52018DC0335

KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOJ SREDIŠNJOJ BANCI, GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU, ODBORU REGIJA I EUROPSKOJ INVESTICIJSKOJ BANCI

o preispitivanju fleksibilnosti u okviru Pakta o stabilnosti i rastu

Komisija je 13. siječnja 2015. objavila komunikaciju o „najboljoj uporabi fleksibilnosti u okviru postojećih pravila Pakta o stabilnosti i rastu” 1 . U njoj se navode nove smjernice za primjenu postojećih pravila Pakta o stabilnosti i rastu (u daljnjem tekstu „Pakt”) radi jačanja veze između ključnog prioriteta gospodarske strategiji Komisije koja se temelji na tri elementa, a to su ulaganja, strukturne reforme i fiskalna odgovornost za podupiranje zapošljavanja i rasta te kako bi se bolje uzele u obzir promjene u gospodarskoj situaciji. O novim Komisijinim pojašnjenjima opširno se raspravljalo s državama članicama, što je rezultiralo objavljivanjem zajedničkog stajališta s kojim se suglasio Gospodarski i financijski odbor te koje je Vijeće ECOFIN potvrdilo na sastanku održanom 12. veljače 2016.

U odjeljcima 2.2. i 5. zajednički dogovorenog stajališta o fleksibilnosti navodi se da je Komisija dužna preispitati učinkovitost novih pojašnjenja do kraja lipnja 2018. Konkretno, to bi preispitivanje trebalo obuhvatiti dva glavna elementa, odnosno učinkovitost modulacije fiskalnog napora tijekom gospodarskog ciklusa te primjena fleksibilnosti za strukturne reforme i ulaganja. U tehničkom prilogu navode se izračuni i potrebne pojedinosti na kojima se temelje zaključci ovog preispitivanja.

1. Glavni elementi fleksibilnosti u okviru Pakta o stabilnosti i rastu

Komunikacija iz siječnja 2015. donesena je u vrijeme kada se Europa počela oporavljati od gospodarske recesije koja je započela 2008., ali je i dalje bilježila slab i spor oporavak, a među državama članicama postojale su velike razlike. Konkretno, nezaposlenost je i dalje bila trajno visoka, privatna i javna ulaganja bila su slaba, a nekoliko se država članica suočavalo s visokim razinama duga kao posljedica krize. Inflacija je i dalje bila niska i znatno ispod predviđenog cilja Europske središnje banke.

U tom su kontekstu Komunikacija Komisije i zajednički dogovoreno stajalište poslužili kao operativne smjernice o načinu primjene postojećih pravila na odgovoran i diferenciran način koji pogoduje rastu.

Pojašnjenja se odnose samo na preventivni dio Pakta, čiji je cilj osigurati stabilno proračunsko stanje u svim državama članicama u srednjoročnom razdoblju. Komisija je to temeljno načelo fiskalne odgovornosti podržala i ponovno potvrdila. Istodobno, Komisija je dopustila da zahtjevi za proračunsku prilagodbu koji su preporučeni državama članicama mogu varirati s obzirom na i. fluktuacije u gospodarskom okruženju i ii. potrebu poticanja strukturnih reformi i javnih ulaganja.

Modulacija proračunske prilagodbe tijekom gospodarskog ciklusa temeljila se na takozvanoj „matrici zahtjeva” (dalje u tekstu „matrica”). To znači da se veći fiskalni napori zahtijevaju od država članica u dobrom ekonomskom razdoblju i/ili kad su razine javnog duga visoke, dok se manji fiskalni napori zahtijeva od država članica u teškom gospodarskom razdoblju i/ili kad su razine javnog duga niske (vidjeti okvir).

Utvrđeno je privremeno i ograničeno ublažavanje potrebne fiskalne prilagodbe radi potpore strukturnim reformama i ulaganju. Paktom se državi članici omogućuje da odstupi od stabilnog proračunskog stanja (ili konvergencije prema njemu) radi pokrivanja kratkoročnih troškova povezanih s provedbom strukturnih reformi s dugoročnim korisnim učinkom, 2 što se odnosi na tzv. „klauzulu o strukturnim reformama”. Fiskalni smjer određene države članice može uključivati i znatna javna ulaganja koja se provode na nacionalnoj razini, ali koje sufinancira Unija, što se odnosi na tzv. „klauzulu o ulaganjima”. Utvrđeni su zaštitni mehanizmi za obje klauzule kako bi se postigla ravnoteža između fleksibilnosti i potrebe za očuvanjem razborite fiskalne politike. U okviru su navedene dodatne informacije o funkcioniranju dviju klauzula.

Okvir: glavni elementi Komunikacije iz siječnja 2015.

Komunikacija od 13. siječnja 2015. sastoji se od dvaju glavnih dijelova te se u njoj navode smjernice za primjenu fleksibilnosti u okviru preventivnog dijela Pakta o stabilnosti i rastu i. kako bi se uzele u obzir cikličke fluktuacije gospodarstva i ii. kako bi se omogućio prostor za provedbu strukturnih reformi i ulaganja.

