21.10.2016   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 389/35

Relatore:

Antonio LONGO

1.1.

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE), a quattro anni dall’entrata in vigore del regolamento ICE, ribadisce la centralità dei cittadini nel progetto europeo e la capacità di detto strumento di contribuire a colmare il deficit democratico sostenendo la cittadinanza attiva e la democrazia partecipativa.

1.2.

Il Comitato, condividendo le posizioni già assunte dal Parlamento europeo, dal Comitato delle regioni e dalla Mediatrice europea, ritiene che l’iniziativa dei cittadini europei non abbia espresso tutte le sue potenzialità a causa di un regolamento di cui si chiede la revisione.

1.3.

Il CESE, infatti, ha riscontrato notevoli problemi di carattere tecnico, legale e burocratico, nonché un evidente sovraccarico di competenze in capo alla Commissione europea, che ne impediscono la completa diffusione, implementazione e follow-up, nel caso di iniziative di successo.

1.4.

Il Comitato, nell’ottica di revisione del regolamento, propone le seguenti misure:

1.4.1.

Consentire ai comitati dei cittadini di iniziare la raccolta delle dichiarazioni di sostegno in una data di loro scelta.

1.4.2.

Conferire riconoscimento giuridico ai comitati dei cittadini in modo da limitare la responsabilità penale degli organizzatori al dolo e alla colpa grave, in linea con il modello della direttiva 2008/99/CE sulla tutela penale dell’ambiente.

1.4.3.

Creare un one-stop-shop, fisico e online, ove i cittadini possano ricevere informazioni ed essere orientati nella presentazione di iniziative.

1.4.4.

Esaminare le proposte orientate a ridurre l’età minima per sostenere e partecipare a un’ICE, così come richiesto da Parlamento e Comitato delle regioni.

1.4.5.

Risolvere l’evidente conflitto di interessi interno alla Commissione scindendo i ruoli di «guida istituzionale» e «giudice». In tale ottica il CESE, rinnovando la sua disponibilità a proseguire il suo impegno nelle iniziative già intraprese, può essere un candidato naturale a svolgere il ruolo di facilitatore e guida istituzionale.

1.4.6.

Garantire un follow-up adeguato alle iniziative di successo, sollecitando la Commissione ad elaborare una proposta legislativa entro 12 mesi dalla fine della campagna oppure motivando adeguatamente la decisione di non presentare alcuna proposta. In caso di una mancata proposta, il Comitato auspica che il Parlamento europeo eserciti una pressione sulla Commissione ai sensi dell’articolo 225 del TFUE.

1.5.

Il CESE sottolinea che taluni problemi non necessitano di una revisione del regolamento e, quindi, dovrebbero essere tempestivamente affrontati per non scoraggiare potenziali promotori. Al fine di rendere più efficace ed user-friendly tale strumento, il Comitato auspica l’implementazione delle seguenti iniziative:

1.5.1.

La Commissione, per rendere più trasparente il processo di registrazione, deve adottare procedure chiare e semplici nonché fornire risposte dettagliate e possibili soluzioni nel caso di iniziative valutate non ammissibili, consentendo ai comitati di poterle rimodulare e ripresentare.

1.5.2.

La Commissione deve continuare i negoziati con gli Stati membri per semplificare, ridurre ed uniformare il sistema di norme nazionali previsto per la raccolta dati. Si propone, in particolare, di limitare le richieste di documenti personali di identificazione e consentire a tutti i cittadini di poter firmare le iniziative dai paesi di residenza.

1.5.3.

Rendere permanente il software gratuito per la raccolta online delle dichiarazioni di sostegno (OCS) (1) per semplificare la raccolta e catalogazione delle dichiarazioni di sostegno nonché la loro verifica da parte delle autorità nazionali. Si auspica, altresì, che tale strumento sia reso accessibile anche per le persone diversamente abili.

1.6.

Il Comitato, in un’ottica più generale di diffusione e radicamento dell’ICE, raccomanda di:

1.6.1.

