1.

Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska) ovim zahtjevom za prethodnu odluku pita je li nacionalna mjera na temelju koje se ugovori o održavanju tečajeva za povećanje osviještenosti o sigurnosti na cestama i osposobljavanje vozača, namijenjeni povratu bodova iz vozačkih dozvola, moraju dodjeljivati kao koncesije za javne usluge u skladu s pravom Unije. Samo je jedna koncesija za javne usluge dostupna u svakoj od pet zona na koje je u tu svrhu podijeljeno državno područje (s iznimkom dviju regija, Katalonije i Baskije, koje podliježu drukčijem režimu). Uspješni nositelj koncesije za pojedinu zonu jedini je subjekt koji je ovlašten pružati takve tečajeve na pripadajućem području.

2.

Spor koji se vodi pred navedenim sudom odnosi se, u bitnome, na to protivi li se takva mjera odredbama Direktive o uslugama ( 2 ), kojom su utvrđene opće odredbe namijenjene olakšavanju ostvarivanja temeljnih sloboda zaštićenih člankom 49. UFEU‑a (sloboda poslovnog nastana) i člankom 56. UFEU‑a (slobodno kretanje usluga) ( 3 ). Kako bi se odgovorilo na to pitanje, potrebno je, kao prvo, utvrditi je li navedena direktiva primjenjiva na ovaj predmet.

3.

Ukratko, zbog razloga izloženih u nastavku, predlažem da Sud na prethodno pitanje potvrdno odgovori. Međutim, smatram da nacionalna mjera o kojoj je riječ u glavnom postupku ograničava slobodu pružanja usluga na način koji nije u potpunosti u skladu sa zahtjevima iz te direktive.

4.

U uvodnoj izjavi 17. Direktive o uslugama u bitnome je navedeno da usluge od općeg gospodarskog interesa (UOGI‑ji) ulaze u područje primjene te direktive osim ako je riječ o uslugama u području prijevoza.

5.

U uvodnoj izjavi 40. Direktive o uslugama objašnjeno je da je pojam „prevladavajući razlozi od društvenog interesa”, koji se spominje u, među ostalim, članku 15. stavku 3. te direktive, Sud razradio u svojoj sudskoj praksi vezanoj uz članke 49. i 56. UFEU‑a te da je moguća i njegova daljnja razrada. Taj pojam obuhvaća nekoliko razloga, uključujući sigurnost na cestama.

6.

Članak 2. Direktive o uslugama, naslovljen „Područje primjene”, u stavku 1. predviđa da se ta direktiva primjenjuje na usluge koje dostavljaju pružatelji s poslovnim nastanom u državi članici, podložno određenim iznimkama navedenima u članku 2. stavku 2. te direktive. Ona se ne primjenjuje, kako je propisano u njezinu članku 2. stavku 2. točki (d), na „usluge [u] području prijevoza […] koje ulaze u područje primjene glave [VI. UFEU‑a]”.

7.

Članak 15. Direktive o uslugama, naslovljen „Zahtjevi koji se trebaju ocijeniti”, propisuje sljedeće:

„1.   Države članice ispituju predviđa li njihov pravni sustav neki od zahtjeva iz stavka 2. i osiguravaju da su svi takvi zahtjevi usklađeni s uvjetima iz stavka 3. Države članice prilagođavaju svoje zakone i druge propise da bi se uskladili s tim uvjetima.

2.   Države članice ispituju je li u njihovom pravnom sustavu pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti uvjetovano ispunjavanjem nekih od sljedećih nediskriminirajućih zahtjeva:

[…]

[…]

3.   Države članice provjeravaju da zahtjevi iz stavka 2. ispunjavaju sljedeće uvjete:

4.   Stavci 1., 2. i 3. primjenjuju se na zakonodavstvo u području usluga od općeg gospodarskog interesa u onoj mjeri u kojoj primjena tih stavaka ne ometa pravno ili stvarno izvršavanje posebne zadaće koja im je povjerena.

[…]”

8.

U članku 5. točki 1. podtočki (b) Direktive 2014/23/EU „koncesija usluga” definirana je kao „ugovor kojim se ostvaruje novčani interes, a sklapa se u pisanom obliku posredstvom kojeg jedan javni naručitelj ili naručitelj ili više njih povjeravaju pružanje usluga ili upravljanje uslugama […] jednom gospodarskom subjektu ili više njih čija se naknada sastoji isključivo od prava na iskorištavanje usluga koje su predmet ugovora ili od tog prava i plaćanja”.

9.

Članak 8. Direktive 2014/23, kako je glasio u vrijeme nastanka činjeničnog stanja u ovom predmetu, predviđao je da se ta direktiva „primjenjuje na koncesije čija je vrijednost jednaka ili veća od 5186000 EUR”.

10.

Direktiva o uslugama u španjolsko je pravo prenesena Leyom 17/2009 sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (Zakon 17/2009 o slobodnom pristupu uslužnim djelatnostima i o njihovu obavljanju) od 23. studenoga 2009. ( 5 )„Usluga” je u članku 3. tog zakona definirana kao „svaka samostalna gospodarska djelatnost koja se obično obavlja za naknadu, kako je spomenuto u članku [57. UFEU‑a]”. U članku 5. tog zakona navedeno je da se pristup uslužnoj djelatnosti može uvjetovati ishođenjem ovlaštenja kada su ispunjena tri uvjeta: nediskriminacija, nužnost i proporcionalnost.

11.

Prema Leyu 17/2005 por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos y se modifica el texto articulado de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (Zakon 17/2005 o vozačkim dozvolama i vozačkim dozvolama s bodovima te o izmjeni zakona o prometu, prometu motornih vozila i sigurnosti na cestama) od 19. srpnja 2005. ( 6 ), ugovor za održavanje tečajeva namijenjenih povratu bodova iz vozačkih dozvola mora se dodijeliti koncesijom za javne usluge, u skladu sa zakonom o javnoj nabavi.

12.

Zakon 17/2005 proveden je Ordenom INT/2596/2005 por la que se regulan los cursos de sensibilización y réeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción (Odluka INT/2596/2005 o tečajevima namijenjenima nositeljima vozačkih dozvola za povećanje osviještenosti o sigurnosti na cestama i osposobljavanje vozača) od 28. srpnja 2005. ( 7 ) Članak 12. te odluke predviđa da se „[n]adzor i inspekcija tečajeva za povećanje osviještenosti o sigurnosti na cestama i osposobljavanje vozača provode u skladu s tehničkim specifikacijama utvrđenima u ugovoru o upravnoj koncesiji”.

13.

Godine 2014. Dirección General de Tráfico (Glavna uprava za promet, Španjolska) najavio je postupak nadmetanja „Koncesija za održavanje tečajeva za povećanje osviještenosti o sigurnosti na cestama i osposobljavanje vozača u svrhu povrata bodova iz vozačkih dozvola: pet skupina”. Ti su tečajevi bili namijenjeni vozačima kojima su zbog počinjenja prometnih prekršaja oduzeti bodovi iz vozačkih dozvola.

