1.

Sve lošija politička i gospodarska situacija u Bolivarijanskoj Republici Venezueli sa sobom je donijela stanje u kojem su, kako se čini, redovna načela demokracije, vladavine prava i ljudskih prava znatno narušena. S obzirom na to, Vijeće Europske unije od 2017. usvojilo je niz mjera ograničavanja (sankcija). Tim mjerama ograničavanja zabranjena je prodaja, isporuka, prijenos ili izvoz određene vojne i druge opreme (kao što su to vozila za kontrolu nemira ili vozila za prijevoz zatvorenika) u Venezuelu. Iz uvodnih izjava pojedinih odluka i uredbi kojima su te mjere ograničavanja provedene proizlazi da je Vijeće strahovalo da bi se ta oprema mogla koristiti za unutarnju represiju kao i opće suzbijanje legitimnih demokratskih prosvjeda u toj državi. Mjerama je obuhvaćeno i pružanje tehničkih, posredničkih ili financijskih usluga povezanih s isporukom te opreme. Njima je usto predviđena mogućnost da se određenim imenovanim fizičkim osobama zabrane putovanja te da se određenim imenovanim fizičkim ili pravnim osobama, subjektima ili tijelima zamrznu financijska sredstva. Međutim, te konkretne individualizirane mjere nisu predmet ovog postupka.

2.

Umjesto toga, ovaj se postupak odnosi na pokušaj Bolivarijanske Republike Venezuele da ospori valjanost nekih od tih mjera ograničavanja. To odmah otvara mnogo šire pitanje može li država koja nije članica Europske unije pokrenuti takav postupak pred sudovima Unije. Iako se može činiti da se ta pitanja dotiču važnih i moguće osjetljivih pitanja međunarodnog javnog prava, na konkretnijoj razini Europske unije može se smatrati da se pitanja na koja je potrebno odgovoriti u ovom žalbenom postupku svode na sljedeće: (i.) je li Bolivarijanska Republika Venezuela „pravna osoba” u smislu članka 263. UFEU‑a te (ii.), pod pretpostavkom da je odgovor na prvo pitanje potvrdan, odnose li se nametnute mjere izravno ( 2 ) na Bolivarijansku Republiku Venezuelu pa ona ima potreban pravni interes da osporava valjanost mjera ograničavanja za potrebe članka 263. UFEU‑a ( 3 )?

3.

Prema tome, ovaj predmet odnosi se na žalbu koju je Bolivarijanska Republika Venezuela (u daljnjem tekstu: žalitelj) 28. studenoga 2019. podnijela protiv presude Općeg suda (četvrto prošireno vijeće) od 20. rujna 2019., Venezuela/Vijeće (T‑65/18, EU:T:2019:649; u daljnjem tekstu: pobijana presuda). Opći sud u toj je presudi utvrdio da žalitelj nije dokazao da se mjere izravno na odnose njega u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Iz toga je proizlazilo da žalitelj nema potreban pravni interes za podnošenje tužbe za poništenje te je postupak stoga proglašen nedopuštenim.

4.

Žalitelj u bitnome navodi da je Opći sud pogrešno protumačio kriterij izravnog utjecaja iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a s obzirom na presudu od 13. rujna 2018., Almaz‑Antey Air i Space Defence/Vijeće (T‑515/15, neobjavljena, EU:T:2018:545; u daljnjem tekstu: presuda Almaz‑Antey). Ovaj žalbeni postupak stoga pruža Sudu jedinstvenu priliku da odluči o primjeni kriterija o dopuštenosti, predviđenih u članku 263. četvrtom stavku UFEU‑a, u odnosu na tužbu treće države za poništenje mjera ograničavanja koje je Vijeće Europske unije usvojilo s obzirom na stanje u toj državi. Za potrebe rješavanja žalbe stoga je potrebno razmotriti, kako sam to već naveo, je li žalitelj u kontekstu predmetnog postupka pravna osoba u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a te, ako jest, odnose li se mjere ograničavanja o kojima je riječ izravno na njega.

5.

Vijeće je 13. studenoga 2017. donijelo Uredbu 2017/2063, na temelju članka 215. stavka 2. UFEU‑a i Odluke Vijeća (ZVSP) 2017/2074 od 13. studenoga 2017. o mjerama ograničavanja s obzirom na stanje u Venezueli ( 4 ).

6.

Članak 2. Uredbe 2017/2063 propisuje da je zabranjeno izravno ili neizravno pružanje tehničke pomoći, posredničkih usluga, financiranja ili financijske pomoći i drugih usluga u vezi s robom i tehnologijom sa Zajedničkog popisa robe vojne namjene Europske unije, koji je Vijeće usvojilo 17. ožujka 2014., bilo kojoj fizičkoj ili pravnoj osobi, subjektu ili tijelu u Venezueli ili za uporabu u Venezueli ( 5 ).

7.

Članak 3. i Prilog I. Uredbi 2017/2063 predviđaju da je usto zabranjeno prodavati, isporučivati, prenositi ili izvoziti opremu koja bi se mogla upotrijebiti za unutarnju represiju, kao što su to oružje, streljivo, vozila za kontrolu nemira ili vozila za prijevoz zatvorenika ili čak eksplozivne tvari, te pružati tehničku pomoć, posredničke usluge, financiranje ili financijsku pomoć ili druge usluge u vezi s tom opremom bilo kojoj fizičkoj ili pravnoj osobi, subjektu ili tijelu u Venezueli ili za uporabu u Venezueli.

8.

Članak 4. Uredbe 2017/2063 propisuje da, odstupajući od njezinih članaka 2. i 3., nadležna tijela država članica mogu odobriti određene radnje pod uvjetima koje smatraju primjerenima.

9.

Članci 6. i 7. i Prilog II. Uredbi 2017/2063 zabranjuju prodaju, isporuku, prijenos ili izvoz opreme, tehnologije ili softvera za analizu paketnog prometa, presretanje prometa u mreži, praćenje, ometanje komunikacija i prepoznavanje glasa, kao i pružanje tehničke pomoći, posredničkih usluga, financijske pomoći ili drugih usluga u vezi s tom opremom, tehnologijom i softverom, bilo kojoj fizičkoj ili pravnoj osobi, subjektu ili tijelu u Venezueli ili za uporabu u Venezueli, osim ako su nadležna tijela država članica to prethodno odobrila.

10.

U skladu s člankom 6. stavkom 2. Uredbe 2017/2063, nadležna tijela država članica ne dodjeljuju odobrenje za izravnu ili neizravnu prodaju, isporuku, prijenos ili izvoz opreme, tehnologije ili softvera bilo kojoj osobi, subjektu ili tijelu u Venezueli ili za uporabu u Venezueli ako imaju opravdane razloge za utvrđenje da bi venezuelska vlada, javna tijela, trgovačka društva ili agencije, ili bilo koje osobe ili subjekti koji djeluju u njihovo ime ili prema njihovim uputama, upotrebljavali predmetnu opremu, tehnologiju ili softver za unutarnju represiju.

11.

U skladu s člankom 7. stavkom 1. točkom (c) Uredbe 2017/2063, osim ako je nadležno tijelo relevantne države članice dodijelilo prethodno odobrenje u skladu s člankom 6. stavkom 2., zabranjeno je pružanje bilo kakvih vrsta usluga praćenja ili presretanja telekomunikacija ili interneta za venezuelsku vladu, javna tijela, trgovačka društva i agencije ili bilo koju osobu ili subjekt koji djeluje u njihovo ime ili prema njihovim uputama, ili u njihovu izravnu ili neizravnu korist.

12.

Članci 8. do 11. te prilozi IV. i V. Uredbi 2017/2063 usto predviđaju, podložno iznimkama, zamrzavanje svih financijskih sredstava i gospodarskih izvora koji pripadaju određenim fizičkim ili pravnim osobama, subjektima ili tijelima te zabranjuju stavljanje takvih sredstava njima na raspolaganje. Članak 17. stavak 4. Uredbe 2017/2063 nalaže da se „[p]opis naveden u prilozima IV. i V. preispituje […] u redovitim vremenskim razmacima, a najmanje svakih 12 mjeseci” ( 6 ).

13.

U skladu s člankom 20. Uredbe 2017/2063, navedene zabrane primjenjuju se:

14.

Žalitelj je tužbom koju je 6. veljače 2018. podnio tajništvu Općeg suda pokrenuo postupak za poništenje Uredbe 2017/2063, u dijelu u kojem se njezine odredbe odnose na njega. Opći sud je zaključio da se žaliteljeva tužba za poništenje, u dijelu u kojem je usmjerena protiv Uredbe 2017/2063, odnosi samo na njezine članke 2., 3., 6. i 7. (u daljnjem tekstu: sporne odredbe) ( 7 ).

15.

Vijeće je zasebnim aktom koji je 3. svibnja 2018. podnijelo tajništvu Općeg suda istaknulo prigovor nedopuštenosti, u skladu s člankom 130. Poslovnika Općeg suda. Vijeće je navelo tri razloga za nedopuštenost, to jest, kao prvo, da žalitelj, odnosno tužitelj u tom postupku, nema pravni interes, kao drugo, da se sporne odredbe ne odnose izravno na njega i, kao treće, da nije „fizička ili pravna osoba” u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Žalitelj se o tom prigovoru očitovao 27. lipnja 2018. Žalitelj je zasebnim aktom koji je 17. siječnja 2019. podnio tajništvu Općeg suda prilagodio svoju tužbu na temelju članka 86. Poslovnika Općeg suda, na način da ju je usmjerio i protiv Odluke 2018/1656 i Provedbene uredbe 2018/1653, u dijelu u kojem se njihove odredbe odnose na njega. Vijeće je 5. veljače 2019. odgovorilo na podnesak kojim je tužba prilagođena.

16.

Stranke su na raspravi održanoj 8. veljače 2019. iznijele usmena očitovanja i odgovorile na pitanja Općeg suda o dopuštenosti. Opći sud je smatrao prikladnim o dopuštenosti tužbe za poništenje koja mu je podnesena odlučiti tako da prvo razmotri drugi razlog za nedopuštenost koji je Vijeće istaknulo, a kojim je navodilo da se sporne odredbe ne odnose izravno na žalitelja.

17.

Opći sud je u pobijanoj presudi podsjetio na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, uvjet prema kojem se pobijana odluka mora izravno odnositi na fizičku ili pravnu osobu, kako je to predviđeno člankom 263. četvrtim stavkom UFEU‑a, zahtijeva ispunjenje dvaju kumulativnih kriterija, odnosno da osporavana mjera, s jedne strane, izravno proizvodi učinke na tužiteljev pravni položaj i, s druge strane, da ne ostavlja nikakvu diskrecijsku ovlast svojim adresatima koji su zaduženi za njezinu provedbu, s obzirom na to da je ta provedba u potpunosti automatska i proizlazi isključivo iz propisa Unije, bez primjene drugih posrednih pravila. Nadalje, za utvrđivanje proizvodi li akt pravne učinke potrebno je u obzir uzeti osobito njegov cilj, sadržaj, doseg, bit te pravni i činjenični kontekst u kojem se nalazi ( 8 ).

18.

