22.9.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 234/52

1.1

Il parere si rifà ampiamente al contenuto della nota d'informazione che la BEI ha elaborato per il CESE nel luglio 2004 (1).

1.2

I paesi europei utilizzano attualmente, seppure in modo assai diverso, il sistema dei partenariati pubblico-privato (concessioni e altre forme di contratto). Il termine «PPP» corrisponde a situazioni estremamente variegate; secondo la BEI, la principale caratteristica di un PPP sta nel fatto che esso implica una relazione di ripartizione dei rischi tra promotori pubblici e privati sulla base di un impegno comune finalizzato alla realizzazione di un obiettivo di interesse pubblico.

2.1.1

2000 anni or sono, nell'Impero romano, il servizio postale era preso a carico dall'Imperatore per quanto riguarda la vehiculatio — il trasporto propriamente detto — e dalle amministrazioni locali (i municipi), per quanto riguarda le stationes, ovvero le stazioni di posta.

Il contratto sottoscritto dalle città (previa gara d'appalto) con i gestori di queste immense stazioni di posta affidava a questi ultimi il compito di costruire la stazione, di provvedere alla sua manutenzione e di assicurarne il funzionamento per cinque anni — un lustrum, durata relativamente abituale nel diritto romano e che si ritrova spesso in ambito fondiario (segnatamente nei contratti di possesso precario). Questo tipo di contratto riapparirà soltanto dodici secoli dopo.

I contratti di concessione si applicavano non solo ai servizi postali dell'età di Augusto, ma anche alla costruzione di porti, terme, mercati e persino delle strade!

2.1.2

Nel XIX secolo la rete ferroviaria europea fu interamente creata attraverso contratti di concessione. Il sistema si applicava non solo alle ferrovie o alle grandi costruzioni civili, ma anche ai servizi pubblici municipali: acqua, elettricità, smaltimento dei rifiuti, telefoni, ecc.

2.1.3

La legislazione sugli appalti pubblici, d'altra parte, è in gran parte una derivazione del diritto delle concessioni in vigore nella maggior parte degli Stati membri.

2.1.4

Nel XX secolo il contratto di concessione ha permesso la realizzazione di autostrade e parcheggi, ma anche di reti idriche, musei, aeroporti, linee di tram o metropolitane, infrastrutture di quartiere e ristrutturazioni totali di scuole e ospedali.

2.1.5

I PPP sono stati avviati in vari paesi: una sintesi di queste esperienze è contenuta nel parere del CESE (2), adottato il 27 ottobre 2004, in merito al Libro verde sui partenariati pubblico-privato e sul diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni.

2.2.1

Il Consiglio europeo dell'ottobre 2003 ha sollecitato la Commissione e la BEI ad esaminare come mobilitare al meglio il sostegno finanziario dei settori pubblico e privato in favore dell'Iniziativa per la crescita, e di valutare più da vicino un certo numero di iniziative che dovrebbero concorrere allo sviluppo dei PPP.

2.2.2

Pertanto la Commissione ha predisposto, con l'aiuto della Banca, una serie di misure che sono state integrate nell'Iniziativa di crescita approvata in occasione del Consiglio europeo di Bruxelles, svoltosi nel dicembre 2003. Le proposte erano incentrate sulla creazione di una cornice normativa, finanziaria ed amministrativa atta a stimolare gli investimenti privati, nonché sulla mobilitazione delle risorse finanziarie comunitarie; d'altra parte, gli Stati membri erano invitati a continuare a convogliare la spesa pubblica sui settori capaci di favorire la crescita, senza gonfiare i bilanci pubblici.

2.2.3

Le proposte presentate dalla BEI al Consiglio prevedevano essenzialmente l'erogazione di importanti risorse complementari sia per le reti transeuropee (RTE) che per l'iniziativa i2i (3), le due principali componenti dell'Iniziativa di crescita (4). La BEI si è pertanto impegnata:

2.2.4

Gli impegni assunti dalla BEI nell'ambito dell'Iniziativa di crescita erano la continuazione ed il rafforzamento naturali di misure precedentemente adottate dalla Banca nel corso dei dieci anni precedenti allo scopo di incitare il settore privato a contribuire in misura maggiore al finanziamento di infrastrutture pubbliche.

