EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 2.2.2021.

COM(2021) 40 final

2017/0237(COD)

KOMUNIKACIJA KOMISIJE
EUROPSKOM PARLAMENTU

na temelju članka 294. stavka 6. Ugovora o funkcioniranju Europske unije

o

stajalištu Vijeća o preinaci Uredbe (EZ) br. 1371/2007 Europskog Parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o pravima i obvezama putnika u željezničkom prometu

(Tekst značajan za EGP)

2017/0237 (COD)

KOMUNIKACIJA KOMISIJE
EUROPSKOM PARLAMENTU

na temelju članka 294. stavka 6. Ugovora o funkcioniranju Europske unije

o

stajalištu Vijeća o preinaci Uredbe (EZ) br. 1371/2007 Europskog Parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o pravima i obvezama putnika u željezničkom prometu

(Tekst značajan za EGP)

1.Kontekst

2.Cilj prijedloga Komisije

Komisija nije predložila potpunu reviziju, nego preinaku Uredbe o pravima i obvezama putnika u željezničkom prometu kako bi se brzo prihvatili sljedeći ključni elementi:

Izuzeća: zakonodavnim prijedlogom nastojalo se (a) skratiti rok isteka izuzeća za usluge domaćeg željezničkog prijevoza (prema trenutačno važećim pravilima trebala bi se okončati 2024.); i (b) postići da su prekogranične usluge gradskog, prigradskog i regionalnog željezničkog prijevoza uvijek obuhvaćene pravilima Uredbe.

Jedinstvene karte: u skladu s četvrtim željezničkim paketom, kojim se državama članicama prepušta odluka žele li uvesti stroža pravila o izdavanju jedinstvenih karata te propisuje da bi Komisija trebala pratiti povezana tržišna kretanja do 2022., prijedlog preinake bio je usmjeren samo na povećanje prava putnika na informacije. Ako putnici nisu bili ispravno obaviješteni o tome da su kupili samo odvojene karte, te bi se karte trebale smatrati jedinstvenom kartom koja omogućuje sveobuhvatnu zaštitu u slučaju poremećaja u putovanju.

Klauzula o višoj sili: prije presude Suda EU-a 2013. 1 dionici su obično smatrali da Uredba sadržava klauzulu o višoj sili kojom se prijevoznici izuzimaju od isplaćivanja naknade. Nakon presude željeznički prijevoznici smatrali su da ih se diskriminira u usporedbi s drugim prijevoznicima koji imaju pravo na izuzeća u slučaju više sile. Stoga je Komisija predložila uvođenje takve odredbe s uskim područjem primjene kojom bi se obuhvatili teški vremenski uvjeti i velike prirodne katastrofe. Cilj zakonodavnog prijedloga bio je osigurati ravnopravne uvjete, pravednost u primjeni prava, proporcionalnost i dosljednost s drugim vrstama prijevoza.

Osobe s invaliditetom i osobe sa smanjenom pokretljivošću: u skladu s obvezama preuzetima u okviru Konvencije Ujedinjenih naroda o pravima osoba s invaliditetom, cilj zakonodavnog prijedloga bio je osigurati da se države članice više ne mogu izuzeti od pružanja pomoći i naknade za oštećenu opremu za kretanje. Informacije se moraju pružati u pristupačnim oblicima u skladu sa zahtjevima predloženima u Europskom aktu o pristupačnosti 2 . Zaposlenici željeznice morat će proći odgovarajuće osposobljavanje. Time će putovanje željeznicom postati uključivije.

Budući da se suzakonodavci nisu pridržavali pravila za postupke preinake te su predložili niz izmjena odredaba koje nisu bile uključene u zakonodavni prijedlog, Komisijin prvotni cilj da se brzo donese niz glavnih odredaba nije se više činio realnim. Stoga je Komisija tijekom pregovora podržala suzakonodavce u pronalaženju rješenja, čime bi se mogao potaknuti daljnji razvoj usluga željezničkog prijevoza putnika, uključujući tržište izdavanja karata. Komisija se posebno zalagala za uvođenje obveze izdavanja jedinstvenih karata, pružanje informacija u stvarnom vremenu, pravo na vlastito preusmjeravanje, prijevoz bicikala u vlakovima, skraćivanje rokova slanja prethodne obavijesti kada osobe sa smanjenom pokretljivošću traže pomoć i pojašnjenje mehanizma rješavanja pritužbi.

