1.

A Bíróságnak a Bizottság kérelmére arról kell határoznia, hogy Magyarország megsértette‑e az EUMSZ 63. cikkből, az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 7., 8. és 12. cikkéből eredő kötelezettségeit, amikor törvény ( 2 ) által bizonyos korlátozásokat vezetett be az úgynevezett „civil szervezetek” javára nyújtott, külföldről származó adományok tekintetében.

2.

A Bíróságnak a Bizottság által benyújtott, kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetről kell határozatot hoznia, újból a tagállamok tevékenységének bírósági felülvizsgálata keretében oly módon, hogy elemzésében a Szerződésekben rögzített alapvető szabadságok harmonizáltan egészítsék ki a Chartában védelmezett jogokat.

3.

Az EUMSZ 63. cikk értelmében:

„(1)   E fejezet rendelkezéseinek keretei között tilos a tagállamok, valamint a tagállamok és harmadik országok közötti tőkemozgásra vonatkozó minden korlátozás.

(2)   E fejezet rendelkezéseinek keretei között tilos a tagállamok, valamint a tagállamok és harmadik országok közötti fizetési műveletekre vonatkozó minden korlátozás.”

4.

Az EUMSZ 65. cikk előírja:

„(1)   A 63. cikk rendelkezései nem érintik a tagállamoknak azt a jogát, hogy:

(2)   E fejezet rendelkezései nem érintik a letelepedési jogra vonatkozó és a Szerződésekkel összeegyeztethető korlátozások alkalmazhatóságát.

(3)   Az (1) és (2) bekezdésben említett intézkedések és eljárások nem szolgálhatnak a 63. cikkben meghatározott szabad tőkemozgásra és fizetési műveletekre vonatkozó önkényes megkülönböztetés vagy rejtett korlátozás eszközéül.

[…]”

5.

A 7. cikk kimondja:

„Mindenkinek joga van ahhoz, hogy magán‑ és családi életét, otthonát és kapcsolattartását tiszteletben tartsák.”

6.

A 8. cikk a következőképpen rendelkezik:

„(1)   Mindenkinek joga van a rá vonatkozó személyes adatok védelméhez.

(2)   Az ilyen adatokat csak tisztességesen és jóhiszeműen, meghatározott célokra, az érintett személy hozzájárulása alapján vagy valamilyen más, a törvényben rögzített jogos okból lehet kezelni. Mindenkinek joga van ahhoz, hogy a róla gyűjtött adatokat megismerje, és joga van azokat kijavíttatni.

(3)   E szabályok tiszteletben tartását független hatóságnak kell ellenőriznie.”

7.

A 12. cikk (1) bekezdése értelmében:

„Mindenkinek joga van a békés célú gyülekezés szabadságához és a másokkal való bármilyen szintű, különösen politikai, szakszervezeti és polgári célú egyesüléshez, ami magában foglalja mindenkinek a jogát ahhoz, hogy érdekei védelmére szakszervezetet alapítson, vagy azokhoz csatlakozzon.”

8.

Az 52. cikk előírja:

„(1)   Az e Chartában elismert jogok és szabadságok gyakorlása csak a törvény által, és e jogok lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az arányosság elvére figyelemmel, korlátozásukra csak akkor és annyiban kerülhet sor, ha és amennyiben az elengedhetetlen és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja.

[…]

(3)   Amennyiben e Charta olyan jogokat tartalmaz, amelyek megfelelnek az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményben biztosított jogoknak, akkor e jogok tartalmát és terjedelmét azonosnak kell tekinteni azokéval, amelyek az említett egyezményben szerepelnek. Ez a rendelkezés nem akadályozza meg azt, hogy az Unió joga kiterjedtebb védelmet nyújtson.

[…]”

9.

A preambulum a következőket írja elő:

„[…] az egyesülési jog alapján létrejött szervezetek a társadalmi önszerveződés megnyilvánulásai, működésük hozzájárul a demokratikus ellenőrzéshez és a közügyek nyilvános megvitatásához, […] e szervezetek meghatározó szerepet töltenek be a közvélemény formálásában,

[…] az egyesületek és az alapítványok társadalmi szerepvállalására tekintettel átláthatóságukhoz kiemelt közérdek fűződik,

[…] az egyesülési jog alapján létrejött szervezeteknek ismeretlen külföldi forrásból juttatott támogatások alkalmasak lehetnek arra, hogy külföldi érdekcsoportok e szervezetek társadalmi befolyásán keresztül saját érdekeiket, nem pedig közösségi célokat érvényesíthessenek Magyarország politikai és társadalmi életében, […] ez veszélyeztetheti az ország politikai, gazdasági érdekeit, a törvényes intézmények befolyásmentes működését […].”

10.

Az 1. § értelmében:

„(1)   E törvény alkalmazásában külföldről támogatott szervezetnek minősül az az egyesület és alapítvány, amely a (2) bekezdésében meghatározott juttatásban részesül […]

(2)   E törvény értelmében támogatásnak minősül jogcímétől függetlenül a közvetlenül vagy közvetve külföldről származó mindazon pénzbeli vagy egyéb vagyoni jellegű juttatás, amely egy adóévben egyenként vagy összesítve eléri a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása megelőzéséről és megakadályozásáról szóló 2017. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Pmt.) 6. § (1) bekezdés b) pontjában meghatározott összeg kétszeresét. ( 3 )]

(3)   Nem kell beszámítani a (2) bekezdés szerinti támogatás összegébe mindazt a támogatást, amelyet az egyesület vagy alapítvány külön jogszabály szerint az Európai Uniótól származó forrásként költségvetési szerven keresztül kap.

(4)   Nem terjed ki e törvény hatálya:

11.

A 2. § előírja:

„(1)   Az 1. § (1) bekezdése szerinti egyesület vagy alapítvány 15 napon belül köteles bejelenteni külföldről támogatott szervezetté válását, amint az általa kapott tárgyévi támogatások összege eléri a Pmt. 6. § (1) bekezdés b) pontjában meghatározott összeg kétszeresét.

(2)   A külföldről támogatott szervezet az (1) bekezdés szerinti bejelentést a székhelye szerint illetékes törvényszéknek (a továbbiakban: nyilvántartó bíróság) az 1. melléklet[ ( 4 )] szerinti adattartalommal küldi meg. A nyilvántartó bíróság a bejelentést a civil és egyéb cégnek nem minősülő szervezetek nyilvántartásában (a továbbiakban: Nyilvántartás) az egyesület vagy alapítvány adataihoz csatolja, és az egyesületet vagy alapítványt külföldről támogatott szervezetként rögzíti.

(3)   A külföldről támogatott szervezet az (1) bekezdésben foglalt szabályok megfelelő alkalmazásával a beszámolóval egyidejűleg bejelentést tesz az 1. melléklet szerinti adattartalommal a nyilvántartó bíróság számára az előző évben kapott támogatásokról. A bejelentésben az adott tárgyévben,

(4)   A nyilvántartó bíróság minden hónap 15. napjáig megküldi azon egyesületek és alapítványok nevét, székhelyét és adószámát a Civil Információs Portál vezetéséért felelős miniszternek, amelyek tekintetében a megelőző hónapban a külföldről támogatott szervezetnek minősülés tényét a Nyilvántartásban rögzítette. A Civil Információs Portál vezetéséért felelős miniszter az ily módon számára megküldött adatokat ingyenesen elérhető módon haladéktalanul közzéteszi az e célra kialakított elektronikus felületen.

(5)   A külföldről támogatott szervezet az (1) bekezdés szerinti bejelentést követően haladéktalanul közzéteszi a honlapján, valamint […] sajtótermékekben és egyéb kiadványokban is, hogy e törvény alapján külföldről támogatott szervezetnek minősül.

(6)   Az (5) bekezdés szerinti kötelezettség a külföldről támogatott szervezetet mindaddig terheli, amíg e törvény alapján külföldről támogatott szervezetnek minősül.”

12.

A 3. § értelmében:

„(1)   Ha az egyesület vagy alapítvány nem teljesíti az e törvény szerinti kötelezettségeit, az ügyész az erről való tudomásszerzést követően […] felhívja az egyesületet vagy alapítványt arra, hogy a felhívás közlését követő 30 napon belül teljesítse az e törvény szerinti kötelezettségeit.

(2)   Amennyiben a külföldről támogatott szervezet nem teljesíti az ügyészi felhívásban foglalt kötelezettségét, úgy az ügyész ismételten felhívja 15 napos határidővel az e törvény szerinti kötelezettségei teljesítésére. E határidő eredménytelen elteltét követő 15 napon belül az ügyész a civil szervezetek bírósági nyilvántartásáról és az ezzel összefüggő eljárási szabályokról szóló 2011. évi CLXXXI. törvény 37. § (2) bekezdése szerinti bírság kiszabását kezdeményezi a nyilvántartó bíróságnál.[ ( 6 )]

(3)   Az ügyész a (2) bekezdés szerinti ismételt felhívást követően az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény[ ( 7 )] és a civil szervezetek bírósági nyilvántartásáról és az ezzel összefüggő eljárási szabályokról szóló 2011. évi CLXXXI. törvény[ ( 8 )] szabályainak megfelelő alkalmazásával, az arányosság követelményének figyelembevételével jár el.”