14.

Državno područje (osim Katalonije i Baskije) je za potrebe tog postupka nadmetanja podijeljeno na pet zona, od kojih je svaka odgovarala jednoj skupini nabave. Za svaku se skupinu dodjeljivao samo jedan ugovor te se svaki ugovor morao dodijeliti kao koncesija za javnu uslugu. Uspješni ponuditelj za svaku skupinu postao bi jedini subjekt ovlašten pružati odnosne tečajeve u pripadajućoj zoni.

15.

Poziv na nadmetanje osporio je Asociación Unión para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (AUDICA) (Udruga za zaštitu zajedničkih interesa autoškola (AUDICA), Španjolska) pred Tribunalom Administrativo Central de Recursos Contractuales (Središnje upravno tijelo za žalbe koje se odnose na ugovore, Španjolska). AUDICA je tvrdila da se činjenica da su ugovori morali biti koncesije za javne usluge protivila slobodi pružanja usluga.

16.

Abogado del Estado (državni pravni službenik, Španjolska), zastupajući Glavnu upravu za promet, bio je tuženik u postupku, kao što je to bio i konzorcij sastavljen od Confederacióna Nacional de Autoescuelas (CNAE) i triju drugih subjekata (FORMASTER, ECT i ITT) kao sutuženika (u daljnjem tekstu: konzorcij ili CNAE i dr.). Konzorcij je bio uspješni ponuditelj u postupku javne nabave.

17.

Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (Središnje upravno tijelo za žalbe koje se odnose na ugovore) je odlukom od 23. siječnja 2015. odbio AUDICA‑inu tužbu. AUDICA je protiv te odluke podnijela žalbu Vijeću za upravne sporove pri Audienciji Nacional (Visoki nacionalni sud, Španjolska).

18.

Vijeće za upravne sporove pri Audienciji Nacional (Visoki nacionalni sud) je presudom od 28. studenoga 2018. prihvatilo AUDICA‑inu žalbu te poništilo i odluku Tribunala Administrativo Central de Recursos Contractuales (Središnje upravno tijelo za žalbe koje se odnose na ugovore) i poziv na nadmetanje. Utvrdilo je da održavanje tečajeva o kojima je riječ ima značajke usluge od općeg gospodarskog interesa (UOGI) u smislu članka 14. UFEU‑a ( 8 ). Osim toga, zahtjev prema kojem se ti tečajevi moraju pružati na temelju koncesije za javne usluge proglasilo je pretjeranim i neopravdanim, s obzirom na to da postoje druge metode koje upravnim tijelima mogu omogućiti ostvarenje postavljenih ciljeva a da pritom nepotrebno ne ograničavaju tržišno natjecanje među potencijalnim pružateljima usluga.

19.

Državni pravni službenik i konzorcij su protiv presude Vijeća za upravne sporove pri Audienciji Nacional (Visoki nacionalni sud) podnijeli žalbu Tribunalu Supremo (Vrhovni sud). Taj je sud, dvojeći u pogledu tumačenja nekoliko odredbi prava Unije, odlučio prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeće prethodno pitanje:

„Je li nacionalno pravilo na temelju kojeg se tečajevi za povećanje osviještenosti o sigurnosti na cestama i osposobljavanje vozača u svrhu povrata bodova iz vozačkih dozvola moraju dodjeljivati koncesijom za javne usluge u skladu s [Direktivom o uslugama] ili, ovisno o okolnostima slučaja, s drugim pravilima ili načelima prava Europske unije?”

20.

Pisana očitovanja u ovom postupku podnijeli su CNAE i dr., AUDICA, češka, španjolska i nizozemska vlada te Europska komisija. Te su stranke, osim češke vlade, iznijele i usmena očitovanja na raspravi održanoj 1. lipnja 2022.

21.

Sud koji je uputio zahtjev svojim pitanjem u bitnome želi doznati je li mjera na temelju koje se ugovori o održavanju tečajeva za povećanje osviještenosti o sigurnosti na cestama i osposobljavanje vozača, namijenjeni vozačima kojima su zbog počinjenja prometnih prekršaja oduzeti bodovi iz vozačkih dozvola, moraju dodjeljivati kao koncesije za javne usluge – pri čemu je u pojedinoj geografskoj zoni državnog područja (osim Katalonije i Baskije), od njih ukupno pet kako su prethodno određene, takve tečajeve ovlašten održavati samo nositelj koncesije – u skladu s odredbama Direktive o uslugama.

22.

Kako sam naveo u točki 2. ovog mišljenja, Direktivom o uslugama utvrđene su opće odredbe namijenjene olakšavanju ostvarivanja temeljnih sloboda zaštićenih člancima 49. i 56. UFEU‑a. Te se dvije slobode odnose na različite aspekte obavljanja gospodarske djelatnosti. Sloboda poslovnog nastana, kako je definirana u članku 49. UFEU‑a, primjenjuje se kada gospodarski subjekt doista namjerava stalno i na neodređeno vrijeme obavljati gospodarsku djelatnosti, dok sloboda pružanja usluga, predviđena člankom 56. UFEU‑a, obuhvaća sve usluge koje se ne nude stalno i neprekinuto iz sjedišta u državi članici odredišta ( 9 ). Unutar tog konteksta, poglavlje III. (članci 9. do 15.) Direktive o uslugama odnosi se na slobodu poslovnog nastana, dok se poglavlje IV. (članci 16. do 21.) te direktive bavi slobodom pružanja usluga.

23.

Smatram očitim da se djelatnost poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, koja čini „uslugu” u smislu članka 4. točke 1. Direktive o uslugama ( 10 ), obavlja stalno i da je namijenjena obavljanju na neodređeno vrijeme. Shodno tomu, usklađenost nacionalne mjere o kojoj je riječ s pravom Unije treba ocijeniti s obzirom na pravila o slobodi poslovnog nastana (poglavlje III. Direktive o uslugama), a ne s obzirom na pravila o slobodi kretanja usluga (poglavlje IV. te direktive), ako se utvrdi da je ta direktiva primjenjiva na ovaj predmet ( 11 ).

24.

U tom pogledu dodajem da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, nacionalnu mjeru u području koje je u potpunosti usklađeno na razini Unije treba ocijeniti ne u odnosu na odredbe Ugovora, nego u odnosu na odredbe te mjere usklađivanja ( 12 ). Kad je riječ o poglavlju III. Direktive o uslugama, Sud je već utvrdio da je njezinim člancima 9. do 14. provedeno iscrpno usklađivanje u odnosu na usluge obuhvaćene njihovim područjem primjene ( 13 ). Prema mojem mišljenju, isto vrijedi i za članak 15. koji je također dio tog poglavlja ( 14 ). Stoga, ako bi se utvrdilo da je Direktiva o uslugama primjenjiva na ovaj predmet, smatram da bi bilo dovoljno da se usklađenost nacionalne mjere o kojoj je riječ u glavnom postupku ocijeni isključivo s obzirom na navedene odredbe, bez potrebe za analizom u svjetlu članka 49. UFEU‑a ( 15 ).

