52002AR0103

Parere del Comitato delle regioni in merito alla "Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla concessione di contributi finanziari comunitari destinati a migliorare le prestazioni ambientali del sistema di trasporto merci"

(2002/C 278/05)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

visto il Libro bianco della Commissione destinato al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni sulla politica europea dei trasporti fino al 2010 (COM(2001) 370 def.);

vista la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla concessione di contributi finanziari comunitari destinati a migliorare le prestazioni ambientali del sistema di trasporto merci (COM(2002) 54 def.);

vista la decisione del proprio ufficio di presidenza, in data 6 febbraio 2002, di incaricare la commissione "Politica di coesione territoriale", della preparazione di detto documento;

vista la decisione del Consiglio, in data 21 febbraio 2002, conformemente al disposto dell'articolo 265, paragrafo 1 del trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato delle regioni su tale argomento;

visto il proprio precedente parere sul tema "Intermodalità e trasporto merci intermodale nell'Unione europea - Un approccio di sistema per il trasporto merci." (COM(97) 243 def.) (CdR 398/98 fin)(1);

visto il proprio precedente parere in merito alla "Rete transeuropea dei trasporti - Relazione 1998 sull'applicazione degli orientamenti e priorità per il futuro" (COM(98) 614 def.) (CdR 60/1999 fin)(2);

visto il proprio precedente parere sul tema "Coesione e trasporti" (COM(98) 806 def.) (CdR 390/1999 fin)(3);

visto il proprio precedente parere sul tema "L'interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo convenzionale" (COM(1999) 617 def.) (CdR 94/2000 fin)(4);

visto il proprio precedente parere sul tema "La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte" (COM(2001) 370 def.) (CdR 54/2001 fin)(5);

vista la decisione dell'assemblea plenaria del 13 marzo 2002 di nominare Claude du Granrut relatrice generale incaricata di elaborare il parere sull'argomento, conformemente al disposto dell'articolo 40, par. 2, del regolamento interno;

visto il progetto di parere (CdR 103/2002) elaborato dalla relatrice generale Claude du Granrut, consigliere regionale della Piccardia e vicesindaco di Senlis (F-PPE);

considerando che il ruolo dei trasporti, in termini sia di infrastrutture che di prestazioni di servizi, appare di importanza cruciale ai fini dell'assetto e dello sviluppo della totalità del territorio europeo;

considerando che tutti i livelli di governo - europeo, nazionale, regionale e locale - devono collaborare all'elaborazione delle politiche dei trasporti, ma nel rispetto del principio di sussidiarietà, e che gli enti territoriali sono gli organi di governo maggiormente vicini ai cittadini;

considerando che il trasporto merci costituisce un fattore di importanza vitale tanto per la realizzazione dell'integrazione europea quanto per portare avanti lo sviluppo economico e sociale delle regioni;

considerando che per quanto non esista una competenza comunitaria in materia di assetto territoriale, la Commissione può proporre politiche a carattere "non giuridico", in grado di esercitare effetti positivi non trascurabili sull'ambiente e sullo sviluppo sostenibile;

considerando che l'Unione europea è tenuta, in virtù del trattato di Amsterdam, a integrare le esigenze di protezione ambientale nella definizione e nell'attuazione delle politiche comunitarie, al fine di favorire uno sviluppo sostenibile;

considerando le esperienze del programma PACT 1997-2001, il quale puntava ad accrescere il ricorso al trasporto combinato sostenendo sul piano finanziario delle iniziative commerciali innovative nel settore dei servizi del trasporto combinato;

considerando gli effetti positivi delle azioni del programma PACT sull'ambiente, e in particolare sulla riduzione del biossido di carbonio;

considerando che i progetti di interoperabilità dei trasporti devono prevedere delle opzioni tecnologiche, una tabella di marcia innovativa, delle modalità per la fornitura dei servizi e l'abbinamento di tutti questi aspetti per esercitare un impatto sul mercato del trasporto merci;

considerando che occorre prevedere una diffusione più efficace e più incisiva delle azioni analoghe a quelle condotte nel quadro del programma PACT;

