A Régiók Európai Bizottsága véleménye – Az európai szemeszter és a kohéziós politika: a strukturális reformok hosszú távú beruházásokkal való összehangolása

(2019/C 275/01)

Előadó	:	Rob Jonkman (NL/ECR), Opsterland tanácsnoka
Referenciaszöveg	:	A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Központi Banknak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak, a Régiók Bizottságának és az Európai Beruházási Banknak – 2019. évi növekedési jelentés: Egy erősebb Európáért, amely képes szembenézni a globális bizonytalansággal COM(2018) 770 final

POLITIKAI AJÁNLÁSOK

A RÉGIÓK EURÓPAI BIZOTTSÁGA

Bevezetés

1.

Az európai szemeszter uniós szinten a tagállamok szociál-/gazdaságpolitikája és költségvetési politikája közötti koordináció legfontosabb eszköze, amelynek keretében a tagállamok kötelesek gazdaságpolitikájukat és költségvetési politikájukat összehangolni az uniós kontextusban meghatározott országspecifikus ajánlásokkal. Az Európa 2020 stratégia itt politikai keretként szolgál az ajánlások számára. Az ajánlások révén az Európai Bizottság a tagállamokat olyan strukturális reformok végrehajtására szeretné ösztönözni, amelyek erősítik a gazdaságot, ösztönzik a munkahelyteremtést és a társadalmi befogadást, továbbá javítják a beruházási környezetet.

2.

Az ajánlások alapján a tagállamok kidolgozzák saját nemzeti befektetési stratégiájukat, amelyek az éves nemzeti reformprogramokkal együtt azoknak a prioritásként kezelt beruházási projekteknek az alapját képezik, amelyeket nemzeti és uniós forrásokkal kell támogatni. Az európai szemeszter ezáltal az egész év során uniós, nemzeti, regionális és helyi szinten befolyást gyakorol a hatóságok politikai döntéshozatalára.

3.

A jelenlegi programozási időszakban (2014–2020) az EU szorosabb koordinációt alakított ki az európai szemeszter, illetve a tagállamok és a régiók kohéziós programjai között. A Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatósága közelmúltbeli tanulmánya azt mutatja, hogy a jelenlegi európai strukturális és beruházási alapok (esb-alapok) az országspecifikus ajánlások mintegy 60 %-a szempontjából relevánsak.

4.

A következő programozási időszakban (2021–2027) az Európai Bizottság az országspecifikus ajánlások és a kohéziós programok közötti koordináció szorosabb összehangolására törekszik, hogy ily módon növelje a kohéziós politika által finanszírozott beavatkozások hatékonyságát, és fenntarthatóbb eredményeket érjen el. Ennek megvalósításához az európai szemeszternek nagyobb mértékben a beruházási szükségletek felmérésére kell majd összpontosítania, iránymutatásként a 2021–2027 közötti programozási időszakkal kapcsolatos döntések számára. A 2019-es országjelentések elemzése az egyes tagállamok beruházási szükségleteit vizsgálja majd, beleértve – adott esetben – az ágazati és regionális dimenziókat is. Ennek az elemzésnek alapján az országjelentéshez csatolt új mellékletben rögzítik, hogy mely beruházási szükségletek relevánsak a 2021–2027 közötti kohéziós politika számára.

5.

Az új kohéziós programot illetően az Európai Bizottság a rendelettervezetben közös rendelkezéseket javasol, hogy az országspecifikus ajánlásokat legalább két alkalommal vegyék figyelembe: a programozás kezdetekor és a félidős értékelés keretében. Ezt az értékelést 2025-re tervezik.

6.

Az Európai Bizottság a partnerségi megállapodások és az európai strukturális és beruházási alapok programjainak jóváhagyásakor is határozottan figyelembe veszi az országspecifikus ajánlásokat.

7.