13.

A 4. § értelmében:

„(1)   Ha a külföldről támogatott szervezet által kapott pénzbeli vagy egyéb vagyoni jellegű juttatás a 2. § (3) bekezdése szerint adóévet követő évben nem éri el a Pmt. 6. § (1) bekezdés b) pontjában meghatározott összeg kétszeresét, akkor az egyesület vagy az alapítvány a továbbiakban nem minősül külföldről támogatott szervezetnek, és ezt a tényt – a bejelentésre vonatkozó szabályok megfelelő alkalmazásával – annak az éves beszámolónak az elfogadásától számított 30 napon belül bejelenti, amikor e körülmény bekövetkezik. A nyilvántartó bíróság a 2. § (4) bekezdésének alkalmazásával ezt a tényt is megküldi a Civil Információs Portál vezetéséért felelős miniszternek, aki ez esetben haladéktalanul törli az érintett szervezet adatait az e célra kialakított elektronikus felületről.

(2)   A nyilvántartó bíróság az (1) bekezdésben meghatározott bejelentést követően haladéktalanul törli a Nyilvántartásból az egyesület vagy alapítvány külföldről támogatott szervezetkénti feltüntetését.”

14.

2017. július 14‑én a Bizottság felszólító levelet küldött a magyar kormánynak a 2017. évi LXXVI. törvény vonatkozásában, mivel úgy ítélte meg, hogy e kormány nem teljesítette az EUMSZ 63. cikkből, illetve a Charta 7., 8. és 12. cikkéből eredő kötelezettségeket.

15.

A felszólító levélben egy hónapos határidő került kitűzésre, hogy a magyar kormány megtegye észrevételeit. Az említett kormány a határidő meghosszabbítását kérte, amit a Bizottság megtagadott.

16.

A magyar kormány 2017. augusztus 14‑én és szeptember 7‑én válaszolt a felszólító levélre, elutasítva a felszólító levélben felhozott kifogásokat.

17.

Mivel a magyar kormány válaszát nem találta meggyőzőnek, a Bizottság 2017. október 5‑én indokolással ellátott véleményt adott ki, amelyben:

18.

Miután a kitűzött határidő meghosszabbítása iránti kérelmét újból elutasították, a magyar kormány 2017. december 5‑én válaszolt a Bizottság indokolással ellátott véleményére, elutasítva a vele szemben felrótt kötelezettségszegést.

19.

2017. december 7‑én a Bizottság a jelen kereset benyújtása mellett döntött.

20.

A kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetet 2018. február 6‑án vették nyilvántartásba a Bíróságon.

21.

A Bizottság annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy Magyarország a 2017. évi LXXVI. törvény elfogadásával nem teljesítette az EUMSZ 63. cikkben és a Charta 7., 8. és 12. cikkében előírt kötelezettségeit, mivel hátrányosan megkülönböztető, szükségtelen és indokolatlan korlátozásokat vezetett be a civil szervezeteknek nyújtott külföldi adományok tekintetében. Azt is kéri, hogy a Bíróság e tagállamot kötelezze a költségek viselésére.

22.

A magyar kormány azt kéri, hogy a Bíróság nyilvánítsa elfogadhatatlannak a keresetet, illetve – másodlagosan – megalapozatlanság miatt utasítsa el azt, és a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.

23.

A Bíróság elnöke 2018. szeptember 26‑i végzésével megengedte a Svéd Királyság beavatkozását a Bizottság kérelmeinek támogatása végett.

24.

2019. október 22‑én tárgyalást tartottak, amelyen a magyar kormány, a svéd kormány és a Bizottság vett részt.

25.

A magyar kormány szerint a kereset a pert megelőző eljárás során elkövetett szabálytalanságok miatt elfogadhatatlan. Véleménye szerint a Bizottság a szokásosnál rövidebb határidőket tűzött ki az észrevételek benyújtására, és el nem fogadható módon tagadta meg a kért hosszabbításokat.

26.

E szabálytalanságok sértik a lojális együttműködés kötelezettségét (EUSZ 4. cikk, (3) bekezdés), a megfelelő ügyintézéshez való jogot (a Charta 41. cikke), konkrétan a meghallgatáshoz való jogot és a védelemhez való jogot.

27.

A Bizottság azt állítja, hogy a határidők nem voltak visszaélésszerűek, sem észszerűtlenül rövidek, és nem akadályozták meg a magyar kormányt abban, hogy részletes észrevételeket nyújtson be a felrótt kötelezettségszegéssel kapcsolatban.

28.

A felszólításra vonatkozó észrevételek benyújtására nyitva álló határidőt illetően a Bizottság azt állítja, hogy annak a hosszabbítását ahhoz a feltételhez kötötte, hogy Magyarország feleljen meg a felszólításban foglaltaknak, és dolgozza ki az annak való megfeleléshez szükséges intézkedésekre vonatkozó reális ütemezést. ( 9 ) Ezenfelül azt állítja, hogy a határidőket megfelelő időben tűzték ki, figyelembe véve, hogy Magyarország úgy döntött, nem folytatja a párbeszédet a Bizottsággal, ily módon a határidő rövidsége e tagállam magatartásának tudható be.

29.

A Bíróság szerint „a pert megelőző eljárás célja az, hogy lehetőséget nyújtson az érintett tagállamnak egyrészről arra, hogy az [uniós] jogból eredő kötelezettségeket teljesítse, másrészről pedig arra, hogy a Bizottság részéről megfogalmazott kifogásokkal szemben hatékonyan védekezzen”. ( 10 )

30.

E kettős célkitűzés megvalósítása érdekében a Bizottság köteles „észszerű határidőt kitűzni, hogy a tagállamok válaszolhassanak a felszólító levélre, és megfelelhessenek az indokolással ellátott véleménynek, vagy – adott esetben – felkészülhessenek a védelmükre”. ( 11 )

31.

A Bizottság által a pert megelőző eljárásokban kitűzött szokásos határidő két hónap. ( 12 ) Ez mindazonáltal nem feltételezi azt, hogy minden esetben ezt a határidőt kell alkalmazni: a lényeg, amint már említettem, az, hogy a határidő „észszerű” legyen.

32.

Minderre figyelemmel a határidő észszerűsége nem elvont módon, hanem az általa követett kettős célkitűzéshez viszonyítva határozható meg. ( 13 ) Konkrétan, a tagállamnak olyan helyzetben kell lennie, hogy felkészülhessen álláspontjának védelmére a Bizottság kifogásaival szemben.

33.

Annak eldöntéséhez, hogy az adott esetben a Bizottság által kitűzött határidő észszerű‑e, „a szóban forgó helyzetet jellemző valamennyi körülményt figyelembe” kell venni. ( 14 ) Például, „egyes nagyon rövid határidők igazolhatók különleges helyzetekben, elsősorban akkor, amikor sürgős valamely kötelezettségszegés orvoslása, illetve akkor, amikor az érdekelt tagállam már jóval az eljárás megindulása előtt teljes egészében ismeri a Bizottság álláspontját”. ( 15 )

34.

A Bizottság úgy ítélte meg, hogy ebben az ügyben az indokolással ellátott véleményre adandó válasz határidejének meghosszabbítását kizárólag abból a célból lehetett volna engedélyezni, hogy a tagállam elfogadhassa az említett véleményben foglaltaknak való megfeleléshez szükséges intézkedéseket. ( 16 ) A Bizottság ezenfelül megjegyzi, hogy a magyar kormány a hosszabbítás iránti kérelmében nem említette, hogy ez lenne a szándéka.

35.

Ez az állítás nem veszi figyelembe a pert megelőző eljárás második célkitűzését, amely nem más, mint a tagállam védekezésének megkönnyítése a felrótt kifogásokkal szemben. Az nem igazodik tehát a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatához.

36.

Mindazonáltal e tekintetben végeredményben az a lényeges, hogy a Bizottság magatartása megnehezítette‑e a tagállam védelemre való felkészülését. E nehézséget a tagállamnak kell bizonyítania. ( 17 )

37.

A magyar kormány nem tudta bizonyítani, hogy a kitűzött határidők hátrányosan befolyásolták álláspontjának védelme során. Még ha igaza is lehetne abban, hogy kifogásolja a Bizottság által a kellő igazolás nélkül előírt, a gyakorlatában szokásos határidőnél (két hónap) rövidebb határidőt (egy hónap), az előbbi határidő volt az, amely de facto a magyar kormány rendelkezésére állt, hogy a felszólító levélre és az indokolással ellátott véleményre is válaszoljon. ( 18 )

38.

