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Parere del Comitato economico e sociale sul tema "Assistenza finanziaria di preadesione - Phare, ISPA e Sapard"

(2003/C 61/17)

Il Comitato economico e sociale, in data 17 gennaio 2002, ha deciso, conformemente al disposto dell'art. 23, par. 3 del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema "Assistenza finanziaria di preadesione - Phare, ISPA e Sapard".

La sezione Relazioni esterne, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Walker in data 5 settembre 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 19 settembre 2002, nel corso della 393a sessione plenaria, con 23 voti favorevoli, 1 voto contrario e 2 astensioni il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Nel quadro della strategia di preadesione, la UE mette a disposizione dei paesi candidati aiuti finanziari sotto varie forme. I dieci paesi dell'Europa centrorientale (PECO) ricevono assistenza finanziaria diretta attraverso gli strumenti Phare, ISPA e Sapard; usufruiscono inoltre del cofinanziamento della Banca europea per gli investimenti (BEI) e di istituti finanziari internazionali. Gli altri paesi candidati, Cipro, Malta e Turchia, non beneficiano di Phare, ISPA o Sapard, ma sono ammissibili ai finanziamenti della BEI, tra cui il fondo di 6,42 miliardi di EUR destinato ai paesi mediterranei nell'ambito del programma MEDA. I paesi candidati maturano inoltre utili esperienze avvalendosi della possibilità di partecipare ai programmi (quali Erasmus, Socrates e Leonardo), alle agenzie e ai comitati comunitari.

1.2. Il programma Phare, che fornisce assistenza ai PECO, è operativo dal 1989 e si concentra sull'institution building, ovvero lo sviluppo istituzionale - il rafforzamento delle capacità dei paesi candidati di attuare l'acquis comunitario. Tramite questo programma l'UE mette a disposizione esperti per consulenze a breve termine e, attraverso la formula del gemellaggio, distacca funzionari da ministeri, organi regionali, enti pubblici e organizzazioni professionali degli Stati membri per periodi più lunghi. Inoltre fornisce investimenti per aiutare i paesi candidati ad attuare l'acquis. Altri stanziamenti a favore della coesione economica e sociale contribuiscono a sviluppare i meccanismi e le istituzioni che ogni paese dovrà possedere per aderire all'UE, in particolare per avvalersi dei finanziamenti regionali comunitari. Nel 1999, il programma Phare è stato riorientato in vista dell'imminente introduzione di ISPA e Sapard, per evitare sovrapposizioni e per garantire il massimo coordinamento possibile fra i tre strumenti. Phare ha anche offerto assistenza ad alcuni paesi dell'Europa orientale che non sono candidati all'adesione all'UE. La somma disponibile nel 2001 per l'assegnazione di fondi è stata dell'ordine di 1620 milioni di EUR (1590 milioni, ai prezzi del 1999).

1.3. Tramite ISPA (Strumento per le politiche strutturali di preadesione), entrato in vigore il 1o gennaio 2000, l'UE fornisce assistenza ai PECO:

- nel settore ambientale, per consentire ai paesi candidati di soddisfare i requisiti dell'acquis;

- nel settore delle infrastrutture dei trasporti, per favorire la mobilità sostenibile e, in particolare, progetti d'interesse comune basati sui criteri della decisione del Consiglio (1692/96) che istituisce le Reti transeuropee.

Quest'ultimo punto comprende l'interconnessione e l'interoperabilità tra le reti nazionali nonché con le RTE. Ogni paese candidato ammissibile ha elaborato una serie di strategie nazionali per i trasporti e per l'ambiente al fine di beneficiare del finanziamento UE tramite ISPA. Nell'ambito di questo programma, l'UE stanzia 1080 milioni di EUR all'anno (ai prezzi del 1999) per fornire assistenza destinata alle infrastrutture.

1.4. Il programma Sapard (Sostegno comunitario per misure di preadesione a favore dell'agricoltura e dello sviluppo rurale) è stato introdotto dal regolamento del Consiglio (CE) 1268/1999 ed è entrato in vigore il 1o gennaio 2000, per promuovere lo sviluppo agricolo e rurale nei paesi beneficiari. Gli aiuti erogati tramite questo programma devono assumere la forma di un contributo finanziario, soggetto a norme finanziarie che in parte riflettono quelle stabilite per il finanziamento della politica agricola comune (PAC) e quelle relative agli strumenti strutturali. Il programma stanzia annualmente 540 milioni di EUR (ai prezzi del 1999) a favore dei PECO, cofinanziando progetti selezionati dai paesi candidati stessi in base ai piani di sviluppo rurale approvati dall'UE. In tutti i paesi esiste una struttura di attuazione totalmente decentrata, comprendente un'agenzia Sapard accreditata e approvata dalla Commissione europea che provvede alla gestione e ai pagamenti.

1.5. L'assistenza finanziaria prevista da questi tre strumenti è regolata dal quadro giuridico generale degli accordi di associazione con i paesi beneficiari e fa riferimento ai contenuti dei relativi partenariati per l'adesione. Per Phare e ISPA, la Commissione esercita controlli ex ante sistematici: le decisioni riguardanti gli appalti e la stipulazione di contratti sono prese dall'amministrazione aggiudicatrice previa approvazione della delegazione della Commissione. Sapard opera secondo un sistema di controllo ex post in cui l'Agenzia Sapard prende queste decisioni senza prima consultare la delegazione della Commissione.

1.6. L'obiettivo dei fondi di preadesione è duplice:

- fornire aiuti finanziari che consentano ai paesi candidati di soddisfare i requisiti comunitari e di adempiere all'acquis comunitario;

- fornire opportunità di apprendimento e preparare i paesi al futuro efficace utilizzo dei fondi strutturali e di coesione dell'UE.

1.7. I tre strumenti di preadesione sono i precursori del finanziamento comunitario di cui i paesi candidati potranno beneficiare dopo l'adesione; essi hanno necessità di un rafforzamento delle capacità delle istituzioni preposte a gestire tali finanziamenti, nonché di creare nuove strutture organizzative e amministrative. Phare è il precursore dei fondi strutturali, ISPA del fondo di coesione e Sapard dei fondi agricoli(1). Phare è l'unico strumento che fornisca aiuti per il rafforzamento istituzionale.

1.8. I tre strumenti sono controllati da tre diverse Direzioni Generali della Commissione. Phare è amministrato dalla DG Allargamento, ISPA dalla DG Politica regionale e Sapard dalla DG Agricoltura. I tre strumenti hanno anche diverse regole. La procedura utilizzata per ISPA è piuttosto diversa da quella prevista per Phare, e Sapard è molto diverso da Phare e ISPA(2).

1.9. L'UE promuove anche grandi progetti infrastrutturali attraverso cofinanziamenti con la BEI e con gli istituti finanziari internazionali con cui la Commissione europea ha siglato un protocollo di collaborazione.

1.10. Oltre all'assistenza preadesione, l'UE renderà disponibili pagamenti compensativi post-adesione ai nuovi Stati membri nel periodo 2004-2006 per evitare che diventino dei contribuenti netti del bilancio dell'UE. Nonostante i bassi livelli di PIL dei paesi candidati rispetto alla media dell'UE, vi è il rischio che, senza questi pagamenti compensativi, alcuni paesi si trovino a versare al bilancio dell'UE più di quanto essi ricevono in aiuti; infatti essi dovranno contribuire al bilancio UE a partire dalla data di adesione, ma l'insufficiente capacità di assorbimento della loro struttura amministrativa e i livelli ridotti dei pagamenti proposti a titolo della PAC decurteranno l'importo di assistenza finanziaria attualmente percepito.

