COMMISSIONE EUROPEA

Bruxelles, 18.10.2017

COM(2017) 612 final

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI

Piano d'azione per migliorare la protezione degli spazi pubblici

I.    INTRODUZIONE    

Come è stato dimostrato dai recenti attentati, gli spazi pubblici sono presi di mira in modo ricorrente dai terroristi a motivo delle vulnerabilità intrinseche di questi obiettivi cosiddetti “vulnerabili” (soft target) che sono, per loro stessa natura, aperti e pubblici. Si tratta di zone pedonali, siti turistici, snodi di trasporto, centri commerciali, luoghi di culto, mercati all’aperto, sale da concerto e piazze cittadine, come si è visto, ad esempio, negli attentati perpetrati a Barcellona, Berlino, Bruxelles, Londra, Manchester, Nizza e Stoccolma. Oltre ad attentati più complessi, ad «alta intensità», che combinano esplosivi e armi da fuoco, l’Europa è stata anche colpita da un numero crescente di attentati «a bassa tecnologia» perpetrati in spazi pubblici con oggetti di uso comune, quali un veicolo lanciato sulla folla di pedoni o un coltello usato per pugnalare i passanti. Gli obiettivi sono spesso scelti nell’intento di provocare un altissimo numero di vittime. Le analisi del rischio effettuate da Europol e dal Centro dell’UE di analisi dell’intelligence (INTCEN) confermano la preferenza degli spazi pubblici nella scelta dell’obiettivo, manifestata apertamente nelle pubblicazioni che incitano al terrorismo su Internet 1 .

La protezione degli spazi pubblici pone particolari sfide agli Stati membri, dovute alla grande varietà di luoghi pubblici che sono stati o potrebbero essere interessati per le loro stesse caratteristiche (che vanno da spazi completamente all'aperto a zone che presentano una qualche forma di protezione), alla diversità dei soggetti coinvolti nella protezione di questi luoghi, al rischio di un numero altissimo di vittime e, soprattutto, all’esigenza di trovare un equilibrio tra il rafforzamento della sicurezza e il mantenimento del carattere aperto degli spazi pubblici, assicurando che i cittadini possano continuare a vivere normalmente.

Gli Stati membri sono i principali responsabili della protezione degli spazi pubblici, ma l’UE può e dovrebbe fare di più per sostenere i loro sforzi. Come annunciato nella lettera di intenti 2  indirizzata al Parlamento europeo e alla Presidenza del Consiglio, e nell’allegata tabella di marcia per un'Unione più unita, più forte e più democratica, il presente piano d’azione definisce misure intese a fornire orientamento e sostegno agli Stati membri a livello nazionale, regionale e locale nel settore della protezione degli spazi pubblici. Il piano rientra in un più ampio pacchetto di misure antiterrorismo da realizzare nei prossimi sedici mesi 3 . Benché non possano garantire il «rischio zero», queste misure operative aiuteranno gli Stati membri a individuare le minacce, ridurre la vulnerabilità degli spazi pubblici, attenuare le conseguenze di un attentato terroristico e potenziare la cooperazione.

Il sostegno che l’UE può fornire per la protezione degli spazi pubblici è duplice. In primo luogo, può promuovere lo scambio transfrontaliero delle migliori pratiche grazie a un finanziamento mirato (sezione II) e le reti degli operatori del settore ed elaborare materiale di orientamento (sezione III). In secondo luogo, l’UE è in grado di coinvolgere nei suoi lavori un’ampia gamma di portatori d'interessi a livello locale e del settore privato (sezione IV). Avvalendosi di un approccio coordinato, di rete, il presente piano d’azione stabilisce una serie di forum che permetteranno di rendere più sistematici e strutturati lo scambio di informazioni e la condivisione delle migliori pratiche al fine di proteggere gli spazi pubblici. Laddove opportuno, i lavori volti alla protezione degli spazi pubblici si baseranno sulle azioni e sugli insegnamenti tratti in settori quali la protezione delle infrastrutture critiche o la preparazione contro i rischi per la sicurezza di natura chimica, biologica, radiologica e nucleare 4 , garantendo sinergie tra questi settori tra loro connessi.

