EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 30.11.2022.

SWD(2022) 385 final

RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE

SAŽETAK IZVJEŠĆA O PROCJENI UČINKA

[…]

priložen dokumentu

Prijedlog uredbe

o ambalaži i ambalažnom otpadu, izmjeni Uredbe (EU) 2019/1020 i Direktive (EU) 2019/904 te stavljanju izvan snage Direktive 94/62/EZ

{COM(2022) 677 final} - {SEC(2022) 425 final} - {SWD(2022) 384 final}

Uvod

Cilj je Direktive 94/62/EZ o ambalaži i ambalažnom otpadu (Direktiva o ambalaži i ambalažnom otpadu) uskladiti nacionalne mjere, zaštititi okoliš i osigurati dobro funkcioniranje unutarnjeg tržišta. Njome se od država članica zahtijeva da osiguraju da ambalaža koja se stavlja na tržište EU-a ispunjava osnovne zahtjeve koji se odnose na proizvodnju i označivanje ambalaže te njezinu ponovnu uporabljivost i obnovljivost (recikliranje materijala, energetska oporaba ili kompostiranje).

Pakiranje je važna gospodarska aktivnost: u sektoru proizvodnje ambalaže ostvaren je 2018. u EU-u promet od 355 milijardi EUR, dok su subjekti u području gospodarenja otpadom ostvarili promet od 15 milijardi EUR. Međutim, znatan je i povezani utjecaj na okoliš: od prekomjernog iskorištavanja resursa do onečišćenja ekosustava i emisija stakleničkih plinova jednakih ukupnoj godišnjoj razini emisija Mađarske.

Definicija problema

Ova je inicijativa usmjerena na tri skupine međusobno povezanih problema:

1.sve veće stvaranje ambalažnog otpada, koje je povezano s povećanom upotrebom jednokratne ambalaže, velikom količinom ambalaže koja se može izbjeći i većim udjelom plastike u miješanoj ambalaži;

2.prepreke za kružnost ambalaže, osobito sve češći dizajn ambalaže koji onemogućava recikliranje i korištenje oznaka koje su potrošaču zbunjujuće kad je riječ o razvrstavanju. Nadalje, rascjepkana tržišta sprečavaju troškovno učinkovito gospodarenje otpadom na unutarnjem tržištu;

3.proizvodnju reciklata niže vrijednosti i niske razine korištenja recikliranog sadržaja u ambalaži, zbog čega se u EU-u teško smanjuje upotreba primarnih sirovina u novoj ambalaži.

Među uzroke tih problema ubrajaju se regulatorni nedostaci Direktive o ambalaži i ambalažnom otpadu nastali zbog kombinacije loše provedbe i primjene, neusklađenosti s najnovijim kretanjima na tržištu i nedovoljne jasnoće za nacionalna tijela u pogledu provedbe koja bi bila u skladu s tom direktivom. Nadalje, njezina revizija iz 2018. bila je usmjerena isključivo na ciljeve u pogledu recikliranja, a ostali problemi u sektoru otpada bili su zanemareni. Prethodno navedeni problemi, čak ni samo oni povezani s plastikom, vjerojatno se neće riješiti dvama posebnim aktima, tj. Direktivom o plastičnim proizvodima za jednokratnu uporabu iz 2019. i Odlukom o vlastitim sredstvima iz 2020. Regulatorne nedostatke dodatno pogoršavaju nedostaci na tržištu, kao što su vanjski učinci povezani s okolišem, rascjepkana tržišta i loše označivanje.

Zbog toga se količina ambalažnog otpada povećava: predviđa se da će se ukupno nastali ambalažni otpad povećati sa 78 milijuna tona, koliko je iznosio 2018., na 92 milijuna tona 2030. te 107 milijuna tona 2040. Među posljedicama su povećana upotreba neobnovljivih resursa, neučinkovito gospodarenje otpadom, negativni učinci na klimu, bacanje smeća u okoliš, prekomjerna upotreba zabrinjavajućih tvari u ambalaži, nekvalitetno recikliranje te prekomjerno zbrinjavanje na odlagalištima, spaljivanje i izvoz na kraju životnog vijeka.

Zašto bi Unija trebala djelovati?

Regulatorni nedostaci Direktive o ambalaži i ambalažnom otpadu ne mogu se ispraviti samo boljom provedbom trenutačnih pravila. Štoviše, dostupni podaci upućuju na to da ni mjere koje su države članice poduzele na temelju trenutačne Direktive o ambalaži i ambalažnom otpadu ni one na temelju Odluke o vlastitim sredstvima ili Direktive o plastičnim proizvodima za jednokratnu uporabu nisu dovoljne da se ostvare svi ciljevi u pogledu stopa recikliranja iz Direktive o ambalaži i ambalažnom otpadu. Tržište ambalaže i gospodarenje otpadom u Uniji u mnogim su aspektima jedno veliko zajedničko tržište, a ne 27 pojedinačnih tržišta, a obilježavaju ga visoke razine prekogranične trgovine među državama članicama.