1.11. La comprovata capacità di gestire i fondi preadesione e, implicitamente, gli aiuti molto più consistenti a titolo del fondo di coesione e dei fondi strutturali che faranno seguito all'adesione, sarà probabilmente un criterio utilizzato per la chiusura definitiva del capitolo 28. Sia il Parlamento europeo che il Consiglio hanno indicato che questo aspetto andrebbe considerato come un indicatore chiave del grado di preparazione di un paese all'adesione.

1.12. Nel corso della preparazione del presente parere, il Comitato ha visitato quattro paesi candidati (Bulgaria, Estonia, Polonia e Slovacchia) e ha condotto audizioni in loco con rappresentanti delle parti sociali e con un'ampia gamma di organizzazioni della società civile. Maggiori informazioni sulle organizzazioni rappresentate sono riportate nell'Allegato 1. Inoltre, alcuni membri del gruppo di studio hanno avuto dei colloqui con talune delegazioni della Commissione europea nei paesi candidati. È stato inviato un questionario ai rappresentanti della società civile dei paesi candidati con cui il CESE ha costituito un comitato consultivo misto. Si sono consultati anche documenti della Commissione, e contributi sono stati forniti da funzionari delle DG della Commissione coinvolte e organizzazioni della società civile a livello europeo.

2. Il funzionamento degli strumenti di preadesione

2.1. Phare

2.1.1. Phare è un programma molto ampio ed estremamente complesso che rappresenta un'enorme sfida sia per la Commissione europea che per i paesi beneficiari. Nella fase iniziale era incentrato sul settore delle finanze pubbliche, sull'agricoltura, sull'ambiente e sulla privatizzazione. Una delle priorità era il sostegno allo sviluppo regionale, integrato da programmi di cooperazione transfrontaliera. Un altro settore particolarmente rilevante erano le PMI. Le misure di sostegno si concretizzavano principalmente in assistenza tecnica, con un numero limitato di investimenti(3).

2.1.2. In questa fase il programma funzionava essenzialmente in base alla domanda. I governi dei paesi candidati proponevano dei progetti alla Commissione europea. A condizione che rispondessero agli obiettivi Phare, le richieste di sovvenzione potevano riguardare qualsiasi campo o settore, per importi variabili e per qualsiasi finalità. Di conseguenza, venivano proposti molti progetti di piccole dimensioni, la cui gestione risultava complicata e richiedeva molto tempo.

2.1.3. Nel 1997, mentre gli altri due strumenti di preadesione erano in corso di progettazione, il programma Phare venne rivisto per essere inserito in una strategia globale di preadesione. La Commissione elaborò un parere su ogni paese candidato, indicando i settori in cui era necessario intervenire prima dell'adesione. Questi pareri divennero la base dei rispettivi partenariati per l'adesione. A partire da quel momento il sostegno fornito da Phare venne indirizzato verso le priorità di adesione elencate nei rispettivi partenariati per l'adesione e divenne quindi funzionale a quest'ultima.

2.1.4. Così strutturato, Phare fornisce due tipi di sostegno, per il potenziamento delle istituzioni e per gli investimenti. Il primo rappresenta il 30 % dei finanziamenti totali ed è suddiviso tra gemellaggi e assistenza tecnica. Il gemellaggio prevede il distaccamento a lungo termine (per oltre un anno) di un funzionario di uno Stato membro presso l'organizzazione corrispettiva in un paese partner. Questa misura può essere integrata da un'assistenza tecnica specialistica e da investimenti in attrezzature, soprattutto quelle necessarie per promuovere progetti di potenziamento delle istituzioni. Non esistono importi minimi per i progetti di sviluppo istituzionale, il valore medio è tuttavia di circa 1 milione di EUR. I progetti di sostegno agli investimenti, che costituiscono il restante 70 % dei finanziamenti, si concentrano principalmente sulla ristrutturazione e sulla modernizzazione delle infrastrutture e hanno un valore minimo di 2 milioni di euro per progetto.

2.1.5. Il completamento della fase di riorientamento del programma ha richiesto in pratica due anni e ciò è stato oggetto di critiche da parte della Corte europea dei conti(4) e dei rappresentanti dei paesi beneficiari. Il processo ha comportato un notevole aumento della mole di lavoro per le amministrazioni nazionali nonché per le delegazioni della Commissione europea(5). Inoltre ha dato vita ad un processo di progressivo decentramento che è ancora in corso. Secondo le vecchie norme, tutti i contratti di un valore superiore a 500000 EUR dovevano essere autorizzati dall'amministrazione centrale di Phare a Bruxelles; con le nuove norme, i capi delegazione possono approvare progetti fino ad un valore massimo di 5 milioni di EUR.

2.1.6. Circa il 78 % dei finanziamenti Phare viene erogato a favore di programmi nazionali, concordati su base bilaterale con ogni paese candidato. Il resto è destinato a iniziative multi-stato, orizzontali e di cooperazione transfrontaliera (CTF). Per effetto del nuovo orientamento applicato nel 1998, Phare non concede più nuovi finanziamenti per i progetti ambientali, ora di competenza di ISPA, o agricoli, confluiti in Sapard.

2.1.7. Phare è stato oggetto di critiche da parte della Corte dei conti(6) a causa dell'impatto limitato del programma, dovuto in larga misura all'insufficiente armonizzazione con Interreg. Si sosteneva inoltre che mancava un efficace sistema di gestione delle informazioni e che la Commissione non era riuscita a dimostrare la validità economica della formula del gemellaggio(7). Ciò portò ad una revisione del processo.

2.1.8. Alla fine del 1998 Phare aveva erogato aiuti per circa 5,8 miliardi di EUR su un totale di impegni pari a quasi 9 miliardi di EUR. In media il 95 % circa degli importi impegnati viene effettivamente erogato. Attualmente sono in corso circa 500 progetti di gemellaggio.

2.2. ISPA

2.2.1. La gestione della fase di programmazione e dell'attuazione di ISPA rientra nelle competenze della DG Politica regionale; le delegazioni della Commissione europea svolgono un ruolo importante in sede di attuazione. Come gli altri strumenti di preadesione, anche questo programma è finalizzato all'adesione e deve adeguarsi alle priorità del rispettivo partenariato. I fondi sono equamente suddivisi tra progetti ambientali e progetti nel settore dei trasporti.

2.2.2. I paesi beneficiari sono tenuti a elaborare strategie nazionali per i trasporti e per l'ambiente. I progetti ISPA devono beneficiare del cofinanziamento e il sostegno comunitario è limitato al 75 % del contributo nazionale (o all'85 % in casi eccezionali); inoltre devono essere quanto più possibile finanziati con prestiti. ISPA richiede un protocollo di finanziamento per ogni progetto piuttosto che uno solo a copertura di un intero programma (come avviene invece per Phare).

2.2.3. I progetti nel settore dei trasporti devono riguardare un'estensione di una rete TINA (Transport Infrastructure Needs Assessment - Valutazione dei bisogni in materia di infrastrutture di trasporto), uno dei corridoi preferenziali raccomandati dalla Commissione, o una via d'accesso a una rete di questo tipo. Prima della selezione di un progetto da parte della Commissione, è necessario svolgere un'analisi del rapporto costi-benefici e una valutazione dell'impatto ambientale. Il progetto deve inoltre risultare finanziariamente sostenibile, in particolare in termini di capacità di assicurare una manutenzione continua, e di integrarsi nella relativa strategia nazionale. Per quanto riguarda i progetti ambientali nel quadro di ISPA, viene data la priorità a quelli che andranno a vantaggio del più ampio numero di persone; di conseguenza, i progetti urbani tendono a essere predominanti. Il volume minimo di un investimento è di 5 milioni di EUR, ma è possibile raggruppare diversi progetti di piccole dimensioni per raggiungere il limite minimo richiesto(8).