II.    FINANZIAMENTI DELL’UE PER LA PROTEZIONE DEGLI SPAZI PUBBLICI

Il finanziamento dell’UE è un altro modo per sostenere gli Stati membri nel loro compito di proteggere gli spazi pubblici, basato sull'esperienza e le migliori pratiche degli altri Stati membri e l’intensificazione della cooperazione transfrontaliera. Sono ammissibili al finanziamento, ad esempio, le misure volte a promuovere e sostenere lo sviluppo di infrastrutture innovative per rendere sicuri gli spazi pubblici, senza alterarne la natura di spazi aperti. A tal fine, la Commissione sta incrementando la disponibilità dei fondi dell’UE, sia nel breve nel che medio termine.

Per far fronte alle esigenze immediate e a breve termine, parallelamente al presente piano d’azione la Commissione pubblica oggi un invito a presentare proposte di progetti, nell'ambito del Fondo per la sicurezza interna (ISF) - Polizia, per un importo complessivo di 18,5 milioni di EUR. Tale finanziamento andrà a sostenere progetti transnazionali volti a migliorare la protezione degli spazi pubblici.

Il finanziamento dell’UE serve anche a sostenere la cooperazione operativa sul terreno. Per migliorare la cooperazione tra i servizi di primo intervento a seguito di attentati terroristici, l’UE continuerà a mettere a disposizione finanziamenti nell’ambito del citato invito a presentare proposte per progetti di cooperazione finalizzati a migliorare il coordinamento tra le autorità di contrasto, la protezione civile e i servizi sanitari nella fase critica che segue un attentato.

Alla citata dotazione di bilancio a breve termine andranno ad aggiungersi, nel 2018, finanziamenti per azioni innovative urbane nell’ambito del Fondo europeo di sviluppo regionale. Saranno ammissibili progetti miranti a garantire la resistenza fisica degli edifici, la protezione fisica dei luoghi affollati e a promuovere la sicurezza fin dalla progettazione. Ciò potrebbe includere, nell’ambito di azioni di risanamento urbano, misure volte ad aumentare la sicurezza e a promuovere la sicurezza pubblica attraverso la progettazione degli spazi pubblici, l'illuminazione e le campagne di sensibilizzazione rivolte al pubblico. Per sondare l’interesse e il potenziale delle città a sperimentare idee e soluzioni innovative alle sfide in materia di sicurezza nei luoghi pubblici, la Commissione ha pubblicato, il 15 settembre 2017, un invito a manifestare interesse per azioni innovative urbane. Le risposte aiuteranno la Commissione a configurare i futuri inviti a presentare proposte in questo settore. Su tale base, nell'ottobre 2018 la Commissione pubblicherà un bando di gara con un bilancio totale fino a 100 milioni di EUR nell'ambito delle azioni innovative urbane, in cui la sicurezza sarà un tema fondamentale.

È importante aumentare la consapevolezza delle autorità di gestione, degli enti locali e dei beneficiari responsabili della gestione di questi fondi della vulnerabilità degli spazi pubblici, nonché accrescere la conoscenza e la diffusione delle buone pratiche per promuovere la sicurezza fin dalla progettazione. La Commissione invita gli Stati membri, le città e le regioni a integrare maggiormente la protezione degli spazi pubblici negli investimenti infrastrutturali intrapresi nel quadro del Fondo europeo di sviluppo regionale e del Fondo di coesione.

La pianificazione e la progettazione urbane possono contribuire alla protezione degli spazi pubblici. Il patto di Amsterdam, approvato nel 2016 dai ministri dell’UE responsabili in tema di urbanismo, ha stabilito l’Agenda urbana per l’UE, un approccio integrato e coordinato inteso ad inserire la dimensione urbana nelle politiche e nella legislazione nazionale e dell’UE 5 e che attualmente conta 12 priorità. Nel mese di ottobre 2017 la Commissione proporrà di istituire un nuovo partenariato con gli Stati membri sul tema della sicurezza negli spazi pubblici, puntando al miglioramento delle conoscenze, della regolamentazione e dei finanziamenti. La Commissione invita gli Stati membri e le autorità locali a sostenere tale iniziativa.

Atteso che gli spazi pubblici sono esposti a minacce in costante evoluzione, è necessario comprendere meglio le tendenze, i rischi e le possibili misure di mitigazione. Ciò richiede di sfruttare maggiormente le possibilità di ricerca in questo settore. Finora l’UE ha finanziato 48 progetti di ricerca in materia di sicurezza relativi alla protezione degli spazi pubblici nell’ambito del Settimo programma quadro e di Orizzonte 2020, per un importo totale di 195 milioni di EUR 6 . Molti di questi progetti hanno dato risultati che devono ora essere diffusi e, eventualmente, seguiti da investimenti per tradurli in azioni concrete. Per facilitare la diffusione dei risultati delle ricerche inerenti alla protezione degli spazi pubblici, la Commissione istituirà uno scambio tra il Forum dei professionisti del settore, la rete europea dei servizi tecnologici per attività di contrasto (ENLETS) e le reti degli operatori istituite nell’ambito di Orizzonte 2020.

È necessaria ulteriore ricerca per migliorare la capacità di individuare esplosivi, armi da fuoco e altre armi o minacce chimiche, biologiche, radiologiche e nucleari (CBRN) introdotti negli spazi pubblici. La ricerca dovrebbe altresì valutare l’efficacia delle varie misure di mitigazione e individuare le strategie per ridurre le vulnerabilità e rafforzare la resilienza dei vari potenziali obiettivi. I test pratici assumono grande rilevanza a tale riguardo. Saranno compiuti sforzi per adeguare i progetti di ricerca nell’ambito di Orizzonte 2020, di modo che siano rivolti a soddisfare tali esigenze.

III.    RETI DI OPERATORI E ORIENTAMENTI DELL’UE PER LA PROTEZIONE DEGLI SPAZI PUBBLICI

Gli Stati membri hanno approcci e esperienze diversi nel campo della protezione degli spazi pubblici. L’UE può aiutarli a rispondere alle crescenti sfide in tal senso mettendo a disposizione idonei forum per lo scambio delle conoscenze e delle migliori pratiche, che dovrebbe aver luogo a tutti i pertinenti livelli — politico, dei servizi di contrasto e, a livello più operativo, delle unità di contrasto specializzate che si occupano di protezione degli spazi pubblici. Come annunciato nella Nona relazione sullo stato di avanzamento verso un’autentica ed efficace Unione della sicurezza 7 , e come sottolineato anche dalla valutazione globale della politica di sicurezza dell’UE, tale scambio si basa su un approccio di rete più strutturato, al fine di consentire una condivisione delle migliori pratiche in modo da trarre insegnamenti da precedenti attentati, elaborare orientamenti e condividere soluzioni innovative per migliorare la protezione degli spazi pubblici. 

A livello politico, la Commissione ha recentemente istituito un gruppo per la politica dell’UE in materia di protezione degli obiettivi vulnerabili al fine di intensificare la cooperazione e il coordinamento tra gli Stati membri. Il gruppo riunirà i responsabili politici nazionali e avrà il compito di scambiare e diffondere le migliori pratiche e fornire consulenza alla Commissione in merito a ulteriori azioni sulla protezione degli spazi pubblici. Il gruppo orienterà i suoi lavori lungo due linee d’azione: il Forum dei professionisti del settore e il Forum degli operatori di spazi pubblici (cfr. la sezione IV).

Il Forum dei professionisti del settore (Practitioners' Forum) riunisce gli operatori dei servizi di contrasto delle reti degli Stati membri quali AIRPOL 8 , ATLAS 9 , ENLETS 10 e RAILPOL 11  per lo scambio di conoscenze specialistiche sulla protezione degli spazi pubblici. Completerà questa iniziativa una nuova rete “alto rischio di sicurezza” che riunirà rappresentanti delle unità di contrasto specializzate responsabili della protezione degli spazi pubblici ad alto rischio. Fornendo una piattaforma per la formazione comune e le esercitazioni congiunte, la rete mira ad aiutare gli Stati membri a migliorare il loro grado di preparazione contro gli attentati e ad aumentare la capacità di reazione nel caso di un attentato.

Atteso che proteggere gli spazi pubblici è una sfida di dimensione globale, è importante scambiare le migliori pratiche nei consessi multilaterali e con i paesi partner al di fuori dell’UE. Il Forum globale contro il terrorismo (GCTF) ha affrontato la questione della protezione degli spazi pubblici e ha messo a punto un manuale di buone pratiche per condividere gli insegnamenti tratti dall’esperienza. Occorre intensificare la cooperazione internazionale per portare avanti questo lavoro, in particolare con i principali partner, come gli Stati Uniti. A tal fine si dovranno sviluppare gli ambiti di cooperazione istituiti tra UE e USA quale il rilevamento di esplosivi.

La cooperazione dell’UE in materia di protezione degli spazi pubblici può apportare valore aggiunto anche attraverso lo sviluppo di orientamenti comuni, i test sulle strumentazioni, un’armonizzazione delle norme e lo scambio di buone pratiche. Basandosi sulle migliori pratiche degli Stati membri, il materiale di orientamento dell’UE potrà affrontare tutta una serie di questioni relative alla protezione degli spazi pubblici, che vanno dalla protezione fisica degli edifici e dei luoghi, ad orientamenti mirati a eventi specifici (manifestazioni sportive e culturali) e zone determinate (area lato terra negli aeroporti), per coadiuvare le analisi sulle vulnerabilità e migliorare il rilevamento e la capacità di risposta. Il materiale di orientamento dell’UE può inoltre aiutare gli Stati membri a sensibilizzare l’opinione pubblica, il che contribuirà a garantire che siano rapidamente segnalati i comportamenti sospetti. Alcuni Stati membri hanno predisposto efficiente materiale di sensibilizzazione, come video, volantini e poster. Queste buone pratiche devono essere condivise con gli altri Stati membri.

Esistono inoltre soluzioni tecniche che possono contribuire a rendere gli spazi pubblici più sicuri, preservandone nel contempo la natura di spazi aperti e pubblici. La «sicurezza fin dalla progettazione» dovrebbe diventare un principio essenziale da applicare fin dalle primissime fasi dello sviluppo degli spazi pubblici. Ad esempio, gli ingressi degli edifici dovrebbero essere progettati in modo da prevenire le intrusioni di terroristi (predisponendo ad esempio zone per il controllo dell'accesso per ridurre il rischio) e il perimetro degli edifici dovrebbe essere protetto da potenziali invasioni di veicoli. I lavori di ricerca, i test e gli orientamenti pratici devono proseguire ed essere ulteriormente sviluppati, al fine di garantire un adeguato equilibrio tra il mantenimento del carattere aperto degli spazi pubblici e la garanzia di una protezione efficace. Le misure di protezione, quali le barriere di sicurezza o la strumentazione di rilevamento, dovrebbero essere attuate nel modo più discreto possibile nell’intento di ridurne al minimo l’impatto sulla società ed evitare di creare vulnerabilità secondarie.

Il settore dei trasporti è da molti anni sia l'obiettivo di atti terroristici sia uno strumento per compiere attentati (ad esempio gli aerei dirottati o i camion lanciati in velocità sulla folla). La Commissione sta lavorando all'elaborazione di una serie di orientamenti per la sicurezza basati sulle buone pratiche per il settore del trasporto commerciale su strada. In tale contesto sarà posto l’accento sul miglioramento della sicurezza degli automezzi pesanti, mitigando il rischio di intrusioni non autorizzate, compresi furti e dirottamenti di camion da utilizzare a fini di sfondamento in un attentato terroristico. La serie di orientamenti sarà disponibile entro la fine del 2017 e sarà applicabile ai settori nazionali del trasporto su strada. Occorre esplorare nuove soluzioni tecnologiche, quali i sistemi anticollisione, i sistemi di arresto automatico di emergenza o le possibilità di arresto a distanza degli autoveicoli da parte delle autorità di contrasto.

