Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice

(COM(2020) 642 final – 2020/0289 (COD))

(2021/C 123/10)

Izvjestitelj:	Arnaud SCHWARTZ
Suizvjestiteljica:	Isabel CAÑO AGUILAR

Zahtjev za savjetovanje:	Europski parlament, 19.10.2020. Vijeće, 20.10.2020.
Pravni temelj:	članak 192. stavak 1. i članak 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije
Odluka Predsjedništva:	28.10.2020.
Nadležna stručna skupina:	Stručna skupina za poljoprivredu, ruralni razvoj i okoliš
Datum usvajanja u Stručnoj skupini:	11.1.2021.
Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju:	27.1.2021.
Plenarno zasjedanje br.:	557
Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani):	254/2/7

1.   Zaključci i preporuke

1.1

EGSO pozdravlja prijedlog Komisije (1) da se ojača mehanizam internog preispitivanja iz Aarhuške uredbe (2) i cijeni njegov potencijal.

1.2

EGSO podržava četiri prioritetne mjere utvrđene u Komunikaciji Komisije, a to su obveza država članica da u potpunosti i ispravno prenesu zahtjeve za pristup pravosuđu koji proizlaze iz sekundarnog prava EU-a, potreba da suzakonodavci uključe odredbe o pristupu pravosuđu u novo i revidirano zakonodavstvo EU-a koje se odnosi na pitanja okoliša, preispitivanje, od strane država članica, nacionalnih zakonodavnih i regulatornih odredaba kojima se sprečava pristup pravosuđu i jamčenje prava na djelotvoran pravni lijek.

1.3

Međutim, EGSO upozorava Komisiju na činjenicu da u njezinu prijedlogu postoje nedostaci koje bi institucije mogle iskoristiti kako bi izbjegle preuzimanje odgovornosti.

1.4

EGSO se, primjerice, ne slaže s prijedlogom Komisije da se izuzmu akti EU-a koji podrazumijevaju „nacionalne provedbene mjere” jer postoji stvarna mogućnost da bi to isključivanje moglo dovesti do poništavanja prijedloga Komisije ili umanjivanja njegove vrijednosti.

1.5

EGSO je također zabrinut da bi dopuštanje organizacijama civilnog društva da preispituju provedbene mjere tek nakon njihova usvajanja mnoge akte EU-a i propuste, ako ne i većinu njih, isključila iz internog preispitivanja.

1.6

Unatoč argumentima Komisije, EGSO napominje da pravno neobvezujući akti EU-a mogu imati znatan učinak i na provedbu zakonodavstva EU-a i na njegovo tumačenje na Sudu Europske unije.

1.7

Socijalni partneri ključni su akteri u pitanjima okoliša te stoga EGSO poziva na to da budu izričito priznati kad je riječ o pristupu pravosuđu.

1.8

EGSO naglašava da bi novom uredbom trebalo omogućiti i interno preispitivanje odluka Komisije o državnim potporama.

1.9

Da bi sudsko preispitivanje bilo dostupno u praksi, EGSO smatra da se zaštita organizacija civilnog društva od dodatnih opterećenja (kao što su dodatni troškovi i birokratske mjere) mora na odgovarajući način osigurati i na nacionalnoj razini i na razini EU-a.

2.   Kontekst

2.1   Uvod u Aarhušku konvenciju i zakonodavni prijedlog Komisije

2.1.1

Konvencija Gospodarske komisije Ujedinjenih naroda za Europu (UNECE) o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša („Aarhuška konvencija”) donesena je 25. lipnja 1998. (3) Konvencijom se utvrđuje niz prava javnosti (pojedinaca i njihovih udruga) u pogledu okoliša. Sastoji se od tri stupa: — pravo svih na primanje informacija o okolišu koje posjeduju javna tijela („pristup informacijama o okolišu”). To može uključivati informacije o stanju okoliša, ali i o politikama ili poduzetim mjerama ili o stanju ljudskog zdravlja i sigurnosti u slučajevima kada stanje okoliša može na to utjecati. Podnositelji zahtjeva imaju pravo dobiti te informacije u roku od mjesec dana od podnošenja zahtjeva, koji nisu dužni obrazložiti. Uz to, u okviru Konvencije javna tijela dužna su aktivno širiti informacije o okolišu koje posjeduju; — pravo na sudjelovanje u donošenju odluka o okolišu. Javna tijela moraju osigurati mehanizme kojima će se javnosti i nevladinim organizacijama za zaštitu okoliša omogućiti da komentiraju, primjerice, prijedloge projekata koji utječu na okoliš ili planove i programe koji se odnose na okoliš, uzeti te komentare u obzir pri donošenju odluka te pružiti informacije o konačnim odlukama i njihovim razlozima („sudjelovanje javnosti u donošenju odluka o okolišu”); — pravo na postupak preispitivanja radi osporavanja javnih odluka koje su donesene bez poštovanja dvaju prethodno navedenih prava ili općenito zakonodavstva o okolišu („pristup pravosuđu”).

2.1.2

EU je stranka Aarhuške konvencije. Aarhuškom uredbom donesenom 2006. (4) pridonosi se provedbi obveza koje proizlaze iz Konvencije za institucije i tijela EU-a.

2.1.3

U Komunikaciji o europskom zelenom planu (5) Komisija se obvezala da će „razmotriti reviziju Aarhuške uredbe kako bi se poboljšao pristup upravnim i sudskim preispitivanjima na razini EU-a za građane i nevladine organizacije koji smatraju upitnom zakonitost odluka s učincima na okoliš” te da će „poduzet[i] i mjere za poboljšanje pristupa pravosuđu pred nacionalnim sudovima u svim državama članicama”.

2.1.4

Europska komisija donijela je 14. listopada 2020. zakonodavni prijedlog o izmjeni Aarhuške uredbe (6) čiji je cilj „poboljšati provedbu Aarhuške konvencije” revidiranjem mehanizma internog preispitivanja „u korist [nevladinih organizacija] u pogledu upravnih akata te propusta institucija i tijela EU-a”.

2.1.5

Europska komisija u svojem je prijedlogu, koji se temelji na presudama Suda Europske unije o značaju Aarhuške konvencije u pravnom poretku EU-a, naglasila da su sudski i upravni postupci koji se odnose na pristup pravosuđu u području prava zaštite okoliša „u načelu” obuhvaćeni pravom država članica. Stoga su sva poboljšanja pristupa upravnom i sudskom preispitivanju na razini EU-a komplementarna s pristupom pravosuđu u pitanjima okoliša unutar EU-a na razini nacionalnih sudova država članica.

2.1.6

Nacionalni sudovi imaju obvezu omogućiti pristup pravosuđu u pitanjima okoliša na osnovi članka 9. stavaka 2. i 3. Konvencije, među ostalim pri provedbi prava zaštite okoliša EU-a. Međutim, ako na nacionalnoj razini zainteresirane nevladine organizacije otkriju nedostatke u donesenim upravnim postupcima, prvo bi trebale zatražiti pravnu zaštitu pred nadležnim nacionalnim sudom te države članice. Nevladine organizacije zatim imaju pristup Sudu EU-a prema prethodnom postupku u skladu s člankom 267. UFEU-a. Taj postupak može se odnositi i na valjanost akata institucija EU-a.

2.2   Kratki sadržaj dokumenta Europske komisije

2.2.1

Predložene izmjene Komisije posebno su namijenjene poboljšanju mogućnosti nevladinih organizacija za zaštitu okoliša da zatraže od institucija EU-a da preispitaju akte u slučaju kada nevladine organizacije smatraju da oni mogu biti u suprotnosti s pravom EU-a koje se odnosi na okoliš.

2.2.2

Time bi se potaknula otvorenost i odgovornost u pogledu zaštite okoliša, pridonijelo većoj transparentnosti i učinkovitijem ispunjavanju ciljeva EU-a u pogledu okoliša te na taj način pomoglo u postizanju sustavnih društvenih promjena koje nalaže europski zeleni plan.

2.2.3

Prijedlogom se izmjenjuje Uredba (EZ) br. 1367/2006, koju su Europski parlament i Vijeće donijeli 2006. nakon što je Europska unija 2005. ratificirala Aarhušku konvenciju.

2.2.4

Odbor za praćenje usklađenosti s Aarhuškom konvencijom zaključio je 2017. da EU nije ispunio svoje obaveze u pogledu pristupa pravosuđu u pitanjima okoliša. Zakonodavni prijedlog Komisije namijenjen je rješavanju utvrđenih problema.

2.2.5

Zakonodavni prijedlog popraćen je Komunikacijom Komisije (7) čiji je cilj olakšati pristup pravosuđu u pitanjima okoliša za pojedince i nevladine organizacije u državama članicama EU-a.

2.2.6

Nacionalne i lokalne vlasti donose mnoge važne odluke kada primjenjuju zakonodavstvo EU-a o okolišu, primjerice, prilikom dodjele dozvola za infrastrukturne projekte ili industrijska postrojenja koja mogu uzrokovati onečišćenjeokoliša, tla, zraka ili vode.

2.2.7

Važno je poboljšati i javni nadzor nad tim odlukama. Komisija će poduzeti mjere kako bi pomogla državama članicama da poboljšaju svoje sustave kao što su osposobljavanje, razmjena informacija i izgradnja kapaciteta, ali spremna je pokrenuti i sudske postupke u slučaju kršenja prava EU-a.

2.3   Sljedeći koraci

2.3.1

O prijedlogu Komisije sada trebaju pregovarati Europski parlament i Vijeće, a zatim ga i donijeti. Komisija će konstruktivno surađivati s obje institucije kako bi olakšala donošenje revidirane Aarhuške uredbe prije sastanka stranaka Aarhuške konvencije u listopadu 2021.

3.   Opće napomene

3.1

EGSO podsjeća na zaključke iz svojeg prethodnog mišljenja „Pristup pravosuđu na nacionalnoj razini u vezi s mjerama provedbe zakonodavstva EU-a o okolišu” (8):

3.1.1

uviđa da je dosljednost u pristupu pravosuđu u cijelom EU-u ključan čimbenik na kojemu se temelji jedinstveno tržište i dosljedna provedba prava EU-a u Uniji te koji pruža jasnoću i sigurnost koje su potrebne za tržišta i ulagače;

3.1.2

podupire Aarhušku konvenciju i njezinu potpunu provedbu na razini EU-a. Stoga je i dalje nužno da stranke u cijelosti podupiru zaključke o usklađenosti koje izdaje Odbor za praćenje usklađenosti s Konvencijom, a koji su imenovale stranke;

3.1.3

u globalnom kontekstu uznemiravanja i progona boraca za zaštitu okoliša traži od EU-a da preuzme vodeću ulogu u olakšavanju pristupa pravosuđu;

3.1.4

u suradnji s nevladinim organizacijama za zaštitu okoliša i civilnim društvom potrebno je dati prednost širokom i ambicioznom pristupu načinima i područjima u kojima EU može poboljšati provedbu Konvencije i pristup pravosuđu, osobito u okviru i od strane institucija EU-a. Potrebno je pozabaviti se i pitanjem usporednog i komplementarnog pristupa u kontekstu pristupa pravosuđu u okviru i od strane institucija EU-a te povezanim smjernicama i aktivnostima pokretanja.

3.2

EGSO podsjeća i na svoje stajalište u mišljenju „Mjere EU-a za poboljšanje usklađenosti s propisima o okolišu i upravljanja okolišem” (9) da postojeći nedostaci potkopavaju povjerenje građana u učinkovitost zakonodavstva EU-a te poziva države članice i Europsku komisiju da mobiliziraju znatna financijska sredstva za zapošljavanje dodatnog osoblja kako bi se mogla pratiti provedba zakonodavstva o okolišu i upravljanja okolišem.

3.3

Upućujući na svoje mišljenje „Konstruktivnija uloga civilnog društva u provedbi zakonodavstva o okolišu” (10), EGSO ponovno poziva Komisiju da:

3.3.1

radi na poboljšanju pristupa civilnog društva pravosuđu, primjerice, s pravom za organizacije civilnog društva da sudjeluju u postupku na Sudu Europske unije i na tome da postoje specijalizirani suci i tužitelji na razini EU-a te na nacionalnim i lokalnim razinama;

3.3.2

pojedincima omogući izravan pristup Sudu Europske unije, kao u slučaju Europskog suda za ljudska prava, kada je prenošenje zakonodavstva EU-a u nacionalno zakonodavstvo upitno, a domaći pravni lijekovi su iscrpljeni;

3.3.3

kod pitanja koja su vezana za okoliš, a nisu hitna razmotri mogućnost izdavanja obvezujućeg naloga za države članice, pri čemu se u slučaju izravne štete za okoliš rad obustavlja do donošenja odluke prvostupanjskog suda;

3.3.4

izradi prikladan mehanizam kako bi se novčane kazne plaćene za izazivanje štete za okoliš uložile u djelovanja za potporu zaštiti okoliša.

4.   Posebne napomene

4.1

EGSO pozdravlja prijedlog Komisije da se ojača mehanizam internog preispitivanja iz Aarhuške uredbe i cijeni njegov potencijal.

4.2

EGSO podržava četiri prioritetne mjere utvrđene u Komunikaciji Komisije, a to su obveza država članica da u potpunosti i ispravno prenesu zahtjeve za pristup pravosuđu koji proizlaze iz sekundarnog prava EU-a, potreba da suzakonodavci uključe odredbe o pristupu pravosuđu u novo i revidirano zakonodavstvo EU-a koje se odnosi na pitanja okoliša, preispitivanje, od strane država članica, nacionalnih zakonodavnih i regulatornih odredaba kojima se sprečava pristup pravosuđu i jamčenje prava na djelotvoran pravni lijek.

4.3

Međutim, EGSO naglašava da te mjere ne zamjenjuju odgovarajući pristup Sudu EU-a putem zahtjeva za interno preispitivanje kao ni potrebu za horizontalnom direktivom kojom se uređuje pristup pravosuđu na razini države članice.

4.4

EGSO se slaže s Komisijom u pogledu činjenice da je nužno ojačati provedbu i izvršenje zakonodavstva EU-a o okolišu u državama članicama i institucijama EU-a s obzirom na potrebu da se ostvare ciljevi i obećanja iz zelenog plana.

4.5

EGSO stoga upozorava Komisiju na činjenicu da u njezinu prijedlogu postoje problematični nedostaci koje bi institucije mogle iskoristiti kako bi izbjegle preuzimanje odgovornosti.

4.6

EGSO podsjeća Komisiju da organizacije civilnog društva, uključujući socijalne partnere, od EU-a traže snažne mehanizme izvršenja koji će im omogućiti da institucije EU-a pozivaju na odgovornost kada te institucije ne uspiju ostvariti ciljeve povezane s okolišem i zdravljem ljudi.

4.7

EGSO smatra da se bez odgovarajućih izmjena ovim prijedlogom neće osigurati pozivanje institucija EU-a na odgovornost niti osigurati poštovanje obveza u okviru međunarodnog prava.

4.8

EGSO ne podržava prijedlog Komisije da se isključe akti EU-a koji se odnose na „nacionalne provedbene mjere”. Postoji stvarna mogućnost da bi to isključivanje moglo dovesti do poništavanja prijedloga Komisije ili ga učiniti manje vrijednim.

4.9

Budući da je često nejasno koji će akti EU-a iziskivati provedbene mjere, EGSO smatra da bi se kašnjenje i pravna nesigurnost mogli izbjeći ako se u prijedlogu organizacijama civilnog društva ne bi dopuštalo da zatraže preispitivanje takvih akata tek nakon donošenja provedbenih mjera. EGSO je zabrinut da bi formulacija prijedloga mnoge akte EU-a i propuste, ako ne i većinu njih, isključila iz internog preispitivanja. EGSO u tom pogledu naglašava da pristup nacionalnim sudovima koji imaju pravo podnijeti zahtjev za odluku o prethodnom pitanju nije zamjena za pristup mehanizmu internog preispitivanja.

4.10

EGSO smatra da bi definicija upravnih akata trebala biti usklađena s uvriježenom sudskom praksom Suda Europske unije kako bi svi „pravno obvezujući” akti bili obuhvaćeni mehanizmom internog preispitivanja, uključujući pripremne akte na kojima se temelje uredbe, čime bi se poštovalo načelo predostrožnosti koje je ključno za sporove u području okoliša.