Rafforzare l’informazione e la sensibilizzazione dei cittadini sullo strumento dell’ICE con campagne ad hoc, consentendo ai comitati dei cittadini di informare i firmatari sui risultati raggiunti e, soprattutto, attraverso un maggiore impegno della Commissione nella pubblicizzazione dei follow-up delle iniziative di successo.

1.6.2.

Garantire il multilinguismo ed esplorare nuove modalità di collegamento tra la raccolta firme online e i media sociali e digitali al fine di raggiungere un pubblico sempre più vasto.

1.6.3.

Consentire, in linea di principio, ad ogni cittadino dell’UE di essere promotore di un’ICE, garantendo la possibilità di sostenere le spese essenziali di una campagna nel caso in cui un’ICE sia stata formalmente registrata.

1.7.

Il CESE propone di creare un forum istituzionale sulla Partecipazione dei Cittadini Europei, che diventi luogo permanente di discussione e dibattito presso il Comitato sul modello del Forum europeo delle migrazioni, valorizzando il percorso già intrapreso con la Giornata per l’iniziativa dei cittadini europei. Il tema potrebbe essere oggetto di una specifica e più articolata proposta da parte del Comitato da trattare in un parere d’iniziativa ad hoc.

2.1.

Il diritto d’iniziativa dei cittadini europei è stato introdotto dal trattato di Lisbona (2) come strumento innovativo di democrazia partecipativa transnazionale. Questo consente a un milione di cittadini europei, appartenenti ad almeno sette paesi membri, di invitare la Commissione europea a proporre un testo legislativo su questioni di competenza dell’UE. In questo modo si vogliono coinvolgere attivamente i cittadini nei processi decisionali europei, fornendo loro una forma indiretta del diritto di iniziativa legislativa.

2.2.

Le norme e le procedure che disciplinano l’iniziativa dei cittadini europei (ICE) figurano in un regolamento dell’UE adottato il16 febbraio 2011 ed in vigore dal 1o aprile 2012 (3).

2.3.

Un’ICE può essere organizzata e/o firmata da tutti i cittadini europei che abbiano raggiunto l’età in cui si acquisisce il diritto di voto per le elezioni del Parlamento europeo (4). Le iniziative non possono essere gestite da organizzazioni, le quali possono tuttavia promuoverle o sostenerle purché lo facciano in piena trasparenza.

2.4.

La procedura prevista per l’ICE può essere sintetizzata in tre fasi:

2.4.1.

La fase di avvio prevede la costituzione di un «comitato dei cittadini» (5), la registrazione formale dell’iniziativa (6) subordinata ad una valutazione di ammissibilità della Commissione (7) e la certificazione del sistema di raccolta firme online (8).

2.4.2.

Nella fase di raccolta occorre raggiungere 1 milione di «dichiarazioni di sostegno» (firme) in un periodo massimo di 12 mesi in almeno 7 paesi dell’UE (9). Tale risultato dovrà essere certificato dalle autorità nazionali competenti (10).

2.4.3.

Nella fase di presentazione, l’iniziativa viene esaminata dalla Commissione, previo un incontro con gli organizzatori e un’audizione pubblica presso il Parlamento europeo. La Commissione avrà tre mesi di tempo per rispondere con una comunicazione ad hoc e scegliere se adottare la proposta dando inizio alla procedura legislativa.

3.1.

Ad oggi, oltre 6 milioni sono i cittadini europei che hanno firmato un’ICE. Sebbene siano state presentate 56 iniziative, solo 36 sono state registrate dalla Commissione, delle quali solo 3 hanno raccolto almeno 1 milione di firme (11). Nessuna iniziativa di successo ha dato origine ad una nuova proposta legislativa sebbene, in alcuni casi, la Commissione europea ha tenuto conto della posizione dell’opinione pubblica su aspetti particolari.

3.2.

Le notevoli difficoltà di carattere tecnico, legale e burocratico incontrate dagli organizzatori e lo scarso impatto legislativo prodotto dalle iniziative di successo hanno minato alla base la credibilità dello strumento dell’ICE. Tale fenomeno è evidente nel drastico calo delle iniziative registrate, passate da 16 nel 2012 a 5 nel 2015 (12), e dal numero delle dichiarazioni di sostegno raccolte, da oltre 5 milioni nel 2012 a poche migliaia nel 2015 (13).