2.2.5

Nel suo parere in merito al Libro verde sui partenariati pubblico-privato e sul diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni (5), il CESE ha evidenziato l'esistenza di forti discrepanze tra gli Stati membri in materia di ricorso ai PPP. Il Comitato osserva inoltre che spesso, nella creazione di PPP, gli enti locali o decentrati dimostrano maggior pragmatismo rispetto agli Stati.

3.1.1

L'espressione «partenariato pubblico-privato» (PPP) viene utilizzata correntemente a partire dagli anni '90; tuttavia, non esiste un modello europeo unico di PPP.

3.1.2

In Europa i nuovi investimenti legati alle infrastrutture vengono realizzati sempre più spesso nell'ambito di diverse forme di PPP fondati sul principio della partecipazione del settore privato alla messa a disposizione di infrastrutture pubbliche, con ripartizione dei rischi e con il pagamento sia da parte dell'utente, sia a carico dei fondi pubblici, di un canone proporzionale al servizio fornito o al rischio trasferito al settore privato. Tali infrastrutture comprendono, a mo' di esempio, aeroporti, ferrovie, strade, ponti, gallerie e impianti ecologici (come gli inceneritori di rifiuti ed i depuratori), nonché edifici pubblici, quali uffici, scuole, ospedali e prigioni.

L'Allegato 1 illustra, a tutto il 2003, lo sviluppo dei programmi di PPP, degli inerenti regimi giuridici e degli organismi pubblici interessati nell'UE a 25.

3.1.3

Per il settore pubblico, il principale obiettivo di un programma di PPP è quello di far leva sulle competenze del settore privato per potenziare i servizi forniti dal settore pubblico. I PPP inoltre si caratterizzano spesso per le seguenti esigenze del settore pubblico o per le misure da esso poste in atto:

3.2.1

Le strutture del tipo PPP possono svolgere un ruolo significativo nella realizzazione delle infrastrutture in tutta Europa. A condizione che la cooperazione tra settore pubblico e settore privato sfrutti appieno i vantaggi inerenti ai due settori e le sinergie potenziali derivanti dalla loro cooperazione, i PPP possono concorrere al miglioramento, sia qualitativo sia quantitativo, dei servizi pubblici.

3.2.2

I PPP consentono di sfruttare l'efficienza del settore privato e di allestire opportuni meccanismi di ripartizione dei rischi tra i settori pubblico e privato. Purtroppo, le cose non sono sempre andate così, in particolare nel caso di alcuni grandi progetti nel campo delle tecnologie dell'informazione. La possibilità di trasferire e, in prospettiva, di ripartire equamente il rischio e la sua remunerazione nell'ambito della struttura di un progetto si è rivelata fondamentale, in quanto essa permette ai PPP di ottimizzare il rapporto costi-risultati dell'azione del settore pubblico.

3.2.3

Tale evoluzione, che si è accompagnata a riforme delle regole che presiedono all'aggiudicazione degli appalti pubblici, ha permesso al settore privato di rispondere positivamente a queste nuove possibilità di partecipare alla fornitura e allo sfruttamento di infrastrutture pubbliche in numerosi Stati dell'UE.

3.2.4

Ciò consente, inoltre, alle società private di dimensioni più ridotte, segnatamente alle PMI, di partecipare a progetti di grande entità (e di accedere a prestiti a lungo termine) secondo modalità che sarebbero state di difficile attuazione nel quadro delle classiche gare d'appalto per il settore privato «finanziate da stanziamenti iscritti in bilancio».

3.2.5

A seguito dei problemi finanziari del settore pubblico dovuti ad una politica che per anni ha trascurato i necessari investimenti nei servizi pubblici, il miglioramento dei servizi pubblici richiede un aumento del volume degli investimenti e l'accelerazione dell'attuazione di progetti che probabilmente non sarebbe possibile finanziare nel quadro delle classiche procedure di appalto. È tuttavia possibile che un approccio innovativo al finanziamento di progetti di investimenti da parte del settore pubblico presenti un rapporto costi-risultati migliore rispetto ai PPP.