3.Primjedbe na stajalište Vijeća

Stajalištem Vijeća u prvom čitanju, donesenim 25. siječnja 2021., podržava se glavni cilj prijedloga Komisije, odnosno sveukupno poboljšanje prava putnika uz istodobno postizanje odgovarajuće ravnoteže između interesa putnika i interesa željezničkog sektora. Glavna su poboljšanja postojećeg zakonodavnog okvira sljedeća:

(1)Pružanje prometnih i putnih informacija u stvarnom vremenu

Vijeće se slaže s Europskim parlamentom i Komisijom da bi upravitelji infrastrukture i željeznički prijevoznici trebali pružati prometne i putne informacije u stvarnom vremenu drugim sudionicima u lancu željezničkih usluga (tj. drugim željezničkim poduzećima, upraviteljima kolodvora, prodavačima karata i organizatorima putovanja). Ako nije tehnički izvedivo da upravitelj infrastrukture bilo kojem subjektu dostavi podatke u stvarnom vremenu, predmetna država članica može primijeniti izuzeće na razdoblje od najviše devet godina i tu situaciju ponovno ocjenjuje svake dvije godine. U tom pogledu država članica obavješćuje Komisiju o razlozima za izuzeće i poduzetim ili predviđenim mjerama kako bi se situacija popravila.

Komisija pozdravlja uvođenje te odredbe. Ona bi omogućila izbjegavanje bilo kakve diskriminacije među putnicima, koji bi prema novim pravilima raspolagali jednako kvalitetnim informacijama u stvarnom vremenu, bez obzira na to jesu li karte kupili izravno od željezničkog prijevoznika ili od posrednika. Usto, pristup putnim informacijama i rezervacijskim sustavima omogućio bi prodavačima karata i organizatorima putovanja da razviju inovativnije proizvode u području izdavanja karata, čime bi se povećala dinamika na tržištu željezničkih karata.

(2)Jedinstvene karte

„Jedini prijevoznici” koji nude usluge međunarodnog, regionalnog i domaćeg željezničkog prijevoza na dugim relacijama za te usluge moraju nuditi „jedinstvene karte” kojima se putnicima omogućuje veća zaštita u slučaju poremećaja u putovanju. Pod „jedinim prijevoznicima” ne podrazumijevaju se samo pojedinačna društva, nego i odvojene pravne osobe, koje su međusobno povezane na temelju kriterija 100 %-tnog vlasništva.

Komisija izražava žaljenje zbog toga što u ovoj fazi razvoja željezničkog tržišta nije bilo moguće odrediti da se „jedini prijevoznik” definira u odnosu na kriterij „kontrole i odlučujućeg utjecaja”. Međutim, budući da postignuti kompromis već nadilazi ono što je navedeno u zakonodavnom prijedlogu i predstavlja pozitivan daljnji korak u osiguravanju zaštite putnika, Komisija pozdravlja novu obvezu „jedinih prijevoznika” da nude jedinstvene karte za svoje željezničke usluge.

(3)Karte objedinjene u paket na inicijativu prodavača

Kad prodavači karata ili organizatori putovanja samoinicijativno objedinjuju karte u paket, a putnik koji je kupio povezane željezničke usluge u sklopu jedne komercijalne transakcije nije obaviješten da to nije jedinstvena karta, prodavač bi trebao snositi veću odgovornost u slučaju poremećaja u putovanju.

Tom bi se odredbom osiguralo da se šira ponuda mogućnosti putovanja pretvori u realne povezane prijevozne usluge za putnike. Komisija pozdravlja mogućnost da prodavači karata i organizatori putovanja ne budu obvezni prodavati samo proizvode koje željeznički prijevoznici već nude.

