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Parere del Comitato economico e sociale sul tema "Crescita economica, fiscalità e sostenibilità dei sistemi pensionistici nell'Unione europea"

(2002/C 48/22)

Il 1o marzo 2001, conformemente all'articolo 23, paragrafo 3, del Regolamento interno, il Comitato economico e sociale ha deciso di elaborare un parere sul tema di cui sopra.

Conformemente al disposto dell'articolo 11, paragrafo 4, e dell'articolo 19, paragrafo 1, del Regolamento interno, il Comitato economico e sociale ha istituito un Sottocomitato per preparare i lavori in materia.

Il Sottocomitato "Crescita economica, fiscalità e sostenibilità dei sistemi pensionistici nell'Unione europea" ha adottato il suo parere in data 19 ottobre 2001 (Relatore: Byrne; Correlatore: van Dijk).

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 29 novembre 2001, nel corso della 386a sessione plenaria, con 90 voti favorevoli, 2 contrari e 2 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. L'erogazione di pensioni adeguate a coloro che non esercitano più un'attività lavorativa costituisce un elemento centrale della struttura globale della protezione sociale europea attraverso il quale i pensionati hanno un certo livello di sicurezza del reddito.

1.2. Negli ultimi anni, studi intrapresi, tra l'altro, dalla Commissione hanno richiamato l'attenzione sulla trasformazione delle strutture demografiche nell'UE, e sul potenziale rischio che ciò può comportare per la sostenibilità finanziaria dei sistemi pensionistici. La Commissione, ad esempio, afferma che "La combinazione dei tre pilastri che compongono i sistemi pensionistici offre agli anziani un livello di prosperità e di indipendenza economica senza precedenti in Europa. La prospettiva dell'invecchiamento della popolazione e del pensionamento della generazione degli anni del 'boom demografico' costituisce un'importante sfida per questa storica conquista. Il fenomeno dell'invecchiamento della popolazione sarà tale che, in assenza di adeguate riforme, rischia di compromettere il modello sociale europeo, nonché la crescita economica e la stabilità dell'Unione europea"(1).

1.3. Oltre al problema demografico, occorre tener presente la necessità di adeguare i sistemi pensionistici alle nuove esigenze della società e degli individui.

1.4. Ritenendo cruciale la sostenibilità generale delle pensioni, il Comitato ha elaborato il presente parere diniziativa, per esaminare questo tema e l'importanza della crescita economica e della fiscalità nella ricerca di una soluzione.

1.5. Il Comitato riconosce il grande impegno profuso dalla Commissione in questi ultimi anni per concentrare l'attenzione su questo importante tema. L'ultima comunicazione della Commissione in materia, dal titolo "Sostegno alle strategie nazionali volte a garantire pensioni sicure e sostenibili attraverso un approccio integrato"(2), si fonda sul lavoro svolto dal Comitato di politica economica e dal Comitato per la protezione sociale.

1.5.1. La Comunicazione propone di applicare il metodo del coordinamento aperto, che, senza abbandonare il principio della sussidiarietà, definirà per gli Stati membri obiettivi comuni e indicatori concordati congiuntamente. Gli obiettivi si raggruppano in tre capitoli:

- adeguatezza delle pensioni

- sostenibilità finanziaria dei regimi pensionistici pubblici e privati

- modernizzazione dei regimi pensionistici in risposta alle nuove esigenze della società e dei singoli cittadini.

1.5.2. Benché i lavori per il presente parere siano iniziati prima che fosse pubblicata la comunicazione della Commissione(3), il Comitato ritiene che il parere affronti la problematica delle pensioni, oggetto della comunicazione, in maniera abbastanza dettagliata da consentirgli di appoggiarne gli obiettivi, ferme restando le osservazioni formulate nel parere menzionato nel punto che segue.

1.5.3. Il Comitato sta elaborando un parere sulla comunicazione che sarà incentrato in particolare su alcuni aspetti della coerenza tra le politiche coinvolte e dei problemi di metodo per lo sviluppo della cooperazione in materia. Di conseguenza, i due pareri saranno complementari e costituiranno, insieme, il contributo complessivo del Comitato al dibattito in corso.

2. La questione demografica

2.1. Gli studi demografici concludono senza equivoci che il numero degli anziani aumenterà rapidamente rispetto al numero delle persone in età lavorativa. Nella comunicazione del 3 luglio 2001 la Commissione afferma che "L'indice di dipendenza degli anziani inizierà a crescere rapidamente durante il prossimo decennio e raddoppierà, rispetto al livello attuale, entro il 2050"(4) (cfr. tabella 1).

Tabella 1: proiezioni di base degli indici di dipendenza degli anziani negli Stati membri dell'EU (ultra-65enni rispetto alla popolazione di età compresa tra 20 e 64 anni)

>SPAZIO PER TABELLA>

2.2. Ciò è dovuto in primo luogo alla migliore salute e alle migliori condizioni di vita di cui godono i cittadini dell'UE, con il conseguente aumento della speranza di vita media. La Commissione rileva che tutte le previsioni precedenti tendevano a sottovalutare l'aumento della speranza di vita media: è quindi più probabile che i dati reali siano al di sopra delle previsioni attuali, piuttosto che al di sotto.

2.3. In secondo luogo, il tasso di fertilità è sensibilmente calato, e in alcuni Stati membri è adesso al di sotto del tasso di sostituzione.

2.4. Nel dibattito sulla sostenibilità finanziaria delle pensioni, diverse persone e organi richiamano l'attenzione sul fatto che l'immigrazione potrebbe fornire un contributo positivo. Altri contestano questa idea. La Commissione, ad esempio, ritiene che, nonostante il probabile aumento dell'immigrazione, il tasso di dipendenza non migliorerà.

Al riguardo il Comitato intende richiamare l'attenzione sui pareri emessi in precedenza sulla politica dell'immigrazione. Per passare ad una politica dell'immigrazione efficace è necessario sviluppare una politica adeguata a favore dell'integrazione sociale, che consenta agli immigrati di beneficiare al massimo della loro condizione.