Utvrđivanjem zajedničkih zahtjeva na razini EU-a osigurat će se usklađeno unutarnje tržište koje dobro funkcionira u svim državama članicama, a time i jednaki uvjeti tržišnog natjecanja za proizvođače ambalaže, što će u konačnici dovesti do povećane učinkovitosti na korist građana EU-a. U okviru novog prijedloga prijeći će se s direktive na uredbu. Time će se pojednostavniti postojeća pravila, pružiti jasniji okvir za proizvođače i smanjiti administrativno opterećenje. S druge strane, predloženi paket odražava načela supsidijarnosti u pogledu potrebe za djelovanjem EU-a i očitu dodanu vrijednost tog djelovanja.

Ciljevi

Opći je cilj zakonodavnog prijedloga smanjiti negativne učinke ambalaže i ambalažnog otpada na okoliš i unaprijediti funkcioniranje unutarnjeg tržišta te time povećati učinkovitost u tom sektoru. Cilj je stvoriti pouzdan lanac vrijednosti, od dizajna ambalaže do njezine ponovne uporabe ili ponovne integracije u visokokvalitetne proizvode, čime se stvaraju inovativna, „zelena” radna mjesta u niskougljičnoj industriji ambalaže. Posebni su ciljevi za postizanje tog općeg cilja sljedeći:

1.smanjiti stvaranje ambalažnog otpada;

2.promicati kružno gospodarstvo za ambalažu na troškovno učinkovit način;

3.promicati korištenje recikliranog sadržaja u ambalaži.

Koje su moguće opcije politike?

Nakon pregleda potencijalnih mjera raznolike, složene i često međusobno povezane mjere razvrstane su u tri opcije politike:

·opcija 1 sadržava mjere koje se odnose na bolju standardizaciju i jasnije osnovne zahtjeve. Te su mjere obično preduvjeti za druge mjere u tom području;

·u okviru opcije 2 utvrđuju se obvezni ciljevi za smanjenje otpada, ponovnu uporabu i reciklirani sadržaj u plastičnoj ambalaži, zahtjevi u svrhu omogućavanja potpunog recikliranja do 2030. te usklađena pravila o proizvodima;

·opcija 3 sadržava ambicioznije obvezne ciljeve i dodatne zahtjeve u pogledu proizvoda.

Najpoželjniji paket politika

Na temelju procjene kombinacija mjera u opcijama najpoželjnija je opcija 2 u obliku uredbe. Ona sadržava mjere iz opcije 1 koje podupiru ili su čak preduvjeti za lakše postizanje obveznih ciljeva i ispunjavanje strožih zahtjeva u uravnoteženom pristupu te tako potiču postizanje ciljeva i troškovnu učinkovitost.

Sljedeće su mjere ključne u području intervencije „sprečavanje i ponovna uporaba”:

1.cilj smanjenja ambalažnog otpada za 19 % po stanovniku do 2030. u odnosu na osnovni scenarij, što odgovara smanjenju za 5 % u odnosu na vrijednosti iz 2018.;

2.obvezni ciljevi ponovne uporabe ili ponovnog punjenja ambalaže na razini cijelog EU-a, pri čemu je ponovna uporaba najdjelotvornija; te

3.postupno ukidanje nepotrebne ambalaže ili ambalaže koja se može izbjeći.

Jedan je od važnih aspekata komplementarnost i usklađenost mjera. Utvrđivanje obveznih ciljeva smanjenja ambalažnog otpada po stanovniku na razini država članica krovna je mjera u području intervencije „sprečavanje i ponovna uporaba”, kojoj pridonosi nekoliko mjera: usklađene mjere EU-a osmišljene su tako da omogućuju gotovo 60 % potrebnog smanjenja otpada, a države članice moraju preostalo potrebno smanjenje postići provedbom nacionalnih mjera koje su u skladu s unutarnjim tržištem.

Ključna mjera koja se odnosi na mogućnosti recikliranja jest utvrđivanje kriterija za dizajn za recikliranje, koje dopunjuje postupak za procjenu mogućnosti recikliranja.

Kad je riječ o mogućnosti kompostiranja, iz veće skupine vrsta ambalaže koja bi se mogla kompostirati izdvojene su četiri vrste plastične ambalaže koja će se morati moći kompostirati. Svu ostalu plastičnu ambalažu mora se moći kemijski ili mehanički reciklirati.