3.2.6

Secondo la BEI, dato che un gran numero di questi progetti rientra tra le operazioni iscritte in bilancio ai fini del calcolo del disavanzo pubblico, conformemente alle linee direttrici del Sistema europeo di conti SEC 95 (6), il problema del loro trattamento nel quadro della contabilità pubblica è soltanto uno — e certamente non il più importante — dei vari fattori di cui la pubblica amministrazione può tener conto per decidere di autorizzare un programma globale di PPP. Il CESE ricorda che Eurostat (7) ha elaborato dei criteri per il trattamento contabile dei progetti di PPP nei conti nazionali degli Stati membri. Tali criteri prendono in considerazione:

3.2.7

Il CESE riconosce i progressi compiuti grazie allo sviluppo dei PPP; numerosi, però, sono ancora gli ostacoli da sormontare prima che gli enti pubblici degli Stati membri ricorrano regolarmente a questo partenariato.

3.3.1

Per la pubblica amministrazione che si accinge a lanciare un programma di PPP, il punto essenziale da esaminare riguarda l'ottimizzazione del rapporto costi-risultati. Il principio «niente remunerazione in assenza di servizio fornito» dovrebbe dare la garanzia che il partner privato sia incentivato a consegnare ed a mettere in funzione le attività previste dal progetto nei termini prestabiliti. In certi Stati le gare d'appalto tradizionali talvolta sono soggette a ritardi in fase di esecuzione e importanti sconfinamenti rispetto ai costi previsti, ma anche alcuni PPP hanno incontrato questo tipo di problemi. In questo senso, quando il settore privato deve assumersi gli obblighi di manutenzione dell'attività per tutto il suo ciclo di vita, i gestori sono stimolati ad ottimizzare le spese di investimento e di manutenzione durante la durata del progetto. Vi sono però anche esempi di operatori che hanno continuato a invocare i contratti stipulati, anche a fronte di un'evoluzione imprevista delle circostanze, o di stime dei costi rivelatesi inesatte.

3.3.2

L'interesse del trasferimento dei rischi per il settore pubblico dev'essere dimostrato caso per caso, per ogni progetto, in base ad una metodologia adottata di comune accordo e conosciuta col nome di Public Sector Comparator (base di raffronto per il settore pubblico) o «PSC». Possono ugualmente rivelarsi estremamente utili processi che consentano di diffondere le migliori prassi, quali la creazione di gruppi di lavoro PPP e di unità specializzate e l'utilizzo di parametri universali per misurare il rapporto costi-risultati. Il CESE rileva che diversi Stati membri hanno costituito gruppi di esperti, preposti all'attuazione dei contratti di PPP ed alla selezione delle migliori prassi; auspica inoltre una generalizzazione dei raffronti sistematici (in materia di costi, risultati, ecc.) tra i progetti gestiti, rispettivamente, da enti pubblici e da imprese private, con l'introduzione di una forma di coordinamento a livello europeo, grazie all'azione di un gruppo di esperti ad alto livello.

4.1.1

In primo luogo, la Banca richiede che i progetti PPP che si avvalgono del suo sostegno siano solidi sul piano finanziario, sostenibili dal punto di vista tecnico ed economico e conformi al suo codice di condotta in materia ambientale; essi devono inoltre ricorrere a gare competitive in base alla normativa dell'UE sull'aggiudicazione degli appalti.

4.1.2

Per quanto possibile la BEI interviene ad uno stadio iniziale dei progetti, prima dell'inizio della procedura di aggiudicazione, e collabora con tutti i concorrenti, in modo non esclusivo, durante la pubblicazione del bando di gara. Questa procedura consente di accertarsi che i concorrenti vengano selezionati tenendo conto, in particolar modo, della misura in cui essi trasferiscono al settore pubblico i vantaggi economici derivanti dalla partecipazione della BEI.

4.1.3

Nella struttura dei partenariati, sono rispettati i principi seguiti dalla Banca in materia di complementarità con gli altri finanziatori.

4.1.4

Così, numerosi prestiti BEI riguardanti progetti di tipo PPP prevedono garanzie bancarie ovvero fornite da un'assicurazione specializzata sia fino a scadenza, sia fino a che il progetto abbia dato risultati sul piano operativo.