Az RB sajnálattal látja, hogy a 2021-től kezdődő, új uniós finanszírozási programokra alkalmazandó rendeletekre tett javaslatainak ismertetését, valamint a 2019. májusi európai választások után kezdődő új irányítási ciklust megelőzően az Európai Bizottság az RB és az Európai Parlament ismételt kérései, valamint az Európai Számvevőszék kritikus megjegyzései ellenére mindeddig nem tett javaslatot az Európa 2020 stratégia jogutódjára. Üdvözli ugyanakkor az Európai Bizottság „Fenntartható Európa 2030-ra” című vitaanyagának 2019. január 30-i közzétételét, melynek az RB külön véleményeket szentel majd az irányítással kapcsolatos szempontok, illetve a környezetvédelmi és éghajlat-politikai célok teljesítése tekintetében. Ha Európa sikert akar elérni azzal a paradigmaváltással kapcsolatban, hogy 2030-ig fenntarthatóvá váljon, akkor teljes mértékben be kell vonnia a helyi és regionális önkormányzatokat, mivel ezek felelősek a fenntartható fejlesztési célok 65 %-ának eléréséért.

Az RB álláspontja az európai szemeszterről a kohéziós politikához kapcsolódóan

8.

A Régiók Bizottsága az európai szemeszterre, valamint a helyi és regionális önkormányzatok ebben betöltött szerepére vonatkozó, továbbá a kohéziós politikával való kapcsolatról és a szubszidiaritásról, a partnerségről és a többszintű kormányzás elvének alkalmazásáról megfogalmazott 2017. és 2018. évi korábbi véleményeire és állásfoglalásaira hivatkozik.

9.

Az RB támogatja az EU azon törekvéseit, hogy a tagállamokban reformokat hajtsanak végre a versenyképesség és a növekedés ösztönzése, a gazdasági, társadalmi és területi kohézió, illetve a gazdasági konvergencia erősítése, valamint a külső sokkokkal szembeni ellenálló képesség növelése érdekében, hogy mindezen keresztül javítsák az euróövezet stabilitását (1).

10.

E reformok tükrében az RB egy új stratégiai keret létrehozását kéri, amely az Európa 2020 stratégia helyébe léphet. Ez az új stratégia továbbá megfelelő alkalmat nyújt az európai szemeszter irányításának megreformálásához is, mivel a régiók és az önkormányzatok – néhány követendő példa kivételével – általában kevéssé vagy egyáltalán nem vesznek részt a nemzeti reformprogramok kidolgozásában (2). Ez megkérdőjelezi az európai szemeszter demokratikus jellegét és területi legitimitását.

11.

Az RB felhívja a figyelmet arra, hogy egyelőre túlságosan kevés történt annak érdekében, hogy a helyi és regionális önkormányzatokat bevonják új stratégiai keretek létrehozásába, illetve a nemzeti reformprogramok kidolgozásába. Ezen a problémán például úgy lehetne segíteni, hogy a regionális központok hálózatának szakértelmére támaszkodnak, mely hálózat a Régiók Bizottságának koordinációja mellett 2019–2020-ban visszajelzéseket gyűjt majd össze 20 régióból az uniós szakpolitika végrehajtásával kapcsolatban.

12.

Az európai szemeszter kapcsán az RB felhívja a figyelmet arra, hogy az államigazgatás minden szintjén hiányosságok mutatkoznak mind a felelősségvállalás, mind az adminisztratív kapacitás területén, ami veszélyezteti az országspecifikus ajánlások sikeres végrehajtását. A strukturális reformok egyértelmű meghatározásának hiánya nem kedvez az európai szemeszter folyamatának. A szubszidiaritás és az arányosság elvével összhangban kizárólag strukturális reformok jöhetnek számításba, amennyiben azok a Szerződés célkitűzéseinek megvalósítása szempontjából relevánsak, és az intézkedéseknek az említett célkitűzések eléréséhez szükséges mértékkel arányosnak, továbbá az EU hatásköréhez közvetlenül kapcsolódónak kell lenniük (3).

13.