2.2.4. Come Phare, così anche ISPA è basato su un sistema di controllo ex ante. La Commissione può rinunciare ai controlli ex ante, ma solo entro i parametri del sistema di attuazione decentrato esteso (EDIS) come previsto dall'art. 12 dei regolamenti di coordinamento.

2.2.5. Il tasso di attuazione di ISPA è molto contenuto. A fronte di oltre 1 miliardo di EUR annui stanziati negli anni 2000-2002, nel 2000 non è stato speso nulla e nel 2001 sono stati spesi solo 200 milioni di EUR. Le cifre per il 2002 non sono ancora disponibili, ma saranno probabilmente più elevate di quelle relative al 2001. Gli stanziamenti di bilancio per ogni paese sono riportati nell'Allegato 3.

2.3. Sapard

2.3.1. Sapard funziona secondo le linee del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), il sistema di sussidi agricoli per gli Stati membri(9), e richiede l'istituzione di un organismo pagatore nel paese candidato che, dopo l'adesione, potrebbe essere responsabile dei fondi agricoli comunitari. Finora tali organismi sono stati istituiti in tutti tranne uno dei paesi ammissibili agli aiuti. La Commissione approva un programma per ogni paese candidato in base ad un piano stilato dalle autorità nazionali. Per via del sistema di gestione totalmente decentrato, non è coinvolta nella selezione o gestione dei progetti e subentra solo ex-post durante un esercizio di verifica dei rendiconti (come per il FEAOG) per assicurarsi che l'attuazione rispetti le norme Sapard. Queste ultime richiedono il cofinanziamento della spesa pubblica totale ammissibile, finanziata dall'UE fino al 75 % e, in casi eccezionali, fino al 100 %.

2.3.2. Il programma sostiene in particolare progetti a favore dello sviluppo agricolo e rurale, del turismo regionale e dell'industria alimentare. I beneficiari tendono ad essere operatori del settore privato (spesso PMI), ma sono coinvolti anche dei beneficiari pubblici, in particolare per le infrastrutture. Gli inviti a presentare proposte vengono formulati dall'agenzia Sapard nel paese beneficiario, che conduce la procedura di selezione e applica i criteri stabiliti in linea con le norme generali di Sapard.

2.3.3. Mentre l'assistenza fornita da ISPA è a livello statale ed è destinata ai ministeri, i finanziamenti Sapard si dirigono tendenzialmente a numerosi altri beneficiari, quali ad esempio singoli produttori agricoli, molti dei quali non parlano nessuna delle lingue comunitarie, e ad enti locali. A causa dell'elevato numero di casi individuali e per contribuire il più possibile all'obiettivo del rafforzamento della capacità amministrativa, un sistema decentrato si è giustificato fin dall'inizio. I paesi beneficiari devono istituire un sistema amministrativo che garantisca controlli efficaci. Vengono eseguiti rigorosi audit e, a differenza di quanto avviene per Phare, la Commissione può richiedere la restituzione dei finanziamenti se il progetto non viene realizzato adeguatamente; può anche decidere che i relativi importi possono essere dedotti da pagamenti dovuti a titolo di qualsiasi altro strumento comunitario.

2.3.4. Entro la fine del 2001, erano stati erogati aiuti per circa 30 milioni di EUR a fronte di uno stanziamento totale di oltre 1,5 miliardi di EUR per gli anni 2000-2002, anche se il programma è stato avviato solo nel maggio 2001 con la prima decisione sul conferimento della gestione. Due terzi degli stanziamenti totali della Comunità sono stati assegnati a Polonia e Bulgaria. Gli stanziamenti annuali assegnati a ciascun paese sono riportati nell'Allegato 4.

3. Sviluppi riguardanti gli strumenti di preadesione

3.1. La Commissione ha individuato(10) cinque settori d'intervento fondamentali per migliorare il funzionamento degli strumenti di preadesione:

- è necessario rafforzare le capacità di programmazione e amministrative nei PECO attraverso il potenziamento istituzionale e gli investimenti associati, nonché con approcci pilota per le azioni dell'obiettivo 1;

- occorre potenziare i piani di sviluppo nazionale;

- il paese candidato sceglierà una combinazione adeguata di programmi nazionali e regionali;

- verrà esteso l'uso dell'approccio programmatico e la gestione delle relative misure sarà resa più rigorosa;

- per quanto riguarda la coesione economica e sociale, la programmazione per la cooperazione transfrontaliera seguirà il piano di sviluppo nazionale e si avvicinerà a Interreg.

3.2. Nell'ambito del continuo processo di decentramento, nei PECO tutti i finanziamenti Phare saranno convogliati attraverso un unico organo, il Fondo nazionale. L'ordinatore nazionale sarà pienamente responsabile dell'utilizzo dei fondi nei confronti della Commissione.

3.3. I nuovi meccanismi rispecchiano le esperienze maturate nell'attuazione del programma Phare nel corso degli anni e, in particolare, quella secondo cui è necessario assicurare che un numero limitato di "centri di eccellenza" sia responsabile della gestione dei fondi(11). Questo è un requisito essenziale per il completo trasferimento della responsabilità di gestione delle procedure di appalto e di aggiudicazione dalla Commissione al paese candidato.

3.4. Invece di prendere in considerazione singoli progetti, Phare sta adottando un approccio più programmatico che dovrebbe portare a un ulteriore allineamento dei programmi Phare di cooperazione transfrontaliera alla versione "fondi strutturali" di questi programmi (Interreg).

3.5. L'adozione degli orientamenti di Interreg III da parte del programma Phare ha fornito un'ulteriore guida per la preparazione e la presentazione di documenti programmatici congiunti Phare CTF/Interreg per le regioni frontaliere UE/PECO, a copertura del periodo 2002-2006.

3.6. Uno stanziamento è previsto alla voce di bilancio Phare CTF "Fondi per piccoli progetti". Tali progetti sono in atto in tutte le zone frontaliere(12).

3.7. Si è registrato un aumento significativo delle attività dell'ufficio TAIEX (Technical Assistance Information Exchange - Scambio d'informazioni per l'assistenza tecnica)(13).

3.8. È stata riscontrata la necessità di un nuovo strumento a medio termine per colmare la lacuna tra il processo di gemellaggio a lungo termine e l'assistenza TAIEX a breve termine. È stato denominato "twinning light" ("gemellaggio leggero") e introdotto nel 2001; dovrebbe conferire maggiore flessibilità a queste misure(14).

3.9. Nel programma Phare è stato introdotto uno strumento per il finanziamento delle PMI per incoraggiare gli istituti finanziari ad incrementare e conservare a lungo termine i finanziamenti a favore delle attività delle PMI(15).

4. I punti di vista sui progressi compiuti finora e sulla situazione attuale

4.1. Il punto di vista dell'UE

4.1.1. La Commissione riconosce che il totale degli aiuti erogati, se confrontato con le somme stanziate per ognuno dei tre strumenti, è deludente, ma attribuisce tutta la responsabilità di questa situazione ai governi dei paesi beneficiari. Gli strumenti utilizzati nel programma Phare rischiano di essere compromessi dalle carenze delle amministrazioni nazionali inerenti al sistema(16). La Commissione sostiene che non è possibile erogare finanziamenti, finché un paese non ha dimostrato la capacità di gestire i fondi. Essa opera per rafforzare questa capacità, principalmente tramite il programma Phare, ma in alcuni paesi i progressi sono stati lenti. L'azione della Commissione trova poi dei vincoli nei requisiti previsti dai regolamenti finanziari.

4.1.2. La Commissione ritiene che l'azione politica dovrebbe essere guidata da una visione coerente di lungo periodo. L'assegnazione dei fondi di preadesione presuppone l'elaborazione di piani e strategie nazionali per lo sviluppo settoriale da parte dei paesi candidati. Gli orientamenti generali per i fondi di preadesione non prevedono il requisito obbligatorio della consultazione pubblica. La Repubblica ceca è l'unico paese candidato che esegue costantemente una valutazione d'impatto ambientale sostenibile per le strategie e i progetti elaborati.