E körülményekre figyelemmel úgy vélem, hogy a magyar kormány megfelelően védekezhetett, végső soron a kezdetben kérelmezett határidőt kihasználva.

39.

Az, hogy a Bizottság úgy döntött, hogy alig két nappal az után nyújtja be a keresetét, hogy megkapta a magyar kormánynak az indokolással ellátott véleményre adott válaszát, nem releváns a jelen kereset elfogadhatatlansága tekintetében.

40.

A Bizottság feladata, hogy meghatározza a kötelezettségszegési eljárás tagállammal szembeni megindításának időpontját, és „az e döntéseket meghatározó megfontolások a kereset elfogadhatóságára nem lehetnek kihatással”, mivel „a Bizottságra tartozik annak mérlegelése, hogy mikor nyújtson be keresetet, és főszabály szerint tehát a Bíróságnak nem feladata e mérlegelés felülvizsgálata”. ( 19 )

41.

A magyar kormány azt állítja, hogy két nap nem volt elegendő ahhoz, hogy a Bizottság véleményt formálhasson az indokolással ellátott véleményre adott válaszára. ( 20 ) A Bizottság ezzel szemben azt állítja, hogy a kereset benyújtásáról azt követően döntött, hogy teljes szakmaisággal megvizsgálta a magyar kormány kifogását. ( 21 )

42.

Már hangsúlyoztam, hogy a Bizottság hatáskörébe tartozik azon időpont kiválasztása, amikor úgy dönt, hogy benyújtja az ilyen jellegű kereseteket. Ezen előfeltevésből kiindulva nem találom megalapozottnak azt az állítást, hogy a Bizottság ez esetben anélkül fogadta el határozatát, hogy a kellő figyelmet fordította volna a magyar kormány észrevételeire.

43.

Az indokolással ellátott véleményre adott válasz azon eljárás utolsó szakaszát alkotja, amelynek során az érintett felek kellőképpen megismerik egymás álláspontját. Erre figyelemmel, miután lezárultak a pert megelőző eljárás különböző szakaszai, két nap elegendő lehet a következő lépés megtételéhez, vagyis a kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset benyújtásához.

44.

Amennyiben az indokolással ellátott véleményre adott válasz – mint a jelen esetben is – nem más, mint az az álláspont, amelyet a magyar kormány kezdetben is képviselt, ez elegendő ahhoz, hogy a Bizottság azt a következtetést vonja le, hogy nem állt be változás e tagállamnak a már korábban is ismert jogi álláspontjában az eljárás során. Következésképpen a kereset benyújtása melletti döntés nem igényel annál részletesebb vizsgálatot, mint amely a pert megelőző szakasz során elvégzésre került.

45.

Bár a határozatot – amint már említettem – 2017. december 7‑én fogadták el, a keresetet 2018. február 6‑án nyújtották be a Bíróságon. A keresetben számos utalás található a magyar kormány válaszára, amely álláspontjának részletes vizsgálatát igazolja. Nem lehet tehát azt állítani, hogy a Bizottság nem vizsgálta meg az ezen indokolással ellátott véleményre adott választ.

46.

Végső soron az a releváns, hogy a pert megelőző eljárás arra szolgált, hogy megkönnyítse a magyar kormány számára érveinek kifejtését mind a Bizottság, mind pedig ‑ végül – a Bíróság előtt, anélkül hogy sérült volna a védelemhez való joga.

47.

Arról nem is szólva, hogy ezen ügy megoldásához a Bíróság rendelkezésére áll a magyar kormány által a pert megelőző szakaszban benyújtott minden irat, onnantól kezdve pedig az e bírósági eljárásban adott válaszaiban és viszonválaszaiban foglalt állítások. E körülményekre figyelemmel úgy gondolom, hogy tiszteletben tartották e tagállam védelemhez való jogát.

48.

A Bizottság először is az rója fel Magyarországnak, hogy megsértette a tőke mozgásának szabadságát (EUMSZ 63. cikk), másodsorban pedig „elkülönülten” ( 22 ) azt, hogy megsértett bizonyos, a Chartában rögzített jogokat és szabadságokat.

49.

Azon okok miatt, amelyeket a későbbiekben fejtek ki, ( 23 ) úgy vélem, hogy e két kifogást nem „elkülönülten”, hanem együttesen kell vizsgálni.

50.

A Bizottság szerint – amellyel a svéd kormány is egyetért – a 2017. évi LXXVI. törvényben szabályozott adományok a tőkemozgás (tőkeátruházás) egyik módját jelentik. E törvény az állampolgárság alapján közvetetten és hátrányosan megkülönböztető módon korlátozza a tőke szabad mozgását, amit nem igazolhat az átláthatóság és az ellenőrzés tekintetében a magyarországon és a külföldön letelepedett adományozók közötti objektív különbség.

51.

Még ha a 2017. évi LXXVI. törvényt hátrányos megkülönböztetéstől mentesen is alkalmaznák, ugyanúgy a tőke szabad mozgása korlátozásának minősülne, az előírt bejelentési, nyilvántartási és közzétételi terhekre, valamint az ezekből következő elrettentő hatásokra tekintettel. Egyébiránt az, hogy a bejelentési és közzétételi kötelezettség utólagos, nem érinti korlátozó jellegüket, akkor sem, ha kevésbé súlyosak is, mint egy előzetes kötelezettség.

52.

A közrendre és az átláthatóságra vonatkozó, a magyar kormány által hivatkozott indokok sem támasztanak alá egy olyan jogszabályt, amely: a) megbélyegzi a külföldről támogatott szervezeteket (nem mindegyiket, mivel objektív indok nélkül egyeseket kizár, például a sport‑ vagy vallási szervezeteket); és b) abból az elvből indul ki, hogy az e támogatásból finanszírozott tevékenységek jogellenesek.

53.

Ezenfelül ezek az intézkedések nem alkalmasak a nemzeti jogalkotó által követett célkitűzések elérésére:

54.

Mindenesetre ezek az intézkedések, amelyek hozzáadódnak a civil szervezetekre már alkalmazandó más intézkedésekhez, aránytalanok, mivel kevésbé korlátozó intézkedéseket is el lehetne fogadni.

55.

A Charta 12. cikkét illetően, a 2017. évi LXXVI. törvényben előírt követelmények, alakszerűségek és szankciók sértik a civil szervezetek egyesülési szabadságát, mivel azok hatással vannak működésükre, szervezetükre és finanszírozásukra. Különösen a szankciók vonnak maguk után jogi kockázatot létezésük vonatkozásában, mivel magukban foglalják feloszlatásuk lehetőségét is.

56.

Az egyesülési szabadság e korlátozásai ezenfelül azért nem igazoltak, mivel nem felelnek meg az általuk állítólagosan követett célkitűzéseknek.

57.

Az előírt szankciórendszer az arányosság elvét sem tartja tiszteletben: egy olyan intézkedés, mint a feloszlatás, csak végső eszközként és kivételesen súlyos esetekben alkalmazható, nem pedig a kisebb, különösen adminisztratív jellegű szabálysértések esetében.

58.

A Charta 7. és 8. cikkét illetően, a 2017. évi LXXVI. törvény indokolatlan és aránytalan beavatkozást jelent azon személyeknek a magánélet tiszteletben tartásához és személyes adatainak védelméhez fűződő jogaiba, akik az adományokat adják.

59.

Nem tagadva, hogy a civil szervezetek átláthatósága és a névtelen adományok elleni küzdelem közérdekű célkitűzés lehet, túlzónak tűnik annak előírása, hogy azok az adományozók, akiknek az adománya meghaladja az 500000 forintot, olyan „közszereplőknek” minősülnek, akiknek a személyes adatait kisebb védelemben kell részesíteni (ami többek között azt teszi lehetővé, hogy nevüket a nyilvánosság által hozzáférhető nyilvántartásban tegyék közzé). Ily módon az átláthatóság célkitűzése automatikusan előnyt élvez az adományozók alapvető jogainak tiszteletben tartásával szemben.

60.

A magyar kormány azt állítja, hogy a 2017. évi LXXVI. törvény az Unió arra irányuló törekvésébe illeszkedik, hogy biztosítani lehessen a tőkemozgások átláthatóságát és nyomonkövethetőségét a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelem területén.

61.

Ez a törvény nem von maga után közvetett, az állampolgárság alapján hátrányosan megkülönböztető korlátozást, hanem a támogatások forrására irányul. Ezenfelül azt a magyar állampolgárok által nyújtott, külföldi eredetű támogatásokra is alkalmazni kell, a Bizottság pedig nem tudta bizonyítani, hogy akik a gyakorlatban ezeket az összegeket adományozzák, elsősorban külföldiek. Mindenesetre a forrás kritériuma igazolható, mivel a belföldi eredetű támogatások könnyebben ellenőrizhetők, mint a külföldi eredetűek.

62.

A vitatott intézkedéseknek nincs elrettentő hatása, mivel semmiféle új adminisztratív kötelezettséget nem rónak az érintettekre. Ezenfelül a közzétételi kötelezettségek semleges jellegűek, és nem az átlagos adományozót érintik, hanem azokat, akik 500000 forintnál többet adományoznak. A Bíróság már elismert ezekhez hasonló utólagos közzétételi kötelezettségeket.

63.

Ami az igazolását illeti, a 2017. évi LXXVI. törvény a következőkre irányul:

64.

A 2017. évi LXXVI. törvény nem inkoherens módon követi e célkitűzéseket: bizonyos támogatások tekintetében kivételt tesz, ha magyar forrásokból származnak, akkor a korábbi szabályozásnak köszönhetően ellenőrizhetők, és ha vallási vagy sportegyesületekről van szó, jogi sajátosságaik miatt kivételt képeznek.

65.

Az intézkedések arányosságát illetően a „támogatás” fogalma oly módon került meghatározásra, hogy az nem kevésbé határozatlan, mint más, az uniós jogban használt összehasonlítható fogalmak.

66.

Nem igaz, hogy a korábbi szabályozás arra kötelezte a civil szervezeteket, hogy közöljék a kapott adományokat. Ezenfelül, a Bizottság által javasolt intézkedések nagyobb beavatkozással járnának.

67.

A nyilvántartási és közzétételi kötelezettségeket illetően, ezeket nem szisztematikusan kell alkalmazni, hanem csak a törvény által megállapított határokon belül. E határok arra szolgálnak, hogy az információkat a külföldről érkező jelentős finanszírozásokra lehessen szűkíteni, és jóval meghaladják a gyakorlatban juttatott adományok átlagát.

68.

Ami a szankciókat illeti, intézkedések fokozatos együttese került előírásra, amely intézkedéseket szakaszonként kell alkalmazni, és azok bírósági ellenőrzésnek vannak alávetve, a feloszlatás pedig a végső eszköz arra az esetre, ha a törvény tiszteletben nem tartására irányuló nyilvánvaló és folyamatos szándék bizonyítást nyer.

69.

A 2017. évi LXXVI. törvény nem korlátozta az egyesülési szabadság anyagi jogi tartalmát, hanem azt tiszteletben tartva annak gyakorlását szabályozza. A nyilvántartási és közzétételi kötelezettségek egy semleges tény közzétételét jelentik (külföldről származó, meghatározott nagyságú pénzügyi támogatás juttatása), anélkül hogy a Bizottság által említett megbélyegző és elrettentő hatásokat vonnának maguk után.

70.

Az átláthatóság célkitűzése igazolja a megállapító (és nem tiltó) intézkedések elfogadását, amely intézkedéseket szokásosan a politikai pártokra, és következésképpen a civil szervezetekre is alkalmazni kell, amelyeknek az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) hasonló jelentőséget tulajdonít.

71.

Azoknak az adatoknak, amelyeket a 2017. évi LXXVI. törvény követel meg – az adományozó neve, valamint a lakóhelye szerinti város és ország neve – nincs személyes jellege, és az őket érintő kötelezettségek egyébként nem jelentenek a Charta által védett jogokba történő beavatkozást. A kért információknak csak egy olyan részét teszik közzé, amelyek a természetes személyeknek csak egy jelentéktelen részét érintik (2015‑ben az adományozók 3,6%‑a).

72.

Végső soron a Charta 7. és 8. cikkében garantált jogokba való esetleges beavatkozás az Unió által elismert olyan közérdekű célkitűzések okán lenne igazolható, mint a civil szervezetek finanszírozásának nagyobb átláthatósága, valamint a névtelen adományok elleni küzdelem.

73.

Végül, szükséges volt a vonatkozó korábbi joghézag betöltése. Az intézkedések arányosságát az bizonyítja, hogy azok egybeesnek az uniós szabályozás által az európai politikai pártok vonatkozásában előírt intézkedésekkel.

74.

A Bizottság kontra Magyarország ügyre (Mezőgazdasági földterületeken létesített haszonélvezeti jog) vonatkozó indítványában ( 24 ) Saugmandsgaard Øe főtanácsnok hangsúlyozta, hogy ez az első eset, hogy a Bizottság annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy valamely tagállam – szintén Magyarország – nem teljesítette a Chartában előírt kötelezettségeket. ( 25 )

75.

Ez az elsőség nem vetett fel semmiféle kérdést az elfogadhatóságot illetően, mivel – amint azt Saugmandsgaard Øe főtanácsnok megállapította – azon kötelezettségek között, amelyek nemteljesítése esetén a Bizottság az EUMSZ 258. cikk értelmében keresetet nyújthat be a Bírósághoz, a Charta által garantált jogok tiszteletben tartása is szerepel. ( 26 )

76.

A kényes kérdés akkor (mint most is) az volt, hogy a Bizottság szerint a Bíróságnak a mozgás szabadságának megsértésén kívül, és attól függetlenül, a Charta feltételezett megsértéséről kellett határoznia, amit abban az eljárásban szintén felróttak Magyarországgal szemben.

77.

E felvetés tekintetében a főtanácsnok azt állította, hogy a Bíróság a Charta esetleges megsértését nem vizsgálhatja „az alapszabadságok megsértésének kérdésétől függetlenül”. ( 27 ) A Bíróság ezt ily módon értelmezte a SEGRO és Horváth ügyben hozott ítéletben, ( 28 ) amikor egy olyan ügyben hozott határozatot, amelyben „a tulajdonhoz való jog és a tőke szabad mozgása között teljes átfedés” volt. ( 29 )

78.

A Bíróság azonban 2019. május 21‑i ítéletében ( 30 ) az EUMSZ 63. cikk megsértését és a Charta 17. cikkének megsértését egymást követően vizsgálta meg:

79.

Miután a Bíróság mindkét jogsértést – az EUMSZ 63. cikk és a Charta 17. cikkének megsértését – megállapította, azt vizsgálta meg, hogy ezek közül igazolt‑e az egyik vagy a másik.

80.

Kétségtelen, hogy a Bíróság össze szándékozik kapcsolni a Szerződésekben biztosított alapvető szabadságokat és a Chartában foglalt alapvető jogokat, ugyanakkor elemzésében az átfedés bizonyos kockázata merül fel, amint azt Saugmandsgaard Øe főtanácsnok kiemelte. ( 39 )

81.

Bár ez az átfedés valószínűleg nem jár súlyos gyakorlati következményekkel, számomra lehetségesnek tűnik a Szerződésekben foglalt szabadságok és a Chartában biztosított jogok összekapcsolása, amiből e szabadságok és e jogok egységes ellenőrzési paraméterbe történő integrálása következik.

82.

A Bíróság hagyományos konstrukciója szerint annak értékelése során, hogy megvalósult‑e a Szerződésekben védelmezett szabadságok megsértése, az alapvető jogok csak annyiban játszanak szerepet, amennyiben a tagállamok úgy akadályozzák vagy korlátozzák e szabadságokat, hogy az uniós jog által elfogadott okokra vagy indokokra hivatkoznak. ( 40 )

83.

Az tehát a szabály, hogy a Bíróság „a Chartára tekintettel nem mérlegelheti az olyan nemzeti szabályozást, amely nem tartozik az uniós jog keretei közé”. ( 41 ) Ez tehát a feltétele annak, hogy a Chartában foglalt jogokra lehessen hivatkozni az említett szabályozással szemben.

84.

Talán e hagyományos megközelítés felváltható egy másik, a Charta alkalmazására jobban összpontosító megközelítéssel, amikor a Bíróság a Szerződésekben foglalt azon szabadságokat értelmezi, amelyek tartalmának a Charta által garantált alapvető jogok is szükségszerűen részét alkotják.

85.

Amint azt már említettem, a Bíróság „a Chartára tekintettel nem mérlegelheti az olyan nemzeti szabályozást, amely nem tartozik az uniós jog keretei közé”. ( 42 ) Márpedig az uniós jog (a jelen ügyben az EUMSZ 63. cikk) értelmezése során vitathatatlanul azon következményekkel is számolni kell, amelyeket a Charta von maga után.

86.

Az uniós jog összessége – mind az elsődleges, mind pedig a másodlagos jog – magába olvasztotta a Chartában rögzített alapvető jogok tartalmát, amelynek jogi értéke megegyezik a Szerződések jogi értékével (EUSZ 6. cikk, (1) bekezdés). Ez radikálisan történt, ami megfelel egy olyan Uniónak, amely az emberi méltóság, a szabadság és az emberi jogok tiszteletben tartásának értékein alapul (EUSZ 2. cikk), és amely tevékenységei középpontjába az egyént állítja (a Charta preambuluma).

87.