2.5. La situazione generale indica quindi che l'indice di dipendenza in base all'età aumenterà in maniera significativa nei prossimi 30-40 anni, cosa che si ripercuoterà sull'equilibrio finanziario dei sistemi pensionistici.

2.6. Per dare un'idea della potenziale dimensione del problema, la Commissione menziona alcune cifre. Senza riforme, il livello di spesa dei regimi pensionistici statali potrebbe superare il 15 % del PIL nel 2030, una quota cioè non accettabile nel quadro dell'attuale obiettivo delle finanze pubbliche sostenibili (cfr. tabella 2). Attualmente nell'UE la spesa pensionistica è, in media, pari al 12 % del PIL. Si noti tuttavia che tali valori medi celano considerevoli variazioni tra gli Stati membri. Il Comitato giudica molto importante il livello che la percentuale potrebbe toccare nei singoli Stati membri nel corso dei primi anni.

Tabella 2: proiezioni delle spese pensionistiche pubbliche - Ipotesi tendenziali((Ad eccezione tuttavia della Spagna, che ha preso in considerazione una diminuzione più forte del suo tasso di disoccupazione (4 % a lungo termine), e del Portogallo e della Danimarca, che hanno preso in considerazione evoluzioni della produttività pari, rispettivamente, al 3 % e all'1,5 %.))

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte: CPE.

2.7. Secondo il Comitato occorre tener conto di tali previsioni, che derivano dal crescente squilibrio tra contribuenti e beneficiari, in modo da garantire la sostenibilità dei regimi pensionistici, sia di quelli a ripartizione che di quelli a capitalizzazione.

2.8. In effetti, secondo il Comitato europeo per la protezione sociale, la sostenibilità delle pensioni impone di far fronte a una triplice sfida:

- salvaguardare la capacità dei regimi pensionistici di realizzare i loro fini sociali consistenti nel garantire redditi sicuri e adeguati ai pensionati e a coloro che ne dipendono e nell'assicurare, unitamente ai sistemi sanitari e assistenziali, condizioni di vita dignitose a tutte le persone anziane;

- mantenere la stabilità finanziaria dei regimi pensionistici, cosicché il futuro impatto dell'invecchiamento della popolazione sulle finanze pubbliche non comprometta la stabilità di bilancio né determini una ripartizione iniqua delle risorse tra le generazioni, e

- migliorare la capacità dei regimi pensionistici di far fronte alle nuove esigenze espresse dalla società e dagli individui, contribuendo in tal modo ad una maggiore flessibilità del mercato del lavoro, alla realizzazione di pari opportunità per uomini e donne in termini di posti di lavoro e di protezione sociale e ad un migliore adeguamento dei regimi pensionistici ai bisogni individuali.

2.8.1. Nel contesto delle pari opportunità e dell'attenzione ai bisogni individuali, il Comitato suggerisce di tenere ben presenti i lavoratori atipici.

2.9. Nell'esaminare le implicazioni finanziarie, il CES è daccordo con il Comitato per la protezione sociale sul fatto che non si deve trascurare la correlazione tra le pensioni ed il costo dei sistemi sanitari. Una più elevata proporzione di anziani rispetto alla popolazione complessiva porterà non solo a maggiori costi pensionistici, ma anche a costi sanitari più elevati se si considera anche l'impatto sia degli handicap fisici sia delle malattie senili. Attualmente la spesa sanitaria è pari, in media, al 7 % del PIL.

2.9.1. La Commissione ha segnalato che il Comitato di politica economica sta procedendo ad una valutazione degli effetti dell'invecchiamento sui costi sanitari in seguito alla quale si avranno stime più attendibili dei costi futuri. Il CES accoglie con grande favore l'iniziativa pur facendo presente che un approccio basato esclusivamente sulla sostenibilità finanziaria potrebbe non essere sufficiente, e rischierebbe quindi di compromettere la qualità dei servizi erogati. Il Comitato, come già in diversi pareri, pone quindi in rilievo anche la necessità di esaminare le varie componenti della spesa sanitaria, con particolare attenzione alla spesa farmaceutica. In un recente parere esso ha inoltre affermato che "Si può e si deve considerare come fondamentalmente utile l'esistenza del ricorso all'assicurazione malattia integrativa" (SOC/040 "L'assicurazione malattia integrativa")(5).

2.10. Il Comitato ritiene che, se gli Stati membri agiscono di concerto e in modo coordinato, non c'è motivo di cadere in un pessimismo ingiustificato sulla capacità della Comunità di arrivare ad una soluzione sostenibile del problema demografico. Si deve inoltre ricordare che si tratta di un problema di ordine sia finanziario che sociale. Come già fatto presente dal Comitato, gli investimenti nel settore sociale recano beneficio allo sviluppo economico globale. In questo senso è significativa la relazione del Comitato per la protezione sociale, in quanto invita a ridurre il debito per mobilitare risorse che possono poi essere reinvestite in politiche sociali.

3. Le opzioni pensionistiche

3.1. Secondo la Commissione i sistemi pensionistici nell'UE si fondano su tre pilastri:

- Pilastro 1: Regimi pensionistici obbligatori - (generalmente finanziati in base al principio di ripartizione - PAYG: Pay As You Go);

- Pilastro 2: Regimi pensionistici professionali - (generalmente collegati all'impresa o al settore);

- Pilastro 3: Regimi pensionistici privati - (generalmente forniti da compagnie dassicurazione sulla vita);

I pilastri 2 e 3 sono noti come regimi pensionistici integrativi.

3.2. I vantaggi e gli svantaggi di ciascun pilastro sono stati discussi nel Libro verde della Commissione sul tema "I regimi pensionistici integrativi nel mercato unico" del giugno del 1997(6).

3.3. I regimi del pilastro 1 rappresentano il metodo di erogazione delle pensioni di gran lunga predominante in tutta l'UE. Tuttavia in tre Stati membri, cioè Paesi Bassi, Regno Unito e Irlanda, i pilastri 2 e 3 costituiscono una componente fondamentale del sistema pensionistico.