4.1.3. Non occorre soltanto assicurarsi che i paesi partner abbiano istituito sistemi di controllo adeguati, è altresì essenziale che essi sviluppino meccanismi soddisfacenti per la realizzazione dei progetti. È pertanto indispensabile creare un'infrastruttura burocratica capace di gestire il processo di attuazione, instaurare contatti con i funzionari UE ed esercitare una funzione di coordinamento all'interno dei relativi paesi. La creazione di questa infrastruttura necessaria per istituire un'interfaccia con il processo di erogazione dei fondi di preadesione rappresenta allo stesso tempo una condizione fondamentale per attirare investimenti interni.

4.1.4. Si è criticato il fatto che norme diverse disciplinano i tre strumenti. La Commissione giudica che ciò sia inevitabile dal momento che i vari strumenti si rivolgono a beneficiari diversi. Inoltre una delle loro funzioni consiste nel preparare i paesi candidati a partecipare al fondo di coesione e ai fondi strutturali, che hanno anch'essi norme diverse.

4.1.5. Sebbene i progetti locali di piccole dimensioni possano avere apparentemente un impatto più diretto e immediato sul tenore di vita regionale, i progetti di più ampia portata, soprattutto quelli con una dimensione transfrontaliera, hanno un impatto macroeconomico maggiore e hanno più probabilità di migliorare la qualità della vita di tutti nel lungo periodo.

4.1.6. I piani di sviluppo nazionale vengono spesso elaborati in fretta, senza procedere ad una consultazione adeguata tra i ministeri responsabili ed altri settori dell'amministrazione statale e consultando in misura anche minore i rappresentanti della società civile(17). Ai paesi candidati viene richiesto di conformarsi ai modelli attualmente applicati a tutti gli aspetti della politica comunitaria, anche se la data prevista per l'adesione è piuttosto lontana e anche laddove la politica applicata oggi è in via di revisione. In molti casi il risultato di ciò è un esercizio che non va al di là di politiche e metodi operativi superati. I difetti e gli errori delle politiche comunitarie vengono riprodotti nei paesi candidati. Non è soddisfacente né per l'UE né per i paesi candidati, se tutti gli errori del passato compiuti negli attuali Stati membri vengono ripetuti dai futuri Stati membri, che in questo modo vengono bloccati in posizioni insostenibili. Secondo Amici della Terra, questa constatazione vale soprattutto in riferimento alla PAC, che non ha soddisfatto le condizioni per lo sviluppo sostenibile; ne deriva quindi che Sapard non sta promuovendo lo sviluppo sostenibile nei paesi candidati(18).

4.1.7. I settori che presentano i maggiori problemi sono i seguenti:

- l'insufficiente sviluppo del contesto imprenditoriale,

- la mancanza di capacità amministrativa,

- la debolezza del sistema giuridico,

- la mancanza di neutralità e di assunzione di responsabilità nella funzione pubblica.

4.1.8. Quanto segue è una sintesi dei pareri emersi dai colloqui con i rappresentanti delle delegazioni della Commissione europea nei vari paesi visitati.

4.1.8.1. I progetti sono spesso falliti a causa della debolezza della struttura amministrativa nazionale. Non di rado questo è dovuto al fatto che il progetto è troppo ambizioso per le attuali capacità dell'amministrazione nazionale. Nei paesi candidati non vengono elaborati i tipi giusti di progetti e ciò sta creando un "intasamento" dei fondi. È spesso difficile creare organismi di monitoraggio di qualità adeguata. Anche la corruzione rappresenta un problema; in molti casi, ciò è aggravato dalla mancanza di efficienza del sistema legale.

4.1.8.2. In molti ministeri non esistono ancora gli standard istituzionali e la capacità amministrativa necessari. I ministeri hanno bisogno di meno personale, ma di personale più motivato e meglio retribuito. Mancano organismi d'attuazione a livello regionale, principalmente a causa della debolezza delle amministrazioni regionali.

4.1.8.3. Nella maggior parte dei paesi candidati, il dialogo sociale è debole e spesso esiste uno squilibrio fra le due parti del partenariato sociale.

4.2. I punti di vista dei governi nei paesi beneficiari

4.2.1. La maggior parte delle agenzie governative ritengono che siano stati compiuti sostanziali progressi nello sviluppo dell'infrastruttura amministrativa, che ora vi sia la piena capacità di pianificare, presentare e realizzare progetti, nonché la capacità di assorbire una percentuale molto elevata dei fondi stanziati.

4.2.2. Da parte dei settori dell'amministrazione statale non coinvolti nel processo vi è la tendenza a mostrare indifferenza nei confronti del processo, se non addirittura ostilità.

4.2.2.1. I giudizi sul successo o meno del programma twinning variano notevolmente da un paese all'altro. In generale, l'introduzione del programma "twinning light" è stata ben accolta. Lo si considera più flessibile, più economico, più veloce e più facile da attuare rispetto al programma twinning tradizionale.

4.2.3. Vi è bisogno di motivare maggiormente i beneficiari prescelti, in particolare per quanto riguarda Sapard, per incoraggiarli a presentare più progetti. Si potrebbe migliorare la situazione pubblicizzando maggiormente il programma; l'assistenza dell'UE a tale fine sarebbe utile. È anche necessario migliorare la capacità del settore privato.

4.2.4. I funzionari delle amministrazioni statali ritengono che in generale le ONG e altre organizzazioni della società civile siano ben rappresentate nel processo e abbiano un peso equivalente al loro.

4.2.5. La norma prevista da Phare e ISPA secondo cui le società che partecipano agli appalti devono avere almeno due anni di esperienza nel relativo settore è un ostacolo alla partecipazione di società nazionali, a meno che queste ultime non costituiscano dei consorzi con organizzazioni multinazionali.

4.2.6. Talvolta si ha l'impressione che l'UE eserciti pressioni, condizionando l'approvazione del progetto alla scelta di determinate società di consulenza. Ciò avviene soprattutto nel caso di ISPA.

4.2.7. La disposizione secondo cui un progetto deve essere avviato, realizzato e completato entro un lasso di tempo di 3 anni (la norma N+3) è eccessivamente restrittiva e dovrebbe essere allentata.

4.2.8. Si dovrebbero rafforzare gli elementi sociali e di coesione del programma Phare.

4.2.9. L'UE ha la tendenza ad adempiere in ritardo alle proprie responsabilità, insistendo però nel contempo sul rigoroso rispetto dei termini da parte dei funzionari nazionali. Spesso la comunicazione fra i funzionari dell'UE e i ministeri nazionali è carente.

4.2.10. Il programma Phare è amministrato dalla DG Allargamento, ma non di rado sono coinvolte anche altre DG direttamente interessate. Sembra che di frequente manchino coordinamento e cooperazione fra di esse.

4.2.11. Si nota spesso una comunicazione insufficiente fra la Commissione a Bruxelles e le delegazioni della Commissione nei paesi candidati.

4.3. I punti di vista dei rappresentanti della società civile nei paesi beneficiari

4.3.1. Gli intervistati affermano che l'elaborazione delle proposte per ottenere i fondi di preadesione pone notevoli problemi. I contatti con le agenzie di consulenza sono particolarmente deboli nelle regioni più remote che hanno maggiormente bisogno di aiuto. L'attenzione si concentra troppo spesso su grandi progetti nazionali e transnazionali mentre quelli locali di minore portata potrebbero migliorare la vita quotidiana della popolazione in modo più diretto. Il pubblico dispone di informazioni scarse e poco trasparenti sullo stato dei negoziati. Gli attori socioeconomici non sono coinvolti in misura adeguata nei programmi di aiuti preadesione. L'impressione è che la partecipazione delle ONG e delle organizzazioni di volontariato non sia sempre apprezzata. Questi problemi potrebbero essere attenuati creando una banca dati d'informazioni accessibili alle ONG e ad altre organizzazioni della società civile; se questa misura non è attuabile a livello nazionale, dovrebbe essere messa in pratica a livello europeo.

4.3.1.1. I rappresentanti della società civile ritengono che vadano rafforzati i dialoghi sociale e civile. Phare mira a rafforzare la capacità del settore pubblico, ma sono necessari aiuti anche per potenziare la capacità delle ONG e di altri elementi della società civile per consentire loro di partecipare con maggiore efficacia al processo. I ministeri governativi non riconoscono i rappresentanti della società civile quali partner o stakeholder. Anche laddove la società è rappresentata in comitati di monitoraggio o in altri organi, può essere difficile per essi apportare un effettivo contributo. I comitati di monitoraggio spesso si occupano di questioni puramente tecniche; non affrontano questioni sostanziali riguardanti gli obiettivi dei progetti e il fatto che questi vengono conseguiti o meno. Le riunioni vengono indette con un breve preavviso e i documenti spesso non sono disponibili con sufficiente anticipo rispetto alla riunione per consentire ai partecipanti di prepararsi adeguatamente. Quand'anche si consulta la società civile, i termini fissati per la presentazione delle credenziali sono talmente brevi che rischiano di mettere a rischio la validità del processo. I criteri per la selezione delle organizzazioni della società civile da consultare non sono chiari. Sembra che spesso la "consultazione" sia un semplice esercizio per avallare un fatto compiuto. Molti rappresentanti della società civile affermano di venire a sapere le cose solo una volta che sono accadute. Anche quando i documenti sono pubblicamente disponibili per legge, le procedure per ottenere l'accesso a tali documenti sono talmente laboriose e lunghe che sembrano essere concepite intenzionalmente per scoraggiare le persone dall'esercitare i propri diritti. Troppo spesso i funzionari statali ignorano semplicemente i regolamenti.

4.3.1.2. La partecipazione pubblica e, in particolare, il coinvolgimento dei rappresentanti della società civile dovrebbe aver luogo nella fase più a monte possibile.

4.3.2. I programmi di aiuti preadesione sono percepiti come eccessivamente complessi. Il problema non è tanto la mancanza quanto la sovrabbondanza d'informazioni. A fronte di un eccesso d'informazioni si riscontra una mancanza di conoscenza. In questa confusione di dati è difficile trovare la risposta adeguata a una determinata situazione. Inoltre, il linguaggio usato è spesso troppo elaborato e prolisso. Gli orientamenti per i progetti sono spesso poco chiari, confusi e possono facilmente dar adito ad interpretazioni erronee. Occorre razionalizzare e semplificare le informazioni e ridurne il volume. Non di rado le proposte di progetti vengono abbandonate o addirittura nemmeno presentate, perché è necessario molto lavoro per prepararle e non si ha la certezza che verranno accolte.

4.3.2.1. Vi è la sensazione, particolarmente con il programma Sapard, che, perché un progetto venga selezionato, sia necessario ricorrere per la sua preparazione ad una cerchia ristretta di società di consulenza. I progetti vengono spesso preparati da una società europea di consulenza e poi valutati a Bruxelles da un'altra società europea di consulenza che dissente dalla prima.

4.3.2.2. Con Sapard la condizione secondo cui il beneficiario deve finanziare il 50 % del costo del progetto sta impedendo alle piccole e medie aziende agricole di parteciparvi. Dato che i fondi Sapard vengono erogati solo una volta che il progetto è stato avviato ed è in corso, il beneficiario inizialmente deve, in realtà, finanziare il 100 % dei costi. Solo le aziende agricole di maggiori dimensioni possono ottenere il necessario supporto bancario o finanziare il progetto con le proprie risorse. Le aziende agricole più piccole, che sono quelle che necessitano di maggiore assistenza, sono quindi in realtà escluse dal programma. Un altro vincolo consiste nel fatto che per essere ammissibile agli aiuti, il beneficiario deve ricavare almeno il 50 % del suo reddito dall'attività agricola. Anche questo ha l'effetto di escludere molti potenziali beneficiari, in particolare in quei paesi in cui vi sono numerose aziende agricole di dimensioni molto ridotte che vengono gestite come attività part-time.

4.3.2.3. Per quanto riguarda l'aspetto "trasporti" di ISPA, si ha la sensazione che l'orientamento del programma verso le RTE stia rendendo più difficile l'accesso per altri progetti che apporterebbero maggiori benefici immediati.

4.3.3. Le organizzazioni della società civile sostengono che è necessario coordinare con maggiore efficienza l'attività delle agenzie coinvolte. Troppo spesso vengono presentati dei progetti solo in funzione della disponibilità di fondi, senza prima valutarne l'impatto e l'efficacia. Per esempio, alcuni impianti di depurazione delle acque funzionano solo al 20 % della loro capacità. Occorre analizzare approfonditamente i progetti portati a termine per stabilire le cause del loro successo o del loro fallimento. Sono inoltre necessari piani operativi regionali ad integrazione dei piani strategici nazionali. La mancanza di una dimensione regionale spinge gli enti regionali all'apatia.

4.3.3.1. In parecchi paesi si è affermato che la corruzione esiste in tutti gli ambiti, ma principalmente nei corridoi del potere. È sorprendente talvolta constatare chi si aggiudica i contratti dei progetti. Nella selezione di questi ultimi sono coinvolte persone che hanno un interesse preciso nell'esito della procedura. Le analisi d'impatto vengono elaborate da esperti, che si suppone siano indipendenti, nominati dai ministeri nazionali. È difficile, se non impossibile, verificarne le modalità di selezione o di nomina. Spesso il loro ruolo sembra essere quello di avallare meccanicamente delle decisioni già prese. Neppure è sempre facile capire su quale base vengano selezionati i progetti. La distribuzione regionale dei progetti sembra essere dovuta più all'influenza politica che ad una valutazione obiettiva della validità del progetto. Le organizzazioni della società civile hanno segnalato evidenti irregolarità a politici, funzionari governativi e delegazioni della Commissione, ma senza ottenere alcuna risposta.

4.3.3.2. La situazione in un paese è stata sintetizzata come segue: "Non vi è nessun controllo pubblico, né assunzione di responsabilità, né trasparenza".

4.3.3.3. Gli intervistati hanno affermato che si stanno realizzando dei progetti che non sono sostenibili, perché non riflettono i bisogni o le caratteristiche del paese.

4.3.4. Il processo di selezione dei progetti è giudicato laborioso, eccessivamente formalistico e schematico. La stesura di un progetto per richiedere un finanziamento di preadesione è di per se stessa un'arte. L'elaborazione di progetti richiede molto tempo e denaro, dal momento che è necessario ricorrere in larga misura a esperti e consulenti stranieri che percepiscono compensi elevati. Sembra che si presti un'eccessiva attenzione ai contenuti del progetto invece che al suo possibile impatto sul livello di disoccupazione o sul livello di vita. Spesso i progetti vengono respinti a causa di errori futili di forma. Si registra la tendenza a concentrare l'attenzione sui progetti di maggiori dimensioni in quanto risultano di più facile gestione.

4.3.5. Si ha l'impressione che i paesi beneficiari debbano adeguare le loro politiche alle priorità degli erogatori dei fondi. Ciò induce la gente a pensare che esista un programma cui essa non ha accesso e che non riflette le loro preoccupazioni principali. I progetti si basano sulle procedure piuttosto che sulle necessità e non esiste un senso di partenariato. L'approccio è essenzialmente "dall'alto verso il basso" e non "dal basso verso l'alto".