A Charta hatálybalépése az előző szabályozási rendszerből egy olyan másik rendszerbe történő végleges átmenetet feltételezett, amelynek középpontjában a polgár személye áll, vagyis egy olyan jogokkal rendelkező szereplő személye, amelyek olyan jogi hátteret biztosítanak számára, amelyben önállóan élve szabadon érheti el saját céljait.

88.

Ezért különösen a Szerződések által védett klasszikus szabadságok már nem értelmezhetők a Chartán kívül, az ebben szereplő jogokat úgy kell érteni, hogy azok e szabadságok lényegébe épültek be. Ebben az értelemben az Unió olyan jogszabályi összefüggésben garantálja e szabadságokat, amelyeket a Chartában foglalt alapvető jogok határoznak meg.

89.

Következésképpen, ha felvetődik valamely nemzeti jogszabálynak az e klasszikus szabadságok valamelyikével való összeegyeztethetősége, a Chartát akkor is alkalmazni kell, ha a tagállamok a Szerződésekben e vonatkozásban előírt kivételekkel szándékoznak élni, mint bármely olyan más esetben, amelyben az alapvető jogok érintettnek bizonyulnak. Ez utóbbi jogok nem az EUMSZ 65. cikkel, hanem közvetlenül és elsődlegesen az EUMSZ 63. cikkel kapcsolatban kerülnek szóba.

90.

Úgy tűnhet, hogy ez a megközelítés nem áll nagyon távol attól a megközelítéstől, amely akkor használatos, ha a Charta alkalmazhatósága valamely, a Szerződésekben kifejezetten előírt igazolás alkalmazásához kapcsolódik. Mindazonáltal úgy vélem, hogy koncepcionális alapjukat és következményeiket tekintve két eltérő megközelítésről van szó.

91.

Az alapvető jogoknak a Szerződések által garantált szabadságok tartalmába történő (mint már említettem, a Charta hatálybalépését követően kötelező) integrálásából az következik, hogy a Chartában foglalt jogokat nemcsak azoknak a nemzeti jogszabályoknak kell tiszteletben tartaniuk, amelyek az uniós joggal kívánnak élni a célból, hogy korlátozzák e szabadságokat, hanem azoknak is, amelyek az uniós jogra való hivatkozás szándéka nélkül ellentétesek e szabadságokkal, vagy korlátozzák azokat. Ha nem így lenne, az a paradox helyzet adódna, hogy a tagállamoknak csak akkor kellene tiszteletben tartaniuk az alapvető jogokat, amikor a védett szabadságok korlátozását akarják igazolni, akkor viszont nem, amikor igazolás nélkül korlátozzák azokat.

92.

Ezen előfeltevésből kiindulva a Szerződésekben védett bármely szabadság tartalmát úgy kell érteni, hogy az újból meghatározásra került azzal, hogy magukba olvasztották a Chartában foglalt jogokat.

93.

Ha, amint a jelen ügyben is, a tőke szabad mozgásáról van szó, az e szabadságban részesülő ügyletek nem csak azok az ügyletek, amelyek az EUMSZ 64. és EUMSZ 65. cikk értelmében korlátozhatók, hanem minden olyan ügylet, amely bármely más módon korlátozható, aminek vizsgálatához azt kell ellenőrizni, hogy a Szerződések értelmében tiszteletben tartják‑e az érintett alapvető jogokat. Ez utóbbi jogok között szerepelhet, természetesen, a tulajdonszerzéshez való jog, a munkához való jog gyakorlása vagy az egyesülés szabadsága.

94.

Az alapvető szabadságok azon korlátozásainak, amelyek a Szerződések szerint elfogadhatóak, a Charta hatálybalépése előtt a szükségesség, a megfelelőség és az arányosság követelményeihez kellett igazodniuk, amivel kapcsolatban bőséges ítélkezési gyakorlat született.

95.

Mivel a Charta hatályban van, azt kell tisztázni, hogy a tőkemozgás szabadságának feltételezett megsértésének vizsgálatát mikor kell e hagyományos technikával (a szükségesség, a megfelelőség és az arányosság vizsgálata) elvégezni, és mikor kell azt az alapvető jogok fényében, vagyis egy nagyobb követelményszintet támasztó ellenőrzési paraméter segítségével elvégezni.

96.

Véleményem szerint, ha úgy vetődik fel annak a kérdése, hogy egy nemzeti jogszabály megsértette az EUMSZ 63. cikket, hogy nem történik kifejezett utalás a Charta lehetséges megsértésére (tehát ha csak a tőkemozgás szabadságának puszta korlátozása mint olyan kerül bejelentésre, anélkül hogy azt valamely konkrét alapvető jog megsértéséhez társítanák), azt a vizsgálati módszert kell alkalmazni, amelyet a Bíróság mindig is alkalmazott e kérdés tekintetében: a klasszikus módszert.

97.

Ezzel szemben, ha e szabadság korlátozása láthatóan valamely alapvető jog megsértésének elsődleges vagy közvetlen oka (tehát, ha a tőkemozgás szabadságát korlátozó nemzeti jogszabály valamely jog korlátozását írja elő, vagy elkerülhetetlenül ahhoz vezet), azt a vizsgálati módszert kell választani, amely az alapvető jogok valamennyi megsértésének megfelel.

98.

Meg kell tehát haladni azt a kettősséget, amely egyfelől az „EUMSZ 63. cikk megértése” és – másfelől – „az alapvető jogoknak az EUMSZ 63. cikkében engedélyezett korlátozása alapján történő megsértése” között áll fenn.

99.

Az EUMSZ 63. cikk szerinti szabadság egy és oszthatatlan. Tartalma is egységes, és célja a tőke szabad mozgása, kizárólag a Szerződésekben megengedett korlátozásokkal, ami magában foglalja az alapvető jogok tiszteletben tartását, amint azok gyakorlása megkönnyíthető e szabadság kiaknázásával, annak korlátozásával e jogok meg is sérthetők.

100.

Következésképpen minden egyes esetben meg kell határozni, hogy az EUMSZ 63. cikk megsértése a tőkemozgás szabadságának olyan korlátozásán alapul‑e, amely csak e mozgásnak mint olyannak puszta és egyszerű korlátozásában áll, vagy e korlátozás által valójában valamely alapvető szabadság megsértése testesül‑e meg. ( 43 ) Az ellenőrzési módszer mindkét esetben a klasszikus kritériumokat (a szükségesség, a megfelelőség és az arányosság vizsgálata) foglalja magában, de magasabb követelményszinttel, amikor a kérdés lényege valamely alapvető szabadság megsértésében gyökerezik.

101.

Ezen előfeltevésekből kiindulva térek rá a Bizottság keresetének vizsgálatára.

102.

A Bizottság kifogásának lényege azon bánásmódban gyökerezik, amelyben a 2017. évi LXXVI. törvény részesíti azon civil szervezeteket, amelyek külföldi adományokat kapnak. E bánásmód jellemzői és következményei miatt az egyesülési szabadság (a Charta 12. cikke) megsértését, valamint – járulékosan – a magánélethez és a személyes adatok védelméhez való jog (a Charta 7., illetve 8. cikke) megsértését vonja maga után.

103.

Az ezen értelemben benyújtott kereset alapján az annak tárgyát alkotó szabályozás első látásra alkalmas arra, hogy sértse az EUMSZ 63. cikket. Ha e szabályozás rendelkezései a tőkemozgás igazolatlan korlátozásának minősülnének, összeegyeztethetetlenek lennének e rendelkezéssel, és így a Chartában elismert jogokat is sérthetnék.

104.

A következőket kell tehát tisztázni:

105.

A 2017. évi LXXVI. törvény néhány kivétellel azt a kötelezettséget rója a külföldről támogatott egyesületekre vagy alapítványokra, hogy közöljék a hatóságokkal „külföldről támogatott szervezet” jogállásukat, amennyiben a kapott támogatások összege meghalad egy meghatározott küszöbértéket.

106.

Ezenfelül e szervezeteknek vagy alapítványoknak a kapott támogatás mennyiségére és jellegére vonatkozó számos adatot, sőt az adományozó személyét is közölniük kell. A kötelező nyilatkozat egy nyilvántartásba kerül, amelyben rögzítik a külföldről támogatott szervezet minősítést. Mindezeket az adatokat ebben az ingyenesen hozzáférhető nyilvántartásban teszik közzé. A külföldről támogatott szervezeteknek e minőségüket honlapjukon és kiadványaikban is fel kell tüntetniük.

107.

Azt a magyar kormány sem tagadja, hogy a 2017. évi LXXVI. törvényben szabályozott „támogatás” – amelyet e jogszabály 1. §‑ának (2) bekezdése úgy határoz meg, mint „jogcímétől függetlenül […] [minden] pénzbeli vagy egyéb vagyoni jellegű juttatás” – „tőkemozgásnak” minősül.

108.

