21.4.2017   

HR

Službeni list Europske unije

C 125/40

Izvjestitelj:

Christian MOOS

1.1.

zagovara istinsku zajedničku politiku azila uz uvažavanje europskih vrijednosti te pozdravlja uspostavu okvira Unije za preseljenje;

1.2.

poziva Uniju na preuzimanje veće odgovornosti za osobe kojima je potrebna međunarodna zaštita, na poduzimanje većih napora nego do sada u pogledu njihova prihvata i na veću solidarnost s trećim zemljama, ali i s državama članicama EU-u kao što je Grčka, u pitanjima izbjeglica;

1.3.

naglašava svoj zahtjev za uspostavom snažnih integracijskih sustava u državama članicama;

1.4.

traži da se zajednički kriteriji za preseljenje ravnaju uglavnom prema potrebama osoba kojima je potrebna zaštita, a ne samo prema učinkovitosti suradnje dotične treće zemlje u pitanjima azila, te da ti kriteriji ne budu diskriminirajući;

1.5.

zbog trenutačno nesigurnog i nestabilnog stanja u dotičnim trećim zemljama i regijama, smatra da su koncepti „prve zemlje azila” i „sigurne treće zemlje” otvoreni za interpretaciju. EGSO smatra da je u trenutnoj situaciji Izjava EU-a i Turske od presudne važnosti. U interesu je i EU-a i Turske da se prati stanje u vezi s poštovanjem ljudskih prava;

1.6.

traži da se program preseljenja odvoji od sporazuma o partnerstvu koji za cilj imaju pridobiti treće zemlje za zaustavljanje daljnje migracije izbjeglica, jer to dovodi do opasnosti od kršenja odredbi međunarodnog prava i temeljnih ljudskih prava; naglašava da mjere koje se poduzimaju u okviru partnerstva s trećim zemljama, odnosno općenito mjere razvojne pomoći, ne smiju biti uvjetovane ni sporazumima o prisilnom povratku ni sličnim sporazumima o suradnji s trećim zemljama;

1.7.

traži dodjelu ključne uloge UNHCR-u prilikom identificiranja državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva koje traže preseljenje te dovodi u sumnju opravdanost dodjeljivanja posebnih prava trećim zemljama u pogledu njihova odabira;

1.8.

pozdravlja isticanje potrebe za zaštitom žena te djece i mladih, ali problematičnom smatra kategoriju „osoba koje su ranjive u društveno-ekonomskom smislu”; miješanje različitih zakonitih načina ulaska u Prijedlogu Komisije moglo bi općenito ugroziti preseljenje kako u pogledu kvantitete tako i u pogledu kvalitete;

1.9.

u skladu sa Ženevskom konvencijom iz 1951., smatra spornim paušalno isključivanje osoba koje su tijekom razdoblja od pet godina prije preseljenja nezakonito boravile na području država članica ili su ušle odnosno pokušale ući na njihovo područje, kao i osoba čiji su zahtjev države članice unutar razdoblja od pet godina prije preseljenja odbile premda ispunjavaju kriterije prihvatljivosti;

1.10.

naglašava da se zbog preseljenja ne bi smjelo dovesti u pitanje pravo na azil. Općenito se mora osigurati poštovanje temeljnih prava prema Ženevskoj konvenciji o statusu izbjeglica, Povelji Europske unije o temeljnim pravima (Povelja) i Europskoj konvenciji o ljudskim pravima (EKLJP);

1.11.

zagovara postavljanje ambicioznih ciljeva u pogledu utvrđivanja godišnjeg broja osoba koje treba preseliti i preporučuje da se broj koji utvrdi Odbor na visokoj razini definira kao minimalan broj;

1.12.

očekuje svoje sudjelovanje u budućem radu Odbora na visokoj razini za preseljenje;

1.13.

također preporučuje stalno sudjelovanje UNHCR-a u radu Odbora na visokoj razini za preseljenje. Općenito govoreći u Prijedlogu Komisije nije objašnjeno na koji će se način i pomoću kojih postupaka identificirati osobe kojima je potrebna međunarodna zaštita i je li za to nadležan UNHCR ili države članice te kakvu će ulogu u tom postupku imati Agencija EU-a za azil;

1.14.

zagovara ispitivanje komplementarnih alternativnih programa prihvata i financiranja po uzoru na kanadski model pod nazivom „Private Sponsorship Program” (1). Okvir EU-a za preseljenje mogao bi općenito imati koristi od tripartitnog pristupa koji obuhvaća države članice, UNHCR i privatne aktere/aktere civilnog društva. No to ne smije utjecati na kvantitetu i kvalitetu preseljenja. Odbor poziva države članice da se pobrinu za to da civilno društvo bude istinski informirano o planovima preseljenja te da dobije potporu kako bi mu se olakšalo sudjelovanje u tom procesu;

1.15.

preporučuje snažniju institucionalnu prisutnost EU-a i njegovih država članica u posebno opterećenim zemljama podrijetla i tranzitnim zemljama, te preporučuje rasterećenje tih zemalja s pomoću uspostave lokalnih kapaciteta za prihvat i zaštitu.