L’UE può fornire agli Stati membri un sostegno concreto per rafforzare la capacità di protezione degli spazi pubblici. Con il sostegno della Commissione, è stato sviluppato ed è in fase di prova uno strumento di valutazione dei luoghi dell'UE che possono costituire obiettivi vulnerabili, che consente di valutare la vulnerabilità di tutti i tipi di spazi pubblici. La Commissione è pronta a sostenere gli Stati membri nella redazione di valutazioni in loco su base volontaria. Un’applicazione elettronica sarà elaborata per agevolare tali analisi delle vulnerabilità.

Atteso che le organizzazioni terroristiche tentano di innovare costantemente tecniche e modi operandi, l’UE deve essere altrettanto innovativa nelle sue risposte, avvalersi delle tecnologie e riunire le competenze all’interno dell’Unione al fine di rilevare e attenuare le minacce emergenti. Si tratta, ad esempio, delle possibili minacce rappresentate dai velivoli senza pilota (UAV o droni) che potrebbero essere utilizzati dai terroristi. Tali minacce saranno esaminate durante i lavori in corso sulle norme dell’UE volte a garantire la sicurezza e la protezione delle operazioni civili dei sistemi aerei senza equipaggio (UAS), comprese misure volte ad agevolare l’individuazione di tale tipo di velivoli.

IV.    COINVOLGERE I SOGGETTI LOCALI E IL SETTORE PRIVATO

Una varietà di soggetti può contribuire alla protezione degli spazi pubblici. L’UE può promuovere la cooperazione con un’ampia gamma di portatori d’interessi, condizione che si ritiene indispensabile per migliorare la protezione degli spazi pubblici.

Gli spazi pubblici, ad esempio i centri commerciali o le sale da concerto, sono spesso di proprietà o gestite da entità private. Ciò rende necessario il loro coinvolgimento nei lavori finalizzati al rafforzamento della protezione degli spazi pubblici. La Commissione istituirà un Forum degli operatori di spazi pubblici (Operators’ Forum) per intavolare un dialogo con tali gestori privati e altri pertinenti soggetti del settore privato come, ad esempio, le società di autonoleggio. Ciò porterà a sviluppare una consapevolezza comune delle sfide attuali in materia di sicurezza e promuoverà i partenariati pubblico-privato, al fine di migliorare la protezione della sicurezza.

Le autorità locali e regionali sono anch’esse portatori di interessi rilevanti nella protezione degli spazi pubblici. La Commissione ne intensificherà il coinvolgimento e avvierà un dialogo con le autorità sia regionali che locali, quali i sindaci delle grandi città, per scambiare informazioni e migliori pratiche in materia di protezione degli spazi pubblici. Facendo seguito alla dichiarazione di Nizza 12 del 29 settembre 2017, all’inizio dell’anno prossimo la Commissione organizzerà, in collaborazione con il Comitato delle regioni, una riunione ad alto livello con i sindaci che hanno sottoscritto la dichiarazione di Nizza e altri rappresentanti di enti locali e regionali per continuare lo scambio di buone pratiche sulla protezione degli spazi pubblici.

V.    CONCLUSIONI

Di fronte all’evoluzione delle minacce, gli Stati membri dell’UE devono unire le forze per sviluppare soluzioni innovative, sostenibili ed efficaci al fine di migliorare la protezione degli spazi pubblici. Sebbene non possano mai assicurare il «rischio zero», le misure operative, il coordinamento delle azioni e gli orientamenti definiti nel presente piano d'azione possono aiutare gli Stati membri a contrastare le gravi vulnerabilità evidenziate dai recenti attentati terroristici e a dare un autentico contributo alla protezione degli spazi pubblici.