considerando che i modi di trasporto diversi da quello stradale destinati a ovviare alla congestione nel settore del trasporto su strada sono il trasporto ferroviario, il trasporto marittimo a corto raggio e le vie navigabili interne;

considerando che tenuto conto delle esperienze positive realizzate con il programma PACT, la Comunità dovrebbe disporre di uno strumento per combattere la congestione nel settore del trasporto merci su strada e dirottare parte del traffico merci dal trasporto stradale verso il trasporto marittimo a corto raggio, la ferrovia e le vie navigabili interne,

ha adottato all'unanimità il presente parere nel corso della 44a sessione plenaria, in data 15 maggio 2002.

Il Comitato delle regioni

1. Introduzione

- condivide la necessità di una nuova politica comune del trasporto merci imperniata sull'intermodalità e sul trasporto ferroviario, sul trasporto marittimo a corto raggio e sulle vie navigabili interne, destinata a combattere con risolutezza la congestione stradale e a porre al centro delle proprie preoccupazioni la sicurezza e la qualità dei servizi;

- accoglie con favore il nuovo programma di promozione dell'intermodalità denominato Marco Polo, il cui obiettivo generale è dirottare il traffico merci dal trasporto stradale verso altri modi maggiormente rispettosi dell'ambiente, come il trasporto ferroviario, il trasporto marittimo a corto raggio e le vie navigabili interne;

- nota con interesse le tre grandi linee d'intervento del programma Marco Polo, di cui:

- la prima è legata alle iniziative degli operatori del mercato dei servizi logistici; In tale contesto, verrà dato rilievo al sostegno alla fase di avviamento di nuovi servizi redditizi nel medio termine e suscettibili di dirottare in misura rilevante il traffico dalla strada ad altri sistemi di trasporto, senza essere necessariamente innovativi sul piano tecnologico; Il sostegno finanziario sarà limitato alla fase di avvio di tali servizi e coprirà il rischio commerciale;

- la seconda riguarda le azioni commerciali che fungano da catalizzatrici dei cambiamenti strutturali. Tali azioni dovranno puntare a superare gli ostacoli strutturali di portata comunitaria sul mercato del trasporto merci che intralciano il buon funzionamento dei mercati, la competitività del trasporto marittimo a corto raggio, del trasporto ferroviario e delle vie navigabili interne, e/o l'efficienza delle catene di trasporto che si avvalgono di tali modi. Tali azioni possono includere la realizzazione di autostrade del mare o di treni merci ad alta velocità, servizi di navigazione interna, come pure l'istituzione di un parco attrezzature che permetta di utilizzare unità di carico intermodali compatibili con i tre modi di trasporto;

- la terza consiste in azioni comuni di apprendimento sul mercato dei servizi logistici per il trasporto merci, al fine di rafforzare lo spirito di cooperazione in questo settore frammentato e complesso del trasporto intermodale, nonché di ottimizzare i metodi e le procedure di lavoro al fine di migliorare le prestazioni commerciali e ambientali delle imprese interessate. Può anche trattarsi di misure d'accompagnamento, di monitoraggio o di valutazione dei progetti, e di attività di raccolta e di analisi di dati statistici.

Ogni azione deve riguardare il territorio di almeno due Stati membri oppure di uno Stato membro e di un paese candidato o terzo.

I tre tipi di azioni sono correlati e dovrebbero incidere positivamente sulle prestazioni del sistema di trasporto intermodale da realizzare, consentendo di superare eventuali ostacoli di natura commerciale.

Il bilancio previsto per il periodo 2003-2007 è di 115 milioni di EUR, pari a una media annua di 23 milioni di EUR.

Il programma Marco Polo si presenta come un nuovo concetto destinato a migliorare le prestazioni ambientali del sistema di trasporto merci.

Infatti, in mancanza di opportuni interventi, il traffico merci su strada nell'Unione europea aumenterà di circa il 50 % entro il 2010, con le logiche ripercussioni in termini di congestione, inquinamento e incidenti. Il costo socioeconomico di 12 miliardi di tkm in più è stato stimato a oltre tre miliardi di EUR l'anno.

