Causa C-310/04

Regno di Spagna

contro

Consiglio dell’Unione europea

«Ricorso di annullamento — Agricoltura — Capitolo 10 bis del titolo IV del regolamento (CE) n. 1782/2003, introdotto dall’art. 1, punto 20, del regolamento (CE) n. 864/2004 — Modifica del regime di aiuto al cotone — Condizione secondo cui la superficie deve essere coltivata almeno fino all’apertura delle capsule — Conformità con il protocollo n. 4 concernente il cotone, allegato all’Atto di adesione della Repubblica ellenica alle Comunità europee — Nozione di aiuto alla produzione — Obbligo di motivazione — Sviamento di potere — Principi generali di proporzionalità e di legittimo affidamento»

Conclusioni dell’avvocato generale E. Sharpston, presentate il 16 marzo 2006 

Sentenza della Corte (Seconda Sezione) 7 settembre 2006 

Massime della sentenza

1.     Corte di giustizia — Organizzazione — Attribuzione delle cause alla Grande Sezione

(Statuto della Corte di giustizia, art. 16, terzo comma; regolamento di procedura della Corte, art. 44, n. 4)

2.     Agricoltura — Politica agricola comune — Cotone — Aiuto alla produzione

(Atto di adesione della Repubblica ellenica, protocollo n. 4; regolamenti del Consiglio nn. 1782/2003 e 864/2004, art. 1)

3.     Atti delle istituzioni — Motivazione — Obbligo — Portata

(Art. 253 CE; regolamento del Consiglio n. 864/2004)

4.     Ricorso di annullamento — Motivi — Sviamento di potere

5.     Diritto comunitario — Principi — Tutela del legittimo affidamento — Limiti

(Regolamento del Consiglio n. 864/2004)

6.     Agricoltura — Politica agricola comune — Cotone — Aiuto alla produzione

(Atto di adesione della Repubblica ellenica, protocollo n. 4, paragrafo 2; regolamento del Consiglio n. 864/2004)

7.     Ricorso di annullamento — Sentenza di annullamento — Effetti

[Art. 231 CE; regolamenti del Consiglio n. 1782/2003, titolo IV, capitolo 10 bis, e art. 156, n. 2, lett. g), e n. 864/2004]

1.     Se l’art. 16, terzo comma, dello Statuto della Corte di giustizia obbliga quest’ultima a riunirsi in Grande Sezione quando lo richieda in particolare un’istituzione delle Comunità che è parte in causa, il rinvio della causa dinanzi alla Corte affinché essa venga rimessa a un collegio più importante, ai sensi dell’art. 44, n. 4, del regolamento di procedura costituisce un provvedimento che il collegio al quale la causa è stata rimessa decide liberamente e d’ufficio. Tuttavia, consentire che una domanda ai sensi del detto art. 16, terzo comma, sia presentata a uno stadio assai avanzato del procedimento, ad esempio una domanda presentata dopo la chiusura della fase orale e, pertanto, allo stadio della delibera, rischia di causare un ritardo considerevole nello svolgimento del procedimento medesimo e, di conseguenza, effetti manifestamente contrari all’esigenza di buona amministrazione della giustizia che implica che, in ogni controversia proposta dinanzi alla Corte, quest’ultima possa garantire che la decisione sia resa al termine di un procedimento contraddistinto da efficacia e contenuto in termini utili.

(v. punti 22-23)

2.     La nozione di aiuto alla produzione di cotone, quale figura al paragrafo 3 del protocollo n. 4 allegato all’Atto di adesione della Repubblica ellenica non osta alla condizione di ammissibilità al beneficio dell’aiuto specifico prevista dal regolamento n. 1782/2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, introdotta dall’art. 1, punto 20, del regolamento n. 864/2004, consistente nell’obbligo che la superficie sia coltivata almeno fino al momento dell’apertura delle capsule.

Infatti, in assenza di definizione della nozione di produzione nel protocollo n. 4, nessun elemento testuale o contestuale relativo a quest’atto indica che, nell’ambito del detto protocollo, la nozione di produzione avrebbe una portata diversa da quella risultante dalla sua accezione abituale che fa riferimento ad un processo che consta di più fasi. Al riguardo, la menzione nel preambolo del protocollo n. 4 dell’importanza del cotone come materia prima non implica che tale protocollo consideri soltanto il cotone raccolto, ma si deve intendere che essa, ricollocata nel contesto del preambolo di cui fa parte, pone semplicemente in rilievo che, in ragione di siffatta importanza, il regime di aiuto al cotone non dovrà avere effetti negativi sugli scambi con i paesi terzi. Inoltre, la precisazione, apportata dall’art. 1 del regolamento n. 4006/87, che modifica il protocollo n. 4 concernente il cotone, che tale protocollo concerne il cotone, non cardato né pettinato, di cui alla sottovoce 5201 00 della nomenclatura combinata, non esclude affatto il cotone come si presenta al momento dell’apertura delle capsule. A tale stadio, infatti, proprio come del resto allo stadio ulteriore della raccolta, il cotone non è, per definizione, né cardato, né pettinato.

(v. punti 41-45, 49)

3.     La motivazione richiesta nell’art. 253 CE dev’essere adeguata alla natura dell’atto in causa e deve fare apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al giudice comunitario di esercitare il proprio controllo. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l’accertamento del fatto che la motivazione di un atto soddisfi o meno i requisiti dell’art. 253 CE va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia interessata. Ove si tratti di un atto destinato ad un’applicazione generale, la motivazione può limitarsi ad indicare, da un lato, la situazione complessiva che ha condotto alla sua adozione e, dall’altro, gli obiettivi generali che esso si prefigge. D’altra parte, se un atto di portata generale evidenzia nella sua essenza lo scopo perseguito dall’istituzione, sarebbe eccessivo pretendere una motivazione specifica per le diverse scelte d’indole tecnica operate.

Soddisfa a tali requisiti il regolamento n. 864/2004, che modifica il regolamento (CE) n. 1782/2003 che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori. Al riguardo, il preambolo del detto regolamento riassume in modo trasparente e chiaro la situazione d’insieme che ha condotto il legislatore comunitario ad adottare tale atto, nonché gli obiettivi generali considerati. Inoltre, l’insieme dei ‘considerando’ quinto e sesto evidenzia l’essenziale dell’obiettivo perseguito, nella parte in cui istituisce il nuovo regime di aiuto al cotone. Pertanto, il legislatore comunitario non era tenuto inoltre a motivare specificamente le diverse scelte tecniche operate, come quella di subordinare la concessione dell’aiuto specifico al cotone alla condizione del mantenimento della coltura del cotone fino alla fase dell’apertura delle capsule.

(v. punti 57-60, 64-65)

4.     Un atto è viziato da sviamento di potere solo se, in base a indizi oggettivi, pertinenti e concordanti, risulta adottato allo scopo esclusivo, o quanto meno determinante, di raggiungere fini diversi da quelli dichiarati o di eludere una procedura appositamente prevista dal Trattato per far fronte alle circostanze del caso di specie.

(v. punto 69)

5.     L’operatore economico prudente ed accorto, qualora sia in grado di prevedere l’adozione di un provvedimento comunitario idoneo a ledere i suoi interessi, non può invocare il principio della tutela del legittimo affidamento allorché il provvedimento è adottato. Inoltre, anche se siffatto principio è uno dei principi fondamentali della Comunità, gli operatori economici non possono fare legittimamente affidamento sulla conservazione di una situazione esistente che può essere modificata nell’ambito del potere discrezionale delle istituzioni comunitarie, specialmente in un settore come quello delle organizzazioni comuni dei mercati, il cui oggetto implica un costante adattamento in funzione dei mutamenti della situazione economica.

In proposito, un operatore economico prudente ed accorto era in condizione di prevedere l’adozione del regolamento n. 864/2004, che modifica il regolamento n. 1782/2003 che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, e la riforma del regime di sostegno al cotone che esso implica. Tale riforma s’inscrive, infatti, nell’ambito di una riforma più ampia che è stata discussa a livello politico a partire dal 1992 e che è stata, peraltro, specificamente presa in considerazione in una comunicazione della Commissione adottata nel 2003, contenente una proposta di modifica del citato regolamento n. 1782/2003, oggetto di una segnalazione pubblicata nella Gazzetta ufficiale. Inoltre, il regime di aiuto nel settore del cotone era già stato oggetto di diverse importanti riforme in passato.

(v. punti 81, 83-84)

6.     Considerato l’ampio potere discrezionale di cui dispone il legislatore comunitario in materia di politica agricola comune, solo il carattere manifestamente inidoneo di un provvedimento adottato in tale ambito, in relazione allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità di tale provvedimento. Tale potere, che implica un controllo giurisdizionale limitato del suo esercizio, non riguarda esclusivamente la natura e la portata dei provvedimenti da adottare, ma anche, in una certa misura, l’accertamento dei dati di fatto. Tuttavia, un simile controllo giurisdizionale, anche se ha portata limitata, richiede che le istituzioni comunitarie siano in grado di dimostrare dinanzi alla Corte che l’atto è stato adottato attraverso un esercizio effettivo del loro potere discrezionale, che presuppone la valutazione di tutti gli elementi e di tutte le circostanze rilevanti della situazione che tale atto era inteso a disciplinare.

Orbene, i costi salariali che presentano un carattere fisso, come i costi della manodopera degli agricoltori e delle loro famiglie, non sono stati inclusi e non sono, dunque, stati presi in considerazione nello studio comparativo, elaborato dalla Commissione, della redditività prevedibile della coltura del cotone sotto il nuovo regime di aiuto al cotone instaurato dal regolamento n. 864/2004, che modifica il regolamento n. 1782/2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, che è servito di base per la determinazione dell’importo dell’aiuto specifico al cotone. Nondimeno, la pertinenza dei detti costi salariali, ai fini del calcolo dei costi di produzione del cotone e della redditività prevedibile di tale coltura, appare di per sé difficilmente contestabile.

Peraltro, non sono stati esaminati gli effetti potenziali della riforma del regime di aiuto al cotone sulla situazione economica delle imprese di sgranatura. Orbene, la produzione del cotone è economicamente impossibile senza la presenza, in prossimità delle regioni produttrici, di imprese di sgranatura che operino in condizioni economicamente durevoli, poiché il cotone, prima della sua trasformazione, ha scarso valore di mercato e non può essere trasportato per lunghe distanze. La produzione del cotone e la sua trasformazione da parte delle imprese di sgranatura appaiono pertanto indissolubilmente collegate. Gli effetti potenziali della riforma del regime di aiuto al cotone sulle potenzialità economiche delle imprese di sgranatura costituiscono, dunque, un dato di base che deve essere preso in considerazione per valutare la redditività della coltura del cotone.

In proposito, il Consiglio, da cui promana il regolamento n. 864/2004, non ha dimostrato dinanzi alla Corte che il nuovo regime di aiuto al cotone istituito da tale regolamento è stato adottato mediante un esercizio effettivo del suo potere discrezionale, che implicava la presa in considerazione di tutti gli elementi e le circostanze pertinenti della fattispecie. Ne deriva che i dati illustrati dalle istituzioni comunitarie non permettono alla Corte di accertare se il legislatore comunitario abbia potuto, senza eccedere i limiti dell’ampio potere discrezionale di cui dispone in materia, pervenire alla conclusione che la fissazione dell’importo dell’aiuto specifico al cotone al 35% del totale degli aiuti esistenti nel regime di aiuto anteriore è sufficiente a garantire l’obiettivo esposto al quinto ‘considerando’ del regolamento n. 864/2004, cioè assicurare la redditività e, dunque, il proseguimento di tale coltura, obiettivo che riflette quello prescritto al paragrafo 2 del protocollo n. 4 allegato all’atto di adesione della Repubblica ellenica. Pertanto, il principio di proporzionalità è stato violato.

(v. punti 98, 117, 121-122, 124, 126, 128, 131-135)

7.     Nella fattispecie, secondo l’art. 156, n. 2, lett. g), del regolamento n. 1782/2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, introdotto dall’art. 1, punto 28, del regolamento n. 864/2004, il nuovo regime di aiuto al cotone, previsto dal capitolo 10 bis del titolo IV del detto regolamento n. 1782/2003, si applica a decorrere dal 1º gennaio 2006 al cotone seminato a partire da tale data. È possibile, pertanto, che gli agricoltori degli Stati membri interessati abbiano già preso misure per conformarsi a tale regime allo scopo di poter beneficiare del sostegno che esso prevede o, quanto meno, dovranno prenderle a breve termine. È possibile anche che le autorità competenti dei detti Stati membri abbiano già emanato i provvedimenti necessari all’attuazione del detto regime, o dovranno emanarli prossimamente. Considerati tali elementi ed allo scopo, in particolare, di evitare ogni incertezza del diritto quanto al regime applicabile agli aiuti nel settore del cotone a seguito dell’annullamento del capitolo 10 bis del titolo IV del regolamento n. 1782/2003, occorre sospendere gli effetti del detto annullamento fino all’adozione, in un termine ragionevole, di un nuovo regolamento.

(v. punti 139-141)

SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione)

7 settembre 2006 (*)

«Ricorso di annullamento – Agricoltura – Capitolo 10 bis del titolo IV del regolamento (CE) n. 1782/2003, introdotto dall’art. 1, punto 20, del regolamento (CE) n. 864/2004 – Modifica del regime di aiuto al cotone – Condizione secondo cui la superficie deve essere coltivata almeno fino all’apertura delle capsule – Conformità con il protocollo n. 4 concernente il cotone, allegato all’Atto di adesione della Repubblica ellenica alle Comunità europee – Nozione di aiuto alla produzione – Obbligo di motivazione – Sviamento di potere – Principi generali di proporzionalità e di legittimo affidamento»

Nella causa C-310/04,

avente ad oggetto un ricorso di annullamento proposto, ai sensi dell’art. 230 CE, il 22 luglio 2004,

Regno di Spagna, rappresentato dal sig. M. Muñoz Pérez, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo,

ricorrente,

contro

Consiglio dell’Unione europea, rappresentato dalla sig.ra M. Balta e dal sig. F. Florindo Gijón, in qualità di agenti,

convenuto,

sostenuto da

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. M. Nolin e dalla sig.ra S. Pardo Quintillán, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,

interveniente,

LA CORTE (Seconda Sezione),

composta dal sig. C.W.A. Timmermans (relatore), presidente di sezione, dal sig. R. Schintgen, dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta, dai sigg. P. Kūris e G. Arestis, giudici,

avvocato generale: sig.ra E. Sharpston

cancelliere: sig.ra L. Hewlett, amministratore principale

vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 19 gennaio 2006,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 16 marzo 2006,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1       Con il presente ricorso il Regno di Spagna chiede alla Corte l’annullamento del capitolo 10 bis del titolo IV del regolamento (CE) del Consiglio 29 settembre 2003, n. 1782, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori e che modifica i regolamenti (CEE) n. 2019/93, (CE) n. 1452/2001, (CE) n. 1453/2001, (CE) n. 1454/2001, (CE) n. 1868/94, (CE) n. 1251/1999, (CE) n. 1254/1999, (CE) n. 1673/2000, (CEE) n. 2358/71 e (CE) n. 2529/2001 (GU L 270, pag. 1), introdotto dall’art. 1, punto 20, del regolamento (CE) del Consiglio 29 aprile 2004, n. 864 (GU L 161, pag. 48; in prosieguo: il «regolamento n. 1782/2003, come modificato» e, per quanto riguarda il capitolo 10 bis di tale regolamento, in prosieguo, anche: il «nuovo regime di aiuto al cotone»).

 Contesto normativo

2       In occasione dell’adesione della Repubblica ellenica alle Comunità europee, nel 1980, è stato instaurato un regime di aiuto al cotone con il protocollo n. 4, concernente il cotone, allegato all’atto di adesione di tale Stato membro (GU 1979, L 291, pag. 174; in prosieguo: il «protocollo n. 4»).

3       Tale regime è stato applicato per la prima volta al raccolto del 1981 ed è stato, in seguito, esteso quando il Regno di Spagna e la Repubblica portoghese hanno aderito alle Comunità europee nel 1986.

4       Ai sensi del paragrafo 2 del protocollo n. 4, tale regime è in particolare destinato a sostenere la produzione di cotone nelle regioni della Comunità in cui essa è importante per l’economia agricola, a permettere un reddito equo per i produttori interessati e a stabilizzare il mercato mediante il miglioramento delle strutture al livello dell’offerta e della commercializzazione.

5       Il paragrafo 3 del protocollo n. 4, tanto nella sua versione originale quanto nella versione risultante dal regolamento (CE) del Consiglio 22 maggio 2001, n. 1050, recante sesto adattamento del regime per il cotone, istituito dal protocollo n. 4 allegato all’atto di adesione della Grecia (GU L 148, pag. 1), dispone che tale regime «comprende la concessione di un aiuto alla produzione».

6       Ai termini del paragrafo 6 del protocollo n. 4, come modificato dal regolamento n. 1050/2001, «[i]l Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, decide gli adattamenti necessari del regime previsto dal presente protocollo e adotta le regole di base necessarie per l’applicazione delle disposizioni previste dal presente protocollo».

7       Sul fondamento del detto paragrafo 6, il Consiglio ha adottato il regolamento (CE) 22 maggio 2001, n. 1051, relativo all’aiuto alla produzione di cotone (GU L 148, pag. 3).

8       Risulta dagli artt. 2, 11 e 12 di tale regolamento che l’aiuto alla produzione di cotone non sgranato equivale alla differenza tra il prezzo d’obiettivo di tale cotone quale fissato dal detto regolamento ed il prezzo del mercato mondiale, e che tale aiuto viene versato alle imprese di sgranatura per il cotone non sgranato da esse acquistato ad un prezzo almeno uguale al prezzo minimo come fissato dallo stesso regolamento.

9       Nel contesto della riforma della politica agricola comune, il Consiglio ha adottato il regolamento n. 1782/2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune, nonché a taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori.

10     Al fine di allineare i regimi di sostegno per il cotone, l’olio d’oliva, il tabacco greggio ed il luppolo a quelli degli altri settori della politica agricola comune, il Consiglio ha adottato il regolamento n. 864/2004.

11     I ‘considerando’ primo, secondo, quinto, sesto, settimo, ventiduesimo e ventitreesimo del regolamento n. 864/2004 enunciano quanto segue:

«(1)      Il disaccoppiamento del sostegno diretto ai produttori e l’introduzione del regime di pagamento unico sono elementi chiave del processo di riforma della politica agricola comune, il cui obiettivo è quello di garantire il passaggio da una politica di sostegno dei prezzi e della produzione ad una politica di sostegno dei redditi degli agricoltori. Il regolamento (CE) n. 1782/2003 (…) ha introdotto tali elementi per tutta una serie di prodotti agricoli.

(2)      Per conseguire gli obiettivi che costituiscono il fulcro della riforma della politica agricola comune, è opportuno che il sostegno al cotone, all’olio di oliva, al tabacco greggio e al luppolo sia in ampia misura disaccoppiato e integrato nel regime di pagamento unico.

(…)

(5)      La piena integrazione del regime di sostegno attualmente in vigore nel settore del cotone nel regime di pagamento unico rischierebbe seriamente di perturbare la produzione nelle regioni produttrici di cotone della Comunità. È quindi opportuno che il sostegno resti in parte legato alla coltura di cotone e assuma la forma di un pagamento specifico per ettaro ammissibile al beneficio dell’aiuto. Il relativo importo dovrebbe essere determinato in modo da garantire condizioni economiche che, nelle regioni che si prestano a tale coltura, permettano di garantire il proseguimento dell’attività nel settore del cotone e di evitare che la coltura del cotone sia soppiantata da altre colture. In tale ottica appare giustificato fissare l’aiuto totale disponibile per ettaro per ciascuno Stato membro al 35% della quota nazionale dell’aiuto di cui i produttori hanno beneficiato indirettamente.

(6)      È opportuno destinare al regime di pagamento unico il rimanente 65% della quota nazionale dell’aiuto di cui i produttori hanno beneficiato indirettamente.

(7)      Per motivi ambientali è opportuno stabilire una superficie di base per Stato membro per limitare le superfici investite a cotone. Inoltre, è opportuno limitare le superfici ammissibili a quelle autorizzate dagli Stati membri.

(...)

(22)      Il disaccoppiamento dell’aiuto per il cotone e il tabacco greggio potrebbe richiedere azioni intese alla ristrutturazione. È opportuno concedere un sostegno supplementare della Comunità alle regioni di produzione degli Stati membri in cui l’aiuto comunitario per il cotone e il tabacco greggio è stato concesso durante le campagne 2000, 2001 e 2002 attraverso il trasferimento di stanziamenti dalla rubrica 1 a) alla rubrica 1 b) delle prospettive finanziarie. Tale sostegno supplementare dovrebbe essere utilizzato secondo quanto previsto dal regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) (…).

(23)      Al fine di assicurare l’armoniosa continuità del versamento degli aiuti al reddito dei produttori di cotone, degli olivicoltori e dei produttori di tabacco, è opportuno escludere la possibilità di rinviare l’integrazione di tali regimi di sostegno nel regime di pagamento unico».

12     Il regolamento n. 864/2004 ha introdotto nel titolo IV del regolamento n. 1782/2003 un capitolo 10 bis, intitolato «Pagamento specifico per il cotone», che include gli artt. 110 bis‑110 septies.

13     Gli artt. 110 bis‑110 quater del regolamento n. 1782/2003, come modificato, recitano quanto segue:

 «Art. 110 bis

 Campo d’applicazione

È concesso un aiuto agli agricoltori che producono cotone di cui al codice NC 5201 00 alle condizioni specificate nel presente capitolo.

 Art. 110 ter

 Ammissibilità

1.      L’aiuto è concesso per ettaro di superficie ammissibile seminata a cotone. Per essere ammissibile al beneficio dell’aiuto la superficie è situata su terreni agricoli autorizzati dallo Stato membro per la coltivazione del cotone, seminata con varietà autorizzate e coltivata almeno fino all’apertura delle capsule in condizioni di crescita normali.

Tuttavia, se il cotone non ha raggiunto la fase dell’apertura delle capsule a causa di condizioni climatiche eccezionali riconosciute come tali dallo Stato membro, le superfici investite a cotone rimangono ammissibili all’aiuto purché non siano state utilizzate fino al momento dell’apertura delle capsule a scopi diversi dalla produzione di cotone.

2.      Gli Stati membri autorizzano i terreni e le varietà di cui al paragrafo 1 secondo modalità e condizioni da adottarsi secondo la procedura di cui all’articolo 144, paragrafo 2.

 Art. 110 quater

 Superfici e importi di base

1.      È istituita una superficie di base nazionale per i seguenti paesi:

–       Grecia: 370 000 ha

–       Spagna: 70 000 ha

–       Portogallo: 360 ha.

2.      L’importo dell’aiuto per ettaro ammissibile è il seguente:

–       Grecia: 594 EUR per 300 000 ettari e 342,85 EUR per i rimanenti 70 000 ettari

–       Spagna: 1 039 EUR

–       Portogallo: 556 EUR.

(…)».

14     Gli artt. 110 quinquies e 110 sexies del regolamento n. 1782/2003, come modificato, trattano delle organizzazioni interprofessionali riconosciute. Esse sono costituite da produttori di cotone e da almeno un’impresa di sgranatura, «allo scopo, in particolare, di garantire l’approvvigionamento dell’impresa di sgranatura in cotone non sgranato di qualità soddisfacente». Tali organizzazioni interprofessionali possono decidere che al massimo la metà dell’aiuto cui hanno diritto i loro membri produttori sia differenziata secondo una tabella da esse fissata che tenga conto in particolare della qualità del cotone non sgranato.

15     Il regolamento n. 864/2004 ha inserito, inoltre, nel regolamento n. 1782/2003, un titolo IV ter, intitolato «Trasferimenti finanziari», che comprende, tra gli altri, l’art. 143 quinquies, intitolato «Trasferimento finanziario a favore della ristrutturazione nelle regioni produttrici di cotone» e formulato nei termini seguenti:

«A partire dall’esercizio 2007, un importo di 22 milioni di EUR, [stabilito sulla media delle spese per gli anni 2000, 2001 e 2002 per il cotone sovvenzionato], è assegnato quale sostegno comunitario supplementare per anno civile all’attuazione di misure a favore delle regioni produttrici di cotone nell’ambito dei programmi di sviluppo rurale finanziati dal FEAOG, sezione Garanzia, a norma del regolamento (CE) n. 1257/1999».

16     Infine, il regolamento n. 864/2004 ha inserito nell’art. 153 del regolamento n. 1782/2003, in particolare, un paragrafo 4 bis che abroga il regolamento n. 1051/2001, che continua tuttavia ad applicarsi alla campagna di commercializzazione 2005/2006. Secondo l’art. 156, n. 2, lett. g), del regolamento n. 1782/2003, come modificato, il nuovo regime di aiuto al cotone si applica a decorrere dal 1º gennaio 2006 al cotone seminato a partire da tale data.

 Conclusioni delle parti

17     Il governo spagnolo chiede che la Corte voglia:

–       annullare il capitolo 10 bis del titolo IV del regolamento n. 1782/2003, come modificato;

–       condannare il Consiglio alle spese.

18     Il Consiglio chiede alla Corte di voler dichiarare il ricorso infondato e condannare il ricorrente alle spese.

19     La Commissione, ammessa a intervenire a sostegno delle conclusioni del Consiglio con ordinanza del presidente della Corte 21 settembre 2004, chiede che la Corte voglia dichiarare il ricorso infondato.

 Sulla domanda del Consiglio che la causa sia rinviata alla Corte ai fini della sua rimessione alla Grande Sezione

20     Con lettera depositata presso la cancelleria della Corte il 5 aprile 2006, il Consiglio ha chiesto che la causa sia rinviata alla Corte ai fini della sua rimessione alla Grande Sezione.

21     Tale domanda è stata presentata ai sensi dell’art. 16, terzo comma, dello Statuto della Corte di giustizia, che dispone che la Corte si riunisce in Grande Sezione, in particolare, quando lo richieda un’istituzione delle Comunità che è parte in causa, nonché sul fondamento dell’art. 44, n. 4, del regolamento di procedura della Corte, che prevede che il collegio giudicante al quale è stata rimessa una causa possa, in qualsiasi stadio del procedimento, rinviare la causa alla Corte affinché essa venga rimessa a un collegio più importante.

22     Al riguardo, va osservato che l’art. 16, terzo comma, dello Statuto obbliga la Corte a riunirsi in Grande Sezione quando lo richieda in particolare un’istituzione delle Comunità che è parte in causa, mentre il rinvio ai sensi dell’art. 44, n. 4, del regolamento di procedura costituisce un provvedimento che il collegio al quale la causa è stata rimessa decide, in linea di principio, liberamente e d’ufficio.

23     Tuttavia, consentire che una domanda ai sensi del detto art. 16, terzo comma, sia presentata a uno stadio assai avanzato del procedimento, nella fattispecie dopo la chiusura della fase orale e, pertanto, allo stadio della delibera, rischia di causare un ritardo considerevole nello svolgimento del procedimento medesimo e, di conseguenza, effetti manifestamente contrari all’esigenza di buona amministrazione della giustizia che implica che, in ogni controversia proposta dinanzi alla Corte, quest’ultima possa garantire che la decisione sia resa al termine di un procedimento contraddistinto da efficacia e contenuto in termini utili.

24     Peraltro, la Corte considera, nella fattispecie, che dispone di tutti gli elementi che le sono necessari per statuire.

25     Occorre conseguentemente respingere la domanda del Consiglio.

 Sul ricorso

26     A sostegno del ricorso, il governo spagnolo invoca quattro motivi vertenti, rispettivamente, su una violazione del protocollo n. 4, su una violazione dell’obbligo di motivazione, su uno sviamento di potere e su una violazione dei principi generali di proporzionalità e di tutela del legittimo affidamento.

 Sul primo motivo, vertente sulla violazione del protocollo n. 4

 Argomenti delle parti

27     Con il primo motivo, il governo spagnolo afferma che l’art. 110 ter del capitolo 10 bis del titolo IV del regolamento n. 1782/2003, come modificato, è contrario al paragrafo 3 del protocollo n. 4, disposizione comunitaria di diritto primario, e in particolare all’esigenza di un regime di aiuto alla produzione che tale disposizione prevede, in quanto stabilisce come unica condizione di ammissibilità al beneficio dell’aiuto specifico al cotone che la superficie sia coltivata almeno fino al momento dell’apertura delle capsule.

28     Il detto governo sostiene, infatti, che la nozione di «produzione» di cui al paragrafo 3 del protocollo n. 4 deve essere intesa nel senso in cui impone come condizione per la concessione di un aiuto al cotone che quest’ultimo sia raccolto.

29     Si dovrebbe ritenere che il riferimento all’importanza del cotone in quanto materia prima, contenuto nel terzo ‘considerando’ del detto protocollo, contempli il cotone raccolto, in quanto soltanto quest’ultimo potrebbe essere oggetto di trasformazione industriale.

30     Inoltre, la precisazione apportata dall’art. 1 del regolamento (CEE) della Commissione 23 dicembre 1987, n. 4006, che modifica il protocollo n. 4 concernente il cotone (GU L 377, pag. 49), secondo cui il detto protocollo «concerne il cotone, non cardato, né pettinato, di cui alla voce 5201 00 della nomenclatura combinata», avrebbe senso soltanto qualora il termine «cotone» designi il cotone raccolto, in quanto, allo stadio dell’apertura delle capsule, per forza di cose il cotone non sarebbe né cardato, né pettinato.

31     Infine, secondo un principio generale di diritto, comune agli Stati membri, consacrato in particolare dai codici civili di un gran numero di essi, un frutto naturale come il cotone non può essere considerato prodotto prima di essere raccolto, in quanto, prima di questa operazione, il frutto non avrebbe esistenza giuridica separata dalla pianta e sarebbe pertanto considerato facente parte della pianta stessa.

32     Orbene, l’obbligo che la superficie sia coltivata almeno fino al momento dell’apertura delle capsule, imposto dal regolamento n. 1782/2003, come modificato, quale unica condizione per beneficiare del nuovo regime di aiuto al cotone, non implicherebbe più, diversamente dai regimi di aiuto anteriori, che il cotone sia raccolto.

33     Il dettato del quinto ‘considerando’ del regolamento n. 864/2004, nonché quello del capitolo 10 bis del titolo IV del regolamento n. 1782/2003, come modificato, confermerebbero che il nuovo aiuto al cotone è un aiuto alla coltura e non alla produzione del cotone.

34     Alcuni studi dimostrerebbero, peraltro, che è prevedibile che, a seguito dell’entrata in vigore del nuovo regime di aiuto al cotone, gli agricoltori non troveranno più redditizio assicurare che il cotone raggiunga una qualità minima e, di conseguenza, non procederanno più alla sua raccolta.

35     Inoltre, secondo la classificazione degli aiuti ai fini dell’accordo sull’agricoltura, che figura all’allegato 1 A dell’accordo che istituisce l’Organizzazione mondiale del commercio, approvato dall’art. 1, n. 1, primo trattino, della decisione del Consiglio 22 dicembre 1994, 94/800/CE, relativa alla conclusione a nome della Comunità europea, per le materie di sua competenza, degli accordi dei negoziati multilaterali dell’Uruguay Round (1986-1994) (GU L 336, pag. 1; in prosieguo: l’«accordo OMC sull’agricoltura»), il nuovo regime di aiuto al cotone passerebbe dall’«amber box» (aiuti alla produzione di cui all’art. 6 dell’accordo) al «blue box» (versamenti diretti effettuati a titolo di programmi di limitazione della produzione basati su superficie e rendimenti fissi ai sensi dell’art. 6, n. 5, dello stesso accordo).

36     Ciò confermerebbe che, in questo nuovo regime, alla produzione del cotone non viene attribuita nessuna importanza.

37     Pertanto, tale regime non potrebbe essere qualificato regime di aiuto alla produzione ai sensi del paragrafo 3 del protocollo n. 4.

38     Il Consiglio sostiene che il nuovo regime di aiuto al cotone è pienamente conforme al protocollo n. 4, in particolare al suo paragrafo 3, poiché si tratta proprio di un regime di aiuto alla produzione, sebbene la circostanza generatrice del pagamento dell’aiuto risieda ormai nel mantenimento della coltura fino alla stadio dell’apertura delle capsule.

 Giudizio della Corte

39     Con il primo motivo il governo spagnolo contesta la compatibilità della nuova condizione di ammissibilità al beneficio dell’aiuto specifico che il nuovo regime di aiuto al cotone comporta, cioè che la superficie sia coltivata almeno fino al momento dell’apertura delle capsule, con il paragrafo 3 del protocollo n. 4.

40     È pacifico che questa nuova condizione di ammissibilità all’aiuto non esige che il cotone sia raccolto. Pertanto, il motivo in esame solleva essenzialmente la questione se l’obbligo di prevedere un regime di aiuto alla produzione posto al paragrafo 3 del protocollo n. 4 debba essere inteso nel senso che implica che un simile regime deve necessariamente subordinare la concessione dell’aiuto a una condizione di raccolta.

41     Come ha osservato il Consiglio, la nozione di produzione, nella sua accezione abituale, fa riferimento ad un processo che consta di più fasi.

42     In assenza di una definizione di tale nozione nel protocollo n. 4, nessun elemento testuale o contestuale relativo a quest’atto indica che, nell’ambito del detto protocollo, la nozione di produzione avrebbe una portata diversa da quella risultante dalla sua accezione abituale.

43     Al riguardo, la menzione nel preambolo del protocollo n. 4 dell’importanza del cotone come materia prima non implica che tale protocollo consideri soltanto il cotone raccolto.

44     Si deve intendere che tale menzione, ricollocata nel contesto del preambolo di cui fa parte, pone semplicemente in rilievo che, in ragione dell’importanza del cotone come materia prima, il regime di aiuto al cotone non dovrà avere effetti negativi sugli scambi con i paesi terzi.

45     Con riferimento, poi, alla precisazione, apportata dall’art. 1 del regolamento n. 4006/87, che il protocollo n. 4 concerne il cotone, non cardato né pettinato, di cui alla voce 5201 00 della nomenclatura combinata, occorre constatare che la detta precisazione non esclude affatto il cotone come si presenta al momento dell’apertura delle capsule. A tale stadio, infatti, proprio come del resto allo stadio ulteriore della raccolta, il cotone non è, per definizione, né cardato, né pettinato.

46     Inoltre, le accezioni delle nozioni di produzione, di prodotto o di frutto che potrebbero derivare, come sostiene il governo spagnolo, da definizioni comuni al diritto civile di taluni Stati membri, o anche dalla classificazione degli aiuti ai fini dell’accordo OMC sull’agricoltura, sono al riguardo prive di pertinenza.

47     Pertanto, non può essere accolta la definizione manifestamente restrittiva della nozione di produzione che il governo spagnolo raccomanda, secondo cui tale nozione concernerebbe soltanto l’ultima fase della produzione, costituita dalla raccolta.

48     Peraltro, l’accezione abituale della nozione di produzione, che riguarda, nel suo complesso, il processo di produzione, deve essere posta in relazione con l’ampio potere discrezionale di cui dispone il Consiglio, in forza del paragrafo 6 del protocollo n. 4, tanto nel decidere gli adattamenti necessari del regime previsto dal detto protocollo, quanto nell’adottare le regole di base necessarie per l’applicazione delle sue disposizioni.

49     Nel contesto di tale ampio potere, il Consiglio può subordinare la concessione di un aiuto al cotone ad una condizione che esige la realizzazione dell’una o dell’altra fase della coltura del cotone.

50     La misura scelta deve tuttavia essere proporzionata agli obiettivi definiti al paragrafo 2 del protocollo n. 4. Sapere se, nella fattispecie, tale limite sia stato rispettato è oggetto della seconda parte del quarto motivo di ricorso che il governo spagnolo solleva.

51     Il legislatore comunitario era, dunque, in linea di principio, libero di scegliere come condizione di ammissibilità al beneficio dell’aiuto al cotone una qualsiasi delle fasi della coltura, nella fattispecie quella dell’apertura delle capsule piuttosto che la fase successiva della raccolta, fase imprescindibile nei regimi di aiuto anteriori.

52     Pertanto, il riferimento nel quinto ‘considerando’ del regolamento n. 864/2004, nonché nel capitolo 10 bis del titolo IV del regolamento n. 1782/2003, come modificato, al nuovo regime di aiuto al cotone come aiuto alla coltura non significa affatto che tale aiuto non costituisca un aiuto alla produzione del cotone ai sensi del paragrafo 3 del protocollo n. 4.

53     Se ne deve desumere che la nozione di aiuto alla produzione come figura al paragrafo 3 del protocollo n. 4 non osta alla condizione di ammissibilità al beneficio dell’aiuto specifico prevista dal nuovo regime di aiuto al cotone, che consiste nell’obbligo che la superficie sia coltivata almeno fino al momento dell’apertura delle capsule.

54     Occorre pertanto respingere il primo motivo.

 Sul secondo motivo, vertente su una violazione dell’obbligo di motivazione

 Argomenti delle parti

55     Con il secondo motivo il governo spagnolo fa valere che l’obbligo di motivazione imposto dall’art. 253 CE non è stato rispettato nell’ambito dell’adozione del nuovo regime di aiuto al cotone, in quanto il regolamento n. 864/2004, che istituisce tale regime, non menziona in nessuna sua parte i motivi che hanno indotto il legislatore comunitario a sostituire il vecchio regime che prevedeva aiuti indiretti, rimessi ai produttori dalle imprese di sgranatura in funzione del cotone raccolto, con un regime che instaura aiuti diretti ai produttori, aiuti la cui concessione è ormai subordinata all’unica condizione del mantenimento della coltura fino alla fase di apertura delle capsule.

56     Il Consiglio ritiene che i limiti posti dalla giurisprudenza della Corte in materia di motivazione degli atti normativi di applicazione generale siano stati rispettati. Sarebbe sufficiente, al riguardo, constatare che il regolamento n. 864/2004 espone le ragioni generali che hanno condotto il legislatore comunitario ad adottare, nell’ambito del suo ampio potere discrezionale, le disposizioni considerate dal presente ricorso. Inoltre, il legislatore comunitario non avrebbe avuto l’obbligo di spiegare specificamente perché, sotto il nuovo regime, il pagamento dell’aiuto accoppiato non è più legato alla quantità di cotone raccolto né alla sua qualità, ma al cotone coltivato su una data superficie.

 Giudizio della Corte

57     Secondo una costante giurisprudenza, la motivazione richiesta nell’art. 253 CE dev’essere adeguata alla natura dell’atto in causa e deve fare apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al giudice comunitario di esercitare il proprio controllo. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l’accertamento del fatto che la motivazione di un atto soddisfi o meno i requisiti dell’art. 253 CE va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia interessata (v., in particolare, sentenza 14 luglio 2005, causa C‑26/00, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I‑6527, punto 113 e giurisprudenza ivi citata).

58     Ove si tratti, come nella fattispecie, di un atto destinato ad un’applicazione generale, la motivazione può limitarsi ad indicare, da un lato, la situazione complessiva che ha condotto alla sua adozione e, dall’altro, gli obiettivi generali che esso si prefigge (v., in particolare, sentenza 10 marzo 2005, causa C‑342/03, Spagna/Consiglio, Racc. pag. I‑1975, punto 55).

59     D’altra parte, la Corte ha ripetutamente affermato che, se un atto di portata generale evidenzia nella sua essenza lo scopo perseguito dall’istituzione, sarebbe eccessivo pretendere una motivazione specifica per le diverse scelte d’indole tecnica operate (v., in particolare, sentenza 19 novembre 1998, causa C‑284/94, Spagna/Consiglio, Racc. pag. I-7309, punto 30).

60     Al riguardo va constatato che il preambolo del regolamento n. 864/2004 riassume in modo trasparente e chiaro la situazione d’insieme che ha condotto il legislatore comunitario ad adottare tale atto, nonché gli obiettivi generali considerati.

61     Risulta, infatti, dai due primi ‘considerando’ del detto regolamento che le modifiche che quest’atto comporta hanno lo scopo di allineare i regimi di sostegno di taluni settori della politica agricola comune, tra cui quello del cotone, agli obiettivi della riforma introdotta per gli altri settori della detta politica dal regolamento n. 1782/2003.

62     Il secondo ‘considerando’ precisa che tali obiettivi implicano, per i settori di cui trattasi, il passaggio da una politica di sostegno dei prezzi e della produzione ad una politica di sostegno dei redditi degli agricoltori e, pertanto, il disaccoppiamento di buona parte del sostegno e la sua integrazione nel regime di pagamento unico.

63     Il quinto ed il sesto ‘considerando’ del regolamento n. 864/2004, poi, enunciano le ragioni per cui il sostegno al cotone non può essere interamente disaccoppiato. In essi è esposto altresì su quali basi va fissato l’importo dell’aiuto che deve restare accoppiato, che tale importo corrisponde al 35% della somma degli aiuti indiretti esistenti e che il rimanente 65% della detta somma è destinato al regime di pagamento unico.

64     Se ne deve concludere che l’insieme di questi ‘considerando’ evidenzia l’essenziale dell’obiettivo che l’istituzione ha perseguito adottando il regolamento n. 864/2004, nella parte in cui istituisce il nuovo regime di aiuto al cotone.

65     Pertanto, il legislatore comunitario non era tenuto per di più a motivare specificamente le diverse scelte tecniche operate, come quella di subordinare la concessione dell’aiuto specifico al cotone alla condizione del mantenimento della coltura del cotone fino alla fase dell’apertura delle capsule.

66     Ne consegue che anche il secondo motivo deve essere respinto.

 Sul terzo motivo, vertente su uno sviamento di potere

 Argomenti delle parti

67     Il governo spagnolo sostiene che il regolamento n. 864/2004, là dove istituisce il nuovo regime di aiuto al cotone, è viziato da uno sviamento di potere, poiché è stato adottato sul fondamento del paragrafo 6 del protocollo n. 4, ma ad un fine distinto da quello ivi contemplato ed allo scopo essenziale di eludere la procedura specifica prevista dal Trattato CE per modificare le disposizioni di diritto primario che il detto protocollo contiene.

68     Il Consiglio ribatte che l’instaurazione del nuovo regime di aiuto al cotone mediante le disposizioni contestate del regolamento n. 1782/2003, come modificato, corrisponde perfettamente alla nozione di «adattamento necessario» di cui al paragrafo 6 del protocollo n. 4, cosicché non può parlarsi di sviamento di potere.

 Giudizio della Corte

69     Come la Corte ha più volte affermato, un atto è viziato da sviamento di potere solo se, in base a indizi oggettivi, pertinenti e concordanti, risulta adottato allo scopo esclusivo, o quanto meno determinante, di raggiungere fini diversi da quelli dichiarati o di eludere una procedura appositamente prevista dal Trattato per far fronte alle circostanze del caso di specie (v. in tal senso, in particolare, sentenza 10 marzo 2005, Spagna/Consiglio, cit., punto 64 e giurisprudenza ivi citata).

70     È necessario constatare che il governo spagnolo non ha fornito tali indizi.

71     Per quanto riguarda i fini cui mirava il Consiglio in occasione dell’adozione del regolamento n. 864/2004, nella parte in cui istituisce il nuovo regime di aiuto al cotone, nessun elemento del fascicolo consente di affermare che il Consiglio perseguiva uno scopo esclusivo, o quanto meno determinante, diverso da quello enunciato al primo e al secondo ‘considerando’ di tale regolamento, cioè adattare il regime di sostegno nel settore del cotone per allinearlo agli obiettivi della riforma già introdotta per altri settori della politica agricola comune dal regolamento n. 1782/2003.

72     Il governo spagnolo non ha dimostrato neppure che, con l’adozione del regolamento n. 864/2004 sulla base del paragrafo 6 del protocollo n. 4, il Consiglio perseguiva lo scopo esclusivo, o quanto meno determinante, di eludere la procedura prevista per la revisione di disposizioni di diritto primario.

73     Al riguardo, va osservato che il fondamento normativo costituito dal paragrafo 6 del protocollo n. 4 conferisce al Consiglio un ampio potere discrezionale nel decidere gli adattamenti necessari del regime di sostegno al cotone previsto dal detto protocollo.

74     Orbene, il governo spagnolo non ha presentato alcun indizio nel senso che il Consiglio avrebbe, in realtà, perseguito uno scopo diverso da quello di effettuare simili adattamenti e seguito, pertanto, la procedura prevista al paragrafo 6 del protocollo n. 4 per emanare gli stessi allo scopo esclusivo, o quanto meno determinante, di eludere la procedura prevista per la revisione di disposizioni di diritto primario.

75     È importante, infine, constatare che risulta dal quinto ‘considerando’ del regolamento n. 864/2004 che, adottando quest’atto in quanto modifica il regime di aiuto al cotone, il Consiglio ha inteso rispettare gli obiettivi prescritti al paragrafo 2 del protocollo n. 4, cioè sostenere la produzione di cotone nelle regioni della Comunità in cui essa è importante per l’economia agricola, permettere un reddito equo per i produttori interessati e stabilizzare il mercato mediante il miglioramento delle strutture al livello dell’offerta e della commercializzazione.

76     Se quest’obiettivo sia centrato o meno costituisce l’oggetto della seconda parte del quarto motivo, vertente sulla violazione del principio di proporzionalità. La questione non deve, perciò, essere esaminata nel contesto del presente motivo.

77     Alla luce di quanto precede, anche il terzo motivo deve essere respinto.

 Sul quarto motivo, vertente su una violazione dei principi generali del diritto comunitario di proporzionalità e di tutela del legittimo affidamento

78     Occorre esaminare innanzi tutto la seconda parte del motivo in esame, relativa al principio di tutela del legittimo affidamento, per valutare poi la prima parte, che riguarda il principio di proporzionalità.

 Sulla violazione del principio di tutela del legittimo affidamento

–       Argomenti delle parti

79     Il governo spagnolo fa valere che l’adozione del regolamento n. 864/2004, che istituisce il nuovo regime di aiuto al cotone, ha leso il legittimo affidamento degli operatori del settore del cotone, che potevano attendersi di continuare a beneficiare di un regime di aiuto che rispettasse, in ogni caso, gli obiettivi enunciati al paragrafo 2 del protocollo n. 4, in particolare il mantenimento della produzione di cotone in talune regioni della Comunità, e l’esistenza di un regime di aiuto alla produzione quale prescritto al paragrafo 3 del detto protocollo.

80     Il Consiglio sostiene che, con l’adozione di tale regolamento, gli operatori del settore del cotone non sono stati lesi nel loro legittimo affidamento nel mantenimento di un regime di aiuto compatibile con il protocollo n. 4, in quanto il nuovo regime di aiuto al cotone sarebbe pienamente compatibile con gli obiettivi di quest’ultimo e non causerebbe loro i gravi pregiudizi asseriti dal governo spagnolo, considerato che i redditi dei detti operatori sono rimasti stabili.

–       Giudizio della Corte

81     Secondo una giurisprudenza costante della Corte, la possibilità di far valere il principio della tutela del legittimo affidamento è prevista per ogni operatore economico nel quale un’istituzione abbia fatto sorgere fondate aspettative. Tuttavia, l’operatore economico prudente ed accorto, qualora sia in grado di prevedere l’adozione di un provvedimento comunitario idoneo a ledere i suoi interessi, non può invocare il detto principio nel caso in cui il provvedimento venga adottato. Inoltre, anche se il principio della tutela del legittimo affidamento è uno dei principi fondamentali della Comunità, gli operatori economici non possono fare legittimamente affidamento sulla conservazione di una situazione esistente che può essere modificata nell’ambito del potere discrezionale delle istituzioni comunitarie, specialmente in un settore come quello delle organizzazioni comuni di mercato, il cui oggetto implica un costante adattamento in funzione dei mutamenti della situazione economica (sentenza 15 luglio 2004, cause riunite C‑37/02 e C‑38/02, Di Lenardo e Dilexport, Racc. pag. I-6911, punto 70 e giurisprudenza ivi citata).

82     Nella fattispecie, il governo spagnolo non ha presentato alcun elemento atto a dimostrare che gli operatori interessati hanno potuto nutrire qualche fondata aspettativa che le istituzioni comunitarie avrebbero potuto far nascere nel mantenimento della disciplina applicabile agli aiuti nel settore del cotone prima della sua modifica per mezzo del regolamento n. 864/2004.

83     Inoltre, nella fattispecie, il beneficio del principio di tutela del legittimo affidamento non può essere invocato poiché un operatore economico prudente ed accorto era in condizione di prevedere l’adozione del regolamento n. 864/2004 e la riforma del regime di sostegno al cotone che esso implica.

84     Infatti, come ha osservato l’avvocato generale al paragrafo 70 delle conclusioni, tale riforma s’inscrive nell’ambito di una riforma fondamentale più vasta che è stata discussa a livello politico a partire dal 1992 e che è stata, peraltro, specificamente presa in considerazione al punto 2 della comunicazione della Commissione adottata il 20 novembre 2003, COM(2003) 698 def., contenente una proposta di modifica del regolamento n. 1782/2003, segnalata nella Gazzetta ufficiale (GU 2004, C 96, pag. 5). Inoltre, il regime di aiuto nel settore del cotone era già stato oggetto di diverse importanti riforme in passato.

85     Infine, là dove il governo spagnolo asserisce una violazione del principio di tutela del legittimo affidamento per il fatto che il nuovo regime di aiuto al cotone non risponde agli obiettivi del protocollo n. 4, la sua argomentazione si confonde con quella avanzata a sostegno della prima parte del quarto motivo, talché non occorre esaminarla nel contesto della parte presente.

86     Pertanto, la seconda parte del quarto motivo, vertente su una violazione del principio di tutela del legittimo affidamento, deve essere respinta.

 Sulla violazione del principio di proporzionalità

–       Argomenti delle parti

87     Il governo spagnolo afferma sostanzialmente che i provvedimenti adottati nell’ambito del nuovo regime di aiuto al cotone, in particolare la fissazione dell’importo dell’aiuto specifico al cotone ad un livello pari al 35% dell’importo degli aiuti disponibili sotto il regime di aiuto precedente ed il fatto di subordinare l’ammissibilità dell’aiuto all’unica condizione di mantenere la coltura fino all’apertura delle capsule, sono manifestamente inadeguati all’obiettivo perseguito nei termini in cui è esposto al quinto ‘considerando’ del detto regolamento, obiettivo che riflette quello prescritto al paragrafo 2 del protocollo n. 4. Il principio di proporzionalità sarebbe stato, pertanto, violato.

88     Due studi prodotti dal governo spagnolo dimostrerebbero, infatti, che tali misure avranno come conseguenza prevedibile che non sarà garantita la redditività della produzione del cotone nelle regioni spagnole interessate.

89     Il probabile risultato di ciò sarà, in particolare, l’abbandono di una parte considerevole della produzione spagnola di cotone grezzo, ovvero il suo soppiantamento da parte di altre colture, nonché una riduzione importante del grado di utilizzo della capacità di trasformazione delle officine di sgranatura nelle regioni produttrici, che minaccerebbe la potenzialità economica di tali fabbriche e potrebbe anche condurre alla loro chiusura definitiva.

90     Quest’ultima evoluzione rischierebbe di comportare un’ulteriore riduzione della produzione di cotone, ché sarebbe impossibile senza la presenza e, dunque, senza le potenzialità economiche di tali fabbriche in prossimità delle regioni produttrici interessate, in quanto il cotone non avrebbe valore di mercato prima della sua trasformazione e non potrebbe essere trasportato su lunghe distanze.

91     Il Consiglio e la Commissione sostengono che i provvedimenti controversi non sono manifestamente inadeguati rispetto ai loro obiettivi quali enunciati al paragrafo 2 del protocollo n. 4 e al quinto ‘considerando’ del regolamento n. 864/2004.

92     I redditi dei produttori sotto il nuovo regime di aiuto al cotone, cioè la somma del pagamento unico, dell’aiuto specifico per ettaro e del prezzo di vendita del raccolto, rimarrebbero sostanzialmente gli stessi che sotto il regime precedente, di modo che la redditività delle produzioni di cotone non sarebbe compromessa dall’introduzione di tale nuovo regime.

93     Inoltre, uno studio comparativo della redditività prevedibile della coltura del cotone sotto il nuovo regime di aiuto rispetto a quella di altre colture dimostrerebbe che l’importo dell’aiuto specifico per ettaro è stato fissato ad un livello che permette ai produttori di realizzare per il cotone un margine lordo, oltre al pagamento unico, che è paragonabile a quello prodotto da altre colture, come la coltura del grano duro o del mais.

94     Secondo le previsioni la coltura del cotone rimarrebbe redditizia, sicché non sarebbe probabile che essa venga soppiantata da altre colture.

–       Giudizio della Corte

95     Occorre preliminarmente ricordare la giurisprudenza costante della Corte relativa al principio di proporzionalità quale si applica, in particolare, nell’ambito della politica agricola comune.

96     Il legislatore comunitario dispone in materia di politica agricola comune di un ampio potere discrezionale che corrisponde alle responsabilità politiche ad esso attribuite dagli artt. 34 CE 3‑7 CE. Di conseguenza, il controllo giurisdizionale deve limitarsi ad accertare che il provvedimento di cui trattasi non sia viziato da errore manifesto o da sviamento di potere, ovvero che l’autorità in questione non abbia manifestamente ecceduto i limiti del suo potere discrezionale (sentenza 12 luglio 2001, causa C‑189/01, Jippes e a., Racc. pag. I‑5689, punto 80 e giurisprudenza ivi citata).

97     Con riferimento al controllo della proporzionalità, occorre ricordare che il principio di proporzionalità, che fa parte dei principi generali del diritto comunitario, richiede che gli atti delle istituzioni comunitarie non superino i limiti di quanto idoneo e necessario al conseguimento degli scopi legittimi perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta fra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (sentenza Jippes e a., cit., punto 81 e giurisprudenza ivi citata).

98     Per quanto riguarda il controllo giurisdizionale delle condizioni di attuazione di un siffatto principio, considerato l’ampio potere discrezionale di cui dispone il legislatore comunitario in materia di politica agricola comune, solo il carattere manifestamente inidoneo di un provvedimento adottato in tale ambito, in relazione allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire, può inficiare la legittimità di tale provvedimento (sentenza Jippes e a., cit., punto 82 e giurisprudenza ivi citata).

99     Così, si tratta non di sapere se il provvedimento adottato dal legislatore fosse il solo o il migliore possibile, ma se esso fosse manifestamente inidoneo (v., in tal senso, sentenza Jippes e a., cit., punto 83).

100   Con riferimento al nuovo regime di aiuto al cotone instaurato dal regolamento n. 864/2004, risulta dal quinto ‘considerando’ di tale regolamento che l’importo dell’aiuto specifico al cotone è stato determinato in modo da garantire condizioni economiche che, nelle regioni che si prestano a tale coltura, permettano di assicurare il proseguimento dell’attività in tale settore agricolo e da evitare, così, che la detta coltura sia soppiantata da altre.

101   Tale obiettivo riflette, precisandoli, gli obiettivi esposti al paragrafo 2 del protocollo n. 4, ai sensi del quale il regime di aiuto alla produzione nel settore del cotone è, in particolare, destinato a sostenere la produzione di cotone nelle regioni della Comunità in cui essa è importante per l’economia agricola, a permettere un reddito equo per i produttori interessati e a stabilizzare il mercato mediante il miglioramento delle strutture al livello dell’offerta e della commercializzazione.

102   Come risulta dalla giurisprudenza citata ai punti 98 e 99 della presente sentenza, il motivo di ricorso sollevato dal governo spagnolo, in questa sua parte, conduce ad esaminare se le misure controverse del nuovo regime di aiuto al cotone siano manifestamente inidonee al detto obiettivo, che consiste essenzialmente nella fissazione dell’importo dell’aiuto specifico al cotone ad un livello tale da garantire una redditività sufficiente e, pertanto, un proseguimento della produzione del cotone nelle regioni che si prestano a tale coltura, evitando così che questa sia soppiantata da altre colture.

103   Al riguardo, è pacifico che l’adozione del regolamento n. 864/2004 non è stata preceduta da uno studio della Commissione che valutasse i probabili effetti socio-economici della riforma proposta nel settore del cotone, mentre simili studi erano stati effettuati nel contesto della riforma dei regimi di aiuto in taluni altri settori, come quello del tabacco.

104   Si pone, quindi, la domanda su quali basi sia stato determinato l’importo dell’aiuto specifico al cotone e se, pertanto, su queste basi, il legislatore comunitario abbia potuto, senza eccedere il suo ampio potere discrezionale, pervenire alla conclusione che, fissato al 35% del totale degli aiuti esistenti nel regime di aiuto anteriore, tale importo è sufficiente per raggiungere l’obiettivo perseguito di garantire la redditività e, così, il proseguimento della detta coltura.

105   Al riguardo, il Consiglio ha presentato una tabella, elaborata dalla Commissione, che contiene uno studio comparativo della redditività prevedibile della coltura del cotone sotto il nuovo regime di aiuto rispetto a quella di colture alternative. Il Consiglio osserva che tali dati numerici gli sono stati trasmessi perché esso potesse tenerne conto in sede di adozione del regolamento n. 864/2004.

106   Secondo il detto studio, il margine lordo per ettaro oltre il pagamento unico è, per il cotone, di EUR 744, collocandosi, così, tra l’omologo margine per il grano duro, che è di EUR 334, e quello per il mais, che è di EUR 914. All’udienza la Commissione ha affermato che questi dati numerici dimostrano che la coltura del cotone rimarrà redditizia e possibile in seguito all’applicazione della riforma.

107   Il margine di cui trattasi è calcolato secondo una formula che consiste, sostanzialmente, nel sottrarre dai redditi per ettaro – costituiti dal prezzo di vendita del cotone grezzo, corrispondente a EUR 750, e dall’aiuto specifico di EUR 1039, per un totale di EUR 1 789 – i costi di produzione, che sono la somma dei costi specifici e delle spese generali e che, secondo la Commissione, ammontano a EUR 1 045 per ettaro.

108   Il Consiglio ha tuttavia affermato che, ai fini di questo studio sulla futura redditività della coltura del cotone, occorre anche tenere conto dei redditi che provengono dal pagamento unico, pari al 65% degli aiuti esistenti in tale settore.

109   Orbene, equivalendo la somma degli aiuti accoppiati e disaccoppiati sotto il nuovo regime di aiuto al cotone all’importo totale degli aiuti indiretti concessi sotto il regime di aiuto anteriore, non ci sarebbe motivo di dubitare della futura redditività della coltura del cotone. La riforma del sostegno a tale coltura sarebbe infatti fondata sulla sua neutralità budgetaria.

110   Tale punto di vista deve essere respinto. Come ha osservato il governo spagnolo senza essere contraddetto dalla Commissione, trattandosi di uno studio comparativo sulla redditività di colture alternative, non si deve tenere conto del pagamento unico, poiché esso viene concesso indipendentemente dalla coltura scelta e finanche nell’ipotesi in cui l’agricoltore decida di non produrre nulla.

111   Il detto pagamento non influisce, dunque, minimamente sulla decisione dell’agricoltore di scegliere una coltura piuttosto che un’altra. La neutralità budgetaria della riforma è in sé priva di rilievo per valutare se, in futuro, gli agricoltori non preferiranno abbandonare la coltura del cotone o, eventualmente, sostituirla con altre colture.

112   Basandosi su due studi, il governo spagnolo ha contestato, peraltro, taluni dati numerici utilizzati nel calcolo della redditività della coltura del cotone presentato dalla Commissione, in particolare quello relativo ai costi di produzione.

113   Secondo i detti studi, i costi di produzione si eleverebbero in realtà ad un importo minimo di EUR 1 861,81 per ettaro. Tale importo includerebbe i costi salariali, mentre l’importo corrispondente su cui si basa la Commissione, a torto, li escluderebbe. L’aggiunta dei costi salariali all’importo di EUR 1 045 per ettaro proposto dalla Commissione ridurrebbe al 10% la differenza tra la cifra considerata dalla Commissione e quella proposta dal governo spagnolo con riferimento al totale dei costi di produzione.

114   Poiché la coltura del cotone necessita di una manodopera largamente superiore a quella di altre colture, sarebbe indispensabile che i detti costi siano presi in considerazione in uno studio della redditività futura di tale coltura.

115   Orbene, se il calcolo della Commissione avesse incluso i costi salariali e, inoltre, avesse preso in considerazione un prezzo di vendita conforme al livello attuale del mercato, ne sarebbe risultato che sotto il nuovo regime di aiuto i costi di produzione sono superiori ai redditi dei produttori e che, pertanto, il margine lordo prevedibile per il cotone è nullo, o addirittura negativo, al punto che gli agricoltori rischiano di lavorare in passivo se continuano a produrre cotone.

116   Interrogata in proposito all’udienza, la Commissione ha esposto che l’importo di EUR 1 045 per ettaro, da essa considerato a titolo di spese generali che rientrano nei costi di produzione, copre taluni costi salariali, tra cui quelli dei lavoratori temporanei o stagionali e delle persone che svolgono un lavoro determinato.

117   Tuttavia, sempre secondo la Commissione, uno studio della redditività comparata delle colture dovrebbe tenere conto soltanto dei costi specifici, cioè di quelli legati alle colture di cui trattasi, e non dei costi fissi, cioè di quelli di impresa. È per questo che la Commissione non ha incluso i costi salariali che presentano un carattere fisso, come i costi della manodopera degli agricoltori e delle loro famiglie.

118   La Commissione ha aggiunto che questi ultimi costi non avrebbero comunque potuto essere inclusi nel calcolo della redditività. Infatti, da un lato, sarebbero state constatate grandi differenze, peraltro inspiegabili, tra i pertinenti dati numerici delle diverse regioni, sì che tali dati non sarebbero affidabili. D’altro lato, sarebbe assai difficile ripartire i detti costi tra le diverse colture e le altre attività praticate in ogni azienda agricola.

119   Alla luce di queste precisazioni, occorre domandarsi se, fissando l’importo dell’aiuto specifico al cotone sulla base dello studio comparativo di cui al punto 105 della presente sentenza, le istituzioni comunitarie abbiano violato il principio di proporzionalità.

120   È certo che quando, come nella fattispecie, il legislatore comunitario deve valutare, nell’emanare una normativa, i suoi effetti futuri e questi non possono essere previsti con certezza, la sua valutazione può essere oggetto di censura solo qualora appaia manifestamente erronea alla luce degli elementi di cui egli disponeva al momento dell’adozione della normativa stessa (sentenza Jippes e a., cit., punto 84 e giurisprudenza ivi citata).

121   È vero, inoltre, che l’ampio potere discrezionale del legislatore comunitario, che implica un controllo giurisdizionale limitato del suo esercizio, non riguarda esclusivamente la natura e la portata dei provvedimenti da adottare, ma anche, in una certa misura, l’accertamento dei dati di fatto (v., in particolare, sentenza 25 ottobre 2001, causa C-120/99, Italia/Consiglio, Racc. pag. I‑7997, punto 44).

122   Tuttavia, un simile controllo giurisdizionale, anche se ha portata limitata, richiede che le istituzioni comunitarie, da cui promana l’atto in causa, siano in grado di dimostrare dinanzi alla Corte che l’atto è stato adottato attraverso un esercizio effettivo del loro potere discrezionale, che presuppone la valutazione di tutti gli elementi e di tutte le circostanze rilevanti della situazione che tale atto era inteso a disciplinare.

123   Ne deriva che le dette istituzioni devono, almeno, poter produrre ed esporre in modo chiaro e inequivocabile i dati di base che hanno dovuto essere presi in considerazione per fondare le misure controverse dell’atto in causa e dai quali dipendeva l’esercizio del loro potere discrezionale.

124   Orbene, come si è osservato ai punti 116‑118 della presente sentenza, risulta dalle precisazioni fornite dalla Commissione all’udienza che taluni costi salariali non sono stati inclusi e non sono, dunque, stati presi in considerazione nel suo studio comparativo della redditività prevedibile della coltura del cotone sotto il nuovo regime di aiuto, che è servito di base per la determinazione dell’importo dell’aiuto specifico al cotone.

125   Il governo spagnolo ha tuttavia sostenuto, basandosi su studi completi di documentazione numerica, che i detti costi possono essere calcolati, che sono significativi e che la loro presa in considerazione genera seri dubbi sulla redditività della coltura del cotone sotto il nuovo regime di aiuto.

126   Senza che sia necessario pronunciarsi sulla fondatezza dei dati numerici prodotti da una parte e dall’altra, va constatato che la pertinenza dei costi salariali ai fini del calcolo dei costi di produzione del cotone e della redditività prevedibile di tale coltura appare di per sé difficilmente contestabile. La circostanza, invocata dalla Commissione, secondo cui l’ottenimento dei detti dati avrebbe posto determinati problemi tecnici non può rimettere in questione la loro pertinenza.

127   Va inoltre osservato che il Consiglio e la Commissione non hanno addotto argomenti precisi che invalidino l’affermazione del governo spagnolo secondo cui l’inclusione dei detti costi comporta un aumento dei costi di produzione del cotone al punto che non è assicurata una sufficiente redditività della detta coltura sotto il nuovo regime di aiuto e che, di conseguenza, quest’ultima rischia di essere abbandonata, almeno per una parte significativa, o magari soppiantata da altre colture.

128   È, inoltre, pacifico che non sono stati esaminati gli effetti potenziali della riforma del regime di aiuto al cotone sulla situazione economica delle imprese di sgranatura.

129   Certo, come ha osservato il Consiglio, l’obbligo del mantenimento della redditività della produzione del cotone, che deriva dal paragrafo 2 del protocollo n. 4, riguarda, in sé e per sé, i produttori di cotone e non le imprese di sgranatura.

130   Tuttavia, uno studio adeguato degli effetti della detta riforma sulla redditività di tale produzione richiede un esame delle conseguenze che la stessa riforma può comportare nei confronti delle imprese di sgranatura situate nelle zone di produzione.

131   Infatti, come ha sottolineato il governo spagnolo senza essere contraddetto al riguardo, la produzione del cotone è economicamente impossibile senza la presenza, in prossimità delle regioni produttrici, di imprese di sgranatura che operino in condizioni economicamente durevoli, poiché il cotone, prima della sua trasformazione, non ha molto valore di mercato e non può essere trasportato su lunghe distanze.

132   La produzione del cotone e la sua trasformazione da parte delle imprese di sgranatura appaiono pertanto indissolubilmente collegate. Gli effetti potenziali della riforma del regime di aiuto al cotone sulle potenzialità economiche delle imprese di sgranatura costituiscono, dunque, un dato di base che deve essere preso in considerazione per valutare la redditività della coltura del cotone.

133   In tale contesto, è necessario constatare che il Consiglio, da cui promana il regolamento n. 864/2004, non ha dimostrato dinanzi alla Corte che il nuovo regime di aiuto al cotone istituito da tale regolamento è stato adottato mediante un esercizio effettivo del suo potere discrezionale, che implicava la presa in considerazione di tutti gli elementi e le circostanze pertinenti della fattispecie, fra cui l’insieme dei costi salariali legati alla coltura del cotone e le potenzialità delle imprese di sgranatura, dei quali era necessario tener conto per la valutazione della redditività della detta coltura.

134   Ne deriva che i dati illustrati dalle istituzioni comunitarie non permettono alla Corte di accertare se il legislatore comunitario abbia potuto, senza eccedere i limiti dell’ampio potere discrezionale di cui dispone in materia, pervenire alla conclusione che la fissazione dell’importo dell’aiuto specifico al cotone al 35% del totale degli aiuti esistenti nel regime di aiuto anteriore è sufficiente a garantire l’obiettivo esposto al quinto ‘considerando’ del regolamento n. 864/2004, cioè assicurare la redditività e, dunque, il proseguimento di tale coltura, obiettivo che riflette quello prescritto al paragrafo 2 del protocollo n. 4.

135   Pertanto, occorre concludere che il principio di proporzionalità è stato violato.

136   Ne consegue che il quarto motivo, in quanto verte su una violazione di tale principio, è fondato e che il ricorso deve essere accolto.

137   Alla luce di tutto ciò che precede, occorre pertanto annullare il capitolo 10 bis del titolo IV del regolamento n. 1782/2003, come modificato.

 Sulla limitazione degli effetti dell’annullamento

138   Ai termini dell’art. 231, secondo comma, CE, la Corte, ove lo reputi necessario, può precisare gli effetti del regolamento annullato che devono essere considerati come definitivi.

139   Nella fattispecie, occorre ricordare che, secondo l’art. 156, n. 2, lett. g), del regolamento n. 1782/2003, come modificato, il nuovo regime di aiuto al cotone si applica a decorrere dal 1º gennaio 2006 al cotone seminato a partire da tale data.

140   È possibile, pertanto, che gli agricoltori degli Stati membri interessati abbiano già preso misure per conformarsi a tale regime allo scopo di poter beneficiare del sostegno che esso prevede o, quanto meno, dovranno prenderle a breve termine. È possibile anche che le autorità competenti dei detti Stati membri abbiano già emanato i provvedimenti necessari all’attuazione del detto regime, o dovranno emanarli prossimamente.

141   Considerati tali elementi ed allo scopo, in particolare, di evitare ogni incertezza del diritto quanto al regime applicabile agli aiuti nel settore del cotone a seguito dell’annullamento del capitolo 10 bis del titolo IV del regolamento n. 1782/2003, come modificato, occorre sospendere gli effetti del detto annullamento fino all’adozione, in un termine ragionevole, di un nuovo regolamento.

 Sulle spese

142   Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Poiché il Regno di Spagna ne ha fatto domanda, il Consiglio, rimasto soccombente, va condannato alle spese. In conformità all’art. 69, n. 4, del regolamento di procedura, le istituzioni intervenute nella causa sopportano le proprie spese.

Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:

1)      Il capitolo 10 bis del titolo IV del regolamento (CE) del Consiglio 29 settembre 2003, n. 1782, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori e che modifica i regolamenti (CEE) n. 2019/93, (CE) n. 1452/2001, (CE) n. 1453/2001, (CE) n. 1454/2001, (CE) \ n. 1868/94, (CE) n. 1251/1999, (CE) n. 1254/1999, (CE) n. 1673/2000, (CEE) n. 2358/71 e (CE) n. 2529/2001, introdotto dall’art. 1, punto 20, del regolamento (CE) del Consiglio 29 aprile 2004, n. 864, è annullato.

2)      Gli effetti del detto annullamento sono sospesi fino all’adozione, in un termine ragionevole, di un nuovo regolamento.

3)      Il Consiglio dell’Unione europea è condannato alle spese.

4)      La Commissione delle Comunità europee sopporterà le proprie spese.

Firme

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* Lingua processuale: lo spagnolo.