3.3.

Nell’arco di questi quattro anni molti organizzatori ed esponenti della società civile organizzata (14) hanno denunciato i difetti e le rigidità di uno strumento che, negli intenti, doveva essere chiaro, semplice e user-friendly. Tali orientamenti sono stati confermati in un’audizione pubblica organizzata dal CESE il 22 febbraio 2016.

3.4.

Nel febbraio 2015, a tre anni di distanza dalla sua entrata in vigore, il Parlamento europeo ha presentato uno studio (15) sullo stato di implementazione del regolamento auspicandone una sua revisione. Le conclusioni di tale studio sono state riprese, nell’ottobre 2015, da una risoluzione (16) con la quale il Parlamento ha formalmente avanzato detta richiesta alla Commissione con proposte chiare e puntuali.

3.5.

La Mediatrice europea, a seguito di un’inchiesta per verificare l’effettivo funzionamento della procedura che disciplina l’ICE nonché il ruolo e le responsabilità della Commissione, ha stilato, nel marzo 2015, 11 linee guida finalizzate al miglioramento dell’iniziativa (17).

3.6.

Il Comitato delle regioni ha adottato, nell’ottobre 2015, un parere anch’esso favorevole ad una pronta e sensibile revisione del regolamento (18).

3.7.

La Commissione, in risposta alle numerose richieste di modifica del regolamento, ha pubblicato nell’aprile 2015, come previsto dal regolamento, una relazione (19) sui risultati finora raggiunti e successivamente, nel febbraio 2016, un follow-up (20) rispetto alle proposte avanzate dal Parlamento. In entrambi i casi la Commissione, pur riconoscendo diverse difficoltà incontrate dai promotori di ICE ed accettando la possibilità di apportare miglioramenti nell’implementazione del quadro normativo vigente, ha più volte respinto ogni possibilità di revisione in tempi brevi dell’attuale regolamento.

3.8.

È ormai opinione diffusa tra le istituzioni europee, gli organizzatori e i rappresentanti della società civile organizzata che, nonostante alcuni positivi risultati raccolti, l’ICE sia ancora lontana dall’aver espresso tutte le sue potenzialità in termini di proposta politica e di partecipazione attiva dei cittadini.

3.9.

Le principali criticità individuate, in modo uniforme, da istituzioni e stakeholders sono:

3.9.1.

Scarsa conoscenza e consapevolezza da parte dei cittadini e delle istituzioni nazionali dello strumento ICE (21).

3.9.2.

I comitati dei cittadini hanno incontrato numerosi ostacoli di carattere tecnico, legale e burocratico, nelle fasi di registrazione e raccolta delle dichiarazioni di sostegno, tali da compromettere l’esito dell’iniziativa stessa.

3.9.3.

I cittadini che intendevano firmare un’iniziativa hanno incontrato numerose difficoltà connesse alle singole leggi nazionali sul trattamento dei dati.

3.9.4.

Le poche iniziative di successo non sono state prese in considerazione dalla Commissione per elaborare nuove proposte legislative ma solo per iniziative legislative ad esse indirettamente correlate.

3.10.

Nel dettaglio delle principali difficoltà incontrate dai comitati di cittadini si segnalano:

3.10.1.

Assenza di un riconoscimento giuridico per il comitato dei cittadini. Questo aspetto influisce negativamente su importanti aspetti pratici di un’ICE come il fundraising o la mera apertura di un conto corrente. Inoltre, il fatto che i soggetti promotori siano personalmente responsabili «per ogni danno cagionato nell’organizzazione» (22) di un’ICE genera un effetto dissuasivo.

3.10.2.