4.3.6. La disponibilità di finanziamenti di preadesione è vista troppo spesso come un requisito indispensabile per interventi correttivi finalizzati ad affrontare specifici problemi locali, anche quando questi potrebbero essere affrontati nel quadro delle risorse nazionali.

4.3.7. Talvolta vi sono problemi di disponibilità della documentazione nella lingua nazionale del paese beneficiario, anche per i piani strategici redatti all'interno del paese.

4.3.8. L'impressione generale è che i sistemi che forniscono o, più spesso, non forniscono gli aiuti di preadesione siano fondamentalmente difettosi e richiedano un'approfondita revisione generale. Gli obiettivi di questa revisione dovrebbero essere una maggiore trasparenza e l'obbligo d'intervento delle parti sociali e di altre organizzazioni della società civile.

4.3.9. Il settore pubblico non possiede la capacità amministrativa per assorbire i fondi disponibili. La questione della capacità di assorbimento è un problema costante e lo sarà per molti anni.

4.3.10. Gli amministratori dei progetti spesso hanno problemi con la documentazione che subisce lunghi ritardi alla Commissione a Bruxelles o presso la delegazione locale. Si registrano anche notevoli ritardi nel ricevimento dei pagamenti per i lavori eseguiti.

4.3.11. Non esiste un meccanismo formale che fornisca alle amministrazioni nazionali e alla Commissione il feedback della società civile sulla valutazione ex post dell'impatto e del successo dei progetti.

5. I risultati del questionario

5.1. È stato inviato un questionario ad una serie di intervistati in nove paesi candidati.

5.2. Le risposte alle prime quattro domande sono state molto varie:

- le opinioni sui risultati conseguiti variano da "molto positivo" ad "abbastanza buono" a "scarso", con molti intervistati che dichiarano di non disporre di informazioni sufficienti per poter esprimere un giudizio;

- anche il grado di coinvolgimento degli intervistati nei programmi di aiuto varia in misura significativa;

- vi è un'ampia disparità di vedute sulla facilità o meno con cui si ottengono le informazioni necessarie; alcuni affermano che è relativamente facile, altri che è difficile, altri ancora che le informazioni sono disponibili, ma che sono necessari molti sforzi per reperirle;

- in alcuni paesi si afferma che esiste un grande squilibrio fra il coinvolgimento nazionale e quello regionale nel processo, mentre in altri si ritiene che la situazione sia ragionevolmente equilibrata.

5.3. In base ad una media ponderata delle risposte, le priorità citate per i programmi d'aiuto, in ordine d'importanza decrescente, sono:

- riduzione delle disparità economiche (infrastrutture, ambiente, imprenditoria) fra il paese dell'intervistato e gli Stati membri dell'UE.

- Riduzione delle disparità economiche all'interno del paese dell'intervistato.

- Istruzione e formazione.

- Accesso a nuove tecnologie dell'informazione.

- Riduzione delle disparità sociali e lotta all'esclusione.

- Rafforzamento della capacità istituzionale e amministrativa del settore statale e degli attori economici e sociali.

- Attenuazione dell'impatto delle politiche di rigore economico richieste dall'UE.

- Attuazione dell'acquis comunitario.

- La questione delle minoranze.

- Promozione del dialogo sociale.

5.4. La maggior parte dei meccanismi di aiuto finanziario è considerata adeguata, a seconda delle circostanze, ma quello menzionato più di frequente è il cofinanziamento pubblico/privato.

5.5. Su una scala da 1 a 10, la valutazione media sulla validità dei programmi d'aiuto è di 6,25.

5.6. Le risposte alle restanti domande sono state inserite nei precedenti punti 4.2 e 4.3.

6. Osservazioni

6.1. Indubbiamente i fondi di preadesione hanno contribuito in modo significativo allo sviluppo dei paesi candidati e hanno consentito alla Commissione di affermare(19) che "i negoziati procedono bene e nel complesso i paesi candidati stanno rispettando i loro impegni". Tuttavia lo stesso documento riconosce che la gestione dei fondi comunitari è uno dei settori che richiedono ancora particolare attenzione.

6.1.1. Gli importi complessivamente assegnati ai paesi candidati a titolo dei tre strumenti di preadesione sono considerevoli. Tali aiuti finanziari creeranno dei profondi cambiamenti nelle economie dei paesi interessati; avranno anche un impatto irreversibile sulle società dei paesi PECO, in cui la trasformazione della società civile è ancora un processo in corso che talvolta sembra mancare sia di slancio che di direzione. È pertanto di fondamentale importanza, come ha riconosciuto la Commissione stessa(20), che questi strumenti operino in linea con i principi dello sviluppo sostenibile.

6.2. Vi sono profonde disparità nel livello di progresso conseguito dai diversi paesi candidati. Tutti i paesi interessati sono disposti lungo una curva di apprendimento, ma a grande distanza l'uno dall'altro.

6.3. Esistono altresì notevoli differenze di prospettiva fra i diversi partecipanti. Mentre la Commissione indica ancora fondamentali debolezze amministrative in molti dei paesi candidati, debolezze che limitano la loro capacità di assorbire i fondi stanziati, i settori dell'amministrazione statale in quegli stessi paesi candidati hanno una visione più ottimistica della situazione e della loro capacità di concepire, realizzare e controllare i progetti nel restante periodo di preadesione. Con tutta probabilità questa differenza rispecchia il divario tra le valutazioni dei ministeri nazionali sui progressi compiuti e la consapevolezza della Commissione della strada che resta da percorrere. Il punto di vista delle organizzazioni della società civile nei paesi interessati è spesso in linea con la visione della Commissione; in parecchi casi, essi hanno espresso riserve sulla capacità di assorbimento delle loro amministrazioni nazionali.

6.3.1. Appare chiaro che la valutazione della Commissione riflette più fedelmente la realtà della situazione e che il punto di vista dei ministeri nazionali rispecchia un pio desiderio. Sorgono interrogativi tuttavia sul perché questa situazione permanga. Phare è un programma specificamente destinato ad aiutare il rafforzamento istituzionale. Perché dopo molti anni di funzionamento e dopo i notevoli finanziamenti erogati, la capacità amministrativa in tanti paesi candidati resta così debole?

6.3.2. Ciò chiama in causa il ruolo degli esperti nella preparazione dei progetti e il ruolo delle valutazioni d'impatto. A quanto risulta, gli esperti sono ampiamente coinvolti in tutte le fasi dei progetti e spesso svolgono un ruolo decisivo nella selezione dei progetti. Questi esperti spesso provengono da società di consulenza con sede all'esterno dei paesi beneficiari o con una presenza solo simbolica in tali paesi. L'incidenza relativamente alta di progetti respinti, falliti o ritirati fa sorgere dei dubbi sulla qualità del loro contributo al processo.

6.4. Vi è anche un ampio disaccordo fra i ministeri nazionali e i rappresentanti della società civile in merito alla natura e alla portata del coinvolgimento della società civile. Mentre ovviamente la situazione varia da paese a paese, sembrerebbe che, in molti dei paesi candidati, manchi una vera partecipazione pubblica. I funzionari pubblici ritengono sia buona politica rendere omaggio formalmente al principio della consultazione, ma generalmente lo vedono come un ostacolo alla veloce e snella preparazione dei progetti. In questi casi, la partecipazione pubblica resta un esercizio formale senza alcuna sostanza. Si tratta in parte del retaggio dei regimi in cui contestare i funzionari statali era fortemente scoraggiato.

6.4.1. Per migliorare la qualità della partecipazione pubblica, sarà necessario rafforzare il dialogo sociale e il dialogo civile in molti dei paesi beneficiari. In tale contesto è triste che gli intervistati abbiano attribuito la priorità più bassa a questa funzione dei programmi di aiuto.