Prema navodu Općeg suda, sporne odredbe sadržavaju, kao prvo, zabranu prodaje ili isporuke bilo kojoj fizičkoj ili pravnoj osobi, subjektu ili tijelu u Venezueli oružja, vojne opreme ili bilo koje druge opreme koja se može upotrijebiti u svrhu unutarnje represije kao i opreme, tehnologije ili softvera za nadzor. Kao drugo, sporne odredbe sadržavaju zabranu pružanja tim istim fizičkim ili pravnim osobama, subjektima ili tijelima u Venezueli financijskih, tehničkih usluga ili usluga druge vrste koje su vezane uz tu opremu i tehnologiju ( 9 ). Osim toga, Sud je istaknuo da je primjena prethodno navedenih zabrana člankom 20. Uredbe 2017/2063 ograničena na područje Unije, na fizičke osobe koje su državljani neke države članice i na pravne osobe osnovane u skladu s pravom neke od njih kao i na pravne osobe, subjekte i tijela u vezi s bilo kojim poslom koji se u cijelosti ili djelomično obavlja u Uniji ( 10 ).

19.

Opći sud je utvrdio da se spornim odredbama žalitelju ne nameću zabrane te da bi one na njega mogle imati najviše neizravne učinke zbog toga što bi zabrane nametnute fizičkim osobama koje su državljani neke države članice i pravnim osobama osnovanima u skladu s pravom neke od njih za posljedicu mogle imati ograničenje izvora iz kojih žalitelj može nabaviti predmetne proizvode i usluge ( 11 ).

20.

Opći sud je naveo da je točno da je u presudi Almaz‑Antey odbacio argument prema kojem na pravni položaj subjekta sa sjedištem izvan Unije nisu izravno utjecale mjere kojima se gospodarskim subjektima Unije nastojalo zabraniti obavljanje određenih vrsta transakcija s njim. Opći sud je u tom predmetu zaključio da je zabrana gospodarskim subjektima Unije da obavljaju takve transakcije zapravo podrazumijevala zabranu tužitelju da s njima obavlja predmetne transakcije ( 12 ). Međutim, Opći sud je istaknuo da se žalitelj u spornim odredbama ne spominje izričito i specifično, dok je to bio slučaj s tužiteljem u predmetu Almaz‑Antey ( 13 ).

21.

Osim toga, Opći sud je utvrdio da se žalitelj ne može izjednačiti s gospodarskim subjektom poput tužitelja u predmetu Almaz‑Antey jer se žaliteljevi načini djelovanja ne mogu svesti na isključivo komercijalnu djelatnost, s obzirom na to da je država obvezna izvršavati javne ovlasti, osobito u okviru državnih djelatnosti poput obrambenih, policijskih i nadzornih misija. Nadalje, Opći sud je naveo da, za razliku od gospodarskog subjekta, čije je djelovanje ograničeno njegovom djelatnošću, žalitelj, kao država, ima područje djelovanja koje je obilježeno iznimnom raznolikošću i koje se ne može svesti na određenu djelatnost. Taj vrlo širok raspon ovlasti stoga je razlikuje od gospodarskog subjekta koji obično obavlja određenu gospodarsku djelatnost na koju se odnosi mjera ograničavanja ( 14 ).

22.

Opći sud je usto naveo da zabrane poput onih koje se nameću spornim odredbama ne mogu izravno utjecati na položaj gospodarskih subjekata koji nisu aktivni na predmetnim tržištima. Opći sud je u presudi Almaz‑Antey izričito utvrdio da je tužitelj bio društvo koje je bilo aktivno u sektoru obrane obuhvaćenom relevantnim odredbama pobijanog akta ( 15 ).

23.

Prema navodu Općeg suda, iako se Eurostatovim podacima koje je žalitelj dostavio – a prema kojima je ukupna vrijednost komercijalnih transakcija s Venezuelom koje se odnose na robu koja je obuhvaćena spornim odredbama iznosila 76 milijuna eura u 2016., 59 milijuna eura u 2017., a nula eura u 2018. godini – može dokazati učinkovitost spornih odredbi, njima se ne može dokazati da je žalitelj kupivši predmetne proizvode i usluge djelovao kao subjekt jednakovrijedan gospodarskom subjektu aktivnom na predmetnim tržištima, a ne u okviru svojih djelatnosti kao države ( 16 ). Opći sud je istaknuo da je, u nedostatku pravnog naslova poput ugovora, žaliteljeva mogućnost da stupi u pravni odnos s gospodarskim subjektima Unije isključivo spekulativna i može biti rezultat samo budućih i hipotetskih pregovora. Opći sud je stoga utvrdio da se ne može smatrati da zabrane uvedene spornim odredbama kao takve utječu na žaliteljev pravni položaj ( 17 ).

24.

Odgovarajući na žaliteljev navod da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, činjenica da akt Unije sprečava javnu pravnu osobu u izvršavanju njezinih ovlasti onako kako to ona smatra prikladnim svakako izravno utječe na njezin pravni položaj, tako da se taj akt izravno odnosi na nju, Opći sud je utvrdio da se spornim odredbama žalitelju ne zabranjuje izravno da kupuje i uvozi predmetnu opremu i pribavlja predmetne usluge. Usto je utvrdio da se njima ne utječe na žaliteljevu sposobnost da ostvaruje svoja suverena prava na prostorima i nad imovinom pod svojom nadležnosti te da Uredba 2017/2063 ne sadržava ništa što bi dopustilo zaključak da je namjera Vijeća bila umanjiti njegovu pravnu sposobnost. Budući da je pravo svake države – ili saveza država – da suvereno odluči o načinu na koji namjerava održavati gospodarske odnose s trećim državama, predmetnim se mjerama, u najgorem slučaju, neizravno ograničavaju žaliteljeve mogućnosti u tom smislu ( 18 ).

25.

Opći sud je zaključio da sporne odredbe ne utječu izravno na žaliteljev pravni položaj te da tužbu treba odbaciti kao nedopuštenu u dijelu u kojem se odnosi na te odredbe ( 19 ).

26.

Žalitelj od Suda zahtijeva da:

27.

Vijeće od Suda zahtijeva da:

28.

Članak 263. četvrti stavak UFEU‑a propisuje da „[s]vaka fizička ili pravna osoba može pod uvjetima utvrđenima u stavku prvom i drugom pokrenuti postupke protiv akta koji je upućen toj osobi ili koji se izravno i osobno odnosi na nju te protiv regulatornog akta koji se izravno odnosi na nju, a ne podrazumijeva provedbene mjere”. Uvjeti iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a bitni su uvjeti postojanja aktivne procesne legitimacije fizičkih ili pravnih osoba za sudski nadzor akta Unije. Ako ti bitni uvjeti nisu ispunjeni, takav sudski nadzor nije dopušten i ta nedopuštenost stoga čini pitanje javnog poretka koje sudovi Unije mogu – te čak moraju – istaknuti po službenoj dužnosti ( 20 ). Stoga, u praksi, ako u kontekstu postupka za poništenje koji pokreće fizička ili pravna osoba nisu ispunjeni bitni uvjeti iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, radi se o apsolutnoj zapreci za vođenje postupka koju su sudovi Unije dužni ispitati u svakom trenutku, čak i po službenoj dužnosti ( 21 ).

29.

Iako je predmetna žalba usmjerena protiv utvrđenja Općeg suda u pobijanoj presudi da je tužba koja mu je podnesena nedopuštena jer sporne odredbe ne utječu izravno na žaliteljev pravni položaj, Sud je odlukom od 7. srpnja 2020. od žalitelja, Vijeća, Europske komisije i država članica zatražio da se do 11. rujna 2020. pisano očituju o tome treba li treću državu smatrati pravnom osobom u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.

30.

Na zahtjev određenih zainteresiranih stranaka, rok za podnošenje takvih pisanih očitovanja produljen je do 25. rujna 2020. Osim toga, određene zainteresirane stranke zatražile su uvid u spis predmeta. Nijedna stranka nije prigovorila na taj zahtjev, pa je uvid odobren. Pisana očitovanja o pitanju je li žalitelj pravna osoba u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a podnijeli su žalitelj, Vijeće, Kraljevina Belgija, Republika Bugarska, Savezna Republika Njemačka, Republika Estonija, Helenska Republika, Republika Litva, Kraljevina Nizozemska, Republika Poljska, Republika Slovenija, Slovačka Republika, Kraljevina Švedska i Komisija.

31.

Prema mojem mišljenju, prije razmatranja pitanja izravnog utjecaja praktično je razmotriti pitanje je li žalitelj pravna osoba u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.

32.

Žalitelj ističe da Vijeće u svojem odgovoru na žalbu prihvaća da žalitelj ima međunarodnu pravnu osobnost te da je pravna osoba u skladu s relevantnim pravilima međunarodnog javnog prava i domaćeg prava. Obveza da osigura poštovanje vladavine prava zahtijeva od Unije da osigura da svaka fizička ili pravna osoba „ima pravo na djelotvornu sudsku zaštitu prava koja izvodi iz pravnog poretka Unije”. Osim toga, svakoj se takvoj osobi mora omogućiti da pred sudovima Unije, ako su ispunjeni uvjeti iz članka 263. UFEU‑a, pobija mjere institucija Unije koje joj nanose štetu. To je izraz načela ubi ius ibi remedium, koje je opće načelo prava Unije te je odraženo u članku 47. prvom stavku Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) i članku 19. stavku 1. UEU‑a.

33.

Žalitelj smatra da ništa u tekstu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a ne omogućuje – čak ni neizravno – da ga se isključi iz pojma „pravna osoba” sadržanog u toj odredbi. Povrh toga, Opći sud je u rješenju od 10. rujna 2020., Kambodža i CRF/Komisija (T‑246/19, EU:T:2020:415) utvrdio, među ostalim, da izraz „svaka fizička ili pravna osoba” iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a treba shvatiti na način da obuhvaća i države koje nisu članice Europske unije, kao što je Kraljevina Kambodža. Žalitelj smatra da je to tumačenje primjenjivo, mutatis mutandis, u predmetnom žalbenom postupku. Osim toga, činjenica da se u članku 263. četvrtom stavku UFEU‑a koristi, u odgovarajućem obliku u svim njegovim jezičnim verzijama, riječ „svaka” ( 22 ), koja određuje „fizičku ili pravnu osobu”, upućuje na to da taj izraz bez razlike obuhvaća „sve” pojedince i subjekte koji su fizičke i/ili pravne osobe. Tumačenje izraza „svaka fizička ili pravna osoba” iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a na način da ne obuhvaća subjekte s međunarodnom pravnom osobnosti, kao što je to žalitelj, bilo bi protivno tekstu te odredbe i protuzakonito. Osim toga, takvo protuzakonito tumačenje protivilo bi se sudskoj praksi prema kojoj se „odredbe Ugovora koje se odnose na prava zainteresiranih osoba da pokrenu postupak ne smiju usko tumačiti te se stoga ne može pretpostaviti postojanje ograničenja ako ono u Ugovoru nije izričito propisano” ( 23 ).

34.

Žalitelj navodi da u prilog gore iznesenom doslovnom tumačenju snažno idu cilj i regulatorni kontekst članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, cilj članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a „jest svim osobama, fizičkim ili pravnim, na koje se akti institucije [Unije] izravno odnose pružiti odgovarajuću sudsku zaštitu” ( 24 ). Osim toga, pravo na podnošenje tužbe za poništenje bitno je kako bi se osiguralo poštovanje zahtjeva koji proizlaze iz načelâ vladavine prava. S obzirom na to, sudovi Unije svojstvo pravne osobe u smislu te odredbe već su priznali, primjerice, regijama i drugim teritorijalnim jedinicama države članice ( 25 ), podregionalnim jedinicama u trećim državama ( 26 ), trgovačkim društvima s poslovnim nastanom u trećim državama ( 27 ), trećim državama ( 28 ), novim državama članicama prije nego što su pristupile Uniji ( 29 ) te čak i organizacijama bez ikakve pravne osobnosti prema nacionalnom pravu, pravu Unije ili međunarodnom pravu ( 30 ). Isključenje žalitelja iz sudske zaštite koju članak 263. četvrti stavak UFEU‑a omogućava protivilo bi se toj odredbi te bi ga lišilo svakog pravnog lijeka u odnosu na mjere koje izravno i značajno utječu na njegov pravni položaj. Osim toga, ništa u primarnom zakonodavstvu Unije ne podupire stajalište da subjekt s međunarodnom pravnom osobnošću, kao što je to žalitelj, nije obuhvaćen pojmom „pravna osoba” za potrebe te odredbe. U tom smislu, sudska praksa o pravu na uključivanje u postupak na temelju članka 40. Statuta Suda ide u prilog zaključku da je žalitelj pravna osoba u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.