Eccessiva rigidità nell’applicazione dei criteri di ammissibilità dell’ICE. Circa il 40 % delle iniziative sono state dichiarate inammissibili dalla Commissione europea nella prima fase del processo, quello di «registrazione» dell’iniziativa (23). Secondo il Parlamento europeo, è opportuno approfondire il conflitto di interessi interno alla Commissione che, da un lato, è tenuta a informare gli organizzatori e dare una valutazione sulla ammissibilità dell’iniziativa, dall’altro, è destinataria dell’iniziativa medesima (24).

3.10.3.

Sovrapposizione di attività nel calendario di un’ICE. I tempi necessari a far certificare in ciascuno Stato membro i sistemi di raccolta per via elettronica riducono il tempo, già breve di per sé, di 12 mesi per la raccolta delle dichiarazioni di sostegno.

3.10.4.

Mancanza di adeguato supporto da parte della Commissione soprattutto nelle fasi di lancio e gestione dell’iniziativa. Un approfondimento particolare meritano il servizio di hosting e l’OCS offerti gratuitamente dalla Commissione e le difficoltà degli organizzatori nell’elaborare e diffondere documentazione in versione multilingue.

3.10.5.

Gestire un’ICE è un processo costoso. Lo dimostra il fatto che le tre iniziative di successo avevano alle loro spalle il sostegno di grandi organizzazioni della società civile che ne hanno sostenuto dal punto di vista tecnico, organizzativo e finanziario le attività. Molti organizzatori, al fine di non snaturare il principio fondante dell’Iniziativa dei cittadini europei, hanno sottolineato la necessità di ricevere un maggior supporto a livello UE per il lancio della campagna.

3.10.6.

Eccessiva rigidità per la raccolta e gestione dei dati personali. In alcuni Stati membri, le norme in materia hanno disincentivato ulteriormente l’organizzazione e l’adesione a nuove iniziative. Inoltre, in alcuni paesi le leggi per la raccolta dati prevedono che siano prese in considerazione solo le firme raccolte tra i cittadini residenti sul territorio nazionale, privando, di fatto, 11 milioni di persone del loro diritto di partecipare (25).

3.10.7.

Scarso coinvolgimento dei promotori nell’attività di follow-up. Gli incontri e le audizioni, visto lo scarso seguito dato alle iniziative di successo, sembrano essere insufficienti a dar vita ad una concreta azione legislativa da parte della Commissione.

3.11.

Il 2016 rappresenta un anno decisivo per l’ICE nel processo che potrebbe portare ad una sua revisione. Il presente parere d’iniziativa vuole rappresentare il contributo del CESE a questo processo, nella consapevolezza delle enormi potenzialità inespresse di un così importante ed innovativo strumento nei processi decisionali europei e nell’ottica di una reale cittadinanza europea.

4.1.

Il CESE, in quanto ponte tra le istituzioni europee e la società civile organizzata, è stato coinvolto fin dall’inizio nel dibattito sull’ICE. Lo dimostrano i pareri fin qui approvati (26) e l’istituzione di un gruppo ad hoc che segue costantemente l’evoluzione e l’implementazione di tale diritto (27).

4.2.

Il Comitato, inoltre, è attivamente coinvolto nel processo ICE (28) con il duplice ruolo di facilitatore delle iniziative e guida istituzionale. Tra le iniziative e le competenze in capo al CESE si ricordano:

4.2.1.

La «Giornata dell’iniziativa dei cittadini europei», organizzata con cadenza annuale, per valutare con tutti gli attori coinvolti lo stato di attuazione ed efficacia dell’ICE. Tale evento, inoltre, facilita lo scambio di buone prassi ed il networking tra i proponenti ed altri stakeholders.

4.2.2.

La creazione di un proprio ufficio, «ICE helpdesk», che offre, tra l’altro, la traduzione nelle lingue ufficiali dell’UE della descrizione di quelle iniziative che sono state validate dalla Commissione.

4.2.3.

La messa a disposizione di proprie sale per favorire la diffusione delle campagne.

4.2.4.

L’elaborazione di una guida pratica, giunta alla terza edizione, per far conoscere e promuovere l’ICE (29). Il Comitato, inoltre, attribuisce un ruolo chiave all’ICE in un’altra pubblicazione intitolata Il passaporto europeo per la cittadinanza attiva  (30) volta ad informare i cittadini europei sull’insieme dei loro diritti e stimolare la democrazia partecipativa transnazionale.