2.1.1.

Odbor pozdravlja preseljenje osoba kojima je potrebna međunarodna zaštita u Uniju. Kao što je već naglasio u svom mišljenju o Europskom migracijskom programu (2), EGSO traži da se usporedno s preseljenjem uvedu snažni integracijski sustavi u državama članicama te da se omogući pristup tržištu rada, priznavanje kvalifikacija i strukovno i jezično obrazovanje.

2.1.2.

EGSO podržava mjere za pravodobnu, učinkovitu i uspješnu integraciju preseljenih osoba u okviru Akcijskog plana za integraciju državljana trećih zemalja od 7. lipnja 2016. (3). Međutim, te su mjere u suprotnosti sa statusom supsidijarne zaštite jer države članice moraju ponovno ispitivati status zaštite osobe te pritom toj osobi eventualno ne priznati status izbjeglice. Na taj način osobi kojoj je potrebna međunarodna zaštita prijeti udaljavanje odnosno vraćanje u treću zemlju ili zemlju podrijetla.

2.2.1.

EGSO podržava fleksibilnost propisanu člancima 7. i 8. prilikom utvrđivanja zajedničkih kriterija za odabir regija ili trećih zemalja iz kojih će se odvijati preseljenje. Međutim, ti kriteriji ne smiju biti previše isključivi i ne smiju se ravnati prema učinkovitosti suradnje treće zemlje ili regije u području migracija i azila, već prema stupnju ugroženosti dotičnih osoba. EGSO odbija svaku diskriminaciju na temelju izbjegličke rute ili zemlje podrijetla, kao i na temelju etničke pripadnosti ili vjeroispovijesti (članak 3. Ženevske konvencije o statusu izbjeglica).

2.2.2.

U pogledu uspostave uvjeta za primjenu koncepata „prve zemlje azila” i „sigurne treće zemlje” prilikom vraćanja azilanata, EGSO je već u svom mišljenju o izradi zajedničkog europskog popisa sigurnih zemalja podrijetla (4) naveo da je još prerano za uključiv popis i da je potreban dogovor oko popisa sigurnih zemalja podrijetla isključivo na temelju zajedničkih kriterija kao što je navedeno u Direktivi 2013/32/EU, te da za ocjenu pojedine zemlje treba uzeti u obzir specifične, na iskustvu utemeljene i precizne pokazatelje, posebno one iz dokumenata UNHCR-a, EASO-a, Vijeća Europe, Europskog suda za ljudska prava i drugih organizacija za zaštitu ljudskih prava. EGSO upozorava da ti koncepti ne smiju ni u kom slučaju vrijediti za zemlje u kojima se krše ljudska prava i načela pravne države. Stoga se treća zemlja može smatrati „sigurnom” samo ako je zajamčeno da primjenjuje načelo zabrane prisilnog vraćanja i općenito u cijelosti priznaje i provodi Ženevsku konvenciju o statusu izbjeglica, Njujorški protokol od 31. siječnja 1967. o statusu izbjeglica i druge relevantne ugovore.

2.2.3.

EGSO, međutim, smatra kako Unija pomoću tih partnerstava pokušava problematiku izbjeglica i svoju odgovornost za osobe koje traže zaštitu prenijeti na treće zemlje te pomoću materijalnih poticaja pridobiti treće zemlje da te osobe zaustave na vanjskim granicama EU-a. U tom smislu treba preispitati ponovni prihvat osoba s državljanstvom trećih zemalja i osoba bez državljanstva koje nezakonito borave na području država članica. Taj se prihvata zbog novog sporazuma intenzivirao. Napori za smanjenje broja izbjeglica kriju opasnost da će treće zemlje, nepoštujući zabranu odbijanja zaštite iz Povelje, Ženevske konvencije o statusu izbjeglica i Europske konvencije o ljudskim pravima, na svojim granicama odbijati ulazak novim osobama koje dolaze i traže zaštitu. EGSO stoga traži strogu primjenu načela međunarodnog prava te osmišljavanje učinkovitih nadzornih mehanizama.

2.3.1.