35.

Vijeće smatra da treća država nije pravna osoba u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, osim ako su joj unutar pravnog poretka Unije dodijeljena posebna prava na temelju sporazuma sklopljenog s Unijom. Ta iznimka nije primjenjiva u predmetnom slučaju. Cilj je te odredbe osnažiti zaštitu pojedinaca, a ne država ( 31 ). U skladu s člankom 47. Povelje, za svako pravo izvedeno iz prava Unije mora postojati djelotvorna sudska zaštita. Suverene države, koje ne podliježu takvom sustavu te im pravo Unije ne dodjeljuje nikakva prava (niti im nameće ikakve obveze), načelno nemaju pristup sudovima Unije. Priznavanje suverenim trećim državama pristupa sudovima Unije koji je širi od gore opisanog protivilo bi se ne samo doslovnom i teleološkom tumačenju relevantnih odredbi Unije nego i, prema mišljenju Vijeća, samom sustavu pravnih lijekova u pravu Unije (i duhu koji ga obilježava), koji je uspostavljen radi zaštite prava koja dodjeljuje pravo Unije ( 32 ). Budući da „Unija ima ustavni okvir koji joj je svojstven” ( 33 ), pristup pravnim lijekovima koje Ugovori predviđaju ne može se proširiti na treće države. Treća država, iako čini pravnu osobu međunarodnog prava, ne podliježe tom ustavnom okviru, koji je ograničen na države članice. Unija svoje odnose sa suverenim trećim državama razvija na međunarodnoj sceni te su ti odnosi uređeni međunarodnim pravom, koje se temelji na pristanku. U međunarodnom pravnom poretku subjekti međunarodnog prava nemaju automatsko pravo na pravni lijek pred sudom; umjesto toga, imaju pravo ne podvrgnuti se nadležnosti druge države ili međunarodnog suda, osim ako su na to pristali. Suverene treće države nemaju posebna prava na temelju Ugovorâ Unije, uključujući navodno pravo na jednako postupanje te slobodnu i bezuvjetnu trgovinu s gospodarskim subjektima u Uniji. To je u skladu s doktrinom suverenog imuniteta, prema kojoj subjekti međunarodnog prava ne mogu svojim unutarnjim pravilima uređivati ponašanje drugih subjekata međunarodnog prava.

36.

Vijeće navodi da sudska praksa o načelu jednakosti starih i novih država članica, u kontekstu koje je Sud prihvatio stajalište Republike Poljske da je ona, kao buduća država članica, imala pravo pokrenuti sudski postupak ( 34 ), ne može poslužiti kao opravdanje za to da se trećoj državi poput Venezuele, koja nije i ne može postati država članica, prizna aktivna procesna legitimacija. Vijeće usto naglašava da, iako je točno da je Sud prešutno priznao aktivnu procesnu legitimaciju Švicarskoj Konfederaciji u rješenju od 14. srpnja 2005., Švicarska/Komisija (C‑70/04, neobjavljeno, EU:C:2005:468), to je učinjeno u potpuno drukčijem kontekstu jer je Sporazum između Europske zajednice i Švicarske Konfederacije o zračnom prometu predviđao da se za potrebe primjene određenih odredbi unutarnjeg zakonodavstva Unije Švicarska Konfederacija tretira kao država članica. Osim toga, članak 20. tog sporazuma davao je Sudu isključivu nadležnost za određena pitanja.

37.

Vijeće usto smatra da bi se omogućavanje trećoj državi koja je predmet općih mjera ograničavanja (embarga) da pobija takve mjere na temelju uvjeta koji pristup sudovima Unije omogućuju osobama podvrgnutima pojedinačnim mjerama protivilo razlikovanju koje je Ugovorima uvedeno između općih i pojedinačnih mjera ograničavanja te bi usto proširilo opseg nadležnosti koja je sudovima Unije dodijeljena u pogledu odredbi koje se odnose na zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku ili u pogledu akata donesenih na temelju tih odredbi. Nužan sklad sustava sudske zaštite uspostavljen Ugovorima stoga zahtijeva da se pristup sudovima Unije ne prizna iznimno trećoj državi koja – kao u predmetnom slučaju – osporava embargo, to jest opće mjere ograničavanja, kojima je pravna osnova članak 215. stavak 1. UFEU‑a te koje, u skladu s člankom 24. stavkom 1. UEU‑a i člankom 275. UFEU‑a, nisu u nadležnosti sudova Unije. Usto, taj je zaključak dosljedan ustaljenoj sudskoj praksi Suda koja različitim subjektima koje se smatra emanacijama države daje pristup sudovima Unije kada se nalaze na popisu osoba podvrgnutih pojedinačnim mjerama ograničavanja ( 35 ).

38.

Osim toga, prema mišljenju Vijeća, priznavanje da treća država ima aktivnu procesnu legitimaciju za pobijanje akata institucija u okolnostima poput onih iz predmetnog slučaja stvorilo bi pravni kanal koji bi Uniju mogao staviti u nepovoljan položaj u odnosu na njezine međunarodne partnere, čije se suverene odluke o međunarodnim odnosima, trgovini ili gospodarskim politikama ne mogu pobijati pred njihovim sudovima, te bi na taj način neprimjereno ograničilo Uniju u vođenju njezinih politika i međunarodnih odnosa. To je posebno relevantno u kontekstu predmetnog postupka, u kojem treća država pobija odredbe unutarnjeg akta Unije kojim se provodi politička odluka Vijeća da se smanje gospodarski odnosi s tom državom.

39.

Republika Poljska smatra da su pravne osobe u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, u bitnome, subjekti koji imaju pravnu osobnost na temelju prava države članice ili treće zemlje, ali ne i same te zemlje. Navodi da je namjera zakonodavca Unije, „sudeći prema izvješćima o radu Europske konvencije u vezi sa sadašnjim tekstom članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a”, bila zaštititi prava pojedinaca. Pojam pravne osobe u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a može se definirati i s obzirom na kontekst u kojem se koristi u sudskoj praksi Suda. U toj sudskoj praksi, izraz „fizička i pravna osoba” izjednačava se s izrazom „pojedinac”, ili čak „privatna osoba”, što je u određenoj suprotnosti s državama (te su države stoga isključene iz opsega tog izraza). Status država, za razliku od statusa pojedinaca, određuje se međunarodnim pravom. Reciprocitet je jedno od temeljnih načela međunarodnog prava. Ako bi se trećim zemljama omogućilo da sudovima Unije podnose izravne tužbe protiv akata prava Unije, narušio bi se reciprocitet, kako materijalan tako i postupovan, u odnosima između Unije i tih zemalja jer, iako bi treće zemlje mogle pobijati akte prava Unije pred unutarnjim sudom Unije (Sud EU‑a), Unija ne bi mogla pobijati nacionalne akte tih zemalja i akte koje one donose u okviru raznih saveza država (međunarodnih organizacija) čije su članice (pred njihovim nacionalnim sudovima ili pred sudovima tih međunarodnih organizacija). Treće zemlje nisu stranke Ugovorâ (UEU‑a i UFEU‑a), na kojima se Unija temelji, te ne izvode svoja prava iz njih. Istodobno, akti prava Unije doneseni na temelju Ugovorâ nisu upućeni trećim zemljama. Ti akti ne proizvode pravne učinke u odnosu na treće zemlje te nisu obvezujući na njihovu državnom području niti im određuju ikakva prava ili obveze. To uključuje i mjere ograničavanja, koje se, u skladu s člankom 215. stavkom 2. UFEU‑a, mogu usvojiti protiv fizičkih ili pravnih osoba i skupina ili nedržavnih subjekata. Unutarnjim aktima Unije, koja je subjekt međunarodnog prava, ne može se uređivati položaj drugih subjekata međunarodnog prava, kao što su suverene države.

40.

Republika Slovenija smatra da bi tumačenje pojma „pravna osoba” iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a prema kojem se aktivna procesna legitimacija pred Sudom treba priznati i trećim zemljama koje s Unijom nisu sklopile nikakav sporazum kojim bi se definirali njihovi međusobni pravni odnosi stvorilo opasnost od toga da Sud postane forum za osporavanje politika Unije. Ono usto ne bi osiguralo reciprocitet u međunarodnim odnosima. Trećim zemljama ne bi se trebalo dopustiti da utječu na politike Unije tako da pokreću postupke pred Sudom.

41.

Kraljevina Belgija smatra da, prema trenutačno važećem međunarodnom pravu, treća država nedvojbeno čini pravnu osobu zbog toga što, među ostalim, ima pravnu osobnost te je sposobna kao stranka sudjelovati u sudskim postupcima. Unija nikada nije pokušala, a i ne može, dovesti u pitanje to stanje stvari u međunarodnom pravu. Negiranjem da se akt Unije može odnositi na treću državu zapravo bi se dovodila u pitanje sposobnost Unije da izvršava zadaću koja joj je povjerena člankom 3. stavkom 5. UEU‑a. Osim toga, uskraćivanjem trećoj državi na koju se neki akt Unije odnosi djelotvorne sudske zaštite zapravo bi se usvojilo usko viđenje vladavine prava, vrijednosti na kojoj se Unija temelji u skladu s člankom 2. UEU‑a.

42.

Republika Bugarska i Republika Litva smatraju da suverene države imaju pravnu osobnost na temelju međunarodnog prava te da je treću državu načelno moguće smatrati pravnom osobom u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Međutim, kako bi treća država mogla pokrenuti postupak protiv akta Unije, moraju biti ispunjeni dodatni uvjeti iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. I Republika Bugarska i Republika Litva mišljenja su da se sporne odredbe ne odnose izravno na žalitelja.

43.

Helenska Republika smatra da treća država nije pravna osoba u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Mišljenja je da omogućavanje trećim zemljama da pobijaju akte Unije kojima su nametnute sankcije može narušiti integritet i autonomiju sankcija uvedenih u Ugovorima. Osim toga, Unija na taj način može doći u nepovoljan položaj u odnosu na treće države koje Uniji u svojem domaćem pravu ne priznaju sličnu mogućnost u vezi s primjenom međunarodnih konvencija ( 36 ).

44.

Prema mišljenju Republike Estonije, s obzirom na to da ni članak 263. četvrti stavak UFEU‑a ni sudska praksa koja se odnosi na tu odredbu ne predviđaju točno tko je obuhvaćen pojmom pravne osobe, ne može se isključiti da je i treću državu moguće smatrati pravnom osobom u smislu te odredbe. Fizičke i pravne osobe u smislu članka 263. UFEU‑a nisu povlašteni tužitelji poput država članica i institucija Unije te stoga moraju ispunjavati dodatne zahtjeve kako bi mogle pokrenuti postupak. Republika Estonija smatra da odredbe članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a nije moguće proširiti na način da treća država bude u povoljnijem položaju od pojedinaca koji se na temelju te odredbe obraćaju Općem sudu. Stoga, ako treću državu ne bi bilo moguće smatrati pravnom osobom u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, ona ne bi mogla zaštititi svoje interese čak i kada je izvjesno da su njezina prava povrijeđena te kada može u dovoljnoj mjeri dokazati da su ispunjeni svi uvjeti potrebni kako bi pokrenula postupak ( 37 ).