Ciklička modulacija potrebne proračunske prilagodbe

Razina godišnje potrebne fiskalne prilagodbe određuje se na temelju takozvane „matrice zahtjeva”. U toj matrici navodi se detaljna raščlamba potrebne godišnje prilagodbe uzimajući u obzir gospodarski ciklus, razinu duga i potrebe za održivosti svake države članice te smjer u kojem se gospodarstvo kreće.

Gospodarski ciklus uglavnom se iskazuje na temelju jaza outputa, odnosno razlike između stvarnog i procijenjenog potencijalnog outputa. Što je veći pozitivni odnosno negativni jaz outputa, to su veći odnosno manji potrebni fiskalni napori. Nepovoljna opća fiskalna stanja nalažu bržu fiskalnu prilagodbu, posebno u slučaju da postoji rizik za fiskalnu održivost ili je udio duga u BDP-u veći od referentne vrijednosti od 60 % BDP-a utvrđene Ugovorom.

Fleksibilnost za poticanje strukturnih reformi i ulaganja

Preventivni dio Pakta uključuje potrebnu fleksibilnost u okviru pravila bez ugrožavanja fiskalne odgovornosti. U pogledu strukturnih reformi i ulaganja fleksibilnost se provodi u obliku fiskalnih odstupanja (tehnički, privremeno odstupanje od srednjoročnoga cilja ili kretanja prilagodbe prema njemu) koja odgovaraju njihovu kratkoročnom učinku na proračun.

Strukturne reforme i ulaganja trebali bi dugoročno imati pozitivne učinke na proračun i povećati potencijalni rast. Strukturne reforme moraju biti velike i u potpunosti se moraju provesti. Ulaganja u velikoj mjeri treba sufinancirati Unija, ali se u obzir uzima isključivo dio koji se financira na nacionalnoj razini.

Na klauzulu o strukturnim reformama i klauzulu o ulaganjima primjenjuju se zaštitni mehanizmi radi očuvanja razborite fiskalne politike. Primjerice, mogu se primijeniti samo jednom tijekom razdoblja prilagodbe prema ostvarenju stabilnog proračunskog stanja. Primjena klauzule ne bi smjela dovesti do kršenja praga deficita od 3 % BDP-a i trebalo bi očuvati granicu sigurnosti koja se odnosi na taj prag. Samo one države članice koje se nalaze u teškom gospodarskom razdoblju mogu zatražiti primjenu klauzule o ulaganjima. Nadalje, ukupna javna ulaganja ne bi se smjela smanjiti.

2. Glavni su rezultati izvješća sljedeći:

U skladu s mandatom povjerenim Komisiji, ovim preispitivanjem odgovara se na dva glavna pitanja. Prvo, je li matrica za utvrđivanje godišnje fiskalne prilagodbe bila učinkovita u modulaciji potrebne fiskalne prilagodbe tijekom gospodarskog ciklusa. Drugo, postiže li se primjenom daljnje fleksibilnosti u stvarnosti veća razina strukturnih reformi i ulaganja. Glavni zaključci preispitivanja (vidjeti Prilog za potpunu analizu), mogu se sažeti kako slijedi.

Ciklička modulacija potrebne proračunske prilagodbe bila je učinkovita. Matrica je osnova za određivanje i kvantificiranje zahtjeva za proračunske prilagodbe u preporukama po državama članicama koje Komisija od 2015. predlaže u kontekstu europskog semestra. Matricom se promiče stvarna modulacije potrebnog fiskalnog napora u skladu s gospodarskim ciklusom i razinom javnog duga u državama članicama. Takva modulacija ne smanjuje uobičajeni tempo potrebne fiskalne prilagodbe, stoga ona podupire postizanje stabilnog proračunskog stanja u srednjoročnom razdoblju i promiče smanjenje duga zadovoljavajućim tempom.

Od 2015. četiri su države članice zatražile primjenu klauzule o strukturnim reformama i/ili klauzule o ulaganjima: Italija, Latvija, Litva i Finske za strukturne reforme te Italija i Finska za ulaganja. Skoro polovina država članica ispunjavalo je uvjete za primjenu klauzule o strukturnim reformama, ali nisu zatražile njezinu primjenu. Njezinu je primjenu znatno ograničio uvjet da se država članica mora nalaziti u teškom gospodarskom razdoblju. Potreba poštovanja granice sigurnosti u odnosu na gornju granicu deficita od 3 % tijekom tri godine također je bila ograničavajući čimbenik za neke države članice.

Pozitivan učinak reformi i ulaganja na fiskalnu održivost ostvaruje se tijekom razdoblja koje je dulje od razdoblja obuhvaćenog ovim preispitivanjem. Treba napomenuti i da je teško precizno ocijeniti njihov utjecaj na obujam javnih ulaganja.

3. Zaključak: novi je pristup djelovao i rezultati su postignuti

Općenito gledajući, preispitivanje je pokazalo da su ključni ciljevi Komunikacije Komisije i zajednički dogovorenog stajališta o fleksibilnosti u velikoj mjeri ostvareni. Njima se osigurava predvidljiv i transparentan okvir koji Komisiji omogućuje primjenu postojećih pravila Pakta u skladu s okolnostima pojedinih država članica i na uravnotežen način. U prvom godišnjem izvješću 3 Europskog fiskalnog odbora ističe se i uravnotežena provedba Pakta.

Choose the experimental features you want to try