrebbe vegliare affinché agli Stati membri non siano imposte de facto condizioni che normalmente richiederebbero l'intervento del legislatore, sia esso nazionale o europeo. A questo riguardo, le misure necessarie per implementare la direttiva 96/71/CE non sono sufficientemente armonizzate all'interno dell'UE, un problema questo alla cui risoluzione il Comitato potrebbe contribuire.

4.3

Il Comitato approva infine il fatto che la Commissione tenga pienamente conto delle risoluzioni del Parlamento europeo in materia di distacco dei lavoratori, in particolare di quella che riconosce l'impegno delle parti sociali, e propone di valorizzare l'esperienza di queste ultime anche mettendo a loro disposizione maggiori mezzi affinché possano diffondere gli esempi di migliori pratiche.

4.4

Allo scopo di assicurare uguali diritti a tutti i lavoratori, la Commissione dovrebbe incoraggiare gli sforzi intesi all'adozione di misure volte a rafforzare i controlli e la cooperazione fra gli Stati membri.

5.1.1

Il Comitato constata con preoccupazione i problemi posti dall'individuazione dei «lavoratori autonomi fittizi» e dalla loro riqualificazione giuridica nel caso in cui siano implicate persone che risiedono al di fuori o all'interno dello Stato membro nel quale vengono accertati i fatti oppure si tratti in una qualche maniera di un distacco fittizio. Invita la Commissione a esaminare le possibilità giuridiche e pratiche per porre rimedio a tale situazione. Capita infatti che dei lavoratori distaccati vengano incoraggiati a dichiararsi «autonomi» mentre sono in realtà interamente dipendenti da un unico committente, e in alcuni casi che non vengano dichiarati né distaccati né autonomi, talvolta in occupazioni pericolose per le quali la copertura sociale deve essere completa.

5.1.2

Le disposizioni nazionali dovrebbero contenere non solo definizioni chiare e applicabili, ma anche norme inequivocabili sulla responsabilità in caso di lavoro autonomo e/o distacco fittizi. Gli scopi perseguiti dovrebbero essere: garantire il pagamento corretto delle retribuzioni, delle pene pecuniarie, delle imposte e dei contributi sociali, a beneficio del lavoratore e della collettività; mettere l'autorità competente in grado di verificare il rispetto della normativa; ridurre i profitti ricavati dall'impiego di pratiche fraudolente e aumentare le sanzioni economiche per chi infrange la legge nei casi di accordi collusivi tra imprese e «lavoratori autonomi fittizi» al fine di sottrarsi agli obblighi della sicurezza sociale.

5.2.1

A livello degli Stati membri alcuni partner nazionali o settoriali hanno fatto loro il principio secondo cui il contraente generale o principale si assume la responsabilità congiunta e solidale per i subappaltatori. Tale principio è stato recepito nella normativa nazionale e merita di essere menzionato come buona pratica. La relazione del Parlamento europeo (12) evidenzia alcuni vantaggi per i lavoratori distaccati sotto un regime di responsabilità congiunta e solidale. Nella sua comunicazione la Commissione osserva che la questione della responsabilità congiunta delle imprese principali quale mezzo efficace e proporzionato per aumentare la sorveglianza e il controllo del rispetto della legislazione comunitaria merita ulteriore esame e riflessione. Da parte sua, il Parlamento europeo si è pronunciato a favore di tali disposizioni.

5.2.2

Varie esperienze pratiche hanno ampiamente dimostrato che la direttiva sul distacco dei lavoratori viene talvolta aggirata tramite lunghe catene di subappalti, combinate con l'impiego di prestatori di servizi transfrontalieri.

5.2.3

Nella comunicazione si fa presente che la Commissione intende impegnarsi insieme agli Stati membri e alle parti sociali in un esame approfondito dei problemi di applicazione delle norme a livello transfrontaliero (sanzioni, pene pecuniarie, responsabilità congiunta e solidale). In questo modo la Commissione dà seguito alle ripetute richieste del Parlamento europeo di avviare un'iniziativa legislativa in materia di responsabilità congiunta e solidale al fine di ridurre al minimo, ai sensi della direttiva sul distacco dei lavoratori, le possibilità di aggirare le norme legali o contrattuali. Il Comitato chiede di venire informato in merito ai risultati di questo processo.

6.1

Il Comitato sostiene le iniziative proposte dalla Commissione al Consiglio, pur esprimendo delle riserve quanto al loro approccio unilaterale, incentrato soprattutto sull'eliminazione delle presunte restrizioni od ostacoli per le imprese che distaccano i lavoratori a livello transfrontaliero. Tuttavia, considerate le note lacune esistenti sul piano del controllo delle condizioni di lavoro, della cooperazione amministrativa transfrontaliera e dell'applicazione di sanzioni pecuniarie, secondo il Comitato la possibilità di far valere i diritti dei lavoratori tutelati dalla direttiva sul distacco deve avere la stessa importanza. In particolare, il Comitato esprime delle riserve quanto all'abolizione dell'obbligo di tenere dei registri sociali negli Stati membri dove viene esercitata la prestazione di servizi. Esorta il Consiglio ad adottare la raccomandazione proposta relativa al rafforzamento della cooperazione amministrativa tra gli Stati membri, al miglioramento dell'accesso all'informazione da parte dei prestatori di servizi e dei lavoratori distaccati nell'ambito di un regime linguistico diversificato, e allo scambio di informazioni e di buone pratiche tra Stati membri all'interno di un comitato tripartito di alto livello comprendente rappresentanti degli Stati membri nonché partner socioeconomici di livello nazionale ed europeo, con l'obiettivo di rafforzare la direttiva 96/71/CE e la protezione dei lavoratori distaccati nel quadro della libera prestazione di servizi.