25.

U vezi s tim ističem da sud koji je uputio zahtjev ima dvojbe u dvama pogledima kad je riječ o tome je li Direktiva o uslugama, a osobito njezini članci 9. do 13., primjenjiva na ovaj predmet ( 16 ).

26.

Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev traži od Suda da pojasni je li održavanje tečajeva o kojima je riječ, iako čini „uslugu”, ipak isključeno iz materijalnog područja primjene Direktive o uslugama zbog toga što spada u kategoriju „usluga [u] području prijevoza” u smislu članka 2. stavka 2. točke (d) te direktive, što bi značilo da sukladnost sporne nacionalne mjere treba ocijeniti isključivo s obzirom na članak 49. UFEU‑a (te da Direktiva o uslugama, uključujući njezino poglavlje III., nije primjenjiva na ovaj predmet) ( 17 ).

27.

Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev pita bi li činjenica da se ugovori o održavanju tih tečajeva – čak i kad bi se ustanovilo da održavanje predmetnih tečajeva nije „usluga u području prijevoza” – sklapaju u obliku koncesije za javne usluge dovela do njihova isključenja iz određenih odredbi Direktive o uslugama, odnosno njezinih članaka 9. i 13. Koncesije za javne usluge nisu navedene na popisu izuzeća iz članka 2. stavka 2. Direktive o uslugama. Međutim, u uvodnoj izjavi 57. te direktive navodi se, u bitnome, da se odredbe Direktive o uslugama koje su vezane uz sustave ovlašćivanja (a to su članci 9. do 13. te direktive) ne „odnose” na sklapanje ugovorâ o uslugama koje već podliježu pravilima o javnoj nabavi sadržanima u drugim sekundarnim aktima prava Unije, kao što je Direktiva 2014/23.

28.

U sljedećem ću odjeljku redom razmotriti ta dva pitanja (A). Objasnit ću zašto smatram da je Direktiva o uslugama, uključujući njezine članke 9. do 13., primjenjiva na ovaj predmet. Potom ću iznijeti razloge zbog kojih smatram da mjera poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku nije u skladu sa zahtjevima iz poglavlja III. (sloboda poslovnog nastana) te direktive (B).

29.

Članak 2. stavak 2. točka (d) Direktive o uslugama predviđa da su „usluge [u] području prijevoza […] koje ulaze u područje primjene glave [VI. UFEU‑a]” isključene iz materijalnog područja primjene te direktive. To je zato što je, u skladu s člankom 58. stavkom 1. UFEU‑a, sloboda pružanja usluga u području prometa posebno uređena glavom VI. UFEU‑a ( 18 ). Direktiva o uslugama stoga ne može uređivati slobodu pružanja usluga u tom području ( 19 ).

30.

Pojam „usluge [u] području prijevoza” nije izričito definiran ni u toj direktivi ni u glavi VI. UFEU‑a ( 20 ). Međutim, Sud ga je protumačio na način da uključuje „ne samo svaki fizički akt premještanja osoba ili dobara s jednog mjesta na drugo pomoću vozila, zrakoplova ili plovila nego i svaku uslugu koja je neraskidivo vezana uz takav akt” ( 21 ).

31.

Iz te sudske prakse proizlazi da puka činjenica da je usluga na neki način povezana s prijevozom nije dovoljna da bi se članak 2. stavak 2. točka (d) Direktive o uslugama na nju primjenjivao ( 22 ). Umjesto toga, potrebno je razmotriti što je glavna svrha dotične usluge ( 23 ). Naime, treba razlikovati usluge koje su suštinski (odnosno neraskidivo) vezane uz fizički akt premještanja osoba ili dobara s jednog mjesta na drugo pomoću prijevoznog sredstva (kao što su taksiji, vozila hitne pomoći i vozila lučke službe ( 24 )), s obzirom na to da je njihova glavna svrha premještanje dobara ili ljudi, i usluge koje su pomoćne jer imaju drukčiju glavnu svrhu ( 25 ).

32.

Potonja kategorija obuhvaća usluge najma automobila, usluge putničkih agencija i potrošačke usluge u području turizma, uključujući usluge turističkih vodiča ( 26 ). Obuhvaća i usluge kao što su usluge za vrijeme vožnje, usluge čišćenja ili usluge posluživanja hranom i pićem u vlakovima, koje, iako su pomoćne u odnosu na uslugu prijevoza putnika vlakom, s njome nisu neraskidivo povezane ( 27 ). Takve usluge nisu isključene iz materijalnog područja primjene Direktive o uslugama ( 28 ).

33.

Nezavisni odvjetnik M. Szpunar u svojem je mišljenju u spojenim predmetima Trijber i Harmsen ( 29 ) objasnio da je razlog uključivanja usluga najma automobila ili usluga turističkih vodiča u materijalno područje primjene te direktive bila činjenica da je glavna svrha tih usluga to da njihovi primatelji unajme vozila odnosno da nauče nešto o određenom mjestu ili području, a ne da ih se prevozi. U tom istom smislu je zaključio da je bitna svrha usluga autoškola to da njihovi primatelji nauče voziti, a ne da ih se prevozi ( 30 ).

34.

Prema mojem mišljenju, usluge o kojima je riječ u glavnom postupku također spadaju u tu kategoriju. Naime, baš kao usluge autoškola, tečajevi za povećanje osviještenosti o sigurnosti na cestama i osposobljavanje vozača kao glavnu svrhu imaju to da njihov primatelj nauči sigurno i odgovorno voziti, a ne to da ga se prevozi.

35.

S obzirom na to, slažem se s Komisijom, češkom vladom i AUDICA‑om da za tečajeve o kojima je riječ ne treba smatrati da spadaju u kategoriju „usluga [u] području prijevoza”. Shodno tomu, te tečajeve ne treba isključiti iz materijalnog područja primjene Direktive o uslugama na temelju njezina članka 2. stavka 2. točke (d) ( 31 ).

36.

Moje stajalište u tom pogledu ne mijenja, kao prvo, argument nizozemske vlade prema kojem tečajeve o kojima je riječ treba smatrati „uslugama [u] području prijevoza” u smislu članka 2. stavka 2. točke (d) Direktive o uslugama zato što su suštinski vezani uz posjedovanje vozačke dozvole, što je pravni preduvjet za pokretanje vozila. Slažem se s tom vladom da je Sud, barem u jednoj presudi, to jest u presudi Grupo Itevelesa i dr. ( 32 ), prema svemu sudeći primijenio širi pravni test od onog koji sam opisao u točkama 30. i 31. ovog mišljenja te da je pojmom „usluge [u] području prijevoza” obuhvatio usluge koje su „preduvjet” za fizički akt pokretanja vozila. On je na temelju te definicije zaključio da „usluge [u] području prijevoza” uključuju tehničke preglede motornih vozila, koji su nužan preduvjet za obavljanje glavne djelatnosti koju predstavlja prijevoz ( 33 ) te bez kojih je ta djelatnost nezakonita.