45.

Slovačka Republika smatra da u Ugovorima ne postoji pravna osnova za to da Sud razmatra tužbe za poništenje koje podnesu treće države, u pogledu kojih Unija nije čak ni regulatorno nadležna. Nije moguće povući paralele s predmetom C‑70/04, koji se ne dotiče pitanja je li Švicarska Konfederacija pravna osoba u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, sa sudskom praksom o regijama koje imaju pravnu osobnost na temelju nacionalnog prava te čije je područje obuhvaćeno regulatornom nadležnosti Unije niti s intervenijentima u postupcima pred Sudom. U skladu s člankom 129. stavkom 1. Poslovnika Suda, „[i]ntervencija može imati za svrhu samo podupiranje, u cijelosti ili djelomično, zahtjeva jedne od stranaka. Ona ne daje jednaka postupovna prava kakva imaju stranke […]”. Nadalje, u skladu s člankom 129. stavkom 2. tog Poslovnika, „[i]ntervencija je akcesorna glavnom postupku”. Osim toga, svrha članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a jest pojedincima omogućiti podnošenje tužbe za poništenje.

46.

Razlike u tekstu između stavka 1. članka 215. UFEU‑a, u kojem se spominje „prekid ili djelomično ili potpuno smanjenje gospodarskih i financijskih odnosa s jednom ili više trećih zemalja”, i stavka 2. članka 215. UFEU‑a, prema kojem, „[k]ada je to predviđeno odlukom donesenom u skladu s poglavljem 2. glave V. Ugovora o Europskoj uniji, Vijeće može usvojiti mjere ograničavanja na temelju postupka iz stavka 1. protiv fizičkih ili pravnih osoba i skupina ili nedržavnih subjekata”, pokazuje da pojam„pravna osoba” iz stavka 2. članka 215. UFEU‑a ne obuhvaća države, nego uobičajene primjere pravnih osoba, kao što su trgovačka društva, udruge, sindikati ili razni drugi subjekti. Stoga, prema mišljenju Slovačke Republike, stavak 2. članka 215. UFEU‑a dopušta da se mjere ograničavanja usvoje samo protiv fizičkih osoba, pravnih osoba, skupina ili nedržavnih subjekata, ali ne izravno protiv trećih država.

47.

Osim toga, članak 275. UFEU‑a nadležnost Suda ograničava (osim na nadzor poštovanja članka 40. UEU‑a) na odlučivanje u postupcima pokrenutima u skladu s uvjetima utvrđenima u članku 263. četvrtom stavku UFEU‑a u kojima se ocjenjuje zakonitost odluka kojima se predviđaju mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba. Nema osnove za to da se pojam „pravna osoba” u kontekstu mjera ograničavanja u smislu članka 215. stavka 2. UFEU‑a tumači drukčije nego u kontekstu članka 275. drugog stavka UFEU‑a.

48.

Naposljetku, Slovačka Republika navodi da bi Unija, ako bi suverene treće države mogle akte institucija Unije pobijati tužbom za poništenje, došla u nepovoljan položaj u odnosu na svoje međunarodne partnere te bi stoga bila neprimjereno ograničena u vođenju svojih politika i međunarodnih odnosa.

49.

Kraljevina Nizozemska smatra da je žalitelja moguće smatrati pravnom osobom u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Treće države, koje prema međunarodnom pravu u načelu imaju pravnu osobnost, mogu se smatrati pravnim osobama u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Međutim, položaj treće države kao što je žalitelj nikada se ne može izjednačiti s položajem institucija ili država članica Unije. Pravo treće države da pokrene postupak stoga treba ocjenjivati s obzirom na članak 263. četvrti stavak UFEU‑a i uvjete dopuštenosti koji su predviđeni u toj odredbi. Međutim, Kraljevina Nizozemska smatra da žalitelj ne ispunjava te uvjete jer sporne mjere ograničavanja, kao prvo, nisu upućene žalitelju, nego konkretnim, imenovanim fizičkim i pravnim osobama iz Venezuele i Unije, te se, kao drugo, ne odnose izravno na žalitelja.

50.

Kraljevina Švedska smatra da treća država nije pravna osoba u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. U skladu s člankom 275. UFEU‑a, Sud nije nadležan za odredbe koje se odnose na zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku ni za akte donesene na temelju tih odredaba. Međutim, Sud jest nadležan za nadzor poštovanja članka 40. UEU‑a i odlučivanje u postupcima pokrenutima u skladu s uvjetima utvrđenima u članku 263. četvrtom stavku UFEU‑a u kojima se ocjenjuje zakonitost odluka kojima se predviđaju mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba koje je Vijeće usvojilo na temelju poglavlja 2. glave V. UEU‑a. To je odraženo i u članku 24. stavku 1. UEU‑a. Činjenica da je za pristup sudovima Unije potrebno da je mjera ograničavanja pojedinačna, kako proizlazi iz članka 275. i članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, proizlazi i iz sudske prakse Suda ( 38 ). Članak 215. stavak 2. UFEU‑a propisuje da Vijeće može usvojiti mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba i skupina ili nedržavnih subjekata kada je to predviđeno odlukom donesenom u skladu s poglavljem 2. glave V. UEU‑a. Dakle, iz članka 215. stavka 2. UFEU‑a slijedi da mjere ograničavanja u smislu te odredbe, koje mogu podlijegati nadzoru Sudu, nije moguće usvojiti protiv država.

51.

Savezna Republika Njemačka smatra da treća država jest pravna osoba u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a te da može pokrenuti postupak na temelju te odredbe, pod uvjetom da se mjera o kojoj je riječ izravno i osobno odnosi na nju. Taj status trećih država može se izvesti iz općeg međunarodnog prava, koje svakoj državi koju priznaje zajednica država dodjeljuje status pravnog subjekta. Međutim, treća država ima aktivnu procesnu legitimaciju samo ako su ispunjeni drugi uvjeti iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a ( 39 ).

52.

Savezna Republika Njemačka smatra da načelo djelotvorne pravne zaštite, u svjetlu kojeg treba tumačiti uvjete dopuštenosti predviđene člankom 263. UFEU‑a, zahtijeva da se pristup djelotvornom sudskom nadzoru zakonitosti akata institucija Unije navedenih u članku 263. prvom stavku UFEU‑a omogući i trećim državama. Točno je da treće države načelno nisu pravni subjekti koje pravo Unije obvezuje. Međutim, mjere ograničavanja poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku posebno mogu proizvoditi konkretne, stvarne učinke u odnosu na treće države. Ako se treće države ne bi smatrale pravnim osobama u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, praktički bi se radilo o uskrati djelotvorne pravne zaštite te u određenoj mjeri o nedosljednosti u pristupu u odnosu na mogućnost privatnopravnih fizičkih i pravnih osoba iz trećih država da pokrenu postupak na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, koju Sud priznaje čak i skupinama osoba koje u odnosnoj trećoj državi nisu uopće ili su tek donekle pravno priznate. Stoga se čini neprihvatljivim, ponajprije iz perspektive jednakosti oružja u postupovnim stvarima, da „pravno nepriznate organizacije” iz trećih država, kao što su Front za oslobođenje Zapadne Sahare („Front POLISARIO”) ili „Oslobodilački tigrovi Tamilskog Elama” iz Šri Lanke, mogu pokrenuti postupak na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, a da države unutar kojih djeluju to ne mogu.

53.

Komisija smatra da doslovna ili kontekstualna analiza članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a ne pruža nedvosmislene zaključke u pogledu pojma „pravna osoba”.

54.

Ako se prihvati teleološko tumačenje članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a koje se temelji na načelu jednakosti država, sudovi Unije nisu nadležni za tužbe trećih država koje se tiču odnosa s Unijom uređenih međunarodnim pravom (acta iure imperii). Posljedično, treće države moguće je smatrati pravnim osobama u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a samo kada djeluju iure gestionis ili pristup sudovima Unije imaju na temelju međunarodnog sporazuma s Unijom. Ako promotrimo cilj članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, taj je pristup u skladu s načelom djelotvorne sudske zaštite. On trećim državama ne uskraćuje pravni lijek, ali podrazumijeva da se taj pravni lijek može ostvariti samo pred odgovarajućim sudom. Dakle, kada treća država djeluje kao suverena vlast, pravni lijek joj se priznaje u skladu s međunarodnim pravom ( 40 ), a ne pravom Unije. Taj je pristup u skladu i s člankom 47. Povelje jer bi treća država prava priznata Poveljom uživala samo kada spada u kategoriju onih „čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni”, to jest kada djeluje kao privatni subjekt. Prema Komisijinu navodu, ako bi se taj pristup primijenio na predmetni slučaj, žalitelj se ne bi mogao smatrati pravnom osobom jer režim mjera ograničavanja, razlozi koje žalitelj ističe za njegovo poništavanje i odnos između Unije i žalitelja u pogledu tih mjera spadaju u područje iure imperii te trebaju biti uređeni međunarodnim pravom.

55.

Prema Komisijinu mišljenju, ako se usvoji teleološko tumačenje članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a vođeno otvorenošću pravnog poretka Unije, ništa ne sprečava da se članak 263. četvrti stavak UFEU‑a tumači na način da pojam „pravna osoba” obuhvaća treće države, ako treća država odluči podvrgnuti se nadležnosti sudova Unije ( 41 ).

56.

Prema Komisijinu navodu, ako Unija usvoji jednostrani akt koji može utjecati na interese treće zemlje te ta treća zemlja odluči pokrenuti sudski nadzor pred sudovima Unije umjesto da upotrijebi međunarodne mehanizme rješavanja sporova, nema načelnog razloga za to da sudovi Unije takav predmet odbiju ispitati bez razmatranja jesu li ispunjeni svi relevantni uvjeti dopuštenosti. Čini se da ni ustavne tradicije država članica nisu prepreka takvom otvorenom tumačenju: treće države mogu, barem u nekim državama članicama, pokrenuti postupak pred nacionalnim sudovima, koji potom mogu, u tom kontekstu, Sudu uputiti zahtjev za prethodnu odluku, uključujući u pogledu valjanosti akata Unije.

57.

Međutim, Komisija naglašava da treća država mora ispunjavati uvjete izravnog i osobnog utjecaja.

58.

Iz očitovanja podnesenih Sudu, koja sam kratko sažeo, jasno proizlazi da u kontekstu predmetnog žalbenog postupka pitanje žaliteljeve aktivne procesne legitimacije otvara ne samo opće pitanje obuhvaća li pojam „pravna osoba” iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a treće države nego i uže pitanje – koje je svojstveno postupcima koji se odnose na mjere ograničavanja – je li Sud na temelju, među ostalim, članka 275. UFEU‑a nadležan odlučiti o tužbi za poništenje mjera ograničavanja koju je podnijela treća država. Smatram da je prikladno prvo razmotriti pitanje nadležnosti Suda.

59.

Žalitelj je u postupku pred Općim sudom pobijao nekoliko odredbi Uredbe 2017/2063. Pravna osnova te uredbe je članak 215. UFEU‑a.

60.

Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da članak 275. drugi stavak UFEU‑a Sudu daje nadležnost za odlučivanje u postupcima pokrenutima u skladu s uvjetima utvrđenima u članku 263. četvrtom stavku UFEU‑a u kojima se ispituje zakonitost odluka Vijeća donesenih na temelju odredbi koje se odnose na ZVSP kojima se predviđaju mjere ograničavanja protiv fizičkih ili pravnih osoba ( 42 ). Sud je u točki 106. presude od 28. ožujka 2017., Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236) utvrdio da „nadležnost Suda nije ni na koji način ograničena kad je riječ o uredbi donesenoj na temelju članka 215. UFEU‑a, koja provodi stajališta Unije donesena u kontekstu ZVSP‑a. Naime, takve uredbe su akti Unije, doneseni na temelju UFEU‑a, u odnosu na koje sudovi Unije trebaju osigurati u načelu puni nadzor zakonitosti u skladu s ovlastima koje su im dodijeljene Ugovorima.”

61.

Nema doista nikakva razloga u ovom postupku odstupiti od tog utvrđenja. Iz njega proizlazi da su sudovi Unije nadležni odlučiti o valjanosti mjera ograničavanja usvojenih na temelju članka 215. UFEU‑a pod uvjetom da tužitelj ispunjava kriterije iz članka 263. UFEU‑a. Stoga je prvo potrebno odrediti je li žalitelj pravna osoba u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.

62.

Sada se okrećem tom pitanju.

63.

Iako se tumačenje članka 263. UFEU‑a tiče, naravno, prava Unije te ga stoga Sud treba pružiti, pitanja međunarodnog prava otvorena u ovom žalbenom postupku ipak su važna te u određenoj mjeri utječu na to tumačenje.

64.

Suverene države koje priznaje zajednica naroda, poput Venezuele, imaju pravnu osobnost te iz perspektive međunarodnog prava čine pravne osobe. Toj suverenosti svojstveno je to da one mogu i tužiti i biti tužene. Istina, to je načelo u određenim pogledima ograničeno jer su moguće okolnosti u kojima se suverena država, kada je u pitanju valjanost službenih radnji koje je poduzela unutar svojih teritorijalnih granica, može pozivati ili na suvereni imunitet kao potpunu obranu ili pak na doktrine kao što je doktrina o radnjama države (Act of State doctrine).

65.

Bit argumenata Vijeća jest da načelo imuniteta država, svojstveno međunarodnom javnom pravu (uključujući povezane doktrine kao što je doktrina o radnjama države), praktički onemogućuje da treće zemlje pokreću takve postupke pred sudovima Unije. Međutim, smatram da je ustaljena praksa država da tradicionalna načela kurtoazije, koja se iskazuje svim suverenim državama, osiguravaju da takva država, osim u slučaju stvarnih neprijateljstava, može tužiti pred sudovima druge takve države.

66.

Iako Sud to pitanje još nije izravno razmatrao te ga stoga mora razmotriti gotovo iz perspektive prvih načela, sljedeći navod iz relevantne međunarodnopravne prakse koji se nalazi u presudi Vrhovnog suda SAD‑a u predmetu Banco Nacional de Cuba/Sabbatino ( 43 ) ipak je moguće smatrati mjerodavnim: „U skladu s načelima kurtoazije, koja određuju odnose ove zemlje s drugim narodima, suverene države mogu tužiti pred sudovima Sjedinjenih Država. […] Iako se kurtoazija često povezuje s postojanjem prijateljskih odnosa između država, povlastica aktivne procesne legitimacije uskraćuje se samo vladama koje su zaraćene sa Sjedinjenim Državama […] ili onima koje ova zemlja ne priznaje […]” ( 44 ).

67.

Vrhovni sud SAD‑a u toj je presudi utvrdio da je Republika Kuba imala pravo tužiti pred saveznim sudovima SAD‑a, unatoč napetim odnosima između tih dviju zemalja.

68.

Stoga, načelno, čak i ako se vodimo isključivo načelima međunarodnog javnog prava, očito je da je žalitelj pravna osoba u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Smatram da ni načelo imuniteta država ne ide u prilog ograničavanju žaliteljeve procesne legitimacije pred sudom Unije, s obzirom na to da postupak nije pokrenut protiv žalitelja, nego ga je on pokrenuo. Međunarodni sud je doktrinu imuniteta država, koja je ograničenje ili prepreka za pokretanje postupka ( 45 ), potvrdio u predmetu Imuniteti države od jurisdikcije (Njemačka protiv Italije; Grčka (intervenijent)) ( 46 ). Međunarodni sud u presudi u tom predmetu utvrdio je da međunarodno običajno pravo i dalje zahtijeva da se državi prizna imunitet u postupcima za prijestupe koje su njezine oružane snage i druga tijela navodno počinili na državnom području druge države tijekom oružanog sukoba ( 47 ).

69.

Također, ne smatram da je nedavna odluka Europskog suda za ljudska prava u predmetu Demokratska Republika Kongo protiv Belgije (ESLJP, 29. listopada 2020., CE:ECHR:2020:1006DEC001655419) od ikakve pomoći u ovom konkretnom slučaju. U tom predmetu ESLJP je tužbu Demokratske Republike Kongo proglasio nedopuštenom. Međutim, to se utvrđenje temeljilo na konkretnom tekstu i sadržaju članaka 33. ( 48 ) i 34. ( 49 ) EKLJP‑a. Međutim, jasno je da je sustav iz EKLJP‑a specifičan i poseban, osmišljen kako bi prigovore mogli podnositi ili pojedinci (uključujući pravne osobe) protiv ugovornih stranaka ili jedna ugovorna stranka protiv druge. U tom je kontekstu ESLJP utvrdio da mu tužbu mogu podnijeti samo visoke ugovorne stranke, privatne osobe, skupine pojedinaca ili nevladine organizacije. Budući da Demokratska Republika Kongo nije spadala ni u jednu od tih kategorija, tužba je proglašena nedopuštenom ( 50 ).

70.

Međutim, u tom pogledu nije moguće povući stvarne paralele s pravosuđem Unije koje je uspostavljeno Ugovorima. Kao prvo, tekst i kontekst članka 263. UFEU‑a drukčiji je i manje preskriptivan u usporedbi s Konvencijom. U četvrtom stavku te odredbe jasno je predviđeno da pravna osoba može pokrenuti sudski postupak, pod jedinim uvjetom da se, među ostalim, „[akt o kojem je riječ] izravno i osobno odnosi” na tu osobu na način koji ta odredba zahtijeva. Međutim, ključno je to da se u članku 263. četvrtom stavku UFEU‑a ne pravi razlika između pojedinih vrsta pravnih osoba. Budući da žalitelj ima pravnu osobnost na temelju svojeg statusa suverene države, mora se smatrati pravnom osobom u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.

71.

Kao drugo, mjere ograničavanja koje se osporavaju u ovom postupku odražavaju ne samo činjenicu da su države članice odlučile udružiti svoju suverenost u tom aspektu zajedničke vanjske i sigurnosne politike Unije nego i da je Vijeće Ugovorima izričito ovlašteno usvajati takve mjere kao kolektivan instrument koji predstavlja volju država članica. Sud je više puta naveo da se pravo Unije, prema potrebi, vodi ustaljenim načelima i praksom međunarodnog javnog prava ( 51 ). Sve to znači da, barem u ovom kontekstu, smatram prikladnim da se tumačenje članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, kada je u pitanju značenje riječi „pravna osoba”, temelji na praksi međunarodnog javnog prava, pri čemu prihvaćam, naravno, da te riječi imaju autonomno značenje na razini prava Unije te da je u konačnici na Sudu da odredi to značenje.

72.

S obzirom na navedeno, prikladno je da sudovi Unije slijede ustaljenu praksu međunarodnog javnog prava i povezano načelo međusudske kurtoazije, kojih bi se držali i pojedinačni sudovi država članica da su te države samostalno usvojile takve mjere ograničavanja. S obzirom na to, ta praksa i to načelo zahtijevaju da suverene države kao pravne osobe mogu pokretati postupke pred sudovima Unije.

73.

Članak 19. stavak 3. točka (a) UEU‑a propisuje da Sud, u skladu s Ugovorima, donosi odluke u postupcima koje pokreću države članice, institucije ili fizičke ili pravne osobe. Dakle, u toj su odredbi navedeni subjekti koji mogu podnijeti tužbu Sudu ( 52 ). Što se tiče nadzora zakonitosti određenih akata, koji se pokreće tužbama za poništenje ( 53 ), osim što drugi i treći stavak članka 263. UFEU‑a omogućuju državama članicama i institucijama Unije ( 54 ) da podnesu te tužbe, četvrti stavak tog članka propisuje da svaka fizička ili pravna osoba može pod određenim uvjetima pokrenuti postupke protiv akta koji je upućen toj osobi ili koji se izravno i osobno odnosi na nju te protiv regulatornog akta koji se izravno odnosi na nju, a ne podrazumijeva provedbene mjere.

74.

Ni članak 19. stavak 3. točka (a) UEU‑a ni članak 263. četvrti stavak UFEU‑a ne sadržavaju definiciju pojma „pravna osoba”. Takvu definiciju ne predviđa ni ijedna druga odredba UFEU‑a, kao ni UEU‑a ( 55 ). Taj se pojam, u vezi s kojim se ne upućuje na nacionalna prava, mora smatrati autonomnim pojmom prava Unije ( 56 ).

75.

Sud do sada još nije izričito odlučivao o tome može li se treća država smatrati pravnom osobom u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Nasuprot tomu, Opći sud u rješenju od 10. rujna 2020., Kambodža i CRF/Komisija (T‑246/19, EU:T:2020:415, t. 51.) zaključio je da izraz „svaka fizička ili pravna osoba” iz te odredbe treba tumačiti na način da obuhvaća i države koje nisu članice Unije, kao što je u tom slučaju bila Kraljevina Kambodža ( 57 ). Opći sud je ranije, u presudi od 10. lipnja 2009., Poljska/Komisija (T‑257/04, EU:T:2009:182, t. 51. i 52.) ( 58 ), zaključio da je Republika Poljska, koja u to vrijeme ( 59 ) nije bila država članica, imala pravo podnijeti tužbu za poništenje na temelju članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a ( 60 ).

76.

Unatoč tomu što Sud nije izravno odlučivao o tom pitanju, nekoliko je ranijih odluka koje sugeriraju da je predmetna odredba dovoljno široka da obuhvati tužbe trećih država za poništenje.

77.

Možda najrelevantniji presedan Suda o tom pitanju je njegovo rješenje od 14. srpnja 2005., Švicarska/Komisija (C‑70/04, neobjavljeno, EU:C:2005:468), u kojem je razmatrao je li on ili Opći sud bio nadležan za tužbu za poništenje koju je podnijela Švicarska Konfederacija ( 61 ). Sud je utvrdio da je Švicarska Konfederacija bila ovlaštena nastaviti postupak, bilo na temelju Sporazuma između Europske zajednice i Švicarske Konfederacije o zračnom prometu (za potrebe kojeg se Švicarsku Konfederaciju tretira kao države članice u smislu članka 263. drugog stavka UFEU‑a ( 62 )) ili na temelju činjenice da je Švicarska Konfederacija pravna osoba u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a ( 63 ). To je rješenje moguće tumačiti na način da je Sud u njemu prešutno zaključio da je Švicarska Konfederacija u najmanju ruku pravna osoba u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.

78.