3.4. La Commissione ha chiaramente indicato che il livello di dipendenza da ogni pilastro è una questione interna dei singoli Stati membri. Il Comitato sostiene tale posizione e pensa che l'elemento cruciale sia il bisogno, per ogni Stato membro, di affrontare la questione nella maniera più adeguata alle sue condizioni e tradizioni. L'obiettivo deve essere quello di raggiungere un equilibrio che garantisca nel contempo il conseguimento degli obiettivi sociali e la sostenibilità finanziaria. Ciò sarà possibile solo concordando le riforme tra i governi e le parti sociali.

3.5. Il Comitato apprezza il fatto che gli Stati membri abbiano avviato tale processo e che stiano segnalando alla Commissione che non si attendono radicali trasformazioni dei loro regimi pensionistici ed in particolare il fatto che ciò non comporta l'abbandono dei principi e degli obiettivi sociali di fondo.

3.6. Il Comitato ritiene che la definizione di obiettivi comuni e l'uso di indicatori concordati congiuntamente, insieme alla piena applicazione del metodo di coordinamento aperto, contribuiranno a creare tra gli Stati membri un consenso sulle riforme necessarie, offrendo l'opportunità di condividere esperienze in questo settore così rilevante. I metodi applicati per conseguire questi obiettivi saranno di competenza degli Stati membri, in base al principio della sussidiarietà.

4. Migliorare la sostenibilità delle pensioni

4.1. Detto questo, l'esigenza imprescindibile è quella di assicurare il pagamento delle future pensioni a prescindere dal metodo di finanziamento.

4.2. Impatto della crescita economica

4.2.1. Una maggiore crescita economica non è un fine in sé, bensì un mezzo per generare risorse da impiegare per migliorare i livelli di vita dei cittadini. Pertanto, il livello di spesa ammissibile, inclusa quella pensionistica, non può essere completamente indipendente dalle condizioni economiche generali. Il tasso di crescita economica ha un'influenza potenzialmente significativa sulla sostenibilità delle pensioni. Ciò è dovuto, in particolare, alla previsione che una maggiore crescita economica porterà ad un livello di occupazione più alto ed a redditi più elevati.

4.2.2. Le proiezioni demografiche grezze correlano il numero di persone in età lavorativa a quelle in età pensionabile. È indiscutibile che questo rapporto cambierà in favore di un coefficiente più alto di pensionati.

4.2.3. Il coefficiente più importante, tuttavia, è quello tra la popolazione attiva ed i percettori di pensioni. Così l'attuale livello relativamente basso di partecipazione al mercato del lavoro nell'UE, (nonostante una discreta variabilità tra i vari Stati membri), se proiettato nel futuro, confermerebbe le fosche previsioni sulla sostenibilità delle pensioni.

4.2.4. Tuttavia, se i tassi di partecipazione potessero essere aumentati, si ridurrebbe l'impatto del problema demografico: quanto maggiore l'aumento dei tassi doccupazione tanto migliore l'impatto sulle pensioni. Questo risultato tuttavia presupporrebbe un periodo sostenuto di forte crescita economica.

4.2.5. Il capitolo che segue analizzerà in maniera più dettagliata l'aumento della partecipazione al mercato del lavoro. In proposito il Comitato evidenzia la necessità di una crescita economica dinamica e sostenibile affinché l'occupazione possa aumentare. Fattori importanti che possono influire sono: la competitività, il risultato economico dell'UE e la politica occupazionale.

Come previsto dal processo di Lussemburgo, per accrescere la partecipazione al mercato del lavoro è inoltre essenziale un approccio coerente a livello nazionale ed europeo. In questo caso sono importanti misure di accompagnamento, quali la cura dei bambini e la possibilità di interrompere la carriera, che aumentano le possibilità di combinare la carriera e la vita personale.

4.3. Aumento dei tassi di partecipazione al mercato del lavoro

4.3.1. Una delle azioni che migliorerebbero la sostenibilità delle pensioni sarebbe un deciso aumento dei tassi di partecipazione al mercato del lavoro.

4.3.2. Nonostante la forte variabilità tra gli Stati membri, come già detto, nell'UE i tassi medi di partecipazione al mercato del lavoro sono bassi rispetto agli standard degli USA e del Giappone.

4.3.3. Si deve tuttavia riconoscere che, benché questo fattore sia noto da molti anni, i progressi in vista di un aumento di tale tasso sono stati modesti.

4.3.4. Il Consiglio europeo di Lisbona ha stabilito un obiettivo del 70 % rispetto all'attuale 63 %, da raggiungere entro il 2010. Un obiettivo a parte, pari a "oltre il 60 %" è stato stabilito per le donne, in quanto i tassi di occupazione femminile sono stati tradizionalmente inferiori a quelli maschili.

A Stoccolma i capi di governo europei hanno precisato questi obiettivi. Per il 2005 il tasso di partecipazione deve raggiungere il 67 %, e il dato relativo alle donne deve raggiungere il 57 %. È stato inoltre formulato l'obiettivo del 50 % per i lavoratori anziani.

4.3.5. Pur appoggiando l'idea di migliorare i tassi di partecipazione, il Comitato, forte delle esperienze del passato, ritiene che ciò costituisca una grande sfida per gli Stati membri dell'UE. Ovviamente un fattore chiave sarebbe un tasso sostenuto di crescita economica annua superiore al 3 %, ma, nonostante il buon risultato del 2000, nei prossimi anni quest'obiettivo non sarà conseguito. È tuttavia sperabile che le prospettive per la crescita e l'occupazione possano migliorare nel breve termine. Il Comitato ritiene che per promuovere la crescita e l'occupazione occorra trovare la giusta combinazione tra condizioni macroeconomiche favorevoli e interventi di riforma di lungo periodo.