4.11

EGSO također smatra da definicija upravnih akata koji podliježu upravnom i sudskom nadzoru nije iscrpna te da je potrebno izričito pojasniti da se mogu razmatrati svi upravni akti koji se odnose na okoliš.

4.12

EGSO isto tako smatra da pravno neobvezujući akti EU-a mogu imati znatan učinak i na provedbu zakonodavstva EU-a i na njegovo tumačenje na Sudu Europske unije. Stoga bi te vrste akata također trebale biti obuhvaćene mehanizmom internog preispitivanja.

4.13

EGSO naglašava da bi prijedlogom trebalo omogućiti i interno preispitivanje odluka Komisije o državnim potporama. Kao što je potvrdio Sud EU-a (11), Europska komisija mora se pridržavati zakonodavstva EU-a o okolišu prilikom donošenja odluka o državnim potporama, pa je ključno da organizacije civilnog društva mogu te odluke osporiti ako smatraju da Komisija nije ispunila taj uvjet.

4.14

EGSO smatra da je potrebno na odgovarajući način zaštititi organizacije civilnog društva od dodatnih opterećenja (kao što su dodatni troškovi i birokratske mjere) i na nacionalnoj razini i na razini EU-a kako bi sudsko preispitivanje bilo dostupno u praksi.

4.15

U Aarhuškoj uredbi trebalo bi utvrditi da sudsko preispitivanje odluke o internom preispitivanju na Sudu EU-a mora obuhvaćati materijalnu i proceduralnu zakonitost odluke.

4.16

EGSO naglašava potrebu za dosljednom regulativom u smislu da se postupovni rokovi za upravni i/ili sudski nadzor primjenjuju tek nakon što je poznat sadržaj pobijanog upravnog akta koji se odnosi na veliki javni interes zaštićen pravom o okolišu i na nepopravljivu ekološku štetu. To je nužno kako bi se izbjegle prakse kojima bi se mogli prekršiti članak 9. Aarhuške konvencije i sudska praksa Suda EU-a (vidjeti predmet C-261/18, Komisija protiv Irske (12)), čime bi se dovelo do proizvoljnosti.

4.17

Na kraju, ali jednako važno, socijalni partneri ključni su akteri u pitanjima okoliša te stoga EGSO poziva na to da ih se izričito prizna u pogledu pristupa pravosuđu. EGSO smatra da članak 11. Aarhuške uredbe trenutačno nije u skladu s člankom 2. stavkom 5. Aarhuške konvencije i da bi ga trebalo izmijeniti na način da se ne ograničava pristup nevladinih organizacija pravosuđu, odnosno da bude dovoljno da je cilj djelovanja nevladine organizacije, među ostalim, zaštita okoliša.

---

(1)  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020PC0642&qid=1612786095808&from=EN

(2)  Uredba (EZ) br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice (SL L 264, 25.9.2006., str. 13.).

(3)  Tekst Aarhuške konvencije: https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf.

(4)  Uredba (EZ) br. 1367/2006.

(5)  Komunikacija Komisije „Europski zeleni plan” – COM(2019) 640 final.

(6)  COM(2020) 642 final – https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020PC0642&qid=1612786095808&from=EN

(7)  COM(2020) 643 final – https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0643&qid=1612786341052&from=EN

(8)  Mišljenje EGSO-a „Pristup pravosuđu na nacionalnoj razini u vezi s mjerama provedbe zakonodavstva EU-a o okolišu” (Komunikacija) (SL C 129, 11.4.2018., str. 65.).

(9)  Mišljenje EGSO-a „Mjere EU-a za poboljšanje usklađenosti s propisima o okolišu i upravljanja okolišem” (SL C 283, 10.8.2018., str. 83.).

(10)  Mišljenje EGSO-a „Konstruktivnija uloga civilnog društva u provedbi zakonodavstva o okolišu” (SL C 47, 11.2.2020., str. 50.).

(11)  Predmet C-594/18 P, Austrija protiv Komisije, ECLI:EU:C:2020:742, točke 42. – 46.

(12)  Predmet C-261/18, Komisija protiv Irske (Derrybrien Wind Farm), ECLI:EU:C:2019:955, točke 80. i 95.