Per mantenere la suddivisione del traffico merci fra i diversi modi di trasporto ai livelli registrati nel 1998, è necessario che il trasporto ferroviario, il trasporto marittimo a corto raggio e la navigazione interna assorbano 12 miliardi di tonnellate chilometro in più all'anno, incominciando a invertire la tendenza. Tale è la sfida che deve affrontare il traffico merci nell'Unione europea.

L'obiettivo del programma Marco Polo è trasferire verso modi alternativi di trasporto un volume di merci pari al previsto tasso di crescita dei trasporti internazionali su strada. Il programma sosterrà le importanti opzioni strategiche previste dalle politiche relative al settore del trasporto merci fino all'anno 2010 e la sua durata è pertanto limitata alla fine di tale anno. Per permetterne l'adattamento ai mutamenti negli sviluppi del mercato, i quali non solo al momento prevedibili, saranno adottati opportuni meccanismi di flessibilità.

L'attuazione del programma Marco Polo dovrebbe comportare un risparmio per la società: infatti, in base alle raccomandazioni del programma Marco Polo, il costo sociale del trasporto merci intermodale rispetto a quello su strada risulta inferiore del 60-80 % in termini di incidenti e del 40-65 % in termini di emissioni di CO2. In genere, i trasporti intermodali permettono un risparmio in termini di costi sociali del 33-72 % rispetto ai trasporti stradali.

2. Considerazioni generali sul programma Marco Polo

2.1. Il Comitato approva l'obiettivo del programma Marco Polo, che consiste nel "migliorare le prestazioni ambientali del sistema di trasporto merci nell'Unione europea", e ne auspica la riuscita in quanto fattore sia di protezione ambientale sia di dinamismo economico del territorio comunitario e, di conseguenza, dei territori regionali.

2.2. L'analisi delle modalità di attuazione del programma Marco Polo ha permesso al Comitato di ravvisarne alcune carenze inerenti alle esigenze dei modi di trasporto da privilegiare, ossia il trasporto ferroviario, le vie navigabili interne e il trasporto marittimo a corto raggio, all'organizzazione logistica della loro interoperabilità, ai servizi da realizzare e persino alla creazione di nuove professioni. Gli è parso quindi opportuno ribadire il ruolo dei trasporti, e in particolare delle piattaforme intermodali, nello sviluppo di un territorio regionale o interregionale, e di conseguenza l'importanza di tenere conto in futuro dei progetti facenti capo agli enti regionali e/o agli organismi ad essi associati.

2.3. Il Comitato auspica che gli aiuti "trasparenti, obiettivi e contenuti entro limiti precisi" siano commisurati alle economie realizzate dalla società attraverso il ricorso ai modi di trasporto meno dannosi per l'ambiente, conformemente all'approccio proposto dalla Commissione nel progetto di regolamento relativo agli aiuti concessi per il coordinamento dei trasporti.

2.4. Il calcolo proposto, che tiene conto degli incidenti, dell'inquinamento acustico, degli inquinanti atmosferici, dei costi cimatici (CO2), delle infrastrutture e della congestione, ma che non considera l'inquinamento del suolo e delle acque né l'assetto del territorio, e che si traduce in una sovvenzione pari a 1 euro per ogni 500 tonnellate/km trasferite (da adeguare in funzione della riduzione effettiva dei costi esterni risultanti dall'uso della ferrovia, dei trasporti marittimi a corto raggio o delle vie navigabili interne), appare relativamente arbitrario e di molto inferiore all'incremento teorico dei costi esterni calcolato per ciascun modo.

Il Comitato reputa che l'iniziativa della Commissione in materia di costi esterni sia un promettente primo passo in un settore in cui si registrano profondi dissensi. Occorre quindi sostenere tale iniziativa e incoraggiare la Commissione a stanziare risorse supplementari a favore delle azioni di trasferimento fra modi: ciò può avvenire in modo diretto, aumentando cioè la dotazione destinata al programma Marco Polo, o in modo indiretto, ossia adeguando a favore degli Stati membri le regole applicabili agli aiuti di Stato.