4.3.6. Il Comitato ritiene che possano esservi situazioni per le quali la possibilità di pensionamento anticipato è giustificata, ma concorda con il Comitato per la protezione sociale sul fatto che le esigenze di carattere sociale che avevano reso accettabile il pensionamento anticipato stanno ora cambiando. Così, la pratica di ricorrere a questa soluzione per i lavoratori più anziani, pur consentendo talvolta a quelli più giovani di trovare lavoro o di mantenerlo, ha contribuito al calo dei tassi di partecipazione e all'innalzamento degli indici di dipendenza. Secondo il Comitato, tutta la problematica di come incoraggiare una maggiore partecipazione dei lavoratori più anziani merita uno studio specifico per mettere a punto strategie adeguate in tal senso.

4.3.7. Il Comitato condivide l'obiettivo di aumentare la partecipazione femminile al mercato del lavoro, ma fa osservare che ciò richiederà il potenziamento delle strutture per la cura dei bambini. Per evitare un ulteriore calo dei tassi di fertilità il Comitato ritiene che sia necessario porre in essere incentivi che consentano di conciliare le esigenze professionali e familiari. In effetti, un aumento dei tassi di fertilità sarebbe propizio alla situazione demografica. Il Comitato ha analizzato in maniera più dettagliata i tassi di fertilità nella relazione informativa dal titolo "La situazione e le prospettive demografiche dell'Unione europea"(7).

4.3.8. Il CES appoggia l'idea del Comitato per la protezione sociale secondo cui il nuovo obiettivo daumento del tasso di partecipazione delle persone più anziane riveste particolare importanza. Reputa inoltre necessario prevedere strumenti adeguati per garantire che siano soddisfatte le esigenze di formazione dei lavoratori anziani e soprattutto dei disabili, e che essi possano usufruire di forme di riabilitazione e di lavoro flessibile, in modo che possano accedere al mercato del lavoro, come molti di essi desiderano.

4.3.9. Il Comitato, pur sottolineando l'importanza di conseguire questi obiettivi di partecipazione al mercato del lavoro per i benefici che ne trarrebbero le pensioni, ricorda la necessità di perseguire anche altre misure parallele, per non mancare l'obiettivo della sostenibilità delle pensioni.

4.4. Ridurre il debito pubblico

4.4.1. Il Comitato riconosce che riducendo il debito pubblico, e quindi i costi legati al servizio del debito, si rafforzerà la situazione finanziaria degli Stati membri. In tal modo questi ultimi avranno maggior margine di manovra in relazione al finanziamento del costo delle future pensioni, anche se l'impatto varierà a seconda degli Stati membri.

4.4.2. Anche il patto di stabilità e di crescita, cui tutti gli Stati membri devono aderire e che include la riduzione del debito pubblico e la generazione di attivi di bilancio, accrescerà la capacità di sostenere i regimi pensionistici. Ciò faciliterebbe, ad esempio, la creazione di fondi di riserva (v. punto 7.5).

4.4.3. Il Comitato richiama inoltre l'attenzione sull'importanza di migliorare il sistema di esazione fiscale, e soprattutto di eliminare l'evasione fiscale, che è uno dei fattori che influiscono sulla situazione finanziaria degli Stati membri.

4.5. Proiezioni della spesa pensionistica pubblica in base allo scenario di Lisbona

4.5.1. Il Comitato di politica economica ha elaborato uno scenario in base agli obiettivi stabiliti a Lisbona e ha chiesto agli Stati membri di presentare un'altra proiezione della spesa pensionistica sulla base di tale scenario (cfr. tabella 3). Come risulta dalla tabella, la differenza tra l'aumento in percentuale del PIL registrato con la politica in atto e quello ottenibile applicando i criteri di Lisbona oscilla fra lo 0 % e il 2 %, tranne nel caso della Grecia, per la quale raggiunge il 4,2 %.

Tabella 3: Proiezioni delle spese pensionistiche pubbliche - Scenario di Lisbona((Per lo scenario di Lisbona la Francia ha preso come riferimento tassi di disoccupazione e di attività inferiori a quelli summenzionati. Il tasso di attività è inferiore in quanto non si tiene conto delle modifiche dei criteri di ammissibilità alla pensione per aumentare la partecipazione alla forza lavoro da parte degli anziani. Dai dati francesi risulta uno scenario più ottimista a medio termine (circa 2010-2020), mentre a lungo termine avviene il contrario. I tassi di attività in Italia sono inferiori a quelli illustrati nella metodologia generale, mentre la crescita di produttività della Spagna è leggermente superiore dopo il 2035. Il Portogallo si è avvalso dello scenario demografico a variante media anziché a variante elevata.))

>SPAZIO PER TABELLA>

Fonte: CPE.

4.5.2. Si deve tener presente che questo scenario si basa su presupposti piuttosto ottimistici, tra cui i seguenti:

- crescita media annua del PIL pari o superiore al 3 % nel periodo fino al 2007;

- convergenza dei tassi di partecipazione maschile e femminile all'83 % entro il 2045 (nella maggior parte dei paesi ciò richiederebbe un pensionamento ritardato);

- convergenza dei tassi di disoccupazione maschile e femminile al 4 % entro il 2045;

- le proiezioni per la popolazione in età attiva sono prese dallo scenario "alto" fornito da Eurostat; e

- i livelli di produttività e di crescita convergono in tutta l'UE e raggiungono quelli degli USA entro il 2050. Per la prima metà del secolo in corso la crescita della produttività USA viene calcolata all'1 % rispetto all'attuale 2,3 %.

4.5.3. Il Comitato riconosce che questo scenario, essendo basato su criteri molto ampi, è una proiezione del futuro piuttosto che una previsione. Accetta tuttavia le conclusioni del Comitato di politica economica secondo cui, pur potendo potenzialmente prestare un contributo significativo alla gestione dell'impatto finanziario dell'invecchiamento, esso non risolverà, di per sé, il problema del finanziamento delle pensioni a lungo termine. Il Comitato economico e sociale tiene in ogni caso a sottolineare che, dato l'attuale deterioramento del clima economico complessivo in termini di congiuntura e di posti di lavoro, è a giusto titolo inevitabile considerare ottimistico lo scenario economico e occupazionale testé prospettato. Per promuovere la crescita e i posti di lavoro giudica quindi urgente predisporre una strategia economica e occupazionale a livello europeo che sia maggiormente coordinata e abbia la partecipazione di tutti i protagonisti.

5. Azioni dirette a migliorare la sostenibilità

5.1. La misura in cui in avvenire la popolazione dell'UE continuerà a invecchiare avrà riflessi notevoli sulla sostenibilità delle pensioni. Da quanto è dato giudicare ora come ora, la longevità aumenterà progressivamente: è quindi imperativo attivarsi sin da ora per far fronte alle spese aggiuntive che si profileranno. Il Comitato di politica economica ha già riconosciuto che anche nel suo scenario più ottimistico i risultati non consentiranno di far fronte interamente all'impatto finanziario dell'invecchiamento della popolazione e che i recenti sviluppi globali accentuano il rischio di non conseguire tali risultati. Intervenendo già ora s'impedirà che il fardello delle pensioni diventi insostenibile in quanto i costi supplementari potranno essere ripartiti su un arco temporale più lungo. Ciò sembra anche in sintonia con l'idea della solidarietà generazionale.

5.2. Il Comitato concorda con la posizione espressa dal Comitato per la protezione sociale, secondo cui occorre evitare una ripartizione iniqua delle risorse tra le generazioni. Ciò mette in rilievo anche la necessità dintervenire prontamente per non gravare più del necessario sulle generazioni future.

5.3. La possibile azione si articola su due linee principali:

(a) migliorare la sostenibilità dei regimi a ripartizione;

(b) integrare i regimi pensionistici attuali introducendo un elemento più significativo di regimi a capitalizzazione (pilastri 2 e 3).

Le due linee dazione non si escludono a vicenda.

5.4. Migliorare la sostenibilità dei regimi a ripartizione

Oltre alle misure di cui al punto 4, a seconda della situazione di ciascuno Stato membro si potrebbe intervenire come segue:

(a) aumentando i tassi di partecipazione per i lavoratori più anziani (cfr. punto 7.3)

(b) vagliando la possibilità di un aumento dei tassi di contribuzione (cfr. punto 7.4)

(c) creando fondi di riserva per compensare l'impatto dell'invecchiamento fino a quando la struttura delle classi di età non si ridimensionerà per raggiungere livelli di dipendenza inferiori (cfr. punto 7.5)

(d) modificando i criteri per beneficiare delle future pensioni (cfr. punto 7.6)

(e) rivedendo la struttura dell'istruzione di livello universitario, che in taluni Stati membri ostacola senza motivo l'accesso al mercato del lavoro (cfr. punto 7.7)

(f) riducendo il debito pubblico per liberare risorse dirette a sostenere il regime pensionistico (cfr. punto 4.4)

(g) con una combinazione delle misure precedenti.

5.5. Nel contesto del mercato unico la Commissione ha preso provvedimenti per permettere l'introduzione di regimi pensionistici integrativi senza promuoverne specificamente lo sviluppo. Con la sua recente proposta di direttiva la Commissione ha anche cercato di migliorare la protezione degli aderenti ai regimi pensionistici attraverso procedure di controllo più rigorose, la messa a disposizione di informazioni idonee per accrescere la trasparenza e un regime dinvestimenti destinato a dare rendimenti più elevati, nei limiti di un rischio controllato.

5.6. Benché la transizione, anche parziale, dal sistema a ripartizione al sistema a capitalizzazione per alcuni stati possa essere interessante (è stata introdotta ad esempio sia in Svezia che in Italia), occorre considerare con attenzione le conseguenze sociali.

5.7. Ciò è dovuto al fatto che i pagamenti dovrebbero essere effettuati contemporaneamente verso due sistemi. Sarebbe inaccettabile che gli attuali redditi dei pensionati venissero messi a rischio deviando i contributi dai sistemi a ripartizione per finanziare le future pensioni. Come dimostrato dal caso della Svezia, un certo livello di capitalizzazione è tuttavia possibile e contribuirebbe in modo significativo ad alleviare i costi futuri.

5.8. La principale attrattiva dei regimi a capitalizzazione resta il fatto che essi non dipendono dal futuro rapporto tra contribuenti e beneficiari, cosa che, per definizione, non può essere prevista con certezza. Per ridurre il rischio, il portafoglio investimenti dovrebbe essere molto diversificato. Si dovrebbe tuttavia evitare di porre limiti quantitativi restrittivi. Il Comitato ha emesso un parere sulla proposta della Commissione riguardante le attività degli enti pensionistici nel quadro del cosiddetto "secondo pilastro"(8).

5.9. Tuttavia, data l'importanza relativa dei regimi statali occorre concentrare il massimo sforzo in provvedimenti volti a mantenerne la sostenibilità.

6. Regime fiscale

6.1. Il Comitato propone che gli Stati membri possano usare la leva fiscale per incentivare il tipo di provvedimenti sulle pensioni che desiderano promuovere.

6.1.1. Le agevolazioni fiscali sui contributi possono essere usate per incoraggiare il ricorso a strumenti finanziari individuali per le pensioni private o altre forme di risparmio in vista della pensione, ad esempio per integrare il regime delle pensioni statali.

6.1.2. Esse possono anche essere usate per incoraggiare i datori di lavoro a introdurre regimi pensionistici a capitalizzazione per i loro dipendenti. Sarebbe utile mettere a punto sistemi pensionistici integrativi a livello di azienda o di categoria, sulla base di accordi inclusi nei contratti collettivi.

6.1.3. Negli Stati membri i meccanismi fiscali per i regimi pensionistici a capitalizzazione si basano su tre concetti diversi:

(a) contributi e reddito da investimenti non tassati, pensioni tassate;

(b) contributi non tassati, reddito da investimento e pensioni tassati;

(c) contributi tassati, reddito da investimento e pensioni non tassate.