Međutim, Sud je usvajanje tog stajališta izričito utemeljio na odnosnom kontekstu, koji je obilježavao navedeni sporazum. Taj kontekst nedvojbeno izostaje u predmetnom slučaju, koji obilježavaju mjere ograničavanja, a ne dvostrani sporazum. Unatoč tomu, Sud je u presudi od 18. siječnja 2007., PKK i KNK/Vijeće (C‑229/05 P, EU:C:2007:32) prihvatio da Kurdistanska radnička stranka (PKK), organizacija koja nema pravnu osobnost, treba imati mogućnost pobijati mjere ograničavanja koje su joj nametnute. Sud je utvrdio da se, s obzirom na to da je zakonodavac Unije zauzeo stajalište da PKK ima dovoljno konkretan oblik kako bi mogao biti predmet mjera ograničavanja, zbog razloga dosljednosti i pravičnosti mora prihvatiti da taj subjekt ima dovoljno konkretan oblik kako bi mogao pobijati takve mjere. Sud je naveo da bi bilo koji drukčiji zaključak omogućio nametanje organizacijama mjera koje one ne bi mogle pobijati.

79.

Ta je presuda posebno zanimljiva zato što sugerira da posjedovanje svojstva „fizičke ili pravne osobe” nije nužno kako bi subjekt mogao pobijati mjere ograničavanja u skladu s člankom 263. četvrtim stavkom UFEU‑a. Prema tome, može se tvrditi da subjekt kao što je žalitelj, pod uvjetom da može dokazati, među ostalim, da se mjere ograničavanja izravno i osobno odnose na njega, mora imati pristup sudovima Unije radi zaštite svojih prava, neovisno o tome kako je pravno klasificiran u nacionalnom, međunarodnom ili eventualno Unijinu pravu.

80.

Osim toga, u skladu s drugim stavkom članka 40. Statuta Suda, u postupak pred sudovima Unije može se uključiti svaka osoba koja dokaže svoj pravni interes za ishod tog postupka ( 64 ). Iako se u toj odredbi ne spominje „pravna osoba”, smatram da izraz „osoba” nedvojbeno obuhvaća „pravne osobe”. U tom smislu, Sud je u rješenju od 23. veljače 1983., Chris International Foods/Komisija (91/82 i 200/82, EU:C:1983:45) utvrdio da je Zajednica Dominike, treća država, imala pravo uključiti se u postupak za poništenje jer je dokazala dovoljan pravni interes za njegov ishod ( 65 ).

81.

Nadalje, smatram da članak 263. četvrti stavak UFEU‑a nije ograničen na privatne subjekte ili pojedince ( 66 ). Sud je više puta utvrdio da, u skladu s člankom 263. četvrtim stavkom UFEU‑a, lokalno ili regionalno tijelo može, ako ima pravnu osobnost prema nacionalnom pravu, pokrenuti postupak protiv odluke koja mu je upućena ili odluke koja se, iako ima oblik uredbe ili odluke upućene drugoj osobi, izravno i osobno odnosi na njega ( 67 ).

82.

Primjer u tom pogledu pruža presuda od 22. studenoga 2001., Nederlandse Antillen/Vijeće (C‑452/98, EU:C:2001:623). Nizozemski Antili u tom su postupku tvrdili da, s obzirom na to da im Ustav Kraljevine Nizozemske omogućuje da neovisno štite svoje interese, trebaju imati pravo samostalno pokrenuti postupak na temelju drugog ili trećeg stavka članka 263. UFEU‑a radi zaštite svojih interesa te da stoga nisu morali dokazati da se dotična mjera izravno i osobno odnosila na njih. Sud je odbio taj navod, utvrdivši da se pravo Nizozemskih Antila na pokretanje postupka može razmatrati samo iz perspektive četvrtog stavka članka 263. UFEU‑a, pod uvjetom da imaju pravnu osobnost prema nizozemskom pravu.

83.

Nije sporno da žalitelj ima pravnu osobnost te je nedvojbeno pravna osoba za potrebe međunarodnog prava. Uostalom, bio je jedan od osnivača Ujedinjenih naroda 1945.

84.

Iako, kako sam to već istaknuo, Sud nikada o tom pitanju nije izravno odlučivao, postojeća sudska praksa Općeg suda i Suda o procesnoj legitimaciji ipak sugerira da žalitelj jest pravna osoba u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Kako je to Opći sud naveo u rješenju od 10. rujna 2020., Kambodža i CRF/Komisija (T‑246/19, EU:T:2020:415, t. 46.), odredbe članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a treba teleološki tumačiti ( 68 ) te bi se isključenje trećih država iz sudske zaštite dodijeljene na temelju tog članka protivilo njegovu cilju.

85.

Osim toga, poštovanje vladavine prava i načelo djelotvorne sudske zaštite ( 69 ) također idu u prilog utvrđenju da je žalitelj pravna osoba u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Kako to proizlazi, među ostalim, iz članka 2. UEU‑a, vladavina prava jedna je od vrijednosti na kojima se Unija temelji. Osim toga, iako članak 47. Povelje ne može biti izvor nadležnosti Suda, ta odredba, koja potvrđuje načelo djelotvorne sudske zaštite, u prvom stavku zahtijeva da svatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom, u skladu s uvjetima utvrđenima tim člankom. Sâmo postojanje djelotvornog sudskog nadzora kojemu je cilj osigurati poštovanje odredbi prava Unije svojstveno je vladavini prava ( 70 ).

86.

Protivno tvrdnjama nekih stranaka, a osobito Vijeća, ne smatram da bi priznavanje trećoj državi svojstva pravne osobe u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a Uniju stavilo u nepovoljan položaj u odnosu na njezine međunarodne partnere te je na taj način ograničilo u vođenju njezinih unutarnjih politika i međunarodnih odnosa. Vijeće u tom pogledu naglašava nepostojanje recipročnog pristupa sudovima trećih država koje ne dopuštaju pobijanje suverenih odluka u vezi sa svojim međunarodnim odnosima, trgovinom ili ekonomskim politikama.

87.

Već sam se bavio pitanjem prakse država u međunarodnom pravu pa smatram da su strahovi Vijeća u pogledu nepostojanja reciprociteta neutemeljeni. U svakom slučaju, pravda, pravičnost i djelotvorna sudska zaštita stupovi su demokratske tradicije, koja je temeljno i bitno obilježje kako 27 država članica tako i Unije. Čak i da Unija ili njezine države članice doista ne mogu pokrenuti postupak pred sudovima Venezuele (ili bilo koje druge treće države), to bi bila stvar te države. Međutim, to ne oslobađa Uniju njezinih obveza da osigura primjenu najviših demokratskih standarda, poštovanje vladavine prava i pristup neovisnom pravosuđu. Iz toga proizlazi da se poštovanje vladavine prava i načelo djelotvorne sudske zaštite ne temelje ni na kakvom obliku reciprociteta te se njima ne može trgovati niti se smiju dovesti u pitanje u diplomatskim odnosima ili uvjetovati recipročnim obvezama iz međunarodnih ugovora.

88.

Samo bih dodao da je, protivno navodima Vijeća, činjenicu da treća država „pobija odredbe unutarnjeg akta Unije kojim se provodi politička odluka Vijeća da se smanje gospodarski odnosi s tom državom” moguće smatrati samo činjeničnim utvrđenjem. Međutim, ono nije relevantno za pravno pitanje ima li žalitelj pravo nastaviti ovaj postupak.

89.

Osim toga, priznavanje trećoj državi svojstva pravne osobe u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a ne oslobađa tu državu nužnosti da zadovolji druge relevantne kriterije postojanja aktivne procesne legitimacije. U konačnici, omogućavanje trećoj državi pristupa sudovima Unije u skladu s tim uvjetima ne stavlja Uniju u nepovoljan položaj ni iz unutarnje ni iz vanjske perspektive, već prije svega osigurava poštovanje vladavine prava.

90.

Zbog svih navedenih razloga, smatram da se žalitelj mora smatrati pravnom osobom u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, unatoč tomu što je treća država.

91.

Žalitelj u prilog svojoj žalbi ističe samo jedan žalbeni razlog, kojim navodi da je Opći sud pogrešno protumačio kriterij izravnog utjecaja iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a s obzirom na sudsku praksu proizišlu iz presude Almaz‑Antey.

92.

Žalitelj navodi da je Opći sud pogriješio oslonivši se na sudsku praksu proizišlu iz presude Almaz‑Antey, za koju nije jasno na koji je način relevantna za predmetni slučaj, kada je ocjenjivao odnose li se sporne odredbe izravno na žalitelja. Tvrdi da se ovaj predmet, koji je prvi takve vrste u sudskoj praksi Unije, odnosi na tužbu vlade treće zemlje na koju su mjere ograničavanja izričito usmjerene. Opći sud potpuno je zanemario to važno obilježje ovog predmeta, koje ga razlikuje od postojeće sudske prakse Suda. Žalitelj u tom pogledu podsjeća na to da je Sud u kontekstu ocjenjivanja novih pitanja o dopuštenosti tužbe za poništenje naglasio važnost „izbjegavanja pretjeranih formalnosti kojima bi se praktički onemogućilo podnošenje tužbe za poništenje iako je odnosni subjekt predmet mjera ograničavanja koje je Zajednica usvojila” ( 71 ). Žalitelj ističe da pitanje je li djelovao kao gospodarski subjekt aktivan na relevantnim tržištima nije moguće smatrati vodećim kriterijem prilikom ocjenjivanja odnose li se sporne odredbe izravno na njega jer članak 263. četvrti stavak UFEU‑a to ne zahtijeva. Žalitelj navodi da je mjerama ograničavanja cilj spriječiti ga da kupuje proizvode i usluge. One stoga, zbog same svoje prirode i sadržaja, proizvode izravne učinke na žalitelja, kako iz pravne tako i iz činjenične perspektive.

93.

Žalitelj usto ističe da činjenica da, za razliku od tužitelja u predmetu Almaz‑Antey, nije kao takav naveden u odgovarajućem prilogu Uredbi 2017/2063 nije relevantna jer je izričito spomenut u spornim odredbama. Sporne odredbe, time što sprečavaju izvoz određenih proizvoda i usluga u Venezuelu, samim svojim sadržajem proizvode značajne činjenične i pravne učinke na žalitelja. Žalitelj činjenicu da aktivnost vlade treće zemlje nije isključivo komercijalna aktivnost smatra nepobitnom. Međutim, ona ne znači da žalitelj ne može istodobno djelovati kao gospodarski subjekt na relevantnom tržištu. Stoga okolnost spomenuta u točki 37. pobijane presude nije dovoljna kako bi se zaključilo da se sporne odredbe ne odnose izravno na takvog subjekta. Žalitelj navodi da se prilikom kupnje robe i opreme obuhvaćene spornim odredbama bavio isključivo komercijalnom aktivnosti jer je djelovao kao privatni sudionik relevantnog tržišta. Iz toga proizlazi, protivno utvrđenju iz pobijane presude, da je žalitelj djelovao kao gospodarski subjekt.

94.

Žalitelj smatra da mu sporne odredbe onemogućuju (i.) kupnju oružja, vojne opreme ili bilo koje druge opreme koju bi mogao upotrijebiti za unutarnju represiju kao i opreme, tehnologije ili softvera za nadzor te (ii.) pribavljanje financijskih, tehničkih ili drugih usluga povezanih s navedenom opremom i tehnologijom. Stoga je jasno da sporne odredbe, time što utječu na žaliteljev postojeći gospodarski odnos sa svim relevantnim gospodarskim subjektima u Uniji, imaju značajan činjenični učinak na njega. Povrh toga, taj učinak nije tek neizravan. Žalitelj ističe da je Opći sud pogrešno protumačio sudsku praksu navedenu u točki 46. pobijane presude te stoga zanemario kristalno jasnu okolnost da sporne odredbe proizvode izravne činjenične učinke na žaliteljev položaj.

95.