Az RB szerint az országspecifikus ajánlásokkal kapcsolatos felelősség megerősíthető a régiók és az önkormányzatok nagyobb méretű bevonásával. Ezáltal az európai szemeszter területi dimenziót nyerhet mind analitikai szinten (az éves növekedési jelentés, a nemzeti reformprogramok és az országspecifikus ajánlások kibővítése a területi tendenciák és az uniós politikák területi hatásainak elemzésével), mind operatív szinten (a helyi és regionális önkormányzatok partnerségeken és többszintű kormányzáson alapuló, szélesebb körű és rendszerszintű bevonásával) (4).

14.

Az európai szemeszter, az országspecifikus ajánlások és a kohéziós politika közötti koordináció tekintetében az RB megállapítja, hogy a kohéziós politika alapvetően független politika, amelynek célkitűzéseit (gazdasági, társadalmi és területi kohézió) mindenkor fenn kell tartani. Ehhez figyelmet kell szentelni az országspecifikus ajánlások és a kohéziós politikai programok közötti relevancia mértékének, valamint a nemzeti, regionális és helyi hatóságok közötti együttműködés fontosságának mind a nemzeti reformprogramok, mind a kohéziós politikai programok vonatkozásában (5).

A helyi és regionális önkormányzatok álláspontja az európai szemeszterben és a kohéziós politikában

15.

Az RB megjegyzi, hogy az európai szemeszter és a jelenlegi kohéziós programok közötti kapcsolat ellenére még nem alakult ki uniós szintű mechanizmus a helyi és regionális önkormányzatoknak a nemzeti reformprogramok és a beruházási stratégiák előkészítésébe való strukturált bevonására. Az európai strukturális és beruházási alapok programjainak előkészítéséhez, végrehajtásához és értékeléséhez, valamint a partnerségi megállapodásokhoz, valamint az európai partnerséghez kapcsolódó európai magatartási kódex azonban már elfogadásra került. E magatartási kódex alapján a helyi és regionális önkormányzatok az Európai Bizottság és a tagállamok közvetlen partnerei a kohéziós politika megosztott irányításában.

16.

Az RB hangsúlyozza, hogy az európai szemeszter keretében tett ajánlások elsősorban azokra a politikai területekre vonatkoznak, amelyekben az EU és a tagállamok megosztott hatáskörrel rendelkeznek, és az EU fellépése csupán ezek támogatására korlátozódik.

17.

Az RB hangsúlyozza, hogy a helyi és regionális önkormányzatok strukturált bevonásának az európai szemeszter állandó részévé kell válnia. Sajnálatát fejezi ki amiatt, hogy az éves növekedési jelentésben csak a szociális partnerek és a nemzeti parlamentek részvételére történik utalás, a helyi és regionális önkormányzatok részvételére viszont a 2018-as helyzettel ellentétben nem.

18.

Az RB rámutat, hogy ez ellentétes a szubszidiaritás (az EUSZ 5. cikkének (3) bekezdése és a 2. jegyzőkönyv), a többszintű kormányzás és a partnerség elveivel (lásd az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alap Pluszra, a Kohéziós Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések, valamint az előbbiekre és a Menekültügyi és Migrációs Alapra, a Belső Biztonsági Alapra és a Határigazgatási és Vízumeszközre vonatkozó pénzügyi szabályok megállapításáról szóló rendeletre tett javaslattervezet partnerségre és többszintű kormányzásra vonatkozó 6. cikkét – COM(2018) 375), mivel az országspecifikus ajánlások a kohéziós politika révén közvetlen hatással vannak a helyi és regionális szintű politikai döntéshozatalra, és ezáltal olyan szakpolitikai területeken rónak kötelezettségeket erre a kormányzati szintre, ahol annak joghatósága van. Ez ellentétes az Európa Tanács Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának alapelveivel is.

19.