6.4.2. A parte la questione della partecipazione delle parti sociali e di altri elementi della società civile, vi è spesso una mancanza di coinvolgimento delle amministrazioni regionali. Ciò viene attribuito in parte all'apatia e alla debolezza delle amministrazioni regionali e al desiderio delle autorità nazionali di mantenere queste questioni nella loro sfera di competenza.

6.4.3. I rappresentanti della società civile sostengono che Phare è troppo orientato verso il governo centrale e che si potrebbero ottenere maggiori risultati se esso venisse riorientato verso il rafforzamento istituzionale a favore degli enti locali e regionali e delle organizzazioni della società civile. Tuttavia, considerati i progressi relativamente lenti compiuti con le amministrazioni dei governi centrali, nella maggioranza dei paesi ciò potrebbe risultare poco pratico.

6.5. Vi è un ampio consenso fra i ministeri nazionali e i rappresentanti della società civile sulla complessità delle procedure previste per l'accesso ai finanziamenti a titolo dei tre strumenti. Concordano quasi unanimemente sul fatto che tali procedure sono inutilmente complicate e laboriose. D'altro canto, in alcuni paesi, sussistono dei timori giustificati sulla rappresentatività delle organizzazioni della società civile.

6.6. Come in altri settori, vi è la tendenza fra gli operatori coinvolti ad incolparsi reciprocamente per i difetti del sistema e a non considerare invece la propria responsabilità nel fare in modo che esso funzioni in modo efficiente. Vi sono anche alcuni pregiudizi diffusi che sfociano in critiche fuori luogo; per esempio, alcune ONG ambientaliste sostengono che il trasporto pubblico non è stato sostenuto da ISPA, mentre tale affermazione non trova riscontro nelle statistiche. Ciò indica un chiaro bisogno di migliorare la qualità e la quantità delle informazioni rese pubbliche e dei metodi di diffusione.

6.6.1. In molti paesi è chiaro che le organizzazioni della società civile organizzata quali le ONG, i sindacati, le camere di commercio e le associazioni dei datori di lavoro potrebbero fare di più per fornire informazioni ai loro membri e per assisterli in altri modi nella presentazione dei progetti.

6.7. Un fattore preoccupante è che le PMI non sembrano beneficiare degli strumenti di preadesione nella misura auspicata, considerata la loro importanza per queste economie emergenti. Particolarmente in relazione a Sapard, le PMI non riescono ad avvalersi di tali strumenti a causa:

- dell'incapacità di soddisfare i criteri formali;

- dell'insufficiente conoscenza del programma;

- della mancanza di mezzi per il cofinanziamento richiesto.

6.8. Il più importante criterio per la verifica di qualsiasi progetto non è il conseguimento degli obiettivi dichiarati, ma il suo impatto sull'economia reale. I progetti hanno una duplice funzione - conseguire gli obiettivi del progetto e far acquisire ai paesi candidati esperienza nella gestione di progetti.

6.9. La trasparenza e la partecipazione pubblica al processo decisionale dovrebbero essere una delle norme chiave obbligatorie per i finanziamenti di preadesione a titolo di tutti e tre gli strumenti. Il processo di partecipazione pubblica dovrebbe essere utilizzato per migliorare la qualità dei programmi e dei progetti e per sviluppare un senso di "proprietà" fra i cittadini dei paesi beneficiari.

6.10. Uno degli obiettivi del regolamento del Consiglio che istituiva il programma Sapard era quello di creare il quadro per il sostegno comunitario a favore di un'agricoltura e di uno sviluppo rurale sostenibili. Tuttavia la PAC stessa, che necessita di una riforma, dovrebbe essere maggiormente improntata all'osservanza dei criteri dello sviluppo sostenibile. Ci si chiede quindi in quale misura Sapard, che mira all'attuazione della PAC, possa promuovere lo sviluppo sostenibile nelle zone rurali dei paesi candidati.

6.11. Il livello relativamente basso di aiuti attualmente erogati rispetto agli importi stanziati deriva da una serie di fattori, compresa la mancanza di capacità amministrativa in alcuni paesi e i problemi nel soddisfare i requisiti in materia di complementarità. Tuttavia, la mancanza di aiuti tangibili sta alimentando sentimenti antieuropei in alcuni dei paesi candidati.

6.12. In parecchi paesi con livelli molto bassi di PIL pro capite si teme che sarà difficile ottenere finanziamenti privati per progetti ISPA, perché gli utenti non possono pagare per l'approvvigionamento energetico e per il trasporto pubblico quel prezzo più elevato che sarebbe necessario per fornire un adeguato profitto agli investitori privati. Uno studio condotto da esperti indipendenti di una società internazionale di consulenza in un paese candidato ha valutato che gli impianti necessari per il trattamento dell'acqua e la rete fognaria richiederebbero delle spese per il consumo d'acqua pari al 5 % dello stipendio medio. Si è ritenuto che ciò fosse sostenibile, ma tale valutazione non ha tenuto conto del probabile aggravio supplementare dovuto all'analogo aumento delle spese per l'energia e i trasporti pubblici.

7. Raccomandazioni

7.1. Il Comitato formula le seguenti raccomandazioni (non necessariamente in ordine d'importanza) volte a migliorare il funzionamento e l'efficacia degli strumenti di preadesione:

- in tutti i paesi beneficiari deve essere aumentata la trasparenza dei fondi di preadesione.

- Si dovrebbe imprimere una nuova direzione ai fondi, promuovendo soluzioni più sostenibili, e si dovrebbero rivedere gli orientamenti degli strumenti di preadesione, in special modo quelli dell'ISPA e di Sapard, alla luce della strategia per lo sviluppo sostenibile dell'UE.

- Andrebbe previsto il requisito obbligatorio del coinvolgimento attivo delle parti sociali e di altre componenti della società civile nella fase più a monte possibile.

- Il dialogo sociale e civile va rafforzato in ognuno dei paesi interessati; un modo efficace di farlo consisterebbe nella creazione di un forum della società civile sul modello del Comitato economico e sociale europeo in tutti i paesi in cui un organo del genere non esiste.

- Troppo spesso le informazioni vengono fornite attraverso contatti personali e informali tra i ministeri e altre agenzie; sono necessari orientamenti chiari e vincolanti per l'accesso alle informazioni e questi possono solo venire dall'UE.

- È necessaria una diffusione più efficace delle informazioni e in generale una maggiore pubblicità; se i poteri pubblici dei paesi interessati non sono in grado di garantire questi due aspetti, spetterebbe all'UE farlo.

- Le parti sociali, le ONG e la società civile organizzata nei paesi candidati devono essere più proattive nel cercare le informazioni, nel fornire assistenza ai loro membri e nel far conoscere le loro posizioni.

- Occorrerebbe rivedere le procedure imposte dall'UE per tutti e tre gli strumenti con l'obiettivo di razionalizzarle e semplificarle. Bisognerebbe elaborare un insieme preciso di regole e orientamenti univoci, vincolanti e applicabili, che dovrebbero rimanere stabili nel tempo.

- La competenza e la qualità delle prestazioni dei consulenti ed esperti occidentali andrebbero sottoposte a stretto controllo sia per migliorare la loro credibilità che per garantire la qualità del progetto. I consulenti che non forniscono prestazioni adeguate dovrebbero essere messi al bando.

- Le regole di ammissibilità per Sapard dovrebbero essere riviste per migliorare le possibilità d'accesso dei piccoli agricoltori e degli agricoltori part-time i quali sono nella posizione di trarne il massimo vantaggio potenziale; inoltre, si dovrebbero allentare i requisiti di cofinanziamento oppure prevedere un sistema di garanzie statali per i prestiti bancari. Di recente, la Romania ha adottato delle iniziative positive in tal senso.

- Il problema della corruzione andrebbe affrontato apertamente, senza remore e senza timori, ovunque si manifesti.