Vijeće navodi da se argumenti koje žalitelj iznosi u okviru triju dijelova svojeg jedinog žalbenog razloga u određenoj mjeri preklapaju. Ono smatra da se tri dijela tog žalbenog razloga u bitnome okreću oko istog pitanja, to jest oko toga je li Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava zaključivši da se sporne odredbe Uredbe 2017/2063 ne odnose izravno na žalitelja u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Ne navodi se povreda nijedne druge konkretne odredbe ili načela prava Unije. Vijeće smatra da žalbu, s obzirom na to da se njome traži samo preispitivanje dokaza iznesenih Općem sudu, treba odbiti jer premašuje predmet žalbe, koji, u skladu s člankom 58. Statuta Suda, mora biti ograničen na pitanja prava.

96.

Vijeće smatra da je predmetna žalba djelomično nedopuštena, a ujedno i neosnovana, te da je stoga treba odbiti.

97.

Vijeće smatra da žalitelj ne navodi nijednu konkretnu odredbu ili načelo prava Unije koji bi išli u prilog tvrdnji da je Opći sud morao pojam izravnog utjecaja proširiti izvan opsega utvrđenog u postojećoj sudskoj praksi sudova Unije. Ističe da presuda od 18. siječnja 2007., PKK i KNK/Vijeće ( 72 ) uopće nije relevantna za predmetni slučaj. Sud je u toj presudi odlučio prilagoditi postupovna pravila o dopuštenosti tužbe za poništenje tako što je aktivnu procesnu legitimaciju priznao organizacijama bez pravne osobnosti. Prema navodu Vijeća, „pitanje pravne osobnosti nije relevantno u predmetnom slučaju: žalitelj je nesporno pravna osoba te stoga načelno ima pristup sudovima Unije, ali taj pristup podliježe općim uvjetima dopuštenosti, koji, prema mišljenju Vijeća, nisu ispunjeni u predmetnom slučaju” ( 73 ).

98.

Opći sud je pitanje utječu li sporne odredbe izravno na žaliteljev položaj riješio u skladu s ustaljenom sudskom praksom, to jest „u svakom pojedinom slučaju imajući na umu sadržaj odredbi pravnog akta Unije o kojem je riječ” ( 74 ). Stoga, protivno žaliteljevim navodima, Opći sud nije bio obvezan uzeti u obzir opći cilj odnosnih mjera ograničavanja kako bi utvrdio odnose li se sporne odredbe izravno na žalitelja. Korištenje cilja mjere kao kriterija za ocjenjivanje utječe li akt prava Unije izravno na pravni ili činjenični položaj treće države protivilo bi se ustaljenoj sudskoj praksi sudova Unije te bi takav pristup kategoriju mogućih tužitelja usto proširio na treće države s kojima Unija odluči, u okviru svoje vanjske politike, prekinuti ili djelomično ili potpuno smanjiti gospodarske i financijske odnose. Osim toga, iako je osobama, subjektima ili tijelima u takvim trećim zemljama, uključujući one koji su emanacije države, u tom slučaju otežana kupnja opreme čiji je izvoz iz Unije ograničen, jasno je da takva ograničenja nametnuta tim osobama, subjektima ili tijelima ne proizvode nikakav pravni učinak na pravni položaj treće zemlje, kao države, u njezinu svojstvu iure imperii, to jest u svojstvu u kojem joj se, prema žaliteljevu navodu, treba priznati aktivna procesna legitimacija.

99.

Vijeće smatra da, protivno žaliteljevu navodu, Opći sud zaključak da se sporne odredbe ne odnose izravno na žalitelja nije donio samo na temelju činjenice da se on u tim odredbama nedovoljno spominje. Umjesto toga, Opći sud je taj zaključak donio na temelju više relevantnih elemenata promatranih zajedno, koji su propisno obrazloženi i potkrijepljeni relevantnom sudskom praksom navedenom u točkama 35. do 48. pobijane presude. Osim toga, što se konkretno tiče spominjanja žalitelja u spornim odredbama, jasno je da se one ne bave izravno žaliteljem. One samo gospodarskim subjektima iz Unije zabranjuju gospodarske i financijske odnose s fizičkim ili pravnim osobama, subjektima ili tijelima iz Venezuele (to jest s onima koji imaju poslovni nastan ili djeluju na državnom područje te države). One se izričito bave konkretnim načinima na koje takve osobe ili subjekti koriste određenu opremu na državnom području Venezuele, „s obzirom na opasnost od daljnjeg nasilja, prekomjerne uporabe sile te kršenja ili zlouporabe ljudskih prava”.

100.

Vijeće smatra da, protivno žaliteljevu navodu (u okviru prvog dijela žalbenog razloga), Opći sud jest u potpunosti uzeo u obzir žaliteljevo svojstvo države i razmotrio može li ga se smatrati usporedivim s gospodarskim subjektom koji je aktivan na relevantnom tržištu u smislu sudske prakse Suda. Zaključio je da to nije moguće jer zemlja koja djeluje u svojem svojstvu iure imperii nije usporediva s privatnim ili javnim subjektima čije je postojanje ograničeno njihovom djelatnošću (odnosnom komercijalnom aktivnošću). Žalitelj ne objašnjava zašto smatra da je Opći sud donošenjem tog zaključka počinio pogrešku koja se tiče prava. Njegov navod da država može djelovati kao gospodarski subjekt na relevantnom tržištu ne odnosi se na bit analize koju je pružio Opći sud. Izravan utjecaj na subjekte različite od države može postojati zbog učinaka koje primjena mjera ograničavanja može imati na njihovu gospodarsku aktivnost. Država ne može biti izložena takvim učincima zbog „vrlo širokog raspona ovlasti” i raznolikih područja djelovanja koja su joj svojstvena.

101.

Vijeće smatra da je Opći sud pravilno zaključio da žalitelj, koji nije izričito imenovan u mjerama te nije dokazao da je aktivan na tržištu zahvaćenom ograničenjima izvoza, ne zadovoljava zahtjeve sudske prakse, zbog razloga objašnjenih u točkama 37. do 40. pobijane presude, te da je na osnovi toga morao žalitelju uskratiti aktivnu procesnu legitimaciju. U dijelu u kojem žalitelj navodi da je Opći sud trebao uvažiti činjenične učinke mjera neovisno o okolnostima u kojima su se takvi učinci u ustaljenoj sudskoj praksi smatrali dovoljnima za priznavanje aktivne procesne legitimacije, on zapravo zahtijeva od Suda da uspostavi novo pravilo prema kojem trećim zemljama koje žele pobijati gospodarske mjere koje je Unija usvojila u okviru svoje vanjske politike automatski treba priznati aktivnu procesnu legitimaciju. Drugim riječima, čini se da žalitelj inzistira na stvaranju novog pravila koje bi trećim zemljama automatski dalo aktivnu procesnu legitimaciju tako što bi im omogućilo da pobijaju mjere kojima se provode odluke donesene radi ostvarenja legitimnih ciljeva vanjskog djelovanja Unije, kako su utvrđeni u članku 21. UEU‑a, uključujući prekidanjem ili djelomičnim ili potpunim smanjenjem gospodarskih ili financijskih odnosa s jednom ili više trećih zemalja (članak 215. stavak 1. UFEU‑a).

102.

Vijeće ističe da bi se to protivilo sustavu sudske zaštite uspostavljenom Ugovorima, koji je namijenjen zaštiti prava utemeljenih na pravu Unije. Suverene treće zemlje iz prava Unije ne izvode posebna prava na jednako postupanje ili slobodnu i bezuvjetnu trgovinu s gospodarskim subjektima iz Unije. One stoga po definiciji ne mogu uspješno navoditi da neka mjera Unije koja bi ih mogla staviti u drukčiji položaj (obično samo unutar pojedinih dijelova njihove aktivnosti), možda i u odnosu na druge treće zemlje s kojima Unija nije odlučila smanjiti ili prekinuti gospodarske odnose, utječe na njihov pravni položaj. Osim toga, stvaranje ab novo takvog pravnog kanala stavilo bi Uniju u nepovoljan položaj u odnosu na njezine međunarodne partnere čije se suverene odluke o njihovim gospodarskim politikama ne mogu pobijati pred njihovim sudovima te bi na taj način neprimjereno ograničilo Uniju u vođenju njezinih politika i međunarodnih odnosa. To je posebno relevantno u kontekstu predmetnog postupka, u kojem treća država pobija odredbe unutarnjeg akta Unije kojim se provodi politička odluka Vijeća da se smanje gospodarski odnosi s tom državom.

103.

Uvjet iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a prema kojem odluka koja je predmet tužbe mora izravno utjecati na fizičku ili pravnu osobu zahtijeva ispunjenje dvaju kumulativnih kriterija, to jest da mjera o kojoj je riječ, s jedne strane, izravno proizvodi učinke na pravni položaj pojedinca i, s druge strane, ne ostavlja nikakvu diskrecijsku ovlast svojim adresatima koji su zaduženi za njezinu provedbu, s obzirom na to da je ta provedba u potpunosti automatska i proizlazi isključivo iz propisa Unije, bez primjene drugih posrednih pravila ( 75 ).

104.

Stoga je potrebno razmotriti je li Opći sud u ovom predmetu pravilno primijenio navedene kriterije.

105.

Iz pobijane presude jasno proizlazi da je Opći sud razmatrao samo prvi od dvaju kumulativnih kriterija i u bitnome utvrdio da sporne odredbe ne utječu izravno na žaliteljev pravni položaj. Opći sud je u točki 30. pobijane presude naveo, prema mojem mišljenju pravilno, da je za utvrđivanje proizvodi li akt pravne učinke potrebno u obzir uzeti osobito njegov cilj, sadržaj, doseg, bit te pravni i činjenični kontekst u kojem se nalazi ( 76 ). To stajalište, koje odražava cjelovit i pragmatičan pristup prilikom ocjenjivanja učinaka mjere te sadržaju daje prednost pred formom, treba koristiti prilikom razmatranja učinaka mjere na pravni položaj fizičke ili pravne osobe. S obzirom na specifičnu prirodu predmetnog slučaja, u kojem prvi put treća zemlja zahtijeva poništenje mjera ograničavanja, takav je pristup posebno prikladan i u skladu s duhom točke 114. presude PKK i KNK/Vijeće (C‑229/05 P, EU:C:2007:32), u kojoj je Sud zagovarao „izbjegavanje pretjeranih formalnosti kojima bi se praktički onemogućilo podnošenje tužbe za poništenje iako je odnosni subjekt predmet mjera ograničavanja” ( 77 ).

106.

Bit pristupa koji je Opći sud primijenio u pobijanoj presudi vidljiv je u njezinim točkama 31. do 33. ( 78 ).

107.

Opći sud je u točki 31. pobijane presude utvrdio da sporne odredbe sadržavaju, kao prvo, zabranu prodaje ili isporuke bilo kojoj fizičkoj ili pravnoj osobi, subjektu ili tijelu u Venezueli oružja, vojne opreme ili bilo koje druge opreme koja se može upotrijebiti u svrhu unutarnje represije kao i opreme, tehnologije ili softvera za nadzor te, kao drugo, zabranu pružanja tim istim fizičkim ili pravnim osobama, subjektima ili tijelima u Venezueli financijskih, tehničkih usluga ili usluga druge vrste koje su vezane uz tu opremu i tehnologiju.

108.

Opći sud je potom naveo da članak 20. Uredbe 2017/2063 primjenu prethodno navedenih zabrana ograničava na područje Unije, na fizičke osobe koje su državljani neke države članice i na pravne osobe osnovane u skladu s pravom neke od njih kao i na pravne osobe, subjekte i tijela u vezi s bilo kojim poslom koji se u cijelosti ili djelomično obavlja u Uniji te da sporne odredbe žalitelju ne nameću zabrane. Stoga bi, prema utvrđenju Općeg suda, sporne odredbe na žalitelja mogle imati najviše neizravne učinke zbog toga što bi zabrane nametnute fizičkim osobama koje su državljani neke države članice i pravnim osobama osnovanima u skladu s pravom neke od njih za posljedicu mogle imati ograničenje izvora iz kojih žalitelj može nabaviti proizvode i usluge obuhvaćene tim zabranama ( 79 ).

109.

Ja se pak, uz dužno poštovanje, ne mogu oteti dojmu da je Opći sud učinke sporne odredbe na žaliteljev pravni položaj ocijenio izrazito umjetno i pretjerano formalistički. Isto tako moram primijetiti da je analiza koju je Opći sud proveo jednostavno u suprotnosti sa stvarnošću spornih mjera ograničavanja. Te su mjere izričito usmjerene na žalitelja i oblikovane tako da na njega utječu. To navodim zbog sljedećih razloga.

110.

Kao prvo, jasno je, osobito iz članaka 6. i 7. Uredbe 2017/2063, da izraz „bilo kojoj fizičkoj ili pravnoj osobi, subjektu ili tijelu u Venezueli ili za uporabu u Venezueli” iz spornih odredbi obuhvaća venezuelsku vladu, javna tijela, trgovačka društva ili agencije, ili bilo koje osobe ili subjekte koji djeluju u njihovo ime ili prema njihovim uputama. Da sporne odredbe nisu izričito usmjerene na žalitelja, u članku 6. stavku 2. i članku 7. stavku 1. točki (c) Uredbe 2017/2063 ne bi bilo potrebno izričito isključiti ili spominjati „venezuelsku vladu, javna tijela, trgovačka društva ili agencije, ili bilo koje osobe ili subjekte koji djeluju u njihovo ime ili prema njihovim uputama” ( 80 ). Dakle, zabrane sadržane u spornim odredbama izričito navode i ciljaju na žalitelja i njegove razne emanacije ( 81 ). One nastoje osigurati, među ostalim, da žalitelj (i njegove razne emanacije ( 82 )) ni od jedne osobe navedene u članku 20. Uredbe 2017/2063 ne pribavlja predviđenu robu i usluge ( 83 ).

111.

Budući da zabrane sadržane u spornim odredbama sprečavaju žalitelja da od bilo koje osobe navedene u članku 20. Uredbe 2017/2063 nabavi predmetnu robu i usluge, moram zaključiti, uz dužno poštovanje, da je jednostavno umjetno i formalistički tvrditi da zabrana prodaje i isporuke robe i usluga žalitelju, koji je izričito naveden i ciljan, ne utječe izravno i osobno na njegov pravni položaj ( 84 ). Tomu bi se moglo dodati i da te mjere očito utječu na ugled Venezuele kao člana zajednice naroda: one sugeriraju te im je cilj sugerirati – možda s veoma dobrim razlogom – da je posvećenost Venezuele demokratskim vrijednostima i tradicijama šuplja te da ta država mora učiniti mnogo više kako bi uživala povjerenje Unije i njezinih država članica kada je riječ o održavanju tih vrijednosti.

112.

Kao drugo, iako je Opći sud pravilno odredio teritorijalno i osobno područje primjene zabrana sadržanih u spornim odredbama u skladu s člankom 20. Uredbe 2017/2063, činjenica da su te zabrane ograničene na područje Unije te da sporne odredbe ne nameću zabrane žalitelju kao takvom ne znači da te odredbe ne utječu izravno na njegov pravni položaj.

113.

U biti, članak 20. Uredbe 2017/2063 samo upućuje na opseg nadležnosti ili jurisdikcije zakonodavca Unije – kako u zemljopisnom tako i u osobnom smislu – u vezi s mjerama ograničavanja usvojenima na temelju te uredbe. Stoga činjenica da se Uredba 2017/2063 ne „primjenjuje” ( 85 ) na žalitelja, s obzirom na to da zakonodavac Unije očito nema izravnu jurisdikciju nad njime, ne znači nužno da mjere ograničavanja koje se primjenjuju, primjerice, samo unutar područja Unije te obvezuju državljane neke države članice ne utječu izravno na žaliteljev pravni položaj ( 86 ). Drukčiji zaključak značio bi da nijedna fizička ili pravna osoba koja se ne nalazi na području Unije te koja nije državljanin neke države članice ili nije osnovana ili registrirana u skladu s pravom neke države članice, a navedena je, primjerice, u prilozima IV. i V. Uredbi 2017/2063, te čija su sredstva ili gospodarski izvori zamrznuti u skladu s člankom 8. te uredbe ili jednakovrijednim mjerama ograničavanja ne bi mogla zahtijevati poništenje tih mjera ( 87 ).

114.

Međutim, Sud je više puta naveo da, s obzirom na njegov znatan negativan učinak na slobode i temeljna prava dane osobe ili subjekta, svako uvrštavanje na popis osoba ili subjekata na koje se primjenjuju mjere ograničavanja – bilo da se temelji na članku 215. UFEU‑a ili na članku 291. stavku 2. UFEU‑a – pruža toj osobi ili tom subjektu mogućnost pristupa sudu Unije u skladu s člankom 263. četvrtim stavkom UFEU‑a, utoliko što je u tom pogledu slično pojedinačnoj odluci ( 88 ).

115.

U tom bih pogledu naglasio da uvrštavanje neke osobe ili subjekta na popis osoba ili subjekata na koje se primjenjuju mjere ograničavanja ima za posljedicu to da se te mjere izravno i osobno odnose na tu osobu ili subjekta ( 89 ). Osim toga, iako zamrzavanje sredstava ili gospodarskih izvora neke osobe može jače utjecati na njezin pravni položaj (premda to nije slučaj) od zabrane prodaje određene robe ili pružanja određenih usluga toj osobi ( 90 ), ipak je upadljivo da je Opći sud u presudi Almaz‑Antey utvrdio da je takva zabrana izravno utjecala ( 91 ) na pravni položaj tužitelja u tom predmetu ( 92 ). Opći sud je u presudi Almaz‑Antey stoga utvrdio da su relevantne odredbe odnosne odluke – s obzirom na to da je mjera ograničavanja o kojoj je bila riječ u tom predmetu zabranjivala, kao prvo, izravnu ili neizravnu prodaju, isporuku, prijenos ili izvoz dvonamjenske robe i tehnologije i, kao drugo, pružanje tehničke pomoći, posredničkih usluga, financiranja ili financijske pomoći u vezi s tom robom i tehnologijom bilo kojoj osobi, subjektu ili tijelu u Rusiji navedenom u Prilogu IV. toj odluci od strane državljana država članica ili s državnog područja država članica – izravno utjecale na pravni položaj tužitelja, koji je imenom naveden u Prilogu IV. toj odluci ( 93 ).

116.

Opći sud je u presudi Almaz‑Antey stoga odbio tvrdnju Vijeća da odnosne odredbe nisu utjecale na pravni položaj tužitelja u tom predmetu jer odnosnim subjektima nisu zabranjivale obavljanje određenih aktivnosti, nego su im samo zabranjivale da dvonamjensku robu i tehnologiju prodaju fizičkim i pravnim osobama obuhvaćenima jurisdikcijom Unije ( 94 ).

117.

Složio bih se da su odluka i pristup iz presude Almaz‑Antey pravilni te smatram da ih treba primijeniti, po analogiji, na predmetni slučaj. Prema mojem mišljenju, sporne odredbe onemogućuju žalitelju da od predviđenih gospodarskih subjekata iz Unije kupuje predviđenu robu i usluge te na taj način izravno utječu na njegov pravni položaj i interese. Međutim, radi cjelovitosti i s obzirom na specifičnost predmetnog slučaja razmotrit ću određene druge argumente stranaka i logiku Općeg suda.

118.

Opći sud je u točkama 34. do 37. pobijane presude činjenično stanje ovog predmeta razlikovao od onoga u predmetu Almaz‑Antey. Opći sud je u tom pogledu istaknuo da je tužitelj u tom predmetu imenom naveden u prilogu odnosnoj odluci kao poduzetnik kojemu je bilo zabranjeno prodavati ili isporučivati odnosnu robu i usluge. Osim toga, Opći sud je zaključio da žalitelja nije moguće izjednačiti s gospodarskim subjektom poput tužitelja u predmetu Almaz‑Antey jer se njegovi načini djelovanja ne mogu svesti na isključivo komercijalnu aktivnost.

119.

Smatram da je potpuno nevažno je li žalitelj imenovan ili određen u glavnom dijelu Uredbe 2017/2063 ili pak u prilogu toj uredbi. Drukčiji zaključak značio bi da bi se tužitelju pravo da pokrene postupak na temelju članka 263. UFEU‑a moglo uskratiti jednostavno tako da ga se imenuje ili odredi u glavnom dijelu uredbe, umjesto u prilogu.

120.

Ono što je važno jest učinak ili utjecaj spornih odredbi i zabrana sadržanih u Uredbi 2017/2063 na žaliteljev pravni položaj, a ne konkretan oblik u kojem su zabrane izložene. Stoga smatram da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava utvrdivši u točki 36. pobijane presude da žalitelj nije izričito i specifično naveden u spornim odredbama na način usporediv s onim na koji je naveden tužitelj u predmetu Almaz‑Antey.

121.

Osim toga, smatram da za potrebe pitanja izravnog utjecaja u predmetnom slučaju nije relevantna činjenica da pravni status ili aktivnost žalitelja nisu ograničeni na pravni status ili aktivnost gospodarskog subjekta koji je aktivan na određenim tržištima. Činjenica da žalitelj kao država ima raznolik raspon nadležnosti koje nisu isključivo komercijalne prirode sama po sebi nipošto ne uklanja, smanjuje ili čini neizravnima učinke spornih odredbi na žaliteljev pravni položaj ( 95 ). U tom bih pogledu istaknuo da članak 263. četvrti stavak UFEU‑a, osim uvjeta da postupak mora pokrenuti fizička ili pravna osoba, ne predviđa nikakve druge uvjete u pogledu statusa ili svojstva te osobe ( 96 ).

122.

Također bih dodao da, protivno navodima Vijeća, pristup izravnom utjecaju koji u ovom mišljenju zagovaram u odnosu na žalitelja ne stvara nikakvo novo pravilo ili „pravni kanal” ( 97 ) koji trećim zemljama automatski priznaje pravo podnošenja tužbi za poništenje mjera ograničavanja na temelju članka 263. UFEU‑a. Umjesto toga, ono što predlažem jest da se Sud drži svoje postojeće sudske prakse te je samo prilagodi ovom specifičnom postupku. Nadalje, i također protivno navodima Vijeća, pravila o aktivnoj procesnoj legitimaciji predviđena u članku 263. UFEU‑a, a osobito u njegovu četvrtom stavku, temelje se na objektivnim kriterijima koji su utvrđeni u tom Ugovoru te koje su sudovi Unije tumačili, a ne na postojanju ili nepostojanju nekakvih recipročnih sporazuma o aktivnoj procesnoj legitimaciji između Unije i trećih zemalja.

123.

Zbog svih navedenih razloga, predlažem Sudu da utvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava proglasivši žaliteljevu tužbu nedopuštenom zato što žalitelj nema aktivnu procesnu legitimaciju za potrebe članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Stoga smatram da ovaj predmet treba vratiti Općem sudu radi donošenja odluke o svim preostalim pitanjima o dopuštenosti koja proizlaze iz žaliteljeve tužbe za poništenje i o njezinu meritumu.