37.

Ipak, ne smatram, unatoč toj presudi, da činjenica da je usluga povezana, ili čak „suštinski vezana”, uz posjedovanje vozačke dozvole treba biti presudna za odgovor na pitanje treba li tu uslugu smatrati „uslugom [u] području prijevoza”. Prema mojem mišljenju, stjecanje ili zadržavanje vozačke dozvole razlikuje se od tehničkih pregleda vozila. Odnosi se na pravnu metodu kojom pojedinac može nabaviti prijevozno sredstvo ( 34 ) te je kao takvo povezano s pojedincem, a ne sa samim vozilom, dok se djelatnost centara za tehnički pregled sastoji u izravnom pregledavanju vozila (kao pravnom preduvjetu za fizičko pokretanje tog vozila).

38.

S obzirom na to, smatram da se situacija koja se razmatra u glavnom postupku razlikuje od one koja je dovela do presude Grupo Itevelesa i dr. ( 35 ) Sudsko rješenje izabrano u toj presudi stoga ne bi trebalo upotrijebiti u ovom predmetu.

39.

Kao drugo, nije mi uvjerljiv argument španjolske vlade da pojam „usluge [u] području prijevoza” treba tumačiti s obzirom na članak 91. stavak 1. UFEU‑a. Prema mišljenju te vlade, tečajevi o kojima je riječ jesu „usluge [u] području prijevoza” zato što čine „mjere za poboljšanje sigurnosti prometa” u smislu te odredbe. Međutim, smatram poprilično očitim da je cilj članka 91. stavka 1. UFEU‑a utvrditi popis različitih aspekata koji čine dio „okvira zajedničke prometne politike” (kako je navedeno u članku 90. UFEU‑a) te, u tom kontekstu, odrediti razne mjere koje zakonodavac Unije može usvojiti (kako bi uredio, među ostalim, „usluge [u] području prijevoza”). Stoga, protivno tvrdnji španjolske vlade, svrha te odredbe nije definirati što su to „usluge [u] području prijevoza”.

40.

U svakom slučaju, smatram da tumačenje koje predlaže španjolska vlada, a prema kojem se svaka mjera namijenjena poboljšanju sigurnosti prometa nužno odnosi na „uslugu [u] području prijevoza”, znatno odstupa od tumačenja koje Sud zagovara u svojoj sudskoj praksi, a koje je, kako sam prethodno objasnio, usredotočeno na to je li „glavna svrha” dotične usluge prijevoz dobara ili ljudi.

41.

Nakon što sam naveo ta pojašnjenja i objasnio zašto smatram da održavanje predmetnih tečajeva nije obuhvaćeno izuzećem iz članka 2. stavka 2. točke (d) Direktive o uslugama („usluge [u] području prijevoza”), pokušat ću razriješiti dvojbe suda koji je uputio zahtjev u pogledu toga ima li činjenica da se ti tečajevi moraju pružati na temelju koncesije za javne usluge ikakav utjecaj na primjenjivost članaka 9. do 13. Direktive o uslugama.

42.

Podsjećam na to da članak 9. stavak 3. Direktive o uslugama u bitnome propisuje da se članci 9. do 13. te direktive „ne odnos[e] na one aspekte sustava ovlašćivanja koje izravno ili neizravno uređuju drugi akti [Unije]”, kao što je Direktiva 2014/23 ( 36 ). Posljedično, ako bi tečajevi o kojima je riječ u glavnom postupku spadali u područje primjene Direktive 2014/23, oni bi bili isključeni iz područja primjene članaka 9. do 13. Direktive o uslugama. Međutim, oni bi, prema mojem mišljenju, i dalje podlijegali ostalim relevantnim odredbama te direktive ( 37 ) (to jest, svim relevantnim odredbama osim članaka 9. do 13.) ( 38 ).

43.

Ističem da je za primjenjivost Direktive 2014/23 potrebno ispunjenje nekoliko kumulativnih uvjeta.

44.

Kao prvo, dotična usluga mora biti organizirana kao „koncesija” ( 39 ). „Koncesija usluga” u smislu te direktive definirana je kao „ugovor kojim se ostvaruje novčani interes, a sklapa se u pisanom obliku posredstvom kojeg jedan javni naručitelj ili naručitelj ili više njih povjeravaju pružanje usluga ili upravljanje uslugama […] jednom gospodarskom subjektu ili više njih čija se naknada sastoji isključivo od prava na iskorištavanje usluga koje su predmet ugovora ili od tog prava i plaćanja” ( 40 ). Sud je pojasnio da takav ugovor, među ostalim, obilježava situacija u kojoj se, s jedne strane, pravo na pružanje određene usluge prenosi s javnog naručitelja koncesionaru te u kojoj, s druge strane, potonji raspolaže određenom gospodarskom slobodom da odredi uvjete za iskorištavanje toga prava, pri čemu je usto uvelike izložen rizicima vezanima uz to iskorištavanje” ( 41 ).

45.

Sve stranke i zainteresirane strane u ovom predmetu, kao i sud koji je uputio zahtjev, smatraju da se tečajevi o kojima je riječ trebaju pružati na temelju koncesije za javne usluge (jedne za svako geografsko područje), što bi značilo da se situacija koja se razmatra u glavnom postupku odnosi na koncesije za javne usluge u smislu Direktive 2014/23. Slažem se s time. Naime, iz točaka 13. i 14. ovog mišljenja proizlazi da se ugovori o kojima je riječ u glavnom postupku odnose na pružanje određene usluge te da se njima pravo na pružanje navedenih tečajeva (kao i, prema svemu sudeći, rizici vezani uz obavljanje te djelatnosti) prenosi s javnog naručitelja na pojedine nositelje koncesija.

46.

Kao drugo, potrebno je da su se ponude za dodjelu koncesija prikupljale ili da su koncesije dodijeljene nakon 17. travnja 2014 jer su u protivnome isključene iz primjene rationae temporis Direktive 2014/23. ( 42 ) Na nacionalnim je sudovima da ocijene, na temelju činjenica kojima raspolažu, je li taj uvjet ispunjen ( 43 ). Neovisno o tom pitanju, ističem da španjolska vlada te CNAE i dr. smatraju da Direktiva 2014/23 zbog drugog (različitog) razloga nije vremenski primjenjiva. Naime, tvrde da je rok za prijenos Direktive 2014/23 u nacionalno pravo istekao u veljači 2016. te da su se ponude za dodjelu koncesija o kojima je riječ u glavnom postupku prikupljale prije isteka tog roka, dok su na snazi još bila ranije važeća nacionalna pravila te dok direktiva još nije bila prenesena u nacionalno pravo.

47.