Il concetto in base al quale se il reddito è differito nel tempo (attraverso i contributi per la pensione) allora anche le tasse dovrebbero essere differite, ha una sua logica. Inoltre, data la maggiore proporzione di PIL destinata in futuro ai pensionati, è verosimile che la totale esenzione fiscale delle pensioni sarà difficilmente sostenibile.

6.2. Dal punto di vista del mercato unico, è importante che si facciano rapidi progressi nell'affrontare i problemi derivanti dai regimi pensionistici transfrontalieri. A questo proposito il Comitato si compiace della recente comunicazione della Commissione sulla politica fiscale dell'Unione europea, che ha formato oggetto di un parere separato da parte del Comitato(9).

7. Osservazioni di carattere generale

7.1. Garantire l'erogazione delle pensioni a una popolazione in costante invecchiamento è una delle sfide principali cui l'UE deve far fronte. I cittadini dell'UE devono potersi attendere che saranno compiuti gli sforzi necessari.

7.2. La principale preoccupazione del Comitato resta quella di garantire il reddito dei futuri pensionati. Questi sono un gruppo sociale vulnerabile, e i loro interessi vanno protetti. Il Comitato condivide quindi pienamente la necessità di interventi adeguati in questo senso.

7.3. Aumentare i tassi di partecipazione per i lavoratori più anziani

7.3.1. Per quanto riguarda la sostenibilità finanziaria delle pensioni, un aumento della partecipazione al mercato del lavoro è estremamente importante. Come già indicato, la partecipazione dei lavoratori nella fascia di età compresa fra i 5 ed i 64 è molto più bassa rispetto a quella delle altre fasce. Ciò è causato in gran parte da regolamentazioni che consentono ai lavoratori più anziani di abbandonare precocemente il mondo del lavoro, prima dell'età pensionabile vera e propria.

Tali regolamentazioni erano nate per consentire ai lavoratori più anziani di dar spazio ai giovani lavoratori, vista l'esigenza di fronteggiare un'elevata disoccupazione.

7.3.2. Rispetto al periodo di adozione di queste regolamentazioni è cambiato il modo di vedere in proposito, come anche è cambiato il mercato del lavoro in molti Stati membri. Le conseguenze finanziarie del prepensionamento sono inoltre sempre più pesanti.

7.3.3. In precedenti pareri il Comitato ha già invocato un maggiore tasso di partecipazione dei lavoratori più anziani. Nel parere sui lavoratori anziani sono state proposte diverse misure:

- una politica del personale consapevole del fattore "età"

- incentivi fiscali diretti ai datori di lavoro che assumono lavoratori anziani

- pensioni "part time"

- incentivi fiscali affinché i lavoratori rimangano più a lungo nel mondo del lavoro

- politiche di pensionamento flessibile.

7.3.4. Se si parte dall'idea di un aumento del tasso di partecipazione dei lavoratori più anziani, allo stato attuale delle cose il Comitato non vede motivo di procedere all'armonizzazione dell'età pensionabile. Si tratta di una questione per cui è competente il "livello nazionale", e ciò per il momento non cambierà.

Infine il Comitato ritiene che dibattere sull'innalzamento dell'età pensionabile non abbia molto senso finché non verrà aumentata sostanzialmente la partecipazione al mercato del lavoro dei lavoratori più anziani: in effetti, il principale indicatore è costituito dall'età effettiva del pensionamento e non già dall'età pensionabile prevista per legge.

7.3.5. Il Comitato raccomanda quindi di creare un sistema flessibile, in modo che a coloro che godono di buona salute e intendono continuare a lavorare siano offerti l'opportunità e l'incentivo finanziario di farlo a tempo pieno o a tempo parziale. La possibilità offerta ad un lavoratore di diminuire progressivamente il proprio orario di lavoro dopo il raggiungimento di una certa età, corrisponderebbe ad una capacità ridotta e, nel contempo, consentirebbe al lavoratore di restare attivo percependo una retribuzione sufficiente per le proprie necessità e rinviando il momento in cui percepirà la pensione vera e propria.

7.3.6. Questa flessibilità dovrebbe caratterizzare, in parallelo, sia i regimi statali che quelli privati, mentre attualmente le regole relative alla flessibilità delle pensioni in un determinato Stato membro spesso variano da un pilastro all'altro. I modelli di pensionamento ritardato possono essere incoraggiati se la flessibilità viene applicata con coerenza per ognuno dei pilastri in ogni Stato membro. Il pensionamento ritardato avrebbe benefici economici e contribuirebbe a pensioni migliori e più sicure.

7.4. Vagliare la possibilità di un aumento dei tassi di contribuzione

7.4.1. Il Comitato riconosce che tassi di contribuzione più elevati sia per i datori di lavoro che per i lavoratori potrebbero contribuire a migliorare la sostenibilità delle pensioni.

7.4.2. Il Comitato si preoccupa tuttavia delle possibili conseguenze dell'aumento dei contributi:

(a) il sistema aumenta il costo del lavoro ed è quindi potenzialmente in conflitto con l'obiettivo di aumentare i tassi di partecipazione al mercato del lavoro;

(b) il sistema è potenzialmente iniquo, in quanto ai lavoratori si chiederebbe di versare un importo superiore rispetto ai costi economici delle prestazioni che essi stessi riceverebbero in futuro, in conseguenza dello squilibrio tra contribuenti e beneficiari che si creerà verso la metà di questo secolo;

(c) il sistema potrebbe ridurre la capacità dell'UE di competere per i flussi di investimento a livello internazionale;

(d) il sistema potrebbe incoraggiare una fuga di persone altamente qualificate dall'UE.

7.4.3. Il Comitato ritiene quindi che qualsiasi proposta intesa ad aumentare i contributi dovrebbe essere valutata in base al suo probabile impatto sull'occupazione.