EGSO poziva na razdvajanje programa za preseljenje od sporazumâ o partnerstvu, zbog čega iz članka 4. točke (a) treba izbrisati dio rečenice „i svako daljnje kretanje tih osoba u državnom području država članica”. EGSO smatra da kriteriji iz članka 4. točaka (c) i (d) (osim onih iz podtočke iii.) dovode u pitanje pravo na azil i na zaštitu od prisilnog udaljenja ili vraćanja iz članaka 18. i 19. Povelje, te ih stoga treba brisati.

2.3.2.

EGSO traži da u skladu s načelima UNHCR-a kod ponovnog prihvata bude zajamčeno da dotična treća zemlja ili regija u cijelosti priznaje i provodi Ženevsku konvenciju o statusu izbjeglica, kako bi bio omogućen pristup postupku za obradu zahtjeva za zaštitu u smislu Ženevske konvencije o statusu izbjeglica.

2.3.3.

EGSO sa zabrinutošću primjećuje da bi centri za prihvat i registraciju (eng. hot spots) zbog mehanizma za vraćanje sadržanog u Izjavi EU-a i Turske mogli postati centri za pritvor. Time bi se kršilo pravo na slobodu i zaštitu od samovoljnih uhićenja (članak 5. Europske konvencije o ljudskim pravima, članak 6. Povelje). EGSO stoga izražava zabrinutost zbog pritvaranja i vraćanja na temelju Izjave EU-a i Turske te smatra da sadašnji mehanizam vraćanja mora biti hitno izmijenjen kako bi se u sklopu ovog sporazuma kao i u sklopu novih sporazuma o partnerstvima osigurala primjerena zaštita.

2.3.4.

EGSO u načelu zagovara jačanje diplomatskih odnosa te financijske i tehničke mjere u okviru partnerstava s trećim zemljama kao što je izgradnja lokalnih kapaciteta za prihvat i zaštitu osoba kojima je potrebna međunarodna zaštita pod uvjetom da to služi rješavanju problema izbjeglica u trećim zemljama i regijama. Te mjere moraju biti u skladu sa Ženevskom konvencijom o statusu izbjeglica, EKLJP-om i Poveljom. Mjere koje se poduzimaju u okviru preseljenja, odnosno općenito mjere razvojne pomoći, ne smiju biti uvjetovane sporazumima o prisilnom povratku ili sličnim sporazumima o suradnji s trećim zemljama jer je to protivno njihovoj humanitarnoj svrsi.

2.4.1.

EGSO pozdravlja posebno isticanje potrebe za zaštitom žena i djevojaka, kao i djece i mladih, uključujući maloljetnike bez pratnje, te spajanje osoba s obiteljskim vezama s pomoću proširenja klasičnih kategorija preseljenja. EGSO posebno zagovara brigu za jedinstvom obitelji tih osoba, pri čemu se i braća i sestre smatraju „članovima obitelji”. Međutim, ova se odredba smije primjenjivati samo ako spajanje obitelji nije moguće provedbom postojećih mjera, kao što je Direktiva o spajanju obitelji iz 2003. godine. EGSO naglašava potrebu očuvanja načela jednakosti i zabrane diskriminacije, koje treba primjenjivati bez obzira na točke (a), (b), (c) i (d).

2.4.2.

Međutim, EGSO izražava suzdržanost glede dodavanja kategorije „osoba koje su ranjive u društveno-ekonomskom smislu” ako se pritom ne radi o osobama koje imaju niska primanja, niski položaj u zaposlenju, nisku stručnu spremu itd. Toj kategoriji nije potrebna zaštita u smislu Ženevske konvencije iz 1951. i njezino uvođenje moglo bi dovesti do diskriminacije osoba kojima je potrebna međunarodna zaštita. No u tom je pogledu potrebno uvesti druge zakonite mehanizme ulaska i mjere koji će biti usmjerene na zaštitu osoba ranjivih u društveno-ekonomskom smislu.

2.4.3.

EGSO općenito preporučuje preuzimanje kriterija UNHCR-a za priznavanje statusa, koji postoje već duže vrijeme, a samim time i njegove ključne uloge u identificiranju osoba kojima je potrebna međunarodna zaštita.

2.5.1.

EGSO odbija paušalno isključivanje osoba prema članku 6. stavku 1. točkama (d) i (f) jer su te odredbe u suprotnosti s temeljnim pravom na azil. Obje točke treba izbrisati kako bi se očuvao integritet i vjerodostojnost institucije azila.

2.5.2.