2.5. Il Comitato è consapevole che le barriere di natura reale, commerciale e operativa che ancora ostacolano tutti i modi alternativi alla strada devono essere eliminate se si vuole sfruttare appieno il potenziale dei relativi mercati, e che per disporre di una catena di trasporto merci intermodale di alta qualità bisogna affrontare le carenze e le problematiche specifiche dei diversi modi.

2.6. Per ottimizzare l'intermodalità tra ferrovia e navigazione marittima e/o tra navigazione interna e navigazione marittima, il Comitato insiste sulla necessità di compiere uno sforzo sul piano delle attrezzature per far sì che tali modi di trasporto seguano una logica razionale e non contemplino trasbordi.

2.7. Il Comitato ritiene che l'azione prevista non debba limitarsi a promuovere tale indispensabile trasferimento, ma anche a offrire al settore dei trasporti e della logistica uno strumento e un quadro di riferimento per far fronte ai problemi strutturali che ostacolano il funzionamento del mercato dei trasporti e per migliorare le prestazioni ambientali dei trasporti.

2.8. Il Comitato ricorda al riguardo le preoccupazioni già espresse nel parere sull'interoperabilità del sistema ferroviario transeuropeo convenzionale(6), secondo cui, se il settore del trasporto merci ambisce a un equilibrio fra i diversi modi di trasporto con interventi che sollecitino l'utilizzo prioritario di modi di trasporto più compatibili con l'ambiente, con minor consumo e minori esternalità, esso deve puntare a un'armonizzazione delle tecnologie telematiche e dell'informazione dei vari modi di trasporto, nonché di tutte le nuove tecniche in grado di contribuire all'interoperabilità transfrontaliera delle reti nazionali di trasporto.

Per assicurare la redditività di un trasporto intermodale competitivo, il Comitato reputa indispensabile definire un assetto comune di sistemi intermodali di informazione elettronica in tempo reale, affinché i clienti dispongano di informazioni continue in merito a ciascuna fase in cui si trovano le loro commesse.

Inoltre, l'analisi della situazione del trasporto ferroviario, della navigazione marittima a corto raggio, della navigazione interna, del mercato comunitario dei terminali intermodali e delle tecnologie dell'informazione mostra la necessità di una revisione approfondita e di un miglioramento del quadro regolamentare che disciplina l'accesso ai mercati del trasporto merci.

2.9. Il Comitato suggerisce alla Commissione di agevolare la creazione di una nuova figura professionale, l'integratore di merci, con il compito di organizzare il trasporto merci integrato, indipendentemente dai modi di trasporto utilizzati. Bisognerebbe inoltre standardizzare i container e le casse mobili per consentire trasbordi agevoli da un modo di trasporto all'altro.

2.10. Il Comitato constata che per il momento non sono disponibili dati o valutazioni che permettano di determinare, dal punto di vista macroeconomico e sociale, la ripartizione ottimale fra modi di trasporto.

2.11. Al riguardo, e visto che è impossibile prescindere dal trasporto su strada, il quale beneficia di una rete capillare (che consente di consegnare le merci porta a porta sia per le imprese sia per i privati), e considerando anche il ruolo che esso svolge nel garantire il servizio terminale dei modi di trasporto alternativi, il Comitato si domanda se sia giusto escluderlo completamente dal programma Marco Polo, specie fra le azioni catalizzatrici. Il trasporto su strada potrebbe essere integrato nel programma "Marco Polo" nei seguenti casi:

- quando assicura il servizio terminale dei modi alternativi, o

- quando è collegato ad un tragitto realizzato con nave marittima Ro/Ro (tipo traghetto) o con un sistema di strada viaggiante.

2.12. Il Comitato ricorda che uno degli obiettivi della politica dei trasporti consiste nel ridurre il divario fra i livelli di sviluppo delle varie regioni e il ritardo delle regioni più svantaggiate. Deplora pertanto che tale obiettivo non sia menzionato nel programma Marco Polo. La proposta della Commissione non fa alcun cenno all'utilizzo delle reti ferroviarie secondarie, né al loro contributo all'economia locale. Del pari, pur interessandosi alla navigazione interna, non allude mai al potenziale apporto di quest'ultima al trasporto merci per le regioni e le città attraversate.

