Mišljenje Europskog odbora regija – Europski semestar i kohezijska politika: usklađivanje strukturnih reformi s dugoročnim ulaganjima

(2019/C 275/01)

Izvjestitelj	:	Rob Jonkman (NL/ECR), član Izvršnog vijeća Opsterlanda
Referentni dokument/i	:	Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskoj središnjoj banci, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru, Odboru regija i Europskoj investicijskoj banci – Godišnji pregled rasta za 2019.: za snažniju Europu suočenu s globalnom nesigurnošću COM(2018) 770 final

PREPORUKE O POLITIKAMA

EUROPSKI ODBOR REGIJA

Uvod

1.

Europski semestar glavni je instrument na razini EU-a za koordinaciju (socio)ekonomske i proračunske politike država članica, pri čemu se od država članica očekuje da svoje gospodarske i proračunske politike usklade s preporukama za pojedine zemlje utvrđenima na razini EU-a. Strategija Europa 2020. pri tome služi kao politički okvir za preporuke. Cilj je preporuka Europske komisije potaknuti države članice da provedu strukturne reforme za jačanje gospodarstva, poticanje zapošljavanja i socijalne uključenosti te poboljšanje ulagačke klime.

2.

Na temelju tih preporuka države članice izrađuju svoje nacionalne strategije ulaganja, koje se, zajedno s godišnjim nacionalnim programima reformi, predlažu kao temelj za prioritetne projekte ulaganja kojima se mora pružiti financijska potpora putem nacionalnih sredstava i sredstava EU-a. Europski semestar utječe stoga na oblikovanje politika tijela vlasti na razini EU-a te na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini tijekom cijele godine.

3.

Tijekom aktualnog programskog razdoblja (2014. –2020.) EU želi ostvariti bolju usklađenost europskog semestra i kohezijskih programa u državama članicama i regijama. Nedavno provedena studija GU EMPL pokazuje da su aktualni europski strukturni i investicijski fondovi (ESIF) relevantni za otprilike 60 % preporuka za pojedine zemlje.

4.

Komisija u sljedećem programskom razdoblju (2021. –2027.) želi povećati stupanj obaveznog usklađivanja između preporuka za pojedine zemlje i kohezijskih programa kako bi se povećala učinkovitost intervencija koje se financiraju u okviru kohezijske politike i postigli održiviji rezultati. Kako bi se to postiglo, u okviru europskog semestra za 2019. veći naglasak stavit će se na procjenu potreba za ulaganjima, na temelju čega će se donijeti odluke u vezi s izradom programa za razdoblje 2021. –2027. Analiza koja će biti predstavljena u izvješćima za pojedine zemlje za 2019. razmotrit će potrebe za ulaganjima u svakoj zemlji, uključujući – kada je to relevantno – sektorsku i regionalnu dimenziju. Na temelju te analize, novi prilog izvješću za pojedine zemlje uključivat će i potrebe za ulaganjima koje su relevantne za kohezijsku politiku za razdoblje 2021. –2027.

5.

Za nove kohezijske programe Komisija u Prijedlogu uredbe o zajedničkim odredbama predlaže da se u najmanje dva slučaja u obzir uzmu preporuke za pojedine zemlje: na početku izrade programa te u okviru evaluacije na sredini programskog razdoblja. Ta evaluacija predviđena je u 2025.

6.

Komisija će posebnu pozornost posvetiti preporukama za pojedine zemlje kako prilikom odobravanja sporazuma o partnerstvu tako i u programima u okviru ESIF-a.

7.

Žali što Komisija, uoči predstavljanja svojih prijedloga uredbi primjenjivih na nove programe EU-a za financiranje od 2021. i novog ciklusa upravljanja koji počinje nakon europskih izbora u svibnju 2019., unatoč opetovanim zahtjevima Odbora i Parlamenta te kritikama Europskog revizorskog suda do sada nije podnijela prijedlog za strategiju koja bi naslijedila strategiju Europa 2020. Međutim, pozdravlja objavljivanje dokumenta za razmatranje Europske komisije „Ususret održivoj Europi do 2030.” od 30. siječnja 2019., kojem će OR posvetiti zasebna mišljenja o aspektima povezanima s upravljanjem i o provedbi okolišnih i klimatskih ciljeva. Zaista, želi li Europa uspjeti u promjeni paradigme kako bi postala održiva do 2030., potrebno je potpuno sudjelovanje lokalnih i regionalnih vlasti jer one snose odgovornost za postizanje 65 % ciljeva održivog razvoja.

Stajalište Odbora o europskom semestru s obzirom na kohezijsku politiku

8.

Odbor regija upućuje na svoja prethodna mišljenja i rezolucije iz 2017. i 2018. godine u vezi s europskim semestrom i ulogom lokalnih i regionalnih vlasti u njemu, povezanosti s kohezijskom politikom i primjenom načela supsidijarnosti, partnerstva i višerazinskog upravljanja.

9.

OR podržava napore EU-a u pogledu reformi u državama članicama koje su usmjerene na povećanje konkurentnosti i rasta, jačanje gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije i gospodarske konvergencije kao i povećanje otpornosti na vanjske šokove radi poboljšanja stabilnosti europodručja (1).

10.

Uzimajući u obzir reforme, Odbor poziva na izradu novog strateškog okvira koji će zamijeniti strategiju Europa 2020. Prijelaz na tu novu strategiju također bi bio dobra prilika za reformu upravljanja europskim semestrom s obzirom na to da lokalne i regionalne vlasti – uz nekoliko pozitivnih iznimaka – u pravilu nisu ili su tek u maloj mjeri uključene u sastavljanje nacionalnih programa reformi (2), što potkopava demokratsku dimenziju europskog semestra.

11.

Odbor naglašava da dosad nije uloženo dovoljno napora u uključivanje lokalnih i regionalnih vlasti u proces čiji je cilj izrada novih strateških okvira ili priprema nacionalnih programa reformi. Kako bi se uklonio taj nedostatak, može se, na primjer, iskoristiti stručnost Mreže regionalnih središta, koja će pod koordinacijom Odbora tijekom 2019. i 2020. prikupiti reakcije dvadeset regija u pogledu provedbe politike EU-a.

12.

Odbor je u pogledu europskog semestra zabrinut zbog nedostatka odgovornosti i administrativnih kapaciteta na svim razinama vlasti, što otežava uspješnu provedbu preporuka za pojedine zemlje. Nedostatak jasne definicije strukturnih reformi ne predstavlja prednost za europski semestar. U skladu s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti, prihvatljive su samo strukturne reforme koje su relevantne za provedbu ciljeva Ugovorâ, pri čemu djelovanje mora biti u skladu s onime što je nužno za ostvarivanje tog cilja te biti izravno povezano s nadležnostima Unije (3).

13.

Odbor vjeruje da se osjećaj odgovornosti u pogledu preporuka za pojedine zemlje može ojačati kroz povećanje sudjelovanja regionalnih i lokalnih vlasti u cilju poboljšanja teritorijalne dimenzije europskog semestra, na analitičkoj razini (proširenjem Godišnjeg pregleda rasta, nacionalnih programa reformi i preporuka za pojedine zemlje putem analiza teritorijalnih trendova i teritorijalnog učinka politika EU-a) i na operativnoj razini (omogućavanjem šire i sustavnije uključenosti lokalnih i regionalnih vlasti, i to na temelju partnerstva i višerazinskog upravljanja) (4).

14.

U pogledu koordinacije između europskog semestra, preporuka za pojedine zemlje i kohezijske politike, Odbor smatra da kohezijska politika u načelu predstavlja zasebnu politiku i da se ciljevi kohezijske politike (gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija) trebaju očuvati u svakom trenutku. Stoga je potrebno obratiti pozornost na stupanj relevantnosti preporuka za pojedine zemlje i kohezijskih programa te na značaj suradnje između nacionalnih, regionalnih i lokalnih tijela, kako u nacionalnim programima reformi tako i u kohezijskim programima (5).

Položaj lokalnih i regionalnih vlasti u europskom semestru i kohezijskoj politici

15.

Odbor utvrđuje da, unatoč povezanosti europskog semestra i trenutnih kohezijskih programa, još uvijek ne postoji mehanizam na razini EU-a za strukturirano uključivanje lokalnih i regionalnih vlasti u oblikovanje nacionalnih programa reformi i strategija ulaganja. Za izradu, provedbu i evaluaciju programa u okviru ESIF-a, kao i za sporazume o partnerstvu, postoji Europski kodeks ponašanja za partnerstvo. Prema tom Kodeksu ponašanja, lokalne i regionalne vlasti izravni su partneri Komisije i država članica u podijeljenom upravljanju kohezijskom politikom.

16.

Odbor naglašava da se preporuke izdane u kontekstu europskog semestra prije svega odnose na područja politika u kojima EU i države članice imaju podijeljene nadležnosti te da EU može djelovati samo u svrhu pružanja potpore.

17.

Odbor naglašava da bi sustavna uključenost lokalnih i regionalnih vlasti trebala postati okosnica europskog semestra. Žali zbog činjenice da se u Godišnjem pregledu rasta upućuje na uključenost socijalnih partnera i nacionalnih parlamenata, ali ne i lokalnih i regionalnih vlasti, kao 2018.

18.

Odbor primjećuje da je to u suprotnosti s načelima supsidijarnosti (članak 5. stavak 3. Ugovora o Europskoj uniji i Protokol br. 2), višerazinskog upravljanja i partnerstva (vidjeti članak 6. o partnerstvu i višerazinskom upravljanju iz nacrta prijedloga uredbe o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu plus, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te financijska pravila koja važe za njih i za Fond za azil i migracije, Fond za unutarnju sigurnost i Instrument za upravljanje granicama i vize COM (2018) 375), s obzirom na to da preporuke za pojedine zemlje u okviru kohezijske politike imaju izravan utjecaj na oblikovanje politika na lokalnoj i regionalnoj razini, a time postaju i obavezne na toj razini upravljanja u područjima politika u kojima lokalne i regionalne vlasti imaju zakonodavne ovlasti. To je također protivno načelima Europske povelje o lokalnoj samoupravi Vijeća Europe.

19.

U vezi s time, Odbor ukazuje na Komunikaciju Komisije o supsidijarnosti od 23. listopada 2018. (6) u kojoj se, između ostaloga, prepoznaje da se lokalne i regionalne vlasti razlikuju od drugih dionika s obzirom na to da one imaju vodeću ulogu u provedbi prava Unije te navodi da bi „u mnogim slučajevima tijekom zakonodavnog postupka države članice mogle više uzimati u obzir stajališta nacionalnih i regionalnih parlamenata te lokalnih i regionalnih tijela”.

20.

Također upućuje na četvrtu preporuku Radne skupine Komisije za supsidijarnost, proporcionalnost i inicijativu „Činiti manje, ali učinkovitije”, u kojoj stoji da „države članice trebaju slijediti smjernice Europske komisije te u pripremi nacionalnih programa reformi kao i izradi i provedbi strukturnih reformi u okviru europskog semestra u suvisloj mjeri surađivati s lokalnim i regionalnim vlastima u svrhu poboljšanja preuzimanja odgovornosti i provedbe tih reformi” (7).

21.

Odbor stoga naglašava da najbolji način za izbjegavanje povrede načela supsidijarnosti i osiguravanje učinkovite koordinacije politika predstavlja potpuno i strukturirano uključivanje lokalnih i regionalnih vlasti u europski semestar, u skladu s načelima partnerstva i višerazinskog upravljanja. U tom kontekstu, izražava zabrinutost zbog činjenice da se u pregovorima u Vijeću o Uredbi o zajedničkim odredbama spominju mogućnost ublažavanja načela partnerstva i višerazinskog upravljanja je to može ugroziti djelotvornu koordinaciju između europskog semestra i kohezijske politike.

Prema preporukama za pojedine zemlje i novim kohezijskim programima 2021. –2027.

22.

S obzirom na zahtjev koji je rumunjsko predsjedništvo EU-a uputilo Odboru za izradu mišljenja o stupnju fleksibilnosti regija u pogledu povezivanja kohezijskih programa i preporuka za pojedine zemlje te o načinima za bolje uključivanje regija u europski semestar, Odbor ističe sljedeće:

23.

Odbor pozdravlja činjenicu da se u Godišnjem pregledu rasta (GPR) za 2019. pozornost pridaje regionalnoj dimenziji europske politike ulaganja, ali smatra da se to ne radi u dovoljnoj mjeri.

24.

Odbor uviđa da izvješća za pojedine zemlje za 2019. po prvi puta sadržavaju ocjenu regionalnih razlika i „Smjernice za ulaganja financirana sredstvima iz kohezijske politike za razdoblje 2021. –2027.” (Prilog D) za svaku državu članicu, kojima se pokreće dijalog između Komisije i država članica o izradi programa kohezijske politike u razdoblju 2021. –2027.

25.

Odbor pozdravlja tvrdnju iz Godišnjeg pregleda rasta za 2019.: „Europi je potrebna dugoročna vizija”. Ističe da zajednički dugoročni ciljevi olakšavaju postizanje potrebnih kompromisa između ciljeva održivog rasta, kohezije, socijalne uključenosti, otpornosti i makroekonomske stabilnosti, što pak državama članicama omogućuje da postignu funkcionalnu i društveno prihvatljivu kombinaciju ulaganja i strukturnih reformi.

26.

Europska komisija i države članice trebale bi stoga osigurati da sve razine vlasti budu uključene u pripremu izvješća za pojedine zemlje i preporuka za pojedine zemlje, i to posebice utvrđivanjem najprikladnije kombinacije ulaganja i reformi za njihove zemlje i regije kao i osmišljavanje relevantnih politika, pri čemu se u obzir uzimaju izvješća za pojedine zemlje.

27.

U tom kontekstu, Odbor ponavlja svoje stajalište da bi u svrhu poboljšanja upravljanja europskim semestrom trebalo izraditi kodeks postupanja za uključivanje lokalnih i regionalnih vlasti (8). Važno je da lokalne i regionalne vlasti budu priznate kao sudionici europskog semestra, kako bi se preporuke za pojedine zemlje putem dijaloga i horizontale koordinacije, gdje je to relevantno, pretočile u ulaganja u nove kohezijske programe.

28.

Naglašava da je postupak oblikovanja novih kohezijskih programa već počeo s izvješćima o državama koja su objavljena 27. veljače 2019 (9). i koja služe kao podloga za preporuke za pojedine zemlje i nacionalne programe reformi te da je stoga krajnje vrijeme da se osigura službena uloga lokalnih i regionalnih vlasti u postupku oblikovanja politika u europskom semestru. U tu bi se svrhu postojeći Europski kodeks ponašanja za partnerstvo mogao proširiti na oblikovanje politika u okviru europskog semestra.

29.

U pogledu jačanja uloge lokalnih i regionalnih vlasti u europskom semestru, Odbor podržava inicijative za prikupljanje i razmjenu dobrih primjera sudjelovanja lokalnih i regionalnih vlasti u programima nacionalnih reformi i investicijskim strategijama.

30.

Ako se ne prizna službena uloga lokalnih i regionalnih vlasti u postupku oblikovanja politika u europskom semestru, postoji rizik od oblikovanja novih kohezijskih programa prema pristupu „odozgo prema dolje”, što bi moglo ograničiti slobodu izbora na lokalnoj i regionalnoj razini te uvelike smanjiti fleksibilnost. To bi moglo povećati nedostatak osjećaja odgovornosti u pogledu preporuka za pojedine zemlje i otežati uspješnu provedbu novih kohezijskih programa. To je u suprotnosti s namjerom Komisije da kohezijska politika postane usmjerenija na rezultate i da se poveća dodana vrijednost politike za EU i njegove države članice.

---

(1)  Rezolucija Europskog odbora regija – Ekonomske politike europodručja i u očekivanju Godišnjeg pregleda rasta za 2019. (SL C 461, 21.12.2018., str. 1.).

(2)  Rezolucija Europskog odbora regija – Ekonomske politike europodručja i u očekivanju Godišnjeg pregleda rasta za 2019. (SL C 461, 21.12.2018., str. 1.).

(3)  Mišljenje Europskog odbora regija – Program potpore reformama i europska funkcija stabilizacije ulaganja (SL C 86, 7.3.2019., str. 335.).

(4)  Mišljenje Europskog odbora regija o „Boljem upravljanju europskim semestrom: kodeks postupanja za uključivanje lokalnih i regionalnih vlasti” (SL C 306, 15.9.2017., str. 24.).

(5)  Mišljenje Europskog odbora regija o Uredbi o zajedničkim odredbama (SL C 86, 7.3.2019., str. 41.).

(6)  COM (2018) 703 final.

(7)  Izvješće Radne skupine za supsidijarnost, proporcionalnost i inicijativu „Činiti manje, ali učinkovitije”: Aktivna supsidijarnost. Novi način rada (srpanj 2018.).

(8)  Mišljenje Europskog odbora regija o „Boljem upravljanju europskim semestrom: kodeks postupanja za uključivanje lokalnih i regionalnih vlasti” (SL C 306, 15.9.2017., str. 24.).

(9)  https://ec.europa.eu/info/publications/2019-european-semester-country-reports_en