Osim toga potrebno je osigurati da se članak 6. stavak 1. točka (c) primjenjuje samo prema načelu proporcionalnosti. Kad je riječ o razlozima za prihvaćanje odnosno isključenje, treba izbjegavati ili konkretizirati pojedine nejasne pojmove i fraze kao što je „počinile teška kaznena djela” u članku 6. stavku 1. točki (a) podtočki ii. zbog razlika u pravnom okviru i tumačenju u različitim državama.

2.5.3.

Kod neobvezne osnove za isključenje (članak 6. stavak 2.), na temelju koje države članice mogu odbiti preseljenje državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva ako je prima facie očito da postoji neka od osnova za isključenje iz članka 6. stavka 1. točke (a) ili (b), moraju postojati nedvojbene i dokazive indicije; u suprotnom bi tu odredbu trebalo brisati. Ako država članica djeluje na temelju obične sumnje, krši načelo nediskriminacije.

2.6.1.

EGSO pozdravlja mogućnost fleksibilnog reagiranja na promjene u migracijskim tokovima i promjene međunarodnih okolnosti, ali u skladu s UNHCR-om i drugim organizacijama civilnog društva (5) traži da se – za razliku od definicije iz članka 7. – broj osoba koje treba preseliti u svakom slučaju definira kao minimalan broj te da se procjene o potrebama za preseljenjem zasnivaju na godišnjim izvješćima UNHCR-a (6). EGSO smatra da bi primjereni udio u broju osoba koje prema mišljenju UNHCR-a treba preseliti na globalnoj razini trebao iznositi najmanje 25 % za Europu.

2.6.2.

EGSO izražava izvjesnu sumnju u pogledu sudjelovanja država članica u provedbi godišnjeg plana Unije za preseljenje. Razlozi za sumnju nalaze se dosadašnjoj provedbi Zaključaka Vijeća od 20. srpnja 2015., ali i u postupcima koje je pokrenula Komisija zbog povrede ugovora uslijed neprovođenja Zajedničkog europskog sustava azila (7) i izvješćima Komisije o napretku u provedbi Izjave EU-a i Turske (8).

2.6.3.

U članku 8. treba jasnije razlikovati između UNHCR-ova okvira za preseljenje te okvira za preseljenje i drugih zakonitih načina ulaska koje primjenjuju Unija, države članice i drugi akteri. EGSO općenito pozdravlja tripartitni pristup ugrađen u okvir EU-a za preseljenje, prema kojemu se odvijaju preseljenja posredstvom UNHCR-a, EU-a i njegovih država članica te privatnih aktera/aktera civilnog društva.

2.7.1.

Postupak preseljenja prema člancima 10. i 11. mora se temeljiti na suglasnosti državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva, a državljani trećih zemalja ili osobe bez državljanstva koji su odbili preseljenje u određenu državu članicu, primjerice iz obiteljskih, društvenih ili kulturnih razloga, ne smiju biti isključeni iz preseljenja u neku drugu državu članicu.

2.8.1.

EGSO smatra da UNHCR ima ključnu ulogu prilikom identificiranja državljana trećih zemalja i osoba bez državljanstva. UNHCR-u mogu pomagati agencija Unije za azil, čiju bi svrhu i zadaće Komisija trebala unaprijed odrediti, ili mjerodavni međunarodni odbori. EGSO dovodi u sumnju opravdanost dodjeljivanja posebnih prava (kao u slučaju Izjave EU-a i Turske) s pomoću kojih treća zemlja umjesto UNHCR-a donosi odluke o odabiru emigranata jer se time ne osigurava poštovanje temeljnih prava prema Ženevskoj konvenciji iz 1951., Povelji i Europskoj konvenciji o ljudskim pravima.

2.8.2.

Preseljenje bi prema prijedlogu trebalo biti preferirani način dobivanja međunarodne zaštite na državnom području država članica te ne bi trebalo izazvati pokretanje dodatnog postupka azila. Takva ograničenja mogu utjecati na pravo azila za osobe kojima je potrebna zaštita. Mora postojati zajamčena mogućnost traženja azila na drugi način na teritoriju države članice; u suprotnom, to bi bilo protivno pravima i obvezama osoba koje traže zaštitu da zatraže azil u prvoj zemlji prihvata u EU-u.

2.8.3.

EGSO upozorava da kod integracije preseljenih osoba u državu članicu dolazi do kolizije sa statusom supsidijarne zaštite u okviru ubrzanog postupka (članak 11.). Naime, u državi članici koja prihvaća preseljenu osobu ponovno se ispituje status izbjeglice, zbog čega dotična osoba u određenim okolnostima može biti odbijena. Stoga ne treba odobravati status supsidijarne zaštite jer se ubrzani postupak primjenjuje u hitnim slučajevima, primjerice zbog potrebe medicinske skrbi. U okviru obaju postupaka (9) moraju se provjeriti preduvjeti za potpuno priznavanje statusa izbjeglice.