Još jedan od bitnih elemenata paketa ambiciozni su ciljevi za reciklirani sadržaj u plastičnoj ambalaži. Među brojnim poticajnim mjerama najvažnije su uspostava obveznih sustava povratne naknade za određene vrste ambalaže, uključujući minimalne zahtjeve za sve takve sustave, i usklađeno označivanje proizvoda i spremnika za otpad kako bi se potrošačima olakšalo razvrstavanje.

U analizi je zaključeno da mjere iz opcije 1 same po sebi nisu dovoljne da se smanji proizvodnja ambalaže, tj. ambalažni bi se otpad do 2030. povećao za dodatnih 17 %. Uz to, ne bi se povećale stope recikliranja niti bi se unaprijedilo visokokvalitetno recikliranje ni učinkovitost resursa. Konačno, emisije stakleničkih plinova povećale bi se u odnosu na 2018. S druge strane, mnogo je teže osigurati provedbu svih mjera iz opcije 3, neovisno o tome jesu li alternative onima iz opcije 2 ili ih dopunjuju, te bi to moglo ugroziti gospodarsku održivost i uzrokovati znatno veće administrativno opterećenje. Uz to, dodatne koristi za okoliš nisu toliko izražene.

Međutim, provedena je temeljita procjena svake ključne mjere kako bi se utvrdili elementi koji nisu obuhvaćeni mjerama iz opcije 2 i prema potrebi bolje poštovalo načelo supsidijarnosti te kako bi se uzela u obzir relevantna stajališta dionika i poboljšala izvedivost. Stoga je najpoželjniji paket politika zapravo „opcija 2+”, a ne čista opcija 2.

Učinci najpoželjnijeg paketa politika

U modelu najpoželjnije opcije predlaže se smanjenje stvaranja otpada za 18 milijuna tona do 2030. u odnosu na osnovni scenarij i za 3,1 milijun tona u odnosu na 2018. Emisije stakleničkih plinova smanjile bi se za oko 23 milijuna tona ekvivalenta CO2 (42 % ukupnih godišnjih emisija Mađarske), dok bi se vanjski učinci povezani s okolišem izraženi u novcu smanjili za 6,4 milijarde EUR u odnosu na osnovna predviđanja za 2030.

Smanjenje troškova gospodarenja otpadom za 4,2 milijarde EUR, dodatni troškovi programa ponovne uporabe i sustava povratne naknade od 4,6 milijardi EUR te smanjenje prodaje i potrošnje ambalaže za 51,7 milijardi EUR doveli do ukupnih gospodarskih ušteda od 47,2 milijarde EUR. S druge strane, ta opcija stvara dodatne godišnje administrativne troškove od 1,3 milijarde EUR, uglavnom za potrebe certificiranja mogućnosti recikliranja ambalaže i recikliranog sadržaja u plastičnoj ambalaži. Procjenjuje se da će složeni učinci na zapošljavanje dovesti do blagog neto povećanja broja „zelenih” radnih mjesta.

Samo bi se mjerama u pogledu recikliranog sadržaja kojima se povećava učinkovitost resursa smanjila potražnja EU-a za fosilnim gorivima za 3,1 milijun tona godišnje (gotovo četvrtina količine fosilnih goriva koja je trenutačno potrebna za proizvodnju plastične ambalaže). Teško je kvantificirati ukupno smanjenje potreba za fosilnim gorivima u okviru opcije 2+, ali smanjenje emisija stakleničkih plinova koje bi se ostvarilo provedbom mjere koja se odnosi na reciklirani sadržaj čini 22 % ukupnog smanjenja emisija stakleničkih plinova, što upućuje na opseg uštede fosilnih goriva od 12 do 15 milijuna tona. Nadalje, mjerama za poboljšanje mogućnosti recikliranja ukupna stopa recikliranja ambalaže povećala bi se sa 66,5 % u 2018. na 73 % u 2030., dok bi se zbrinjavanje na odlagalištu smanjilo s 18,7 % na 9,6 %. Takvim poticanjem kružnosti znatno bi se smanjile potrebe za primarnim sirovinama kao što su drvo, staklo i aluminij.

U najpoželjnijem paketu opcija predviđa se posebno postupanje prema malim i srednjim poduzećima te mikropoduzećima kako bi učinci na njih bili proporcionalni. Zahtjevi bi se na poduzeća iz EU-a i izvan njega primjenjivali na nediskriminirajući način. Mjerama se trgovina ne bi ograničavala više nego što je potrebno za ostvarivanje njihovih okolišnih ciljeva.

Prijelaz na kružnije gospodarstvo u ambalažnoj industriji općenito bi donio koristi kao što su jačanje položaja potrošača, smanjenje negativnih učinaka na okoliš i zdravlje ljudi, smanjenje ovisnosti EU-a o uvozu sirovina i fosilnih goriva, poticanje inovacija i gospodarskog rasta te, u konačnici, smanjenje nepotrebnih troškova kućanstava.