(4)Pravo na vlastito preusmjeravanje

Prema toj novoj odredbi, ako željeznički prijevoznik ne nudi rješenje za preusmjeravanje ili nastavak putovanja u roku od 100 minuta od poremećaja u putovanju, putnik se ima pravo prebaciti na alternativni javni prijevoz (željeznički ili autobusni) te dobiti povrat od prvotnog prijevoznika za potrebne, primjerene i razumne troškove alternativne vozne karte.

Komisija pozdravlja to pravilo jer bi se njime željeznički prijevoznici dodatno potaknuli da ponude pravovremena rješenja kako bi putnici mogli stići na odredište. Ta bi odredba mogla dovesti i do veće suradnje među prijevoznicima.

(5)Prethodne obavijesti kada osobe sa smanjenom pokretljivošću traže pomoć

Komisija pozdravlja pravilo prema kojem bi osobe s invaliditetom i osobe sa smanjenom pokretljivošću ubuduće podnosile zahtjeve za pomoć u roku od 24 sata prije putovanja, umjesto trenutačnih 48 sati. Ako država članica odluči primijeniti, do 30. lipnja 2026., obvezu prethodne obavijesti u roku od 36 sati prije putovanja, o tome bi trebala obavijestiti Komisiju, kao i o razlozima za to i mjerama poduzetima po tom pitanju.

(6)Prijevoz bicikala u vlakovima

Komisija pozdravlja pravilo da od 2025. postupci javne nabave za nova željeznička vozila i veće radove na održavanju vlakova u prometu uključuju zahtjeve za rezervirana mjesta za prijevoz bicikala. Željeznički prijevoznici trebali bi nakon javnog savjetovanja odrediti odgovarajući broj mjesta rezerviranih za bicikle. Njih u načelu ne bi smjelo biti manje od četiri. Države članice imale bi mogućnost zatražiti da se za prijevoz bicikala rezervira više od četiri mjesta. Tom bi se odredbom poduprla zelena i multimodalna prijevozna rješenja. Osobito je pozitivno da bi odredba bila obvezna, čak i za izuzete regionalne usluge prijevoza.

(7)Rješavanje pritužbi

Komisija pozdravlja pojašnjenja mehanizma za rješavanje pritužbi, uključujući i odredbu o suradnji između nacionalnih provedbenih tijela i određivanju „glavnog tijela” za složene slučajeve. Osim svih željezničkih prijevoznika, i upravitelji većih kolodvora sada bi trebali odrediti mehanizam za rješavanje pritužbi. Komisija se slaže i s izradom obrasca za naknadu i povrat na razini EU-a, koji bi trebao biti u obliku pristupačnom putnicima sa smanjenom pokretljivošću.

(8)Klauzula o višoj sili

Komisija je predložila klauzulu o višoj sili ograničenu na ekstremne vremenske uvjete i velike prirodne katastrofe. Međutim, pandemija bolesti COVID-19 pokazala je da bi se i „veliki rizici za javno zdravlje” trebali smatrati izvanrednim okolnostima. Komisija se slaže da bi i drugi događaji (na primjer, teroristički napadi ili mjere kaznenog progona) mogli osloboditi željezničke prijevoznike odgovornosti za plaćanje naknade u slučaju kašnjenja, propuštenih veza i otkazivanja putovanja. U predloženoj klauzuli o višoj sili jasno se navodi da bi prijevoznici bili oslobođeni samo obveze plaćanja odštete (dok druga ekonomska prava putnika ostaju nepromijenjena). U svjetlu niza sudskih predmeta povezanih s pravima putnika u zračnom prometu u „izvanrednim okolnostima”, Komisija pozdravlja pojašnjenje da se štrajkovi osoblja prijevoznika ili radnje koje se mogu pripisati drugom željezničkom prijevozniku koji koristi istu infrastrukturu kao i upraviteljima kolodvora i infrastrukture ne mogu smatrati „izvanrednim okolnostima”.

(9)Izuzeća i primjenjivost

Komisija izražava žaljenje zbog toga što bi se nova pravila primjenjivala nakon općeg prijelaznog razdoblja u trajanju od 24 mjeseca. Odredba koja se odnosi na postupke javne nabave, kojom bi trebalo osigurati namjenske prostore za prijevoz bicikala, primjenjivala bi se nakon isteka prijelaznog razdoblja od 48 mjeseci. Međutim, Komisija napominje da je, prema mišljenju željezničkog sektora, to prijelazno razdoblje potrebno kako bi se uspostavile pripremne mjere povezane s novim pravilima.