U tom pogledu podsjećam na to da je Sud već utvrdio, u predmetu iz područja javne nabave u kojem je bila riječ o ponudi koja je isključena iz postupka dodjele ugovora prije isteka roka za prijenos odnosne direktive te prije nego što je ta direktiva prenesena u nacionalno pravo, da bi se primjena te direktive „protivila načelu pravne sigurnosti”, s obzirom na to da je odluka kojom je navodno povrijeđeno pravo Unije donesena prije isteka navedenog roka ( 44 ).

48.

Smatram da je sličan pristup moguće primijeniti i u ovom predmetu. Zbog tih bih se razloga složio sa španjolskom vladom te s CNAE‑om i dr. (podložno provjeri nacionalnog suda) da se Direktiva 2014/23 ne primjenjuje ratione temporis na situaciju poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, s obzirom na to da rok za prijenos te direktive nije istekao te da ona nije bila prenesena u nacionalno pravo u vrijeme nastanka relevantnih činjenica.

49.

Kao treće, vrijednost ugovora o koncesiji mora biti jednaka ili viša od određenog praga ( 45 ). Taj je prag u relevantno vrijeme bio 5186000 eura ( 46 ). Ponovno, na nacionalnom je sudu da, na temelju informacija koje su mu dostavljene, utvrdi je li taj uvjet ispunjen. Međutim, ističem da je, sudeći prema informacijama koje su na raspravi iznijeli CNAE i dr., španjolska vlada i Komisija, vrijednost ugovora o kojem je riječ u glavnom postupku niža od tog praga. Španjolska vlada je objasnila da je vrijednost ugovora u vrijeme njegove objave bila 1285000 eura. Taj je iznos znatno niži od praga od 5186000 eura.

50.

Imajući u vidu te informacije, čini mi se da su ugovori za pružanje tečajeva o kojima je riječ, s obzirom na to da su (i.) sklopljeni prije isteka roka za prijenos Direktive 2014/23 te da (ii.) im je vrijednost niža od praga predviđenog tom direktivom, isključeni i iz vremenskog i iz materijalnog područja primjene tog akta. Iz toga slijedi, prema mojem mišljenju, da primjenjivost članaka 9. i 13. Direktive o uslugama na situaciju poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku ne bi trebala biti isključena uz objašnjenje da je takva situacija uređena Direktivom 2014/23.

51.

S obzirom na to, još mi preostaje utvrditi jesu li ispunjeni uvjeti za primjenu članaka 9. do 13. Direktive o uslugama na situaciju poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku. U tom pogledu ističem da se te odredbe primjenjuju na određenu vrstu postupka koju se može definirati kao „sustav ovlašćivanja”. Stoga trebam razmotriti može li se za postupak o kojem je riječ u ovom predmetu smatrati da ulazi u tu kategoriju.

52.

U vezi s tim podsjećam na to da, prema definiciji iz članka 4. točke 6. te direktive, „sustav ovlašćivanja” znači svaki postupak koji pružatelj ili primatelj mora slijediti da bi od nadležnog tijela dobio službenu ili implicitnu odluku o pristupu ili izvođenju uslužne djelatnosti.

53.

Osim toga, u uvodnoj izjavi 39. Direktive o uslugama navedeno je da pojam „sustav ovlašćivanja” obuhvaća upravne postupke za dodjelu koncesija ( 47 ) (uz iznimku onih koji, za razliku od postupka o kojem je riječ u ovom predmetu, spadaju u područje primjene Direktive 2014/23) ( 48 ).

54.

Kako sam već utvrdio u točki 45. ovog mišljenja, slučaj koji se razmatra u glavnom postupku odnosi se na koncesije za javne usluge koje nadležna tijela javne vlasti dodjeljuju radi održavanja tečajeva za povećanje osviještenosti o sigurnosti na cestama i osposobljavanje vozača namijenjenih vozačima koji su izgubili bodove iz vozačkih dozvola. Te su koncesije službene odluke koje pružatelji usluge moraju dobiti od nadležnih nacionalnih tijela da bi mogli obavljati svoje gospodarske djelatnosti ( 49 ). Smatram da se one stoga mogu kvalificirati kao „ovlašćivanje” u smislu odredbi Direktive o uslugama.

55.

Shodno tomu, smatram da su članci 9. do 13. Direktive o uslugama primjenjivi na ovaj predmet ( 50 ).

56.

Iz izloženih razmatranja kao cjeline proizlazi da je poglavlje III. Direktive o uslugama, uključujući njezine članke 9. do 13., primjenjivo na situaciju o kojoj je riječ u glavnom postupku. Koncesije za javne usluge o kojima je riječ u glavnom postupku dio su „sustava ovlašćivanja” u smislu tih odredbi. Nadalje, one se ne odnose na „usluge [u] području prijevoza”, koje su na temelju članka 2. stavka 2. točke (d) Direktive o uslugama isključene iz područja primjene te direktive.

57.

Okrećući se sada ocjeni usklađenosti nacionalne mjere poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku s odredbama Direktive o uslugama, objasnit ću zašto smatram da takva mjera nameće ograničenje slobode poslovnog nastana pružatelja usluga koje nije u skladu sa zahtjevima poglavlja III. (članci 9. do 15.) te direktive.

58.

Prije nego što se posvetim tim pitanjima, želim iznijeti dvije uvodne napomene.

59.

Kao prvo, htio bih istaknuti da su stranke i zainteresirane strane na raspravi raspravljale o tome imaju li usluge o kojima je riječ u glavnom postupku „prekogranični element” u smislu sudske prakse koja se odnosi na članak 49. UFEU‑a ( 51 ). U tom pogledu želim samo reći da, dok je ustaljeno da odredbe Ugovora koje se odnose na temeljne slobode „nisu primjenjive na situacije u kojima su svi relevantni čimbenici ograničeni samo na jednu državu članicu” ( 52 ), vodila se rasprava o tome je li postojanje prekograničnog elementa potrebno i kako bi Sud odgovorio na pitanje o tumačenju Direktive o uslugama ( 53 ). Međutim, Sud je sada tu raspravu okončao objasnivši da odredbe poglavlja III. Direktive o uslugama treba tumačiti na način da se primjenjuju i na situaciju u kojoj su svi relevantni elementi ograničeni na samo jednu državu članicu ( 54 ). Dakle, postojanje prekograničnog elementa nije potrebno kako bi se ocijenilo je li mjera poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku u skladu s odredbama poglavlja III. Direktive o uslugama.

60.

Shodno tomu, smatram da je u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku moguće ocijeniti je li mjera u skladu s odredbama poglavlja III. Direktive o uslugama, čak i ako se utvrdi da se takva mjera tiče situacije vezane uz samo jednu državu članicu, što je na nacionalnom sudu da provjeri ( 55 ).

61.