4.1.5

La qualità dei crediti del portafoglio PPP della Banca è accresciuta dagli aiuti del settore pubblico ai flussi di pagamenti destinati a numerosi progetti di questo tipo. Infatti, in molti progetti di PPP (come quelli che riguardano ospedali e scuole nel Regno Unito), gli obblighi di pagamento ricadono esclusivamente sul settore pubblico ed i concessionari non sono in alcun modo esposti ai rischi legati al flusso della domanda. I PPP si inseriscono inoltre, generalmente, in una cornice regolamentare e contrattuale solida. Per finire, malgrado l'aumento del volume di attività legata ai PPP (Allegato 2), l'importo dei prestiti a essi relativi resta relativamente limitato rispetto al volume complessivo dei prestiti accordati.

4.1.6

Il CESE rileva che la partecipazione della BEI al finanziamento di progetti di PPP si colloca tra un sesto e la metà dell'importo globale dell'investimento.

5.2.1

Tra le condizioni del successo di un PPP vi è il fatto che la gara d'appalto si svolga in condizioni competitive adeguate. La procedura di gara può rivelarsi complessa e richiedere un personale molto competente, sia nel settore pubblico che in quello privato. In taluni casi la creazione di un PPP può richiedere lunghi e costosi negoziati; in altri (spesso, in Stati che hanno l'esperienza delle concessioni) può accadere che sia possibile semplificare la procedura di aggiudicazione pur conservando la pressione concorrenziale. L'esame della procedura di aggiudicazione degli appalti è un elemento essenziale delle attività di verifica, che rientrano nella normale diligenza, effettuate dalla BEI sui progetti di PPP.

5.2.2

Il CESE ritiene utile, nel contesto di una sana concorrenza, che i progetti sostenuti dalla BEI siano conformi al diritto europeo della concorrenza, specialmente in materia di aiuti pubblici di Stato. A questo proposito, il CESE sottolinea la posizione espressa nel suo parere sul libro verde sopraccitato (10).

5.3.1

Gli organi nazionali di revisione dei conti hanno rivolto una particolare attenzione ai risultati ottenuti da numerosi progetti di PPP finanziati nei rispettivi ambiti di competenza, nonché al loro rapporto costi-risultati.

Ai fini della valutazione dei risultati dei progetti di PPP, il Comitato raccomanda di utilizzare tutti gli studi disponibili, elaborati in tutti i paesi che abbiano realizzato progetti di PPP. Per quanto il Regno Unito sia il paese che ha fatto più ricorso a questo strumento per il finanziamento dei servizi pubblici, esistono esperienze di questo tipo anche in altri paesi. Inoltre, per ottenere valutazioni esaurienti, occorre basarsi sugli studi condotti da tutte le fonti disponibili: ciò riguarda in particolar modo le esperienze delle parti sociali, in particolare dei sindacati, in tema di trasformazione delle condizioni di lavoro, e quelle dei consumatori, in relazione alla qualità dei servizi.

5.3.2

L'Allegato 4 contiene estratti delle relazioni pubblicate dal National Audit Office  (11) del Regno Unito. Vi si rileva che i risultati dei progetti di PPP realizzati nel Regno Unito sono stati generalmente buoni, in particolare per quanto riguarda costi e tempi di esecuzione delle grandi infrastrutture, nonostante certe lacune riscontrate nei primi progetti relativi a strutture scolastiche; tali relazioni sono state inoltre estremamente utili per evidenziare le difficoltà incontrate o gli errori commessi, in particolare nell'ambito dell'informatica dove i PPP, al momento, si sono rivelati generalmente inefficaci. Relazioni dal contenuto analogo (12) sono state pubblicate anche dagli organi di revisione dei conti di altri paesi; si può citare a titolo di esempio la relazione critica recentemente pubblicata dal Tribunal de Contas (Corte dei conti) portoghese in merito al programma SCUT (13).

5.3.3

Complessivamente, alla luce della sua esperienza, la BEI ritiene che i progetti da essa finanziati abbiano conseguito risultati soddisfacenti. Nel caso di progetti edilizi, i lavori si sono conclusi generalmente entro i termini previsti dai contratti. Nell'insieme del portafoglio, soltanto un progetto ha fatto registrare ritardi significativi.