Komisija izražava zadršku u pogledu mogućnosti da se (a) za pet godina produlje izuzeća koja se trenutačno primjenjuju na usluge domaćeg željezničkog prijevoza i (b) bez vremenskog ograničenja izuzmu prekogranične usluge regionalnog prijevoza, kao i prekogranične usluge gradskog i prigradskog prijevoza. Međutim, stanje nastalo izuzimanjem takvih usluga ublažilo bi se na sljedeći način:

— izuzeća za usluge domaćeg prijevoza na dugim relacijama bila bi ograničena: i. samo na onih jedanaest država članica koje trenutačno primjenjuju ta izuzeća; ii. na razdoblje od najviše pet godina nakon isteka izuzeća koja se trenutačno primjenjuju; i iii. iako bi se sve odredbe Uredbe i dalje primjenjivale, moglo bi se izuzeti samo pet odredbi (za koje se smatra da predstavljaju najveće financijsko opterećenje);

— izuzeća za usluge gradskog, prigradskog i regionalnog prijevoza: zakonodavnim prijedlogom nastojalo se osigurati da se prekogranične usluge željezničkog prijevoza ne mogu izuzeti. To se nije moglo postići, ali sad će barem više odredbi biti obvezno ako bi države članice – u skladu s načelom supsidijarnosti – odlučile izuzeti te usluge iz Uredbe.

S obzirom na regionalne usluge prijevoza, Komisija pozdravlja činjenicu da su dodatne odredbe uključene kao obvezne. To se odnosi na sve odredbe iz poglavlja V. o zaštiti osoba sa smanjenom pokretljivošću i na pravo prijevoza bicikala. Nadalje, važne odredbe o jedinstvenim kartama i vlastitom preusmjeravanju također su obvezne, iako bi države članice imale mogućnost odgoditi njihovu obveznu primjenu na pet godina nakon datuma početka primjene novih pravila.

Kao i dosad, države članice koje odluče izuzeti gradske, prigradske i regionalne usluge prijevoza iz Uredbe mogu to učiniti bez vremenskog ograničenja.

4.Zaključak

Komisija smatra da se prethodno navedenim novim pravilima povećava ukupna razina zaštite putnika u željezničkom prometu i istodobno osigurava odgovarajuća ravnoteža u odnosu na potrebe željezničkog sektora, osobito kad je riječ o mogućnosti da se željeznički prijevoznici izuzmu od odgovornosti za plaćanje naknade u slučajevima kada prijevoznik nije mogao spriječiti niti izbjeći posljedice „izvanrednih okolnosti”.

U duhu kompromisa Komisija može prihvatiti pronađeno rješenje za izuzimanje određenih željezničkih usluga od pravila Uredbe i predviđena prijelazna razdoblja. Komisija prihvaća stajalište koje je donijelo Vijeće, čime se Europskom parlamentu omogućuje da u drugom čitanju donese konačni tekst. Doista, predloženim novim odredbama poboljšao bi se postojeći okvir prava putnika u željezničkom prometu. Očekuje se i da će se tim pravilima potaknuti nova dinamika na tržištu izdavanja željezničkih karata, osobito omogućivanjem da se nove i inovativnije karte grupiraju u pakete i nude putnicima. Nadalje, odredbama bi se mogla potaknuti veća suradnja među prijevoznicima, uključujući i u svjetlu novih prava putnika na vlastito preusmjeravanje. Rezultati koji će se postići mogli bi iznjedriti neka korisna rješenja i mogli bi se uzeti u obzir u trenutačnoj evaluaciji zakonodavnog okvira za prava putnika koji se primjenjuje na druge načine prijevoza.

(1)    Predmet C-509/11, ÖBB-Personenverkehr, točke 38.–42.

(2)    Direktiva (EU) 2019/882 o zahtjevima za pristupačnost proizvoda i usluga.