2.9.1.

EGSO preporučuje da Komisija zajedno s Odborom na visokoj razini utvrdi godišnji plan preseljenja koji bi prelazio okvire savjetovanja i koji bi se obvezno morao provesti. Odborom bi trebali predsjedati predstavnici Komisije i Parlamenta u uskoj suradnji s civilnim društvom. I EGSO bi kao glasnik civilnog društva trebao imati funkciju člana Odbora na visokoj razini ili barem stalnog promatrača ili savjetnika.

2.9.2.

EGSO traži da stalni članovi Odbora na visokoj razini budu agencija za azil Unije, UNHCR i Međunarodna organizacija za migracije.

3.1.1.

EGSO ponovno poziva države članice Unije i međunarodnu zajednicu na preuzimanje veće odgovornosti za osobe kojima je potrebna međunarodna zaštita, na više solidarnosti s trećim zemljama i regijama u koje ili unutar kojih su osobe prognane, kao i na pojačane napore za provedbu preseljenja i dobrovoljni prihvat iz humanitarnih razloga.

3.1.2.

Odbor traži od Unije i država članica da se pridržavaju svojih dosadašnjih obveza u pogledu premještanja i preseljenja u okviru Zaključaka Vijeća iz srpnja i rujna 2015., da pritom više uzimaju u obzir to da određene države članice poput Grčke imaju ograničene kapacitete za prihvat izbjeglica te da poduzimaju više napora za uspostavu solidarnog okvira EU-a za preseljenje i zajedničkog europskog sustava azila. S obzirom na to da je prema UNHCR-ovim podacima 65,3 milijuna osoba u svijetu zatražilo međunarodnu zaštitu, EGSO preporučuje veći angažman kako bi se godišnje preselilo mnogo više od 20 000 osoba kojima je potrebna zaštita.

3.1.3.

EGSO preporučuje državama članicama da bez odgađanja povećaju svoju institucionalnu prisutnost u zemljama podrijetla i tranzitnim zemljama, da osiguraju da veleposlanstva i konzulati ili migracijski centri koji će se uspostaviti brzo rješavaju zahtjeve za zaštitu na temelju UNHCR-ovih podataka i da omoguće preseljenje u države članice. Time bi se dao dodatan doprinos stvaranju infrastrukture potrebne za provedbu planova Unije za preseljenje.

3.2.1.

EGSO preporučuje da se institucionalizira usko partnerstvo s UNHCR-om na temelju njegove međunarodno priznate stručnosti. Usporedno s tim, slična partnerstva mogu se sklopiti s Međunarodnom organizacijom za migracije i drugim certificiranim organizacijama civilnog društva kao što je Crkvena komisija za migrante u Europi (CCME) ili Europsko vijeće za izbjeglice i prognanike (ECRE). Odbor želi potaknuti države članice da već u ranim fazama uključe građane i organizacije civilnog društva na lokalnoj razini radi stjecanja potpore lokalne zajednice, čime bi se povećala mogućnost uspješne integracije preseljenih izbjeglica.

3.2.2.

U obzir također treba uzeti alternativne programe prihvata i financiranja koje su, primjerice, pokrenuli pojedinci, nevladine udruge, organizacije civilnog društva uključujući socijalna udruženja ili druge zainteresirane skupine, kako bi se omogućili zakoniti načini ulaska u Uniju. To bi moglo učinkovito dopuniti europski plan preseljenja, ali ga ni u kom slučaju ne bi smjelo nadomjestiti. EGSO s tim u vezi uz pohvalu skreće pozornost na kanadski model pod nazivom „Private Sponsorship Programme”. Civilno društvo, socijalni partneri te regionalne i lokalne vlasti imaju važnu, integrativnu funkciju nakon preseljenja neke osobe, zbog čega bi u što ranijoj fazi trebali biti uključeni u procese planiranja i odlučivanja u pogledu preseljenja.

3.2.3.

Države članice trebale bi redovno ocjenjivati privatne programe prihvata kako bi se osiguralo da se uvažavaju temeljna prava iz Povelje, Europske konvencije o ljudskim pravima i Ženevske konvencije o statusu izbjeglica, a ne neki drugi interesi. Osobe koje se preseljavaju u okviru privatnih programa prihvata moraju ispunjavati uvjete za stjecanje statusa izbjeglica. U zemlji prihvata one dobivaju jednak pravni status kao i izbjeglice koje su ušle u okviru državnih programa.