Az ilyen típusú ügylet minden nehézség nélkül beilleszthető a „tőkemozgások” kategóriájába, amint az a 88/361/EGK irányelv ( 44 ) I. mellékletében található nómenklatúrából következik, amely az ítélkezési gyakorlat szerint a tőkemozgás fogalmának meghatározása kapcsán megtartotta irányadó szerepét. ( 45 )

109.

A kereset tárgyát alkotó szabályozás értelmében az egyes Magyarországon letelepedett egyesületek vagy alapítványok számára nyújtott támogatás formájában megjelenő tőkemozgások tehát nem teljesen szabadok, hanem azok bizonyos feltételeknek vannak alárendelve. Különösen a már említett feltételeknek (a külföldről támogatott szervezeteknek be kell jelenteniük a támogatásokat nyilvántartásba vételük és közzétételük céljából). ( 46 )

110.

E feltételeket az adományozó székhelyétől vagy lakóhelyétől függően kell alkalmazni, tehát a meghatározó kritérium az, hogy a juttatás „közvetlenül vagy közvetve külföldről” származzon, amint azt a 2017. évi LXXVI. törvény 1. §‑ának (2) bekezdése előírja.

111.

A „külföldi származás” feltétele mindazonáltal sokkal nagyobb valószínűséggel inkább a más tagállamok állampolgáraira vonatkozik, mint a magyar állampolgárokra, még akkor is, ha ez utóbbiak is rendelkezhetnek Magyarországon kívüli lakóhellyel, és ezért a vitatott intézkedések őket is érinthetik.

112.

Ezen összefüggésben arra emlékeztetek, hogy a Bíróság szerint közvetetten hátrányosan megkülönböztetőnek kell tekinteni azt a belső jogszabályt, amely jobban érintheti a más tagállamok állampolgárait, mint a saját állampolgárokat. ( 47 )

113.

Ebben az esetben a Bizottság kifogásai nem puszta „vélelmeknek” minősülnek, amint azt a magyar kormány állítja. Keresetében a Bizottság nem egy egyszerű közigazgatási gyakorlatnak az uniós joggal való összeegyeztethetőségét kérdőjelezi meg, hanem egy olyan szabályozásét, amelynek alkalmazása a keresetében kifejtett hatásokkal járhat. ( 48 )

114.

Túl azon, hogy elsősorban a külföldieket és különösen a más tagállamok állampolgárait érintik, a 2017. évi LXXVI. törvényben a meghatározott egyesületek és alapítványok számára nyújtott adományok vonatkozásában előírt feltételek véleményem szerint az említett tőkemozgások korlátozásának minősülnek.

115.

Ismétlem, ezek a feltételek alkalmasak arra, hogy korlátozzák a tőkemozgásokat, mivel:

116.

A tőkemozgás korlátozása nem önmagában jelenik meg, hanem – amint azt a későbbiekben kifejtem – úgy, mint meghatározott alapvető jogok megsértésének eszköze. Ezért van az, hogy – amint azt már említettem ( 49 ) – az ellenőrzés módszerének e jogokra jellemzőnek, és nem a Szerződés által védett klasszikus szabadságokra kell jellemzőnek lennie. Tehát minősített, intenzitásában és követelményszintjében megerősített módszernek.

117.

A Charta 12. cikke elismeri, hogy mindenkinek joga van a „gyülekezés szabadságához és a másokkal való bármilyen szintű, különösen politikai, szakszervezeti és polgári célú egyesüléshez”.

118.

Ez a szabadság, szigorúan individuális dimenziója mellett, egy olyan objektív dimenziót is tartalmaz, amely e szabadságot a pluralista társadalmak egyik pillérévé változtatja, annak gyakorlása tehát lehetővé teszi a demokratikus rendszer alapvető szervezeteinek létrehozását. Kétségtelen, hogy e szervezetek között találhatók a politikai pártok, de mindazok a szervezetek is, amelyek segítik a társadalom kulturális, vallási, szociális és gazdasági pluralizmusának kialakítását és kifejeződését.

119.

A 2017. évi LXXVI. sz. törvény által érintett szervezetek (a „civil szervezetek”) a fent hivatkozott szervezetek második csoportjába tartoznak, amiből az következik, hogy nem kell foglalkozni a politikai pártokkal és a szakszervezetekkel, amelyek sajátosságai nem teszik lehetővé az előbbiekkel való összehasonlításukat. ( 50 )

120.

Az említett törvény, jóllehet nem akadályozza e szervezetek létrehozását, és önszerveződési lehetőségeit sem korlátozza, hátrányosan érinti ezek finanszírozási lehetőségeit, ami életképességüket és fennmaradásukat is érinti, aminek következtében nehezebbé válik egyesületi céljaik elérése. ( 51 )

121.

A külföldről kapott adományok közzétételének megkövetelt feltételei elrettentő hatást gyakorolhatnak a potenciális adományozókra. aminek következtében csökkennek az egyesületeknek juttatott hozzájárulásaik. Bármely csekély is legyen ez a hatás, jelentősnek bizonyulhat azon civil szervezetek pénzügyei vonatkozásában, amelyek szokásosan tagjaik és szimpatizánsaik hozzájárulásainak köszönhetően tartják fenn magukat (e szervezetek közül egyesek elvi alapon még a közfinanszírozást is elutasítják, hogy megőrizzék függetlenségüket).

122.

Különösen a külföldről származó adományok – bármekkora legyen is ezek gazdasági jelentősége – jelentik a legközvetlenebb, ha nem az egyetlen módját annak, hogy a külföldön letelepedett adományozók részt vehessenek azon szervezetek tevékenységében, amelyeket finanszírozásukkal fenntartanak. E személyek gazdasági hozzájárulásának megnehezítése nem jelent mást, mint egyszerűen de facto megakadályozni számukra az egyesülési szabadság gyakorlását: az egyesületnek nyújtott gazdasági támogatással e személyek más személyekhez csatlakoznak meghatározott célkitűzések kollektív módon történő követésére, ami végső soron az egyesülési szabadság lényege.

123.

A Bizottság az azon kötelezettség által keltett megbélyegző hatásra hivatkozik, miszerint a külföldről származó adományokból részesülő szervezeteknek a „külföldről támogatott szervezet”címkét kell viselniük. ( 52 ) És e hatás éppen azzal teljesedik ki, hogy maga a 2017. évi LXXVI. törvény preambulumában külön hangsúlyozza ezen adományok potenciálisan negatív konnotációit, ( 53 ) amelyek veszélyeztethetik az ország politikai és gazdasági érdekeit. Ily módon, legalábbis az általános gyanú árnyékát veti az adományozókra, ami elegendő ahhoz, hogy egyeseket vagy többeket is visszatartson attól, hogy hozzájáruljanak a civil szervezetek finanszírozásához.

124.

Ezenfelül hangsúlyozni kell, hogy – amint azt a magyar kormány is elismerte a tárgyaláson – az uniós polgároknak minősített érdekük fűződik ahhoz, hogy részt vegyenek a tagállamok összességének gazdasági, szociális és kulturális életében, következésképpen valóra váltsák „az egyre szorosabb” egység ideálját. Aktív és passzív választójoguk az önkormányzati választásokon (amely független attól, hogy a lakóhelyük szerinti állampolgársággal rendelkeznek‑e), valamint az európai parlamenti választásokon bármely nemzeti körzetükben a tagállamok közéletében való részvételhez fűződő érdek szükségszerű intézményi eredőjének minősül. Az egyesülés, és ennek megfelelően a nyilvános társadalmi vitában való részvétel szabadsága gyakran az előnyben részesített egyesület finanszírozásához való hozzájárulás lehetőségére korlátozódik, ezen államok bármelyikében. Ez eggyel több ok arra, hogy a civil ügyekben való kollektív részvétel e lehetőségét ne szűkíthessék le, és ne is csorbíthassák.

125.

A 2017. évi LXXVI. törvény ezenfelül előírja azon egyesületek és alapítványok kényszerfeloszlatásának lehetőségét, amelyek nem tartják tiszteletben a kapott adományok közlésére és közzétételére vonatkozó kötelezettségeket, ami az azok életébe történő legmagasabb fokú beavatkozást jelent. ( 54 ) Jóllehet ennek alkalmazása fokozatos, és bírósági döntésnek van alárendelve, ennek ellenére a Charta 12. cikkében garantált szabadságba történő beavatkozás marad.

126.

A 2017. évi LXXVI. törvény arra kötelezi az érintett szervezeteket, hogy közöljék a nyilvántartó bírósággal a külföldről származó adomány összegét, valamint az adományozó nevét, városát és országát, akár természetes, akár jogi személyről van szó. ( 55 ) Az a nyilvántartás, amelybe ezen adatokat beviszik, nyilvánosan hozzáférhető.

127.

A magánélethez való jog tiszteletben tartása, amennyiben az a személyes adatok kezelésével kapcsolatos, az azonosított vagy azonosítható természetes személyre vonatkozó valamennyi információra kiterjed. ( 56 )

128.