Le misure illustrate nella presente comunicazione intendono gettare le basi per un’efficace cooperazione dell’UE in materia di protezione degli spazi pubblici. La Commissione incoraggia gli Stati membri a sfruttare le varie possibilità illustrate nel presente piano d’azione, tra cui i finanziamenti dell’UE disponibili. La Commissione invita il Parlamento europeo e il Consiglio ad approvare il presente piano d'azione e a impegnarsi fattivamente nella sua attuazione, in stretta cooperazione con i portatori di interessi. La Commissione esaminerà i progressi compiuti sul piano d’azione prima della fine del 2018.

(1) Europol, Changes in Modus Operandi of IS revisited (2.12.2016): https://www.europol.europa.eu/ newsroom/news/islamic-state-changing-terror-tactics-to-maintain-threat-in-europe e Terrorism Situation and Trend report 2017 (15.6.2017): https://www.europol.europa.eu/tesat/2017/index.html .

(2) https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/letter-of-intent-2017_it.pdf .

(3) Cfr. Undicesima relazione sui progressi compiuti verso un’autentica ed efficace Unione della sicurezza (COM(2017) 608 final del 18.10.2017).

(4) Cfr. il Piano d'azione per rafforzare la preparazione contro i rischi per la sicurezza di natura chimica, biologica, radiologica e nucleare (COM (2017) 610 final del 18.10.2017).

(5) Agenda urbana per l’UE — Patto di Amsterdam: http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/themes/urban-development/portal/ .

(6) Alcuni esempi di progetti sono: SECUR-ED (Trasporto urbano sicuro) — un progetto di dimostrazione di quasi 40 milioni di EUR, che ha coinvolto i principali operatori nel settore dei trasporti, dell’industria e del mondo accademico nell'elaborazione di un pacchetto coerente e interoperabile di tecnologie e processi convalidati mediante dimostrazioni per migliorare la sicurezza dei trasporti pubblici; DESURBS (Progettazione di spazi urbani più sicuri) - un progetto biennale con una dotazione di 3,2 milioni di EUR che ha portato a metodologie, banche dati e strumenti informatici nuovi, quali il portale di supporto decisionale per aiutare gli urbanisti, progettisti e ingegneri a riconoscere e correggere le carenze di sicurezza nella progettazione urbana; SURVEIRON (Sistema avanzato di sorveglianza per la protezione di obiettivi vulnerabili e di infrastrutture critiche) è un progetto di 2,5 milioni di EUR destinato alle PMI, che fornisce una soluzione innovativa per la protezione degli spazi in questione e prevede un servizio di sorveglianza intelligente e di supporto al processo decisionale in situazioni critiche a beneficio dei responsabili della sicurezza dei settori pubblico e privato. Un elenco completo dei progetti di ricerca in materia di sicurezza del 7º PQ e di Orizzonte 2020 è disponibile al seguente indirizzo: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/industry-for-security/index_en.htm .

(7) COM(2017) 407 final del 26.7.2017.

(8) La rete AIRPOL, finanziata dall’UE, è un organismo di coordinamento delle unità di contrasto negli aeroporti europei.

(9) La rete ATLAS, finanziata dall’UE, riunisce le unità speciali d’intervento degli Stati membri.

(10) Rete europea dei servizi tecnologici per attività di contrasto (cfr. anche la sezione V).

(11) Finanziata dall’UE, la rete europea delle polizie ferroviarie si adopera per la sicurezza nel settore del trasporto ferroviario nel contesto della crescente internazionalizzazione del trasporto ferroviario in Europa.

(12) La dichiarazione di Nizza è stata adottata nel corso di una conferenza dei sindaci della regione euromediterranea organizzata a Nizza il 29 settembre 2017 su iniziativa del sindaco di Nizza, a cui ha partecipato anche la Commissione, per lo scambio di migliori pratiche a livello comunale, locale e regionale sulla prevenzione della radicalizzazione e la protezione degli spazi pubblici.