- La Commissione dovrebbe fissare e pubblicare obiettivi per il livello di aiuti da concedere effettivamente a ciascun paese beneficiario ogni anno per ciascuno dei tre strumenti.

- Si dovrebbero stabilire delle procedure formali per ottenere un feedback ex post dalle organizzazioni della società civile sull'impatto dei progetti.

- Andrebbe rivisto il sistema di comunicazione e coordinamento fra le DG interessate a Bruxelles e le delegazioni della Commissione europea nei paesi candidati.

- I diversi attori interessati dovrebbero imparare a collaborare più strettamente invece di attribuirsi a vicenda la responsabilità dei non brillanti risultati.

- La concentrazione sulle RTE dei finanziamenti destinati ai trasporti a titolo di ISPA non dovrebbe escludere lo sviluppo delle infrastrutture di trasporto locali e regionali.

7.2. Il Comitato propone di elaborare a tempo debito un secondo parere sull'argomento, al fine di valutare il grado di attuazione delle raccomandazioni di cui sopra e di aggiornare la propria valutazione del funzionamento dei fondi di preadesione.

7.3. Il Comitato ritiene che, dopo il primo gruppo di adesioni nel 2004, i fondi di preadesione dovrebbero essere ristrutturati per fornire assistenza a tutti i paesi candidati che in quel momento non faranno ancora parte dell'Unione.

8. Conclusioni

8.1. I fondi di preadesione hanno fornito una valida assistenza ai paesi beneficiari. Senza di essi è altamente improbabile che si sarebbero potuti fare tanti progressi verso l'adesione. Il loro ruolo continuerà verosimilmente a crescere d'importanza. Tuttavia è evidente che vi sono ampi margini di miglioramento nelle modalità di amministrazione e funzionamento di questi fondi. È deplorevole che una persistente mancanza di competenze nelle strutture amministrative dei paesi beneficiari continui ad operare come un grave vincolo alle possibilità che gli strumenti hanno di fornire effettivamente assistenza. Vi è bisogno di maggiore trasparenza e assunzione di responsabilità. Non si può accettare che la partecipazione pubblica e l'accesso all'informazione siano alla mercé di ministri del governo e di funzionari pubblici.

8.1.1. Le organizzazioni della società civile possono offrire un notevole contributo al processo, specie per l'analisi dell'impatto potenziale dei progetti, ma devono adottare una posizione più proattiva. In particolare, le parti sociali ed altre componenti della società civile devono dialogare in modo più intenso e presentare una posizione comune ai loro governi nazionali. Tale processo verrebbe agevolato dalla creazione di comitati economici e sociali nazionali, basati sul modello europeo.

8.2. Si deve insistere maggiormente sul ruolo dei fondi come strumenti per la promozione dello sviluppo sostenibile. Si dovrebbe facilitare l'accesso a Sapard dei piccoli agricoltori e degli agricoltori part-time; un miglioramento della loro situazione rappresenta il massimo vantaggio potenziale per l'agricoltura e per lo sviluppo rurale nei paesi interessati.

8.3. Nella maggior parte dei paesi candidati, se non in tutti, l'opinione pubblica ha la sensazione che vi siano problemi fondamentali nel funzionamento dei fondi di preadesione e che questi derivino in gran parte dalla natura eccessivamente burocratica delle strutture istituite dall'UE e dall'insistenza sul coinvolgimento di società esterne di consulenza. Per quanto tali percezioni possano essere erronee, è un dato di fatto che esse esistono e la loro esistenza minerà nei paesi beneficiari il sostegno all'obiettivo dell'adesione all'Unione europea. Sarebbe pericoloso ignorare tali opinioni, semplicemente perché appaiono erronee. Vi è urgente bisogno di un'iniziativa di pubbliche relazioni che trasmetta ai cittadini di questi paesi un'immagine conforme alla realtà.

8.4. Si potrebbe pensare che l'imminenza dell'adesione del primo gruppo di paesi che porterà nell'Unione 10 nuovi Stati membri renda inutile affrontare tali questioni. Niente potrebbe essere più lontano dal vero. Non solo ciò è necessario per restituire credibilità e efficienza alla spesa di ingenti fondi pubblici, ma è anche essenziale che i paesi candidati acquisiscano sufficienti capacità nella gestione di tali fondi e nella realizzazione dei relativi progetti. Nella maggior parte dei paesi non è assolutamente questo il caso e pertanto si esprimono dubbi sulla loro capacità di assorbire gli aiuti ben più consistenti a titolo dei fondi strutturali e di coesione nel periodo successivo all'adesione e di conseguenza sul loro grado di preparazione a diventare membri dell'UE. Colmare il divario fra la loro condizione attuale e il grado di preparazione necessario è, nella maggior parte dei casi, un compito assai arduo e non resta molto tempo per portarlo a termine.

8.5. Il Comitato ha definito una serie di raccomandazioni specifiche per migliorare lo status quo. L'elenco non è esaustivo e i problemi vanno affrontati con vigore e rapidità: l'aspetto tempo è cruciale. Per essere efficace qualsiasi piano d'azione deve essere l'oggetto di un programma condiviso dalla Commissione, dai governi dei paesi beneficiari e dalla società civile di questi paesi. Si vuole sperare che la volontà politica di conseguire tale obiettivo esista.

Bruxelles, 19 settembre 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) Atti di un seminario svoltosi nel settembre 1999 presso il centro informazioni dell'UE a Budapest. Presentazione di Alain Bothorel, capo dell'unità Phare, Delegazione di Budapest.

(2) Atti di un seminario svoltosi nel settembre 1999 presso il centro informazioni dell'UE a Budapest. Presentazione di Alain Bothorel, capo dell'unità Phare, Delegazione di Budapest.

(3) Atti di un seminario svoltosi nel settembre 1999 presso il centro informazioni dell'UE a Budapest. Presentazione di Alain Bothorel, capo dell'unità Phare, Delegazione di Budapest.

(4) Corte dei conti, lettera del settore su Phare, 1999.

(5) Corte dei conti, lettera del settore su Phare, 1999.

(6) Relazione speciale sul programma Phare di cooperazione transfrontaliera (CBC) 1994-1998.

(7) Corte dei conti, lettera del settore su Phare, 1999.

(8) Commissione europea: Direzione generale Allargamento, febbraio 2002 "Il processo di allargamento e i tre strumenti di preadesione - Phare, ISPA e Sapard" Atti del convegno organizzato dalla DG Allargamento e dalle rappresentanze permanenti di Svezia e Austria presso l'Unione europea il 5 marzo 2000.

(9) Commissione europea: Direzione generale Allargamento, febbraio 2002 "Il processo di allargamento e i tre strumenti di preadesione - Phare, ISPA e Sapard" Atti del convegno organizzato dalla DG Allargamento e dalle rappresentanze permanenti di Svezia e Austria presso l'Unione europea il 5 marzo 2000.

(10) Rapporto annuale Phare 2000.

(11) Rapporto annuale Phare 2000.

(12) Rapporto annuale Phare 2000.

(13) Rapporto annuale Phare 2000.

(14) Rapporto annuale Phare 2000.

(15) Rapporto annuale Phare 2000.

(16) Revisione Phare 2000 C(2000) 3103/2, 27 ottobre 2000.

(17) Friends of the Earth Europe/CEE Bankwatch: Billions for Sustainability? (Miliardi per la sostenibilità?) Secondo incontro sui fondi preadesione dell'UE e sulle loro implicazioni ambientali e sociali.

(18) Friends of the Earth Europe/CEE Bankwatch: Sustainable Theory - Unsustainable Practice? (Teoria sostenibile - Pratica insostenibile?) Terzo incontro sui fondi preadesione dell'UE e sulle loro implicazioni ambientali e sociali.

(19) COM(2002) 256 def.

(20) Strategia per lo sviluppo sostenibile dell'UE.