Kao drugo, želim pojasniti odnos između članaka 9. do 13. i članka 15. Direktive o uslugama. U tom pogledu ističem da članak 9. te direktive sprečava države članice da koriste „sustave ovlašćivanja” osim ako su takvi sustavi nediskriminirajući, opravdani prevladavajućim razlogom od društvenog interesa i proporcionalni cilju od društvenog interesa. Ti se kriteriji ponavljaju u članku 10. stavku 2. Direktive o uslugama te usto čine dio članka 10. stavka 4. te direktive, koji Sud tumači ( 56 ) na način da sustavi ovlašćivanja načelno moraju pružateljima usluga omogućavati da svoju djelatnost obavljaju na cijelom državnom području osim ako je ograničenje ovlaštenja na određeni dio tog područja nediskriminirajuće, opravdano prevladavajućim razlogom od društvenog interesa i proporcionalno. Ta se tri uvjeta izričito spominju i u članku 15. stavku 3. Direktive o uslugama.

62.

Članci 9. do 13. Direktive o uslugama izričito se odnose na uvjete koje moraju ispunjavati nacionalni sustavi ovlašćivanja, dok je predmet članka 15. stavka 3. te direktive, općenitije, usklađenost nacionalnih zahtjeva koji se nameću pružateljima usluga, uključujući teritorijalna i kvantitativna ograničenja, s tom direktivom. Međutim, jasno je da se odnosne odredbe donekle preklapaju. Zapravo, Sud je u bitnome utvrdio da se „sustav ovlašćivanja” koji pružateljima usluga koji nastoje pokrenuti gospodarsku djelatnost nameće „teritorijalno ograničenje” te koji nije u skladu s člankom 15. stavkom 3. te direktive protivi i članku 10. stavku 4. te direktive ( 57 ), i obratno.

63.

U ovom predmetu, stranke i zainteresirane strane u svojim su se očitovanjima i podnescima usredotočile na to je li mjera poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku u skladu s člankom 15. stavkom 3. Direktive o uslugama. U sljedećim ću se odjeljcima stoga usredotočiti na to je li takva mjera u skladu sa zahtjevima te odredbe.

64.

U tom ću pogledu započeti navođenjem razloga zbog kojih smatram da ta mjera čini „zahtjev” u smislu članka 15. stavka 2. te direktive koji ograničava slobodu poslovnog nastana (1). Potom ću razmatrati je li takvo ograničenje (i.) nediskriminirajuće, (ii.) opravdano „prevladavajućim razlogom od društvenog interesa” i (iii.) proporcionalno, u skladu s trima uvjetima iz članka 15. stavka 3. Direktive o uslugama. Objasnit ću zašto, prema mojem mišljenju, treba sumnjati da takva mjera ispunjava zahtjev „proporcionalnosti” (2). Reći ću i nekoliko riječi o činjenici da tečajevi o kojima je riječ imaju značajke UOGI‑ja (3).

65.

Kako bih ocijenio usklađenost mjere poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku s obzirom na kriterije iz članka 15. stavka 3. Direktive o uslugama, prvo treba ustanoviti spada li takva mjera u jednu od kategorija „zahtjeva” navedenih u članku 15. stavku 2. te direktive, u vezi s njezinim člankom 4. točkom 7., koji među ostalim propisuje da se „svaka obveza, zabrana, uvjet ili ograničenje koje je predviđeno zakonima ili drugim propisima država članica ili koje proizlazi iz sudske prakse” smatra „zahtjevima” u svrhu Direktive o uslugama.

66.

Na temelju informacija sadržanih u spisu čini mi se da se AUDICA‑ina glavna kritika mjere o kojoj je riječ u glavnom postupku ne odnosi samo na činjenicu da se ugovori za pružanje usluga o kojima je riječ moraju dodijeliti kao koncesije za javne usluge nego se ona, naprotiv, uglavnom tiče činjenice da samo jedan nositelj koncesije može pružati te usluge u svakoj od pet geografskih zona na koje je podijeljeno državno područje (osim Katalonije i Baskije).

67.

U tom pogledu ističem da su „kvantitativna ili teritorijalna ograničenja” izvođenja djelatnosti u članku 15. stavku 2. točki (a) Direktive o uslugama izričito kvalificirana kao „zahtjevi” u smislu članka 4. točke 7. te direktive, iz čega proizlazi da se za njih smatra da utječu na slobodu poslovnog nastana pružatelja usluga ( 58 ).

68.

Kako je navedeno u toj odredbi, takva ograničenja postoje, među ostalim, kada je nacionalnom mjerom ograničen broj gospodarskih subjekata koji mogu imati poslovni nastan u određenoj državi članici (ili na određenom području unutar te države članice) (kvantitativna ograničenja) ili kada se njome zahtijeva minimalna geografska udaljenost između pružatelja usluga (teritorijalna ograničenja) ( 59 ). Sud je objasnio da „teritorijalno ograničenje” postoji i kada se nacionalnim zakonodavstvom ovlaštenje za obavljanje djelatnosti u cijelosti ograničava na određeno geografsko područje ( 60 ) ili se obavljanje djelatnosti zabranjuje u određenim geografskim zonama ( 61 ).

69.

Sud koji je uputio zahtjev u ovom predmetu navodi (te se sve stranke i zainteresirane strane slažu) da je, u skladu s mjerom o kojoj je riječ u glavnom postupku, španjolsko državno područje (osim Katalonije i Baskije) podijeljeno na pet zona, pri čemu je u svakoj zoni samo jedan subjekt (uspješni ponuditelj u postupku dodjele koncesije za javne usluge) ovlašten pružati tečajeve za povećanje osviještenosti o sigurnosti na cestama i osposobljavanje vozača ( 62 ). Taj subjekt ima isključivu kontrolu na području za koje ima koncesiju za javne usluge, dok je drugim pružateljima usluga praktički zabranjeno pružati dotične usluge u istoj zoni.

70.

Iako mjera poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku ne sprečava pružatelja usluga da na određenom tržištu sudjeluje u postupku dodjele koncesije za javne usluge održavanja tečajeva za povećanje osviještenosti o sigurnosti na cestama i osposobljavanje vozača, ona ipak ograničava broj pružatelja usluga koji mogu ostvarivati to pravo (jedan u svakoj od pet prethodno određenih geografskih zona) i mjesto na kojem to mogu činiti.

71.

Iz navedenog slijedi, prema mojem mišljenju, da takva mjera čini i kvantitativno i teritorijalno ograničenje u smislu članka 15. stavka 2. točke (a) Direktive o uslugama ( 63 ). Kao takva, ona ograničava slobodu poslovnog nastana i bit će dopuštena samo ako ispunjava zahtjeve iz članka 15. stavka 3. te direktive, kojima ću se sada posvetiti.

72.

Članak 15. stavak 3. Direktive o uslugama navodi tri uvjeta koja trebaju biti ispunjena kako bi „ograničenje” bilo dopušteno. Konkretnije, ta odredba zahtijeva da takvo ograničenje, da bi bilo dopušteno (i.) ne bude diskriminirajuće s obzirom na državljanstvo (članak 15. stavak 3. točka (a)), (ii.) da bude nužno (to jest, opravdano prevladavajućim razlogom od društvenog interesa) (članak 15. stavak 3. točka (b)) te da (iii.) bude proporcionalno (članak 15. stavak 3. točka (c)).