7.5. Compensare l'aumento dei costi delle pensioni con fondi di riserva

7.5.1. Secondo il Comitato, un modo di rafforzare la sostenibilità del pilastro 1 è quello di accantonare fin dora, se possibile, fondi che potranno essere utilizzati dopo il 2020, per compensare l'aumento dei costi.

7.5.2. L'Irlanda è uno degli Stati membri che hanno introdotto questo metodo. Nel 1998 il Governo irlandese ha annunciato la revisione dei regimi pensionistici, prevedendo la creazione di un Fondo nazionale per le pensioni, al quale il governo si è impegnato a contribuire ogni anno con l'1 % del PIL. Al Fondo sono stati inoltre destinati gli introiti di recenti privatizzazioni. Il Fondo sarà investito sotto la supervisione di un organismo indipendente, e sarà poi usato per ridurre l'onere del finanziamento dei costi delle pensioni statali dopo il 2025. È stato creato un meccanismo vincolante, che impedisce ai futuri governi di destinare i fondi ad altri scopi.

7.5.3. Il Comitato reputa che questo meccanismo, garantendo che le amministrazioni future non possano deviare questi fondi ad altri scopi, costituisca una tutela importante per i pensionati.

7.5.4. Questo metodo non costituisce di per sé il passaggio ad un sistema a capitalizzazione, ma un mezzo per assicurarsi che vi sia un equilibrio tra le generazioni.

7.6. Un'opzione per migliorare la sostenibilità delle pensioni è rappresentata dalla modifica dei criteri per beneficiare delle future pensioni. Il Comitato è al corrente del fatto che alcuni Stati membri hanno apportato questo tipo di modifica alle disposizioni in materia. A suo giudizio si tratta di un ambito in cui non è opportuno formulare raccomandazioni di carattere generale anzitutto a motivo del principio di sussidiarietà e in secondo luogo perché qualsiasi iniziativa in questo campo deve tener conto delle condizioni specifiche degli Stati membri interessati e deve essere di preferenza discussa con le parti sociali.

7.7. Il Comitato è consapevole del fatto che in alcuni Stati membri la struttura dell'istruzione di livello universitario ritarda senza motivo l'accesso al mercato del lavoro degli studenti che hanno conseguito una laurea o un diploma analogo. Alla luce della nuova situazione demografica è opportuno rimediare a questo stato di cose. Il Comitato precisa tuttavia che questa proposta non si prefigge di abbassare il livello distruzione, che anzi andrebbe promosso in considerazione dell'obiettivo del Consiglio di Lisbona di addivenire all'economia più competitiva basata sulla conoscenza.

7.8. Pensioni statali integrative con regimi a capitalizzazione

7.8.1. Molti Stati membri ritengono che la promozione di regimi pensionistici integrativi possa contribuire alla sostenibilità dei loro sistemi pensionistici globali. I fondi dovrebbero essere investiti in un portafoglio ben diversificato per ridurre il rischio al minimo, ma si dovrebbe evitare di imporre limiti quantitativi restrittivi.

7.8.2. La Commissione ha già proposto requisiti regolamentari minimi per garantire la sicurezza e la sostenibilità dei regimi integrativi a capitalizzazione.

7.8.3. I sistemi pensionistici integrativi sono particolarmente frequenti in tre Stati membri: Olanda, Regno Unito e Irlanda. In questi paesi le pensioni statali (sistema a ripartizione) sono relativamente basse, e molti lavoratori si affidano a regimi integrativi per avere un complemento di reddito al pensionamento. Mentre in Olanda la copertura dei lavoratori è pressoché generale, nel Regno Unito e in Irlanda la copertura dei lavoratori in tali regimi è troppo bassa, e ciò per varie ragioni, tra cui la riluttanza dei datori di lavoro a istituire un regime, la situazione dei lavoratori temporanei ecc.

7.8.4. La questione è stata recentemente affrontata nel Regno Unito e in Irlanda. Nel Regno Unito il governo ha introdotto il cosiddetto sistema delle "stakeholder pensions". Con questo sistema il governo ha stabilito un quadro di riferimento all'interno del quale gli organismi previdenziali possono offrire pensioni integrative. I datori di lavoro devono cooperare, procedendo a detrazioni dalla busta paga, ma i loro contributi restano facoltativi. Inoltre la legge fissa un tetto massimo per i costi, per garantire che a beneficio dei lavoratori sia effettivamente investito il massimo importo possibile. In effetti questo regime fornisce un piano di risparmio da utilizzare per versare poi una pensione.

7.8.5. Il Comitato fa presente che altri Stati membri potrebbero integrare i propri regimi statali ricorrendo a questo tipo di regime.

7.9. Adattare le pensioni ad una società in mutamento

7.9.1. Il CES concorda con il Comitato per la protezione sociale sulla necessità di concentrarsi sull'adeguamento dei regimi pensionistici ai mutamenti dei modelli occupazionali e alla necessità di assicurare la parità tra donne e uomini.

7.9.2. Si tratta di un tema che ha risvolti importanti e il Comitato ritiene che sarebbe molto utile che gli Stati membri condividessero le loro esperienze

7.9.3. Un obiettivo auspicato per il lungo periodo sarebbe la personalizzazione delle pensioni, vale a dire pensioni che costituirebbero un diritto della singola persona, e non, come avviene adesso in alcuni casi, il risultato della dipendenza da un'altra persona. Ciò avrebbe ripercussioni principalmente sulle donne. Tuttavia, tenendo conto dei loro modelli occupazionali, per esempio periodi dinattività per allevare i figli, bisognerebbe evitare che esse si trovino senza una pensione adeguata. Il problema è stato affrontato con esito positivo da alcuni Stati membri.

7.9.4. Vi è un numero significativo di persone che svolgono un'attività economica autonoma nella comunità e che non prendono misure per garantire un'adeguata pensione a sé stessi e alle persone che da loro dipendono, mentre non arrivano ad ottenere contributi sufficienti nell'ambito del primo pilastro. Occorre garantire che questa categoria sia adeguatamente coperta.