5.3.4

Di regola, i progetti raggiungono i livelli di efficienza operativa previsti entro un termine compreso tra sei e dodici mesi dall'avvio delle operazioni. I controlli applicati ai progetti BEI per quanto riguarda la cancellazione delle garanzie e il rifinanziamento hanno generalmente dato risultati soddisfacenti entro i termini appropriati.

5.4.1

Come già indicato, si può osservare costantemente che, nella maggioranza degli Stati, l'aggiudicazione di contratti di tipo PPP riguarda in primo luogo il settore dei trasporti. In seguito, si registra spesso un progressivo passaggio ad altri settori (come l'istruzione, la sanità, l'energia, l'acqua e la gestione dei rifiuti) per i quali le tecniche di aggiudicazione di contratti di tipo PPP sono ritenute altrettanto interessanti.

5.4.2

Il Regno Unito, ad esempio, ha posto nettamente l'accento sull'importanza di strutture di PPP nei settori sociali dell'istruzione e della salute — il più importante nella storia del National Health Service. Dal 1997, 64 progetti ospedalieri di tipo PPP, per un importo di 11,1 miliardi di sterline (15,7 miliardi di euro), hanno ottenuto l'accordo del ministro della Sanità del Regno Unito, che ha autorizzato l'apertura della procedura di aggiudicazione dell'appalto. Di tutti questi progetti, 27, per un importo di tre miliardi di sterline (4,3 miliardi di euro), sono stati completati e sono operativi oppure sono in corso di realizzazione.

5.4.3

Almeno altri tre Stati europei (Portogallo, Spagna e Italia) prevedono attualmente di lanciare importanti programmi di PPP nel loro settore sanitario.

5.4.4

Si può inoltre osservare che i programmi di PPP nazionali cominciano spesso con progetti relativamente importanti, appoggiati dal potere centrale, e procedono con progetti più ridotti (a volte a carattere ripetitivo) a livello di enti locali o regionali.

5.4.5

Il Comitato sottolinea la necessità di un approccio globale in materia di ricerca, sviluppo e innovazione nell'ambito della politica economica dell'Unione europea. A parere del CESE in questo settore il potenziale della BEI non viene sfruttato appieno ed è per questa ragione che esso invita la Banca a indirizzarvi una parte considerevole delle sue risorse finanziarie, in particolare verso la ricerca applicata e l'innovazione. È necessario, a tal fine, utilizzare in modo creativo tutti gli strumenti della BEI, compresi i PPP, nel campo della ricerca, che, il più delle volte, può essere considerata un servizio pubblico.

6.1

La struttura dei sistemi di pagamento relativi ai progetti PPP che figurano nel portafoglio della BEI presenta una grande varietà, che riflette quella delle strutture di tipo PPP create in Europa.

6.2

I finanziamenti pubblici hanno un ruolo essenziale: in taluni casi, i concessionari sono stati direttamente incoraggiati a migliorare la sicurezza (con una manutenzione efficace, il miglioramento dell'illuminazione, ecc.) per mezzo di pagamenti legati al tasso di incidenti.

6.3

La Banca ha rilevato in pratica una tendenza generale del settore pubblico a passare dai pedaggi ai pagamenti sulla base della disponibilità nei PPP relativi ai trasporti. Tuttavia, la possibilità di utilizzare i diversi sistemi di pagamento inerenti alle strutture di tipo PPP per realizzare obiettivi di interesse pubblico diversi e ottimizzare la condivisione dei rischi rappresenta una caratteristica essenziale ed un punto di forza dei PPP.

6.4

Inoltre, dal momento che la Commissione intende utilizzare i fondi strutturali di coesione per finanziare parzialmente, se del caso, il contributo pubblico nel caso dei nuovi Stati membri, è altamente auspicabile che i gruppi di lavoro nazionali collaborino con la direzione generale Politica regionale e con gli altri servizi della Commissione.