73.

Čini mi se da pitanje jesu li prva dva uvjeta ispunjena u ovom predmetu nije posebno problematično.

74.

Naime, smatram očitim, kao prvo, da se ograničenje poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku primjenjuje bez diskriminacije s obzirom na državljanstvo (članak 15. stavak 3. točka (a)) (prvi uvjet).

75.

Kao drugo, smatram da je takvo ograničenje opravdano prevladavajućim razlogom od društvenog interesa u smislu članka 15. stavka 3. točke (b) Direktive o uslugama u vezi s člankom 4. točkom 8. te direktive (drugi uvjet).

76.

U tom pogledu ističem da su španjolska tijela uređenje prema kojem u pojedinoj geografskoj zoni samo jedan subjekt može pružati usluge o kojima je riječ pred nacionalnim sudom opravdavala tvrdnjom da je takvo ograničenje nužno kako bi se osiguralo da tečajevi za povećanje osviještenosti o sigurnosti na cestama i osposobljavanje vozača budu dostupni na čitavom relevantnom državnom području. Prema navodu španjolskih tijela, time što olakšava geografski pristup tečajevima za povećanje osviještenosti o sigurnosti na cestama i osposobljavanje vozača, mjera poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku doprinosi djelotvornom obučavanju vozača koji su počinili prometne prekršaje. Ona stoga, gledano u cjelini, povećava sigurnost na cestama.

77.

Prema članku 4. točki 8. Direktive o uslugama, u vezi s uvodnom izjavom 40. te direktive, „sigurnost na cestama” jedan je od prevladavajućih razloga od društvenog interesa koji mogu opravdati ograničenja slobode poslovnog nastana. Smatram da mjera poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, čija je svrha poboljšanje sigurnosti na cestama, stoga ispunjava drugi uvjet predviđen u članku 15. stavku 3. točki (b) te direktive.

78.

Složenije je pitanje ispunjava li takva mjera treći uvjet (onaj iz članka 15. stavka 3. točke (c) Direktive o uslugama) (proporcionalnost). U tom pogledu podsjećam na to da dva zahtjeva moraju biti ispunjena kako bi se udovoljilo tom uvjetu. Kao prvo, mjera mora biti primjerena, to jest, prikladna za postizanje postavljenog cilja u skladu s člankom 15. stavkom 3. točkom (c) Direktive o uslugama. Kao drugo, mjera ne smije prelaziti ono što je nužno za postizanje cilja. Ako je za ostvarenje cilja moguće birati između više mjera, treba izabrati onu koja najmanje ograničava slobodu poslovnog nastana zajamčenu direktivom ( 64 ).

79.

Kako je Sud više puta utvrdio, u konačnici je na nacionalnom sudu – koji je jedini ovlašten ocjenjivati činjenice iz glavnog postupka – da utvrdi ispunjava li navedena mjera ta dva zahtjeva ( 65 ). Međutim, kako bi dao korisne odgovore sudu koji je uputio zahtjev te mu omogućio donošenje odluke, Sud je ovlašten dati smjernice koje proizlaze iz spisa predmeta u glavnom postupku kao i podnesenih pisanih i usmenih očitovanja ( 66 ).

80.

Kad je riječ o prvom zahtjevu, ističem da je Sud mjere koje su činile teritorijalno ograničenje proglašavao prikladnima za ostvarenje postavljenog cilja ako je njihova svrha bila prilagodba potrebama stanovništva, pokrivanje cjeline državnog područja ili vođenje računa o geografski izoliranim ili na druge načine zakinutim područjima ( 67 ).

81.

S obzirom na tu sudsku praksu, slažem se s CNAE‑om i dr. te sa španjolskom vladom da, s obzirom na to da se mjerom poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku jamči postojanje barem jednog subjekta koji je odgovoran za provedbu djelatnosti u svakoj od pet zona diljem relevantnog područja, ona pridonosi osiguravanja toga da vozači imaju pristup centrima za osposobljavanje diljem relevantnog područja, pa čak i u zonama koje su u nepovoljnom geografskom položaju ili koje su manje privlačne. Takva je mjera stoga prikladna za ostvarenje postavljenog cilja (a to je poboljšanje „sigurnosti na cestama” olakšavajući vozačima koji su izgubili bodove iz vozačke dozvole pristup centrima za osposobljavanje).

82.

Kad je riječ o drugom zahtjevu (to jest o pitanju premašuje li se mjerom poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku ono što je nužno za ostvarenje postavljenog cilja), moram priznati da ipak imam određene dvojbe.

83.

U kontekstu glavnog postupka, čitavo španjolsko državno područje, osim Katalonije i Baskije, podijeljeno je na samo pet zona. U svakoj od tih zona može djelovati samo jedan pružatelj usluga. To znači da ukupno najviše pet subjekata može pružati usluge o kojima riječ.

84.

Prema mojem mišljenju, to je znatno ograničenje broja pružatelja usluga te istodobno nije jasno u kojem je smislu podjela relevantnog državnog područja na samo pet (velikih) zona najmanje ograničavajući način postizanja odgovarajuće geografske raspodjele centara za osposobljavanje vozača. Naime, bez dodatnih zahtjeva u pogledu, među ostalim, minimalne ili maksimalne udaljenosti između dvaju centara ili u pogledu broja centara koji trebaju postojati, ovisno o broju stanovnika, sasvim je moguće, prema mojem mišljenju, da svaki nositelj koncesije pruža usluge o kojima je riječ samo u najisplativijim dijelovima zone koja mu je dodijeljena, a ne i u onim dijelovima koji su manje privlačni.

85.

Koliko shvaćam iz spisa predmeta, a osobito iz AUDICA‑inih pisanih očitovanja, dokumentacija za nadmetanje i tehničke specifikacije (cahier des charges) zapravo sadržavaju takav dodatni zahtjev, koji se odnosi, među ostalim, na broj centara koji treba osnovati u pojedinoj zoni ovisno o broju stanovnika. Smatram da upravo ti zahtjevi, a ne podjela relevantnog državnog područja na pet zona i povezano ograničenje broja pružatelja usluga, sprečavaju pružatelje usluge da svoju djelatnost usredotoče na područja koja se smatraju privlačnima, u korist stanovnika tih područja, a na štetu stanovnika manje privlačnih područja, koji imaju lošiji pristup tim uslugama ( 68 ).

86.

Sve u svemu, čini mi se da bi se podjelom relevantnog državnog područja na veći broj (manjih) geografskih zona (više od pet) ne samo osigurao dovoljan pristup tečajevima za povećanje osviještenosti o sigurnosti na cestama i osposobljavanje vozača na čitavom relevantnom državnom području nego bi se, ipso facto, usto omogućilo da na čitavom tom području veći broj nositelja koncesija za javne usluge pruža dotične usluge. Stoga smatram da postoje „manje stroge mjere kojima se postiže isti rezultat” u smislu članka 15. stavka 3. točke (c) Direktive o uslugama.