7.9.5. Il Comitato rileva che in alcuni Stati membri il sostegno alla popolazione anziana si manifesta in modi diversi, oltre a benefici in denaro. Si tratta di tutta una gamma di meccanismi, per esempio, un'imposizione più favorevole, energia elettrica gratuita, trasporti pubblici gratuiti o a tariffe ridotte, sgravi fiscali per l'affitto. Il Comitato ritiene che tale tipo di sostegno risulti particolarmente efficace nell'alleviare la povertà tra i cittadini più anziani.

7.10. Questioni da affrontare nel quadro dei regimi integrativi

7.10.1. In alcuni paesi uno dei principali problemi legati ai regimi pensionistici è la durata del periodo (fino a 10 anni) che deve trascorrere prima dell'acquisizione del diritto alla pensione. Ciò è in evidente conflitto con l'idea secondo cui le pensioni sono forme di retribuzione ritardata, cioè che i diritti pensionistici vengono acquisiti ogni anno, con le stesse modalità di un salario. Il Comitato riterrebbe opportuno abolire questi lunghi periodi.

7.10.2. I fattori demografici che influenzano gli schemi a ripartizione sono importanti anche per i regimi a capitalizzazione. Gli attuari dovrebbero ritoccare tempestivamente i tassi di contribuzione per garantire la creazione di riserve tecniche sufficienti che tengano conto dell'allungamento della speranza media di vita.

7.10.3. Il Comitato si è già espresso favorevolmente sulla proposta di direttiva relativa alle attività di enti pensionistici per lavoratori autonomi o subordinati, che cerca di facilitare il funzionamento transnazionale dei regimi del pilastro 2(10).

7.10.4. La direttiva di cui sopra non affronta la fondamentale questione del regime fiscale, ma la Commissione lo ha fatto in una recente comunicazione sulla quale il Comitato ha già emesso un parere(11).

7.11. Ampliamento

7.11.1. Il Comitato ritiene che anche la sostenibilità delle pensioni negli Stati candidati all'adesione sia un problema cruciale sotto il profilo sia economico che sociale per gli stessi Stati candidati e per tutta l'Unione. Si dovrebbe incoraggiare tali Stati a valutare la sostenibilità a lungo termine dei propri regimi pensionistici e, ove necessario, ad avviare azioni intese a migliorarla.

8. Conclusioni

8.1. Il Comitato annette estrema importanza alla protezione dei pensionati presenti e futuri, per garantire che essi godano di un buon livello di vita dopo la pensione. Invita pertanto la Commissione a considerare questo argomento nel contesto della trasformazione demografica e sociale.

8.2. Il Comitato si compiace inoltre di notare che gli Stati membri partecipano ora attivamente ai progetti intesi a migliorare la sostenibilità delle pensioni corrisposte ai loro cittadini. Non è opportuno imporre agli Stati membri soluzioni comuni, dato che le loro situazioni di partenza sono molto diverse.

8.2.1. A questo proposito il Comitato, pur riconoscendo che le pensioni integrative non rappresentano una panacea, ritiene che gli Stati membri dovrebbero esaminare la possibilità di far ricorso ai regimi integrativi (secondo e terzo pilastro) come misure di sostegno.

8.3. Il Comitato sottolinea con vigore il legame esistente tra la longevità e la salute da una parte, e i costi legati all'assistenza a lungo termine e le pensioni dall'altro. Si compiace del lavoro previsto dal Comitato di politica economica per individuare il probabile andamento di questi costi nel lungo periodo. Non si dovrebbero inoltre trascurare i costi speciali per i disabili.

8.4. Il Comitato ritiene inoltre necessario modificare i regimi pensionistici sulla base delle trasformazioni della società, e accoglie con favore il fatto che ciò sia chiaramente riconosciuto nelle comunicazioni della Commissione.

8.5. Il Comitato ritiene che un notevole contributo alla sostenibilità possa conseguire al miglioramento del risultato economico: un aumento dei tassi di crescita del PIL potrebbe consentire non solo di ridurre la disoccupazione, ma anche di aumentare la partecipazione al mercato del lavoro. Il conseguimento di questo obiettivo sarà tuttavia una grande sfida e richiederà la concertazione di programmi dazione mirati. Il lavoro del Comitato di politica economica sta contribuendo in misura sostanziale a far meglio conoscere le opportunità in questo settore.

8.6. Le potenziali implicazioni dell'aumento dei costi pensionistici per gli Stati membri sono così importanti che la proposta di introdurre il metodo di coordinamento aperto deve essere accolta con grande favore. La definizione di obiettivi comuni con indicatori adeguati rassicurerà gli Stati membri, confermando che tutti gli altri Stati stanno agendo, e offrirà l'opportunità di trasferire da uno Stato membro all'altro le esperienze raccolte.

8.7. Il Comitato raccomanda dincoraggiare gli Stati candidati all'adesione ad effettuare un'analoga analisi dei propri regimi pensionistici, per valutarne la sostenibilità nel lungo periodo.

8.8. Infine, il Comitato ribadisce la necessità di promuovere sin dora iniziative per affrontare il modo cruciale della sostenibilità delle pensioni, cosa dimportanza fondamentale per tutti i pensionati attuali e futuri dell'UE.

Bruxelles, 29 novembre 2001.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) COM(2000) 622 def.

(2) COM(2001) 362 def.

(3) SOC/085 - Sostegno alle strategie nazionali volte a garantire pensioni sicure e sostenibili attraverso un approccio integrato - COM(2001) 362 def.

(4) COM(2001) 362 def.

(5) GU C 204 del 18.7.2000, pag. 51.

(6) COM(97) 283 def.

(7) SOC/017 - La situazione e le prospettive demografiche dell'Unione europea - CES 930/99 fin.

(8) GU C 155 del 29.5.2001, pag. 26.

(9) ECO/071 - "L'eliminazione degli ostacoli fiscali all'erogazione transfrontaliera di pensioni aziendali e professionali" COM(2001) 214 def.

(10) GU C 155 del 29.5.2001, pag. 26.

(11) COM(2001) 362 def.