2.13. Il Comitato ricorda l'importanza dei trasporti fra i fattori suscettibili di favorire lo slancio economico di un territorio, regionale o interregionale che sia, e ritiene fondamentale adoperarsi per integrare i progetti di sviluppo di un regione con il sistema di trasporto intermodale più adeguato.

Al riguardo, esprime inquietudine per la tendenza a favorire l'innesto delle nuove forme di trasporto intermodale da privilegiare su assi che attraversano regioni già potenti sul piano economico a scapito di regioni isolate o periferiche, e pensa che il programma Marco Polo debba vigilare su tale fenomeno.

2.14. Per quanto concerne, ad esempio, la navigazione interna, il Comitato insiste sull'importanza che rivestono le piattaforme intermodali, le interconnessioni o i punti modali a valore aggiunto per favorire l'integrazione delle vie navigabili con altri modi di trasporto, e di conseguenza accrescerne la redditività. Bisogna altresì prevedere delle misure per trasformare tali "punti di corrispondenza" in veri e propri centri di attività economiche, capaci di promuovere l'insediamento di imprese su scala regionale e di creare nuovi posti di lavoro.

2.15. In conclusione, e tenuto conto di tali obiettivi complementari ma necessari alla riuscita del programma, nonché degli studi tecnici e delle sperimentazioni che essi implicano, il Comitato si chiede se il bilancio provvisorio di Marco Polo sia davvero sufficiente.

3. Conclusioni e proposte principali

3.1. Articolo 1

Anche se ciò può sembrare provocatorio nell'attuale contesto, il Comitato ricorda che il trasporto su strada beneficia di una rete capillare che lo rende insostituibile, e che potrebbe essere incauto trascurare tale elemento nell'attuazione del programma Marco Polo.

3.2. Articolo 4

Secondo il Comitato, le richieste di finanziamenti per progetti nell'ambito delle azioni riguardanti i servizi di trasporto collettivi possono essere direttamente presentate alla Commissione dagli enti locali o regionali che abbiano riunito organismi pubblici e privati.

3.3. Articolo 5

3.3.1. Quanto al trasporto ferroviario, il Comitato auspica che non ci si limiti a definire una nuova politica tariffaria, ma che si provveda altresì ad agevolare la circolazione transfrontaliera e a garantire la sicurezza ferroviaria.

Il Comitato constata che il trasporto merci ferroviario non potrà svilupparsi appieno fintantoché la società dovrà continuare a pagare tutti i costi legati al suo concorrente principale, il trasporto su strada.

Il Comitato teme inoltre che lo sviluppo del trasporto merci su rotaia e di soluzioni innovative per il trasferimento modale, così come proposto dal programma Marco Polo, favorisca l'emergere di nuovi operatori di servizi ferroviari a detrimento di quelli tradizionali. Questi ultimi possono svolgere un ruolo di spicco ai fini della promozione di un sistema di trasporto intermodale, ed è quindi necessario che Marco Polo li incoraggi a intervenire nel modo più opportuno.

Il Comitato chiede che si preveda la creazione di un'agenzia ferroviaria europea, in collaborazione con gli operatori "tradizionali" di servizi ferroviari.

3.3.2. Quanto alla navigazione interna, il Comitato nota che essa raggiungerà il suo pieno sviluppo solo quando le operazioni precedenti e successive al transito con tale modo di trasporto saranno facilitate dall'introduzione di sistemi efficienti di trasbordo nell'ambito delle piattaforme logistiche interne dei porti marittimi. Raccomanda inoltre che le condizioni di trattamento dei battelli fluviali nei porti marittimi non siano discriminatorie, specie rispetto al trasporto su strada.