87.

S obzirom na navedena razmatranja, smatram da mjera poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku ne ispunjava treći uvjet predviđen člankom 15. stavkom 3. Direktive o uslugama jer prelazi ono što je nužno za ostvarenje postavljenog cilja.

88.

Stoga smatram da takvu mjeru treba proglasiti nesukladnom toj odredbi Direktive o uslugama. S obzirom na razmatranja koja sam izložio u točki 62. ovog mišljenja, mišljenja sam da se takva mjera protivi i članku 10. stavku 4. te direktive.

89.

Nakon što sam došao do tog zaključka, trebam naglasiti da, prema mojem mišljenju, nije potrebno ići toliko daleko pa reći da usluge o kojima je riječ ne treba pružati na temelju koncesije za javne usluge. Naime, smatram da je obvezu da se svi relevantni ugovori dodjeljuju kao koncesije za javne usluge moguće zadržati kao osnovno načelo, ali treba omogućiti da se tom djelatnošću bavi više nositelja koncesija.

90.

Konkretno, smatram da, protivno AUDICA‑inoj tvrdnji, pravni okvir za pružanje tečajeva o kojima je riječ ne mora biti sličan onomu koji postoji za tečajeve namijenjene samom stjecanju vozačke dozvole, a koji umjesto primjene koncesija za javne usluge predviđa primjenu sustava ovlašćivanja.

91.

U tom pogledu prihvaćam argumente kojima španjolska vlada nastoji objasniti zašto navedene dvije djelatnosti treba različito urediti. Španjolska vlada tvrdi (prema mojem mišljenju, uvjerljivo) da se tečajevi koji služe stjecanju vozačke dozvole u dvama pogledima razlikuju od onih koji vozačima omogućuju da vrate bodove iz vozačkih dozvola: kao prvo, oni nisu namijenjeni pojedincima koji su počinili prometne prekršaje te se, kao drugo, odvijaju kao priprema za ispit koji izravno provode nadležna tijela javne vlasti, što znači da ta tijela u svakom slučaju odlučuju o dodjeli vozačkih dozvola. Za povrat bodova iz vozačkih dozvola koji su oduzeti zbog počinjenja prometnih prekršaja ne postoji ekvivalentan ispit. Zato je potrebno da tijela javne vlasti imaju veću kontrolu nad pružanjem odnosnih tečajeva.

92.

Trebam dodati da se, u svakom slučaju, način na koji se pružanje dviju različitih usluga može organizirati unutar države članice ponajprije odnosi, prema mojem mišljenju, na pitanje koje se tiče dosljednosti nacionalnog zakonodavstva. Nije jasno je li mjera koja se odnosi na samo jednu od tih dviju usluga u skladu s uvjetima propisanima u članku 15. stavku 3. Direktive o uslugama.

93.

Za kraj bih htio objasniti zašto smatram da činjenica da je pružanje tečajeva o kojima je riječ moguće kvalificirati kao UOGI u skladu sa značenjem iz članka 14. i članka 106. stavka 2. UFEU‑a ( 69 ) ne dovodi u pitanje zaključak do kojeg sam upravo došao u pogledu usklađenosti mjere poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku s člankom 15. stavkom 3. Direktive o uslugama.

94.

Što se tiče toga, podsjećam na to da je, kao prvo, za potrebe Direktive o uslugama, usluge moguće smatrati UOGI‑jima jedino ako se njima izvršava „posebna zadaća u društvenom interesu, koju je dotična država članica povjerila pružatelju usluge” ( 70 ). Teret dokazivanja postojanja takve „posebne zadaće” snose države članice. Naime, države članice imaju široku diskrecijsku ovlast odrediti doseg i organizaciju svojih UOGI‑ja, uzimajući u obzir, osobito, ciljeve svoje nacionalne politike ( 71 ).

95.

Kao drugo, ističem da ako nacionalni sudovi ustanove da pružanje usluge održavanja predmetnih tečajeva čini UOGI, u tom bi slučaju te usluge bile obuhvaćene područjem primjene članka 15. stavka 4. Direktive o uslugama ( 72 ), što bi dovelo do toga da bi se usklađenost mjere o kojoj je riječ u glavnom postupku s pravom Unije ocjenjivala s obzirom na posebno pravilo sadržano u toj odredbi.

96.

To posebno pravilo u bitnome predviđa da se članak 15. stavci 1. do 3. primjenjuje na zakonodavstvo koje se odnosi na UOGI‑je samo u mjeri u kojoj primjena takvih pravila ne sprečava, de iure ili de facto, obavljanje posebnih zadaća koje su im povjerene ( 73 ).

97.

Sud je objasnio da iz samog teksta te odredbe proizlazi da UOGI‑ji nisu automatski isključeni iz područja primjene članka 15. Direktive o uslugama ( 74 ). Međutim, utvrdio je i da prva tri stavka te odredbe, ako je njezin stavak 4. primjenjiv, treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalna mjera koja ograničava UOGI ako je to ograničenje (i.) nužno za izvršavanje danih zadaća u gospodarski održivim uvjetima i (ii.) proporcionalno izvršavanju tih zadaća ( 75 ).

98.

Prvi od tih dvaju zahtjeva shvaćam u smislu da uvjete predviđene člankom 15. stavcima 1. do 3. Direktive o uslugama ne treba primjenjivati ako bi to spriječilo da se zadaća određena kao UOGI izvršava u gospodarski održivim uvjetima.

99.

U ovom slučaju, kad bi se ustanovilo da održavanje predmetnih tečajeva čini UOGI, nacionalni bi sud trebao provesti tu ocjenu. Ipak, složio bih se s češkom vladom da primjena članka 15. stavaka 1. do 3. Direktive o uslugama u ovom slučaju ne ometa izvršavanje posebne zadaće povjerene u kontekstu glavnog postupka.

100.

Naime, kao što sam naveo u točki 86. ovog mišljenja, smatram da bi se olakšavanju pružanja usluga o kojima je riječ u manje privlačnim područjima zapravo doprinijelo podjelom relevantnog državnog područja na veći broj (manjih) geografskih zona od postojećih pet (što bi potencijalno rezultiralo i većim brojem nositelja koncesija na čitavom relevantnom državnom području). To me dovodi do zaključka da teritorijalna podjela i kvantitativna ograničenja predviđena mjerom poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku nisu nužni za izvršavanje dotične posebne zadaće u gospodarski održivim uvjetima; upravo suprotno.

101.

S obzirom na navedena razmatranja, smatram da činjenica da je djelatnost o kojoj je riječ u glavnom postupku moguće smatrati UOGI‑jem ne treba ni na koji način dovesti u pitanje primjenu članka 15. stavaka 1. do 3. Direktive o uslugama na ovaj predmet.

102.

Zaključno, predlažem da Sud na prethodno pitanje koje je uputio Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska) odgovori na sljedeći način: