52018DC0335

СЪОБЩЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ, СЪВЕТА, ЕВРОПЕЙСКАТА ЦЕНТРАЛНА БАНКА, ИКОНОМИЧЕСКИЯ И СОЦИАЛЕН КОМИТЕТ, КОМИТЕТА НА РЕГИОНИТЕ И ЕВРОПЕЙСКАТА ИНВЕСТИЦИОННА БАНКА

относно преглеждането на гъвкавостта в рамките на Пакта за стабилност и растеж

На 13 януари 2015 г. Комисията издаде съобщение, озаглавено „Пълноценно използване на гъвкавостта, заложена в действащите разпоредби на Пакта за стабилност и растеж“ 1 . С него бяха дадени нови насоки за това как да се прилагат действащите правила на Пакта за стабилност и растеж („Пактът“), за да се укрепи връзката между възловия приоритет на тройната стратегия на новата Комисия, а именно инвестициите, структурните реформи и фискалната отговорност в подкрепа на работните места и растежа, както и за да бъдат взети по-добре предвид промените в икономическото положение. Новите разяснения от страна на Комисията бяха подробно обсъдени с държавите членки. Това доведе до публикуването на общата позиция, договорена в Икономическия и финансов комитет (ИФК) и одобрена от Съвета по икономически и финансови въпроси на 12 февруари 2016 г.

В раздели 2.2 и 5 от съвместно договорената позиция относно гъвкавостта от Комисията се иска да преразгледа до края на юни 2018 г. ефективността на новите разяснения. По-специално, при този преглед следва да се разгледат два възлови елемента, а именно ефективността на модулацията на фискалната корекция спрямо условията на икономическия цикъл, както и прилагането на гъвкавост за структурни реформи и инвестиции. В техническо приложение са представени изчисленията и необходимите подробности, залегнали в основата на констатациите от настоящото преразглеждане.

1. Припомняне на основните елементи на гъвкавостта в рамките на Пакта за стабилност и растеж

Съобщението от януари 2015 г. бе прието в момент, когато Европа започваше да излиза от икономическата рецесия, появила се през 2008 г., но нейното възстановяване все още бе слабо и крехко, с големи различия между отделните държави. По-специално, безработицата се запази на трайно високо равнище, частните и публичните инвестиции бяха слаби и редица държави членки бяха изправени пред високи равнища на задлъжнялост вследствие на кризата. Инфлацията остана ниска и доста под целта на Европейската централна банка.

В този контекст съобщението на Комисията и съвместно договорената позиция предоставиха оперативни насоки за това как да се прилагат действащите правила по отговорен, диференциран и благоприятстващ растежа начин.

Поясненията се отнасят само до предпазните мерки на Пакта, чиято цел е да се гарантира в средносрочен план стабилно състояние на бюджета във всички държави членки. Този основен принцип на фискалната отговорност беше запазен и препотвърден от Комисията. В същото време Комисията разреши изискването за бюджетна корекция, препоръчана на държавите членки, да варира в зависимост от i) колебанията в икономическата среда и ii) необходимостта да се насърчават структурните реформи и публичните инвестиции.

Модулацията на бюджетната корекция спрямо условията на икономическия цикъл бе отразена в т.нар. „матрица на изисквания“ (наричана по-долу за краткост просто „матрица“). Това означава, че от държавите членки с благоприятни икономически условия/или с високи равнища на публичен дълг се изискват по-големи фискални корекции, докато от държавите членки в периоди на неблагоприятна икономическа конюнктура и/или с ниски равнища на публичния дълг се изискват по-малки фискални корекции (вж. карето).

Временно и ограничено облекчаване на необходимата бюджетна корекция беше определена за подкрепа на структурните реформи и инвестициите. Пактът дава възможност на държава членка да се отклони от своята стабилна бюджетна позиция (или от пътя, водещ към нея), за да поеме краткосрочните разходи, свързани с провеждането на структурни реформи, които ще донесат дългосрочни ползи. 2 Това съответства на т.нар. „клауза за структурни реформи“. Фискалната траектория на държава членка може също да предвиди значителни публични инвестиции, извършвани на национално равнище, но съфинансирани от Съюза. Това съответства на т.нар. „клауза за инвестиции“. За двете клаузи бяха въведени предпазни механизми, балансиращи гъвкавостта с необходимостта от запазване на фискалната предпазливост. В карето е представена допълнителна информация относно функционирането на двете клаузи.

Каре: основните елементи на съобщението от януари 2015 г.

Съобщението от 13 януари 2015 г. се състои от два основни компонента. В него се дават насоки за прилагането на гъвкавост в рамките на предпазните мерки на Пакта за стабилност и растеж, за да i) се вземат предвид цикличните колебания в икономиката и ii) за да се даде възможност за провеждане на структурни реформи и инвестиции.

Циклична модулация на необходимите бюджетни корекции

Големината на необходимата годишна бюджетна корекция се определя от така наречената „матрица на изискванията“. В матрицата е направена подробна разбивка на необходимата годишна корекция, като се взема предвид икономическият цикъл, равнището на дълга и необходимостта от устойчивост за всяка държава членка, както и посоката, в която се отправя дадена икономика.

Икономическият цикъл е отразен главно чрез разликата между реалния и очаквания потенциален БВП. Колкото е по-голямо положителното (отрицателното) отклонение от потенциалния БВП, толкова по-голяма (по-малка) структурна корекция е необходима. При влошено общо състояние на бюджета е необходима по-бърза фискална корекция, по-специално, в случай че фискалната устойчивост е изложена на риск или съотношението на дълга спрямо БВП е над заложената в Договора референтната стойност от 60 % от БВП.

Гъвкавост за насърчаване на структурните реформи и инвестициите

В предпазните мерки на Пакта е предвидена необходимата гъвкавост в рамките на правилата, без да се засяга фискалната отговорност. Що се отнася до структурните реформи и инвестициите, тя е под формата на инвестиционна премия (практически, временно отклонение от средносрочната бюджетна цел или от пътя за постигането ѝ), съответстваща на тяхното краткосрочно бюджетно въздействие.

Структурните реформи и инвестициите следва да имат положително отражение върху бюджета в дългосрочен план и да увеличат потенциалния растеж. Структурните реформи трябва да бъдат мащабни и да се осъществени изцяло. Инвестициите трябва да бъдат до голяма степен съфинансирани от Съюза, но се взема предвид само частта, финансирана с национални средства.

Двете клаузи относно структурните реформи и инвестициите са предмет на предпазни механизми за запазване на фискалната предпазливост. Например те могат да се прилагат само веднъж през на период на корекция за постигането на стабилно състояние на бюджета. Използването на клаузите не следва да води до превишаване на прага от 3 % от БВП за дефицита и следва да бъде запазен предпазен марж във връзка с този праг. Само държавите членки, намиращи се в лоши икономически периоди, могат да кандидатстват за клаузата за инвестиции. Освен това общият размер на публичните инвестиции не следва да намалява.

2. Основните заключения от преразглеждането

В съответствие с мандата, даден на Комисията, преразглеждането отговаря на два основни въпроса. Първият е дали матрицата, определяща годишната фискална корекция, е била ефективна при модулирането на необходимата бюджетна корекция през икономическия цикъл. Вторият въпрос е дали допълнителната гъвкавост действително дава възможност за повече структурни реформи и инвестиции. Основните констатации от преразглеждането (за пълен анализ вж. приложението ) могат да бъдат обобщени, както следва.

Цикличната модулация на необходимите бюджетни корекции е била ефективна. Матрицата бе основата за определянето и количественото изразяване на изискванията за бюджетна корекция в специфичните за всяка държава препоръки, предложени от Комисията в контекста на европейския семестър от 2015 г. Замисълът на матрицата насърчава действителна модулация на изискваната фискална корекция в зависимост от икономическия цикъл и равнището на публичния дълг в държавите членки. Тази модулация не намалява стандартния темп на необходимата фискална корекция. По тази причина тя подкрепя постигането на стабилно състояние на бюджета в средносрочен план и насърчава намаляването на дълга със задоволителен темп.

От 2015 г. насам четири държави членки заявиха желание да се възползват от клаузата за структурните реформи и/или за инвестициите. Италия, Латвия, Литва и Финландия за структурна реформа; Италия и Финландия за инвестиции. Почти половината от държавите членки щяха да отговарят на условията, за да се възползват от прилагането на клаузата за структурната реформа, но повечето се отказаха. Условието държавите членки да бъдат засегнати от лоша икономическа конюнктура, за да се възползват от клаузата за инвестиции, значително ограничи нейното използване. Необходимостта да се спазва предпазният марж по отношение на тавана за дефицита от 3 % в продължение на три години също се оказа ограничаваща за някои държави членки.

Положителното въздействие на реформите и инвестициите върху фискалната устойчивост се чувства през по-дълъг период от време, отколкото обхванатия от настоящото преразглеждане. Следва също така да се отбележи, че е сложно да се оцени с точност въздействието върху публичните инвестиции.

3. Заключение: новият подход сработи и постигна резултати

Като цяло, прегледът показва, че основните цели на съобщението на Комисията и съвместно договорената позиция относно гъвкавостта до голяма степен са постигнати. Те предоставят предвидима и прозрачна рамка, която позволи на Комисията да прилага действащите правила на Пакта по специфичен за всяка държава и балансиран начин. В първия годишен доклад 3 , издаден от Европейския фискален съвет, също бе отбелязано балансираното изпълнение на Пакта.