Il Comitato esorta a portare avanti le esperienze innovative in materia di linee regolari multimodali comprendenti una rete logistica idroviaria. Teme tuttavia che la debolezza delle stive, causata dai piani di demolizione, non consenta di far fronte alla crescente domanda degli spedizionieri a favore del trasporto per via navigabile. Raccomanda pertanto di portare avanti le iniziative volte al rinnovo dello stivaggio, per renderlo moderno e adeguato ai nuovi traffici, nonché di impegnarsi a promuovere tale professione fra i giovani.

La navigazione interna appare oggi adatta a ogni tipo di traffico, nella misura in cui si siano definite le condizioni di massificazione. Per far fronte in maniera opportuna alla domanda di trasporto riguardante i carichi alla rinfusa e i container, i prodotti chimici o le sostanze pericolose, come pure i colli pesanti, è opportuno che l'Europa disponga di una rete navigabile ad ampia struttura reticolare tale da consentire una maggiore scorrevolezza degli scambi commerciali fra le varie regioni dell'Unione. Il Comitato raccomanda quindi di intensificare gli sforzi per creare infrastrutture che contribuiscano a tale assetto reticolare.

Il Comitato suggerisce che taluni adeguamenti sul piano istituzionale (regolamento sull'accesso alle attrezzature) accompagnino i miglioramenti infrastrutturali (tiranti d'aria e d'acqua, sagome di carico e piattaforme interne), sì da innalzare il livello medio globale di produttività di tale modo di trasporto.

3.3.3. Quanto al trasporto marittimo a corto raggio, il Comitato accoglie con favore il riferimento alle autostrade del mare e al libero cabotaggio, vale a dire al dinamismo economico dei porti d'Europa, siano o non siano di rilevanza internazionale, per favorire una logistica razionale e la scorrevolezza del commercio comunitario, senza che si debba procedere a trasbordi intermodali.

3.4. Articolo 6

Il Comitato ricorda che nell'ambito del programma Marco Polo bisogna vigilare affinché i nuovi trasporti intermodali da privilegiare non si concentrino solo nelle regioni maggiormente sviluppate, ma si scelgano al contrario nuovi itinerari che permettano alle regioni isolate o periferiche di rompere il loro isolamento.

Il Comitato insiste sull'importanza che rivestono le piattaforme intermodali, le interconnessioni o i punti modali a valore aggiunto per promuovere dei veri e propri centri di attività economiche, capaci di favorire l'insediamento di imprese su scala regionale e di creare nuovi posti di lavoro.

3.5. Articolo 7

Propone inoltre che il programma Marco Polo sostenga l'armonizzazione delle tecnologie telematiche e dell'informazione dei vari modi di trasporto, nonché di tutte le misure in grado di contribuire alla loro interoperabilità transfrontaliera.

Il Comitato propone di definire un assetto comune dei sistemi intermodali di informazione elettronica in tempo reale, affinché i clienti dispongano di informazioni continue su ciascuna fase in cui si trovano le loro commesse, nonché di creare una nuova figura professionale, l'integratore di merci, e di standardizzare i container e le casse mobili.

3.6. Articolo 8

Il Comitato auspica che fra le azioni del programma Marco Polo figurino quelle, anche se di piccola entità, capaci di contribuire allo sviluppo economico di un territorio. A titolo indicativo, cita gli "anelli mancanti" dei progetti transfrontalieri e gli "assi congestionati" che consentono di differenziare il traffico di transito e quello locale.

3.7. Articolo 12

Il Comitato si chiede se il bilancio del programma sia sufficiente rispetto ai suoi obiettivi.

Dato peraltro che il programma Marco Polo determina economie dirette e indirette per la società, gli aiuti finanziari concessi devono essere commisurati ai risparmi previsti.

Bruxelles, 15 maggio 2002.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Albert Bore

(1) GU C 198 del 14.7.1999, pag. 21.

(2) GU C 293 del 13.10.1999, pag. 9.

(3) GU C 226 dell'8.8.2000, pag. 22.

(4) GU C 317 del 6.11.2000, pag. 22.

(5) GU C 107 del 3.5.2002, pag. 51.

(6) CdR 94/2000 fin.