Az (EU) 2016/679 ( 57 ) rendelet 4. cikkének 1. pontja úgy rendelkezik, hogy „azonosítható az a természetes személy, aki közvetlen vagy közvetett módon, különösen valamely azonosító, például név, szám, helymeghatározó adat, online azonosító vagy a természetes személy testi, fiziológiai, genetikai, szellemi, gazdasági, kulturális vagy szociális azonosságára vonatkozó egy vagy több tényező alapján azonosítható”.

129.

A név tehát önmagában elegendő a személyazonosság megállapításához, ami lehetővé teszi a magyar kormány azon érvének elutasítását, miszerint az adományozó nevének, lakóhelye szerinti városának és országának puszta közlése nem elegendő az azonosításához.

130.

A magyar kormány a Bíróság két ítéletére történő hivatkozással próbálja meg alátámasztani azon állítását, miszerint ezek az adatok nem személyes jellegűek (és ezért nem tartoznak a Charta 8. cikkének hatálya alá):

131.

Véleményem szerint a Bíróság e határozatai még inkább cáfolják a magyar kormány hivatkozását. A Lindqvist ítéletet illetően, abban az került megállapításra, hogy „egy azonosított vagy azonosítható természetes személyre vonatkozó információk” kétségkívül magukban foglalják „egy természetes személy nevét, telefonszámával, vagy egyéb, munkakörülményeire vagy időtöltésére vonatkozó információval együtt”. ( 62 )

132.

A 2017. évi LXXVI. törvényben előírt kötelezettségből az következik, hogy az adományozó neve (amely, ismétlem, elegendő az azonosításához) ( 63 ) elválaszthatatlanul kötődik egy bizonyos egyesület javára juttatott adományra vonatkozó adathoz. Ez a kötődés önmagában csak affinitást mutat az utóbbival, ami azonban hozzájárulhat az adományozó ideológia profiljának meghatározásához, a fogalom legtágabb értelmében. ( 64 )

133.

A Volker und Markus Schecke és Eifert ítélet rámutatott, hogy bizonyos állami támogatás kedvezményezettjei nevének és lakóhelyük szerinti városaiknak, illetve a támogatások összegének valamely weboldalon történő közzététele „az ezen adatok harmadik személyek számára való hozzáférhetővé válása miatt, e kedvezményezetteknek a Charta 7. cikke értelmében vett magánéletébe való beavatkozásnak minősül”. ( 65 ) Az, ami a valamely személy által kapott támogatásokra érvényes, annak véleményem szerint azon támogatások tekintetében is érvényesnek kell lennie, amelyekkel e személy hozzájárul egy egyesület fenntartásához.

134.

Következésképpen azon természetes személyek nevének közzététele egy, a nyilvánosság számára hozzáférhető nyilvántartásban, akik külföldről juttatnak adományt bizonyos, Magyarországon letelepedett egyesületeknek, illetve ezen adományok összegének közzététele az e személyek magánéletébe történő beavatkozásnak minősül személyes adataik kezelését illetően.

135.

Ezenfelül, amint azt már említettem, mivel a közzétett adatok (név és az adomány összege) lehetővé teszi az adományozók ideológiai profiljának megalkotását, ez utóbbiak elrettenhetnek attól vagy legalább is kevésbé vonzónak találhatják azt, hogy hozzájáruljanak azon civil szervezet fenntartásához, amellyel együtt kívánnak dolgozni egyesülési szabadságuk gyakorlásának során.

136.

Ezen adatok közzététele nem csak a Charta 7. és 8. cikkében garantált jogokba, hanem az egyesülési szabadságba történő beavatkozásnak is minősül, mivel ennek elrettentő hatása kihathat a civil szervezetek pénzügyi helyzetére, és ezért a tevékenységeik gyakorlásához szükséges kapacitásukra. ( 66 )

137.

Igazolhatók‑e a fent elemzett beavatkozások a Charta 52. cikkének (1) bekezdése értelmében? Emlékeztetek arra, hogy e rendelkezés értelmében „[a]z e Chartában elismert jogok és szabadságok gyakorlása csak a törvény által, és e jogok lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az arányosság elvére figyelemmel, korlátozásukra csak akkor és annyiban kerülhet sor, ha és amennyiben az elengedhetetlen és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja”.

138.

A jelen jogvita tárgyát alkotó intézkedések tehát teljesítik azt a követelményt, hogy azokat törvény által vezették be. Ezenfelül megjegyzem, hogy azok nem az érintett jogok lényegi tartalmát érintik, jóllehet korlátozzák azokat.

139.

Az egy másik kérdés, hogy e beavatkozások szükségesek‑e valamely jogos közérdeknek való megfeleléshez, és lehetővé teszik‑e azt, hogy ez arányosan történjen, ha kizárható, hogy nem léteznek kevésbé korlátozó intézkedések vagy megoldások.

140.

A magyar kormány azon egyesületek finanszírozásának átláthatóságára hivatkozik közérdekű indokként, amelyek külföldről kapnak támogatást. Ez az érdek szerinte szorosan kapcsolódik a közrend védelméhez, valamint a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelemhez.

141.

A Bizottság szerint ezek a célok főszabály szerint egybeesnek azon célkitűzésekkel, amelyek igazolják az érintett jogokba való beavatkozást. Részemről egyetértek e véleménnyel, amelyet az EJEB ítélkezési gyakorlata is megerősít. ( 67 )

142.

Hasonlóképpen elismerem, hogy a tagállamok bizonyos mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek az általuk előmozdítani kívánt közérdekű célkitűzések meghatározása tekintetében. ( 68 )

143.

Márpedig a Bíróság azon esetekre vonatkozó ítélkezési gyakorlatát, amelyekben a Szerződésekben rögzített szabadságok korlátozása igazolásának okaként a közrendre hivatkoznak, az alapvető jogok korlátozásaira kell alkalmazni. Ezért „a közbiztonsági követelményeket […] szigorúan kell értelmezni, oly módon, hogy azok tartalmát az egyes tagállamok ne határozhassák meg egyoldalúan az Európai Unió intézményeinek ellenőrzése nélkül”, illetve „a közbiztonságra csak a társadalom valamely alapvető érdekének tényleges és kellően súlyos veszélyeztetése esetén lehet hivatkozni”. ( 69 )

144.

Ezen előfeltevésből kiindulva a közrendi klauzula az olyan egyesületekkel és alapítványokkal szemben előírt intézkedéseket tehet jogszerűvé, amelyek gyaníthatóan megsérthetik azt (vagyis ténylegesen és súlyosan fenyegetik azt), de nem egy olyan általános szabályozást, amely előzetes jelleggel írja elő valamennyiükkel szemben a külföldről származó adományok közzétételével kapcsolatos kötelezettségeket, azok céljaitól és tevékenységeitől függetlenül. ( 70 )

145.

Ami a pénzmosás, és különösen a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelmet illeti, egyetértek a magyar kormánnyal abban, hogy azok bármely természetes vagy jogi személy finanszírozásának átláthatóságára és ellenőrzésére irányuló intézkedéseket igazolhatnak. ( 71 ) Konkrétan, annak megkövetelése egy tagállamban letelepedett jogi személyektől, hogy közöljék a hatóságokkal objektíve gyanús finanszírozási forrásaikat, főszabály szerint alkalmas a pénzmosás és a terrorista tevékenységek finanszírozásának megelőzésére és üldözésére. ( 72 )

146.

Nem hiszem, hogy ezt észszerűen meg lehetne cáfolni. Mindazonáltal a magyar kormány a tárgyaláson nem tudta kielégítő módon elmagyarázni, hogy miért nem elégségesek a pénzmosás elleni küzdelemre vonatkozó közös jogszabályi rendelkezések. ( 73 )

147.

Még ha bizonyításra is került volna (quod non) a vitatott intézkedések és a pénzmosás elleni küzdelem közötti kapcsolat, annak kötelezettsége, hogy általános jelleggel és különbségtétel nélkül közzé kell tenni ezt az információt, még a pénzmosás gyanújának ellenőrzésével megbízott hatóság általi vizsgálatot megelőzően is, véleményem szerint túlmegy azon, ami feltétlenül szükséges e beavatkozás jogszerűvé tételéhez.

148.

Ezen előfeltevések megállapítása után azt kell megvizsgálni, hogy a magyar jogalkotó intézkedései megfelelnek‑e a másik hivatkozott célkitűzésnek, a civil szervezetek finanszírozása átláthatóságának. Véleményem szerint nem, hogy miért, azt alább fejtem ki.

149.

Ezek az intézkedések három olyan tényezőt tartalmaznak, amelyekre figyelmet kell fordítani:

150.