4.2.5.

La creazione, nel 2016, di un archivio pubblico della documentazione accademica e scientifica relativa all’ICE, aperto a tutti i cittadini e per consultazione gratuita.

4.2.6.

La presentazione in sessione plenaria o, in alternativa in sezione, di tutte le iniziative registrate di maggior successo che non siano in contrasto con la politica ufficiale del Comitato espressa dai suoi pareri. Ciò consente al CESE, pur tenendo una posizione neutrale, di dar loro adeguata visibilità.

4.2.7.

Il CESE partecipa con propri delegati alle audizioni organizzate presso il Parlamento europeo che hanno per oggetto le iniziative di successo, contribuendo al processo di analisi e approfondimento delle stesse da parte della Commissione.

5.1.

Il CESE rinnova con forza il suo sostegno all’iniziativa dei cittadini europei. A quattro anni di distanza dall’entrata in vigore del regolamento ICE si evidenziano dati incoraggianti in termini di partecipazione ma anche enormi potenzialità inespresse. Il Comitato, infatti, crede che una corretta e completa implementazione dell’ICE possa contribuire a colmare il crescente distacco tra i cittadini e l’Unione europea.

5.2.

Il CESE condivide le opinioni già espresse dal Parlamento europeo, dal Comitato delle regioni e dalla Mediatrice europea, secondo cui l’implementazione parziale e limitata dell’ICE è dovuta ad una molteplicità di fattori. In particolare si riscontrano dei limiti di carattere tecnico, legale e burocratico, ma anche un palese corto circuito istituzionale dovuto ad un sovraccarico di competenze e responsabilità in capo alla Commissione europea.

5.3.

Il CESE, altresì, ritiene che alcuni di questi problemi siano stati risolti con successo dalla Commissione, come nel caso della fornitura di un sistema OCS gratuito, mentre altri, sfortunatamente, non possono essere affrontati senza una revisione del regolamento stesso.

5.4.

Il Comitato, quindi, invita la Commissione ad attivarsi su un doppio binario: intervenire tempestivamente per risolvere e/o semplificare i problemi tecnici e burocratici più semplici ed evidenti; presentare quanto prima una proposta di riforma del suddetto regolamento al fine di affrontare le problematiche istituzionali, legali ed organizzative più complesse.

6.1.

Il CESE, ai fini di una semplificazione ed efficientamento dello strumento ICE, avanza le seguenti proposte di riforma del regolamento:

6.1.1.

Consentire ai comitati dei cittadini di iniziare in una data di loro scelta la raccolta delle dichiarazioni di sostegno. Ciò è fondamentale per rendere effettivi i 12 mesi di raccolta firme.

6.1.2.

Conferire riconoscimento giuridico ai comitati dei cittadini, assegnando loro se necessario uno status speciale, in modo da limitare la responsabilità penale degli organizzatori al dolo e alla colpa grave, in linea con il modello della direttiva 2008/99/CE sulla tutela penale dell’ambiente.

6.1.3.

Creare un one-stop-shop, fisico e online, ove i cittadini interessati possano ricevere informazioni ed essere orientati nella presentazione di iniziative. Fondamentale è fornire ai comitati dei cittadini un’adeguata assistenza tecnico-legale al fine di facilitare la presentazione di proposte ed aumentare la percentuale di quelle considerate ammissibili.

6.1.4.

Esaminare le proposte orientate a ridurre l’età minima per sostenere e partecipare a un’ICE, così come richiesto da Parlamento e Comitato delle regioni, per offrire ai giovani l’opportunità di partecipare attivamente al processo di costruzione dell’Unione europea.

6.1.5.

Scindere i ruoli di «guida istituzionale» e «giudice», attualmente entrambi in capo alla Commissione. Ciò è cruciale per risolvere l’evidente conflitto di interessi interno alla Commissione e favorire la piena ed efficace implementazione dello strumento dell’ICE.

6.1.5.1.