Az RB utal a 2018. október 23-i szubszidiaritásról szóló bizottsági közleményre (6), amely többek között elismeri, hogy a helyi és regionális önkormányzatok különböznek a többi érdekelt féltől, mivel ők játszanak vezető szerepet az uniós jog végrehajtásában, és hogy „a jogalkotási eljárás során a nemzeti és regionális parlamentek, valamint a helyi és regionális önkormányzatok véleményét a tagállamok számos esetben jobban tükrözhetnék”.

20.

Emellett utal az Európai Bizottság a szubszidiaritással, az arányossággal és a „kevesebbet hatékonyabban” megközelítéssel foglalkozó munkacsoportjának negyedik ajánlására is, amely kimondja, hogy „a tagállamok kövessék az Európai Bizottság iránymutatását és érdemben működjenek együtt a helyi és regionális önkormányzatokkal nemzeti reformprogramjaik kidolgozása, valamint a strukturális reformok európai szemeszter keretében történő megtervezése és végrehajtása során, az e reformok iránti felelősségvállalás és azok végrehajtásának fokozása érdekében” (7).

21.

Az RB ezért hangsúlyozza, hogy ha meg akarjuk előzni a szubszidiaritás elvének megsértését, és biztosítani akarjuk a célzott politikai koordinációt, ennek legjobb módja a partnerség és a többszintű kormányzás elveinek fényében a helyi és regionális önkormányzatok teljeskörű és strukturális bevonása az európai szemeszterbe. Ebben az összefüggésben aggodalomra ad okot, hogy a Tanácsnak a közös rendelkezésekről szóló rendeletre vonatkozó tárgyalásai során felmerült a partnerség és a többszintű kormányzás elveinek felpuhítása, mivel ez alááshatja az európai szemeszter és a kohéziós politika közötti célzott koordinációt.

Úton az országspecifikus ajánlások és az új kohéziós programok felé 2021–2027

22.

Figyelembe véve az Európai Unió román elnökségének a Régiók Bizottsághoz intézett arra irányuló kérését, hogy az RB véleményt bocsásson ki a régiók rugalmasságának mértékéről a kohéziós politika programjai és az országspecifikus ajánlások összekapcsolása tekintetében, és arról, hogy hogyan lehetne a régiók számára jobb helyzetet biztosítani az európai szemeszterben, az RB a következőket jegyzi meg:

23.

Az RB örömmel veszi tudomásul, hogy a 2019. évi éves növekedési jelentés figyelembe veszi az európai beruházási politika regionális dimenzióját, megjegyzi azonban, hogy ez csak korlátozott mértékben érvényes.

24.

RB megjegyzi, hogy a 2019-es országjelentések most első alkalommal tartalmaznak értékelést a regionális egyenlőtlenségekről, illetve foglalják magukban a „2021 és 2027 közötti kohéziós politikai finanszírozással kapcsolatos beruházási iránymutatást” (D. melléklet) minden olyan tagállam részére, amely párbeszédet kezdeményez az Európai Bizottság és a tagállamok között a 2021–2027-es kohéziós politika programozásáról.

25.

Az RB üdvözli a 2019. évi éves növekedési jelentés nyilatkozatát, amely szerint „Európának hosszú távra kell terveznie”. Hangsúlyozza, hogy a hosszú távú célok közös halmaza megkönnyítené a szükséges kompromisszumok kialakítását a fenntartható növekedés, a kohézió, a társadalmi befogadás, a rugalmasság és a makrogazdasági stabilitás célkitűzései között. Ezáltal a tagállamok megvalósítható és társadalmilag elfogadott beruházási és strukturális reformokat fognak elérni.

26.

Az Európai Bizottságnak és a tagállamoknak ezért gondoskodniuk kell arról, hogy minden kormányzási szint részt vegyen az országjelentések és az országspecifikus ajánlások elkészítésében, elsősorban úgy, hogy feltérképezik a beruházások és a reformok olyan kombinációit, amelyek a legmegfelelőbbek az országok és régióik számára, és a vonatkozó szakpolitikákat a nemzeti jelentések szem előtt tartásával tervezik meg.

27.