Az érintett szervezeteket illetően a 2017. évi LXXVI. törvény kizárja hatályából a belföldről finanszírozott szervezeteket, és kizárólag a külföldről pénzügyi támogatáshoz jutó szervezetekre vonatkozik. Ezenfelül, ez utóbbiak tekintetében mentesíti azokat, amelyek „nem minősül[nek] civil szervezetnek”, ( 75 ) a sportegyesületeket, a vallási tevékenységet végző szervezeteket, valamint azokat, amelyek nemzeti kisebbségekhez kapcsolódnak.

151.

Egyetértek a Bizottsággal abban, hogy nem világos, mi az oka annak, hogy a törvény a külföldi eredetű támogatásokra összpontosít úgy, mintha ez nem a csalás általános vélelmének (valójában gyanújának) alapján történne, amelynek elsődleges elkövetői a külföldön vagy más tagállamokban letelepedett személyek, ami nem egyeztethető össze az uniós joggal. ( 76 )

152.

A magyar kormány által a külföldi támogatások nehezebb ellenőrzése vonatkozásában felhozott érv nemigen egyeztethető össze azzal a ténnyel, hogy – amint azt a Bizottság is kiemelte – a létező jogszabályi keret már előírta annak a kötelezettségét, hogy az egyesületek részletes információkat szolgáltassanak finanszírozási forrásaikról, a külföldieket is beleértve. ( 77 ) Mindenesetre ez a nehézség, amint azt alább kifejtem, kevésbé korlátozó intézkedésekkel is áthidalható lett volna.

153.

Ha valóban a külföldről származó finanszírozás ellenőrzéséről van szó, akkor nem tűnik ezzel különösebben koherensnek a sportegyesületek, a vallási, illetve a valamely nemzeti kisebbséghez kapcsolódó szervezetek mentesítése: ezek közül is bármelyik felhasználható arra, hogy „külföldi érdekcsoportok e szervezetek társadalmi befolyásán keresztül saját érdekeiket, nem pedig közösségi célokat érvényesíthessenek Magyarország politikai és társadalmi életében” a 2017. évi LXXVI. törvény preambulumának értelmében véve.

154.

E mentesített egyesületek jellemzőinek egyike sem felel meg finanszírozásuk sajátosságainak, amely védetté tenné azokat azon kockázattal szemben, amely a vitatott intézkedés hatálya alá tartozó bármely egyesület tekintetében a külföldi pénzösszegek juttatása jelenthet. ( 78 )

155.

Ezenfelül a Bizottságnak komoly kétségei vannak a megkövetelt információ hasznosságával kapcsolatban: semmi nem utal arra, hogy azt a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása elleni küzdelemért felelős személyek rendelkezésére bocsátják. ( 79 ) Magam is osztozom e kétségekben, amelyeket a magyar kormány a tárgyaláson nem tudott eloszlatni.

156.

E körülményekre figyelemmel az egyesületek átláthatóságára történő hivatkozás nem különösebben koherens a bevezetett törvényi szabályozással. És, mindenekelőtt, nem jogszerű az, hogy közzéteszik azok személyes adatait, akik adományaikkal hozzájárulnak az adott szervezetek finanszírozásához.

157.

A vitatott intézkedések nem csak elégtelenek és megkérdőjelezhető hatékonyságúak, hanem aránytalanok is.

158.

Először is, aránytalannak tartom azt, hogy a külföldről kapott támogatás bejelentési kötelezettségének határát 500000 forintban állapították meg. Ez rendkívül alacsony küszöb egy olyan kötelezettség tekintetében, amely a fentebb kifejtett okok miatt súlyosan sérti az egyesülési szabadságot, a magánélethez való jogokat, valamint a személyes adatok védelméhez való jogot, mivel a szolgáltatott információt közzé kell tenni.

159.

Másodsorban, hasonlóképpen aránytalan a valamennyi külföldi támogatással szembeni egyenlő bánásmód, a többi tagállamból származókat is beleértve, mivel, ismétlem, ( 80 ) az uniós polgároknak érdekük fűződhet ahhoz, hogy részt vegyenek bármely tagállam közéletében.

160.

Harmadsorban, a „külföldről támogatott szervezet” jellegnek a honlapon és a kiadványokban való feltüntetésére vonatkozó kötelezettség véleményem szerint szintén túlzó követelménynek tekinthető. Nem is annyira az anyagi teher miatt, amely ezen adat feltüntetéséből következhet, hanem inkább azon megbélyegző hatás miatt, amely – mint már említettem – ennek a velejárója.

161.

Negyedsorban aránytalannak gondolom azt, hogy a vitatott kötelezettségek megszegése végső soron a szabálysértő szervezet feloszlatásához vezethet. Nyilvánvaló, hogy egy olyan szélsőséges megoldásról van szó amely – a magyar kormánnyal egyetértésben – szakaszosan ad választ a törvénysértésre. ( 81 ) Ezek a szakaszok a következők: első kötelezettségszegés (amelyet ügyészi felhívás követ), az e felhívás figyelmen kívül hagyása (bírság lehetséges kiszabása mellett) és az új felhívás figyelmen kívül hagyása, ami más szankciók előtt nyitja meg az utat, a feloszlatást is beleértve.

162.

A magyar kormány védekezésképpen azt állítja, hogy az egymást követő felhívások tudatos figyelmen kívül hagyása nem „kisebb, adminisztratív jellegű jogsértés”, és igazolja a feloszlatást. ( 82 ) Véleményem szerint egy ilyen drasztikus szankcióhoz – éppen ellenkezőleg – jóval többre van szükség, mint egy olyan információ szolgáltatásának akár többszöri megtagadása, mint amelyet a 2017. évi LXXVI. törvény megkövetel. ( 83 )

163.

A vitatott intézkedések jellege és egységessége nem hagynak nagy mozgásteret ugyanilyen tartalmú alternatívák kiválasztására olyan intézkedések előírása tekintetében, amelyek azon információra összpontosítanak, amelyet közzé kell tenni.

164.

Ezek az alternatívák a 2017. évi LXXVI. törvény célkitűzései követésének tekintetében más hozzáállást követelnek meg. Sokkal inkább az egyesületek eszközként való felhasználása kockázatainak szigorú és részletes vizsgálatát kellene előírni, ami lehetővé tenné azon egyesületek azonosítását, amelyek helyzete veszélyeztetheti e célkitűzéseket. ( 84 )

165.

A szabálytalan finanszírozási források ellenőrzését illetően a Bizottság például a magas kockázatú országokból származó gyanús ügyletekkel kapcsolatos értesítési és felügyeleti kötelezettségek megvalósítását említi. Úgy gondolom, hogy éppen ezen a téren várhatók a hatóságok hatékony cselekvésének legjobb eredményei.

166.

A tetszés szerint kiválasztott egyesületek számára adományt juttató természetes személyek nevének nyilvántartásba vételére és közzétételére vonatkozó követelmény ezzel szemben – véleményem szerint – nem helyettesíthető alternatív intézkedéssel, tekintettel arra, hogy annak tartalma radikálisan avatkozik be a Charta által garantált magánszférába.

167.

Azon kötelezettséget illetően, hogy az egyesületeknek a honlapjukon és kiadványaikban tájékoztatást kell nyújtaniuk külföldről támogatott helyzetükről, úgy gondolom, szintén nem helyénvaló, mivel korlátozhatja az egyesülési szabadság gyakorlását. ( 85 )

168.

Végül, a tagállamok feltüntetésének kizárása, és e kötelezettségnek kizárólag a harmadik országokra történő korlátozása enyhítené az uniós polgároknak az ahhoz való jogába történő beavatkozás súlyát, hogy egyesülés útján részt vehessenek valamennyi tagállam közéletében. Ez a földrajzi korlátozás nyilvánvalóan nem szüntetné meg teljesen azon megbélyegző jelleget, amely továbbra is sértené az érintett szervezeteket.

169.

Mivel a nyilvántartásba vételre és a közzétételre vonatkozó kötelezettségek önmagukban nem alkalmasak arra, hogy azokat egyenértékű intézkedésekkel lehessen helyettesíteni, az előírt szankciórendszer összeegyeztethetetlen a Chartával. Ezért a feloszlatás szankciójának kizárása nem elégséges egy olyan szabályozás megtisztítására, amely önmagában nem orvosolható, mivel lehetővé teszi a Chartával összeegyeztethetetlen kötelezettségek megszegésének szankcionálását.

170.

Összességében úgy vélem, hogy a 2017. évi LXXVI. törvény indokolatlanul korlátozza a tőkének az EUMSZ 63. cikkben biztosított szabad mozgását, mivel olyan rendelkezéseket tartalmaz, amelyek a Charta 7., 8. és 12. cikkében védelmezett alapvető jogokba történő igazolatlan beavatkozást vonnak maguk után.

171.

Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A jelen ügyben mindkét feltétel teljesül.

172.

A fent kifejtett okok alapján azt javaslom, hogy a Bíróság adjon helyt a Bizottság keresetének, és