7.1

La BEI ha apportato ai PPP da essa finanziati un considerevole valore aggiunto. Sul piano finanziario, la lunga durata dei prestiti e dei periodi di dilazione proposta dalla Banca si rivela particolarmente adatta nel caso delle grandi infrastrutture, in considerazione del ciclo di vita economica particolarmente lungo delle attività finanziate e dell'andamento generalmente seguito dai flussi di cassa nel corso del progetto.

7.2

D'altra parte, il costo dei fondi stanziati dalla BEI consente al settore pubblico di trarre un maggiore profitto da tali operazioni. Tali caratteristiche, rafforzando la struttura economica dei progetti, comportano un vantaggio anche per gli altri finanziatori.

7.3

A questo proposito, i criteri rigorosi della BEI in materia di diligenza normale ed il suo impegno a conservare il debito relativo ai progetti fino alla scadenza degli stessi (senza cessione né sindacazione del debito, come è prassi corrente per altri importanti organismi di prestito), offrono al settore pubblico garanzie di grande stabilità, solidità ed esperienza, ed un valore aggiunto significativo.

7.4

La capacità della Banca di offrire agli enti pubblici consulenza a monte della realizzazione di programmi di PPP, ovvero relativamente a singoli progetti modello prioritari, in modo diretto o indiretto, è stata ugualmente molto apprezzata dagli organismi pubblici che a tutt'oggi hanno potuto usufruire di questi servizi.

7.5

A tale proposito la partecipazione della Banca ad un progetto può avere un ruolo importante in considerazione del suo status eccezionale di finanziatore «imparziale», che non persegue fini di lucro, cui è affidato un compito di interesse pubblico e che dispone di notevoli competenze tecniche, nell'instaurare un clima di fiducia tra le parti (soggetto pubblico e soggetto privato) di un'operazione. Per esempio, tale ruolo di catalizzatore è stato riconosciuto nell'ambito del progetto relativo al ponte sul Tago — un progetto modello del programma portoghese di PPP.

7.6

Per finire, la BEI ha ugualmente allestito schemi finanziari flessibili ed innovativi destinati ai progetti di PPP. Come indicato nel quadro dell'Iniziativa di crescita, la Banca si adopera anche per sviluppare un'estesa gamma di strumenti finanziari quali garanzie, debiti junior o mezzanine, fondi destinati alle infrastrutture, ed a intensificare secondo i bisogni il ricorso alla cartolarizzazione per facilitare una maggior partecipazione del settore privato alla fornitura di infrastrutture pubbliche. Queste innovazioni, associate all'interesse che le norme di normale diligenza adottate dalla Banca hanno suscitato tra gli altri finanziatori, concorrono ad attribuire alla Banca stessa un ruolo di catalizzatore per le altre fonti di finanziamento.

7.7

Il CESE rileva che la BEI può dare un sostegno agli enti pubblici, riducendo i costi e applicando un'attenta politica di valutazione dei progetti e di trasferimento dei rischi, nella realizzazione di progetti di PPP negli Stati membri.

8.1

Il CESE si compiace del contributo importante della BEI allo sviluppo dei PPP, al sostegno alla crescita ed al miglioramento dei servizi pubblici negli Stati membri, grazie ai finanziamenti concessi per realizzare opere nei seguenti ambiti:

Il CESE tuttavia suggerisce alla BEI di includere il finanziamento della ricerca applicata e dell'innovazione, compresi i brevetti, per consentire all'UE di imporsi sul mercato mondiale.

8.2

Nel suo parere in merito al Libro verde sui partenariati pubblico-privato e sul diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni (14) il CESE ha sottolineato le seguenti esigenze:

8.3

Il CESE ritiene che tutti gli organi di esperti pubblici in materia di PPP degli Stati membri debbano collaborare tra loro e con la BEI, per poter trasmettere alla Commissione le esperienze complessive delle buone pratiche che consentano di avviare un dibattito avente lo scopo di migliorare il quadro normativo europeo.

8.4

Tenuto conto dell'entità delle esposizioni creditorie della BEI e della sua esperienza in materia di PPP, il CESE suggerisce di inserire all'ordine del giorno dei Consigli «Ecofin» e «Competitività» l'esame — una volta all'anno — di una relazione sui PPP presentata congiuntamente dalla BEI e dalla Commissione.