Ebben az összefüggésben az RB megismétli azon álláspontját, hogy a helyi és regionális önkormányzatok hozzájárulása érdekében létre kell hozni egy magatartási kódexet az európai szemeszter irányításának javítása céljából (8). Fontos, hogy a helyi és regionális önkormányzatok hivatalos helyet kapjanak az európai szemeszter folyamatában, hogy az országspecifikus ajánlások a párbeszéden és horizontális koordináción keresztül megfelelő módon érvényre jussanak a kohéziós politika új programjaiba történő beruházások során.

28.

Hangsúlyozza, hogy az új kohéziós politika programjainak programozási folyamata már 2019. február 27-én megkezdődött, méghozzá az országjelentések közzétételével (9), amelyek előkészítik az országspecifikus ajánlásokat és a nemzeti reformprogramokat. Rámutat, hogy ennek következtében egyre kevesebb idő marad a helyi és regionális önkormányzatok hivatalos álláspontjának kialakítására az európai szemeszter keretén belüli politikai folyamatokban. Ez a probléma szükség esetén orvosolható a partnerségre vonatkozó jelenlegi magatartási kódex kiterjesztésével, az európai szemeszter politikai folyamatát is ideértve.

29.

A helyi és regionális önkormányzatok európai szemeszterben betöltött szerepének javítása érdekében az RB támogatja azokat a kezdeményezéseket, amelyek keretében a helyi és regionális önkormányzatok nemzeti reformprogramokba és a befektetési stratégiákba való bevonásának jó példáit gyűjtötték össze és cserélik ki.

30.

Mivel a helyi és regionális önkormányzatok formális részvétele az európai szemeszter politikai folyamatában nem kielégítő, az új kohéziós programok programozása esetében fennáll a felülről lefelé irányuló (top-down) megközelítés veszélye, amikor a helyi és regionális szinten a választás szabadsága nem kívánatos módon korlátozott, és sérül a rugalmasság is. Ez megerősítheti a felelősségvállalás hiányát az országspecifikus ajánlások vonatkozásában, és meghiúsíthatja az új programok sikeres végrehajtását a kohéziós politika területén. Ez ellentétes az Európai Bizottság arra irányuló erőfeszítéseivel, hogy a kohéziós politikát eredményorientáltabbá tegyék, és növeljék a politika hozzáadott értékét az EU és tagállamai számára.

---

(1)  A Régiók Európai Bizottsága állásfoglalása – Az euróövezet gazdaságpolitikája és a 2019. évi éves növekedési jelentés (HL C 461., 2018.12.21., 1. o.).

(2)  A Régiók Európai Bizottsága állásfoglalása – Az euróövezet gazdaságpolitikája és a 2019. évi éves növekedési jelentés (HL C 461., 2018.12.21., 1. o.).

(3)  A Régiók Európai Bizottsága véleménye – A strukturálisreform-támogató program és az európai beruházásstabilizáló funkció (HL C 86., 2019.3.7., 335. o.).

(4)  A Régiók Európai Bizottságának véleménye – Az európai szemeszter irányításának javítása: a helyi és regionális önkormányzatok bevonására vonatkozó magatartási kódex (HL C 306., 2017.9.15., 24. o.).

(5)  A Régiók Európai Bizottsága véleménye – A közös rendelkezésekről szóló rendelet (HL C 86., 2019.3.7., 41. o.).

(6)  COM (2018) 703 final.

(7)  A szubszidiaritással, az arányossággal és a „kevesebbet hatékonyabban” megközelítéssel foglalkozó munkacsoport jelentése: „Aktív szubszidiaritás. Új munkamódszer” (2018. július).

(8)  A Régiók Európai Bizottságának véleménye – Az európai szemeszter irányításának javítása: a helyi és regionális önkormányzatok bevonására vonatkozó magatartási kódex (HL C 306., 2017.9.15., 24. o.).

(9)  https://ec.europa.eu/info/publications/2019-european-semester-country-reports_en