Il CESE, confermando la propria disponibilità a proseguire il suo impegno nelle iniziative già intraprese, può essere un candidato naturale a svolgere il ruolo di facilitatore e guida istituzionale.

6.1.6.

Garantire un follow-up adeguato alle iniziative di successo. Nel rispetto del diritto di iniziativa in capo alla Commissione europea si chiede a quest’ultima di elaborare una proposta legislativa entro 12 mesi dalla fine della campagna oppure motivare adeguatamente la decisione di non presentare alcuna proposta. Qualora non venga presentata una proposta nei tempi stabiliti, il Comitato auspica che il Parlamento europeo eserciti una pressione sulla Commissione ai sensi dell’articolo 225 del TFUE. La Commissione, inoltre, dovrà avviare un rapporto più stretto con i proponenti di tali iniziative, andando oltre le semplici audizioni da celebrarsi presso il Parlamento europeo, al fine di garantire che la proposta elaborata sia rispondente alle attese di coloro che l’hanno sostenuta.

6.2.

Il Comitato, inoltre, rileva che la Commissione europea dovrebbe:

6.2.1.

Rendere più trasparente ed efficace il processo di registrazione. La Commissione, in particolare, dovrebbe svolgere un ruolo più proattivo, fornendo risposte dettagliate e possibili soluzioni nel caso in cui un’iniziativa sia valutata non ammissibile, consentendo ai comitati di poterla rimodulare rendendola congruente con i criteri stabiliti dalla normativa vigente.

6.2.2.

Continuare i negoziati con gli Stati membri per semplificare, ridurre ed uniformare il sistema di norme nazionali previsto per la raccolta dati, necessario per firmare una dichiarazione di sostegno. Si propone, in particolare, di limitare al massimo le richieste di documenti personali di identificazione e consentire a tutti i cittadini europei di poter firmare le iniziative dai paesi di residenza (31).

6.2.3.

Rendere permanente il sistema OCS gratuito che semplifica la raccolta e catalogazione delle dichiarazioni di sostegno nonché la loro verifica da parte delle autorità nazionali. Si auspica, altresì, che tale strumento sia reso accessibile anche per le persone diversamente abili.

6.3.

Si raccomanda in particolare di:

6.3.1.

Rafforzare i processi di informazione e sensibilizzazione sull’ICE. Ciò deve avvenire, in primis, attraverso campagne ad hoc promosse dalla Commissione e dagli Stati membri. In tale ottica si propone, inoltre, di consentire ai comitati dei cittadini di informare i sostenitori interessati sugli sviluppi e i risultati raggiunti dalla campagna (previa autorizzazione di questi ultimi). Cosa analoga vale per la Commissione che deve meglio pubblicizzare i follow-up delle iniziative di successo informandone innanzi tutto i comitati dei cittadini.

6.3.2.

Garantire il multilinguismo quale requisito indispensabile per raggiungere un alto tasso di partecipazione ed esplorare nuove modalità di collegamento tra la raccolta firme per via elettronica e i media sociali e digitali al fine di raggiungere un pubblico sempre più vasto.

6.3.3.

Consentire, in linea di principio, ad ogni cittadino dell’UE di essere promotore di un’ICE, garantendo la possibilità di sostenere le spese essenziali di una campagna nel caso in cui un’ICE sia stata formalmente registrata.

6.4.

Il CESE, infine, propone di creare un forum istituzionale sulla Partecipazione dei Cittadini Europei che diventi un luogo permanente di discussione e dibattito presso il Comitato sul modello del Forum europeo delle migrazioni, valorizzando il percorso già intrapreso con la Giornata per l’iniziativa dei cittadini europei. In tale contesto, al fine di garantire una partecipazione sempre qualificata, il CESE inviterebbe tra gli altri i rappresentanti istituzionali coinvolti, un rappresentante per ogni comitato di cittadini la cui iniziativa è stata formalmente registrata, nonché tutti gli stakeholders interessati. Il tema potrebbe essere oggetto di una specifica e più articolata proposta da parte del Comitato da trattare in